N° 1110 (1ère partie)
______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 9 octobre 2003
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR
LE PROJET DE loi de finances pour 2004 (n° 1093),
PAR M. GILLES CARREZ,
Rapporteur Général,
Député.
??
ANNEXE N° 12
CULTURE ET COMMUNICATION :
COMMUNICATION
Rapporteur spécial : M. PATRICE MARTIN-LALANDE
Député
____
Culture et communication - Société.
Document
mis en distribution
le 23 octobre 2003

? 2 ?
INTRODUCTION ...................................................................................................................... 7
LES PRINCIPAUX POINTS DU RAPPORT......................................................................... 9
CHAPITRE PREMIER : UNE INFLEXION POTENTIELLEMENT FORTE DE
L'AUDIOVISUEL FRANÇAIS................................................................................................ 14
I.- LE BUDGET GLOBAL DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC POUR 2004 : DES MOYENS
SUPPLEMENTAIRES POUR UNE AMBITION RENOUVELEE.................................................. 14
A.- DES RESSOURCES PUBLIQUES EN CROISSANCE SOUTENUE, MALGRE
UN CONTEXTE BUDGETAIRE TENDU........................................................................... 14
1.- Une consolidation juridique de la redevance, complétée par de
nouveaux moyens de contrôle .............................................................................. 15
2.- Dès 2005, une vraie réforme de la redevance s'impose................................... 19
3.- Le choix rationnel d'un nouveau gel du taux ....................................................... 19
4.- L'évolution de la compensation budgétaire des exonérations......................... 20
5.- Les excédents de la collecte de la redevance .................................................... 21
B.- UNE AUGMENTATION SIGNIFICATIVE DES PREVISIONS DE
RESSOURCES PROPRES DES ENTREPRISES PUBLIQUES ...................................... 22
C.- LA MISE EN OEUVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE
FINANCES POUR LE BUDGET DE LA COMMUNICATION............................................ 23
1.- La nomenclature des missions et programmes en application de la
loi organique : une réflexion qui se poursuit........................................................ 23
2.- La répartition du produit de la redevance par la loi de finances : une
prérogative du Parlement qui doit être maintenue .............................................. 26
D.- LA CONTRADICTION INHERENTE AU FINANCEMENT CONTRACTUALISE
DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC : POUR UNE PROGRAMMATION
PLURIANNUELLE ? ......................................................................................................... 28
II.- LES PERSPECTIVES DES SOCIETES AUDIOVISUELLES................................................ 30
A.- LES TELEVISIONS PUBLIQUES : DES BUDGETS RECENTRES SUR DES
EXIGENCES RENFORCEES POUR LE SERVICE PUBLIC............................................ 31
1.- La gestion du groupe France Télévisions : un redressement financier
confirmé..................................................................................................................... 31
2.- Les projets de budget des chaînes pour 2004.................................................... 36
3.- La renégociation en cours du contrat d'objectifs et de moyens en
cours : l'expression des priorités du Gouvernement........................................... 37
4.- Arte : une ambition élevée, pour une grille accessible ? ................................... 40
5.- Quel service public sur la télévision numérique terrestre ?............................... 43
B.- L'INSTITUT NATIONAL DE L'AUDIOVISUEL : LES MOYENS DE RELEVER
LE DEFI DE LA NUMERISATION DES ARCHIVES......................................................... 45
1.- Des résultats équilibrés, témoignant d'une gestion assainie ............................ 45

? 3 ?
2.- Des moyens nouveaux pour financer une mission prioritaire au coeur
du métier de l'INA..................................................................................................... 46
C.- LES AUTRES ORGANISMES DE L'AUDIOVISUEL : DES MOYENS EN
PROGRESSION MOINDRE, DANS L'ATTENTE D'UNE DEMARCHE
CONTRACTUELLE PLURIANNUELLE ............................................................................ 48
1.- Le réseau France-Outre-mer (RFO) : une évolution nécessaire...................... 49
2.- Radio-France : une gestion convaincante ........................................................... 54
3.- Radio-France Internationale (RFI) : un déséquilibre budgétaire à
corriger....................................................................................................................... 59
D.- QUELLES AMELIORATIONS POSSIBLES DE LA GOUVERNANCE DES
ENTREPRISES DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC ?.............................................................. 62
1.- Le contrôle a priori : une modalité de contrôle justifié par le
financement majoritairement par l'impôt ............................................................. 62
2.- Des évolutions nécessaires : plus de souplesse de gestion, mais
aussi plus de responsabilités ? .............................................................................. 63
3.- Quel rôle des conseils d'administration ? ............................................................ 64
E.- LA PROBLEMATIQUE DES CHARGES DE PERSONNELS DE
L'AUDIOVISUEL PUBLIC................................................................................................. 65
1.- Quel niveau de rémunération des personnels ?................................................. 65
2.- Le constat attendu sur les conventions collectives applicables à
l'audiovisuel public ................................................................................................... 66
3.- La question liée des intermittents dans l'audiovisuel public.............................. 66
F.- LA BAISSE REGULIERE DES COUTS DE DIFFUSION ANALOGIQUE......................... 67
G.- LE RENFORCEMENT DE LA LEGITIMITE DU SERVICE PUBLIC ................................ 68
1.- Le contenu des programmes : l'exigence incontournable d'un
supplément de spécificité........................................................................................ 68
2.- La présence de la publicité : optimiser la durée et sa répartition dans
la journée ? ............................................................................................................... 72
3.- Quel coût du service public pour un financement par l'impôt ?......................... 73
4.- Des améliorations à poursuivre en matière de représentation des
clients usagers.......................................................................................................... 75
Accès à la 2ème partie du rapport
III.- 2004, ANNÉE DE LANCEMENTS DE PROJETS MAJEURS POUR
L'AUDIOVISUEL NATIONAL
A.- LA REGULATION DU SECTEUR AUDIOVISUEL :
1.- Le Conseil Supérieur de l'audiovisuel
2.- La Direction du développement des médias : une administration aux
missions lourdes, mais aux moyens modestes
B.- LES ENJEUX PROPRES A LA TELEVISION
1.- Quels moyens pour quelle chaîne d'information internationale ?
2.- La Télévision numérique terrestre : un horizon sensiblement clarifié

? 4 ?
3.- L'amélioration significative du dispositif de protection des mineurs
contre la pornographie et la violence à la télévision
4.- Quel équilibre acceptable du marché publicitaire ?
5.- Quelle révision de la directive TVSF ?
6.- La production audiovisuelle : une consolidation indispensable
C.- LE PAYSAGE RADIOPHONIQUE ET LES POUVOIRS PUBLICS
1.- Quelle réallocation des fréquences radio pour quel paysage
aujourd'hui et demain?
2.- Le FSER : le financement public des radios associatives
CHAPITRE II : LES AIDES A LA PRESSE : UN REEXAMEN NECESSAIRE
AU REGARD DE L'AGGRAVATION DE LA CRISE
I.- LA CONSOLIDATION DES AIDES DIRECTES : LE CHOIX DE LA CONTINUITE
A.- UN FINANCEMENT GLOBALEMENT MAINTENU
1.- Les aides à la diffusion et à la distribution :
2.- Les aides concourrant au maintien du pluralisme de la presse :
consolidation et régularisation
3.- L'aide au multimédia : un quasi-gel de la situation du fonds
B.- PERMETTRE UNE MEILLEURE MOBILISATION DES RESSOURCES DU
FONDS DE MODERNISATION DE LA PRESSE, CINQ ANS APRES SA
CREATION
1.- Le projet de budget pour 2004
2.- Un bilan insatisfaisant de l'utilisation des ressources disponibles
3.- La nécessaire amélioration du contrôle et de l'évaluation du fonds
4.- Adapter les conditions d'attribution des aides ?
II.- LES QUESTIONS MAJEURES PORTENT SUR LES AIDES INDIRECTES À LA
PRESSE
A.- UN MONTANT GLOBAL STABILISE
B.- L'AIDE POSTALE : UNE REFLEXION APPROFONDIE EST EN COURS, QUI
NE POURRA EVITER LA RENÉGOCIATION DU PARTAGE DES COUTS, OU
DU PERIMETRE DU TARIF POSTAL
C.- DES AIDES FISCALES IMPORTANTES, MAIS A COMPLETER
1.- Le régime spécial des provisions pour investissement des
entreprises de presse
2.- Pour un élargissement de l'exonération de taxe professionnelle
3.- Le régime particulier de la TVA sur la presse
III.- L'AGENCE FRANCE-PRESSE : LA NECESSITE D'UNE BONNE GESTION
DANS UN CADRE PLURIANNUEL
A.- UN OUTIL EXCEPTIONNEL À PRESERVER, AU SERVICE DE LA
FRANCOPHONIE
B.- DES CONDITIONS DE GESTION DIFFICILES

? 5 ?
1.- De lourdes charges, héritées du passé
2.- Un risque à court terme
C.- UNE STRATEGIE REALISTE DE MOYEN TERME
1.- Le projet de contrat d'objectifs et de moyens
2.- Le projet de budget pour 2004
3.- Quelles évolutions raisonnables à moyen et plus long termes ?
IV.- LA PRESSE A BESOIN D'UN PLAN D'ACTION AMBITIEUX
A.- LE SECTEUR DE LA PRESSE SUBIT DES DIFFICULTÉS STRUCTURELLES
IDENTIFIEES DEPUIS LONGTEMPS
1.- Une tendance de fond à la diminution du lectorat des quotidiens
2.- Une évolution également préoccupante pour le lectorat de la presse
régionale
3.- Une évolution conjoncturelle de plus en plus inquiétante
B.- UN PLAN D'ACTION NATIONAL QUI DOIT POSER DE GRANDES
AMBITIONS
EXAMEN EN COMMISSION
Article additionnel après l'article 59 : Répartition, entre les organismes du secteur
public de la communication audiovisuelle, des ressources publiques affectées
au compte spécial n°902-15 .
Article additionnel après l'article 74 : Rapport du comité d'orientation du fonds de
modernisation de la presse
ANNEXE 1 : CHAINES RETENUES POUR LA TNT
ANNEXE 2 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

? 7 ?
INTRODUCTION
Après une année 2003 marquée par la relance difficile du projet de
télévision numérique terrestre, dont le legs par la précédente majorité a dû être
accepté après réserve d'inventaire, et la remise à plat du contrat d'objectifs et de
moyens de France-Télévisions qui s'en est suivie, 2004 ne sera pas une année de
transition, mais devrait conduire au lancement de projets essentiels pour
l'audiovisuel, qu'il s'agisse de la chaîne française d'information internationale, de la
TNT (Télévision numérique terrestre), des premières expérimentations en grandeur
nature de la télévision sur l'ADSL, du développement des télévisions locales....2004
marquera également le début d'une évolution de fond du marché publicitaire, avec la
première ouverture de la publicité télévisée des secteurs interdits, qui pourrait
conduire à une recomposition du marché, côté offre comme côté demande, qu'il
conviendra de gérer de manière équilibrée.
S'agissant de l'audiovisuel public, l'examen du projet de loi de finances
pour 2004 représente une enjeu essentiel : celui du financement du secteur, avec la
transformation de la redevance, en tant que taxe parafiscale condamnée par la loi
organique relative aux lois de finances du 1er août 2001. Cette transformation, peutêtre
perçue de manière erronée comme une simple évolution purement juridique,
voire un débat de technocrates, s'avère en réalité une véritable rupture.
En effet, l'Assemblée nationale, sur la base des travaux successifs de sa
commission des finances (1), en 2000 et surtout, plus récemment, en juillet 2003, a
souhaité faire de la réforme de la collecte de la redevance un symbole, à une échelle
néanmoins significative, de la réforme de l'État. Il s'agit en effet d'un dossier
parfaitement représentatif du conservatisme administratif : tous les éléments du
dossier sont connus. La solution à appliquer est identifiée. Les enjeux sont estimés,
les gains potentiels évalués, les problèmes à résoudre circonscrits. Mais il est
toujours plus aisé et moins risqué de conserver plutôt que de réformer.
À la demande de votre commission des finances, et conformément aux
conclusions de votre Rapporteur spécial dans son rapport d'information précité, le
Gouvernement a admis la nécessité de saisir l'occasion pour dépasser les obstacles
de la gestion quotidienne, et regarder au-delà de l'année immédiatement à venir, en
réduisant les dépenses inutiles, et en cherchant à faire mieux et pour moins cher.
Naturellement, la réforme souhaitée de la redevance, par une collecte conjointe avec
celle de la taxe d'habitation, ne doit pas ignorer le sort des hommes qui ont jusqu'ici
participé au recouvrement de la redevance, en prodiguant des efforts de productivité
attestés par des chiffres convaincants, mais pourtant insuffisants pour s'abstraire de
difficultés structurelles devenues irréductibles.
La transformation juridique de la redevance a ainsi permis au Parlement de
retrouver la plénitude de ses attributions dans le domaine fiscal. Elle conduit
également à souligner le paradoxe d'une démarche contractualisée d'engagements de
(1) Rapport d'information° 2543 du 12 juillet 2000, de M. Didier Migaud, au nom de la MEC, sur le recouvrement de
l'impôt, et, plus récemment, rapport d'information n° 1019 du 9 juillet 2003, de votre Rapporteur spécial au nom de la
commission des finances de l'Assemblée nationale, sur la redevance audiovisuelle.

? 8 ?
service public en contrepartie de ressources, pris respectivement par le
Gouvernement et par les entreprises de l'audiovisuel public, alors que le
Gouvernement n'engage pas le véritable décideur constitutionnel en matière fiscale
qu'est le Parlement. Cette difficulté devra être résolue intelligemment, dans un
avenir qui ne peut être lointain, sous la double contrainte impérative de respecter les
avantages de la démarche contractuelle pluriannuelle, et les prérogatives du
Parlement.
En ce qui concerne les acteurs de l'audiovisuel eux-mêmes, 2004 devrait
constituer une année importante également. Le déménagement de Radio-France ne
doit pas nuire au succès d'audience des stations. Les difficultés financières de RFI
ne doivent pas remettre en cause la qualité de ses programmes. Le rapprochement
entre RFO et les organismes métropolitains doit s'opérer dans le souci d'un bénéfice
mutuel, préservant néanmoins l'identité régionale du réseau. L'INA doit accélérer,
car tel est le coeur de sa mission, son programme de sauvegarde et de numérisation.
La France, qui revendique une exception culturelle, ne saurait renoncer à son passé
audiovisuel collectif. Quant au CSA, il doit organiser sa mue progressive dans la
perspective à la fois du développement de télévisions locales, et du lancement de la
TNT avec de nombreuses chaînes nouvelles.
* *
En ce qui concerne la presse, les perspectives sont certes plus
préoccupantes. En premier lieu, la santé de la presse d'information générale,
structurellement fragile, vacille un peu plus aujourd'hui, avec les difficultés
nouvelles, mais malheureusement sans doute tendancielles, de la presse quotidienne
régionale, longtemps préservée. Les aides publiques doivent, à ce stade, faire l'objet
d'une évaluation et d'un réexamen d'ensemble, pour garantir qu'elles sont utilisées
au mieux de l'avenir de la presse, et pas seulement pour retarder, par de simples
pansements budgétaires, des mutations qui ne seraient que plus difficiles ensuite.
Le fonds de modernisation, à cet égard, doit être exemplaire dans son objet,
sa gestion, son contrôle, son évaluation, car il est emblématique d'un outil qui peut
être performant, et dont la vocation se place d'emblée dans l'accompagnement, sur
le long terme, de l'évolution industrielle de la presse.
Enfin, l'Agence France-presse, dont l'Histoire a bien voulu nous doter,
vient de traverser une grave crise, qui eut pu terrasser cet outil pourtant exceptionnel
pour le rayonnement de la langue et la perception françaises de l'information,
contrepoint nécessaire d'un univers internationalement dominé par des concurrents
anglo-saxons. L'État a su prendre ses responsabilités : l'agence devra faire de même,
pour garantir sa propre pérennité, et respecter un contrat d'objectifs et de moyens
exigeant, ambitieux, mais également valorisant pour les équipes en place.
* *
*

? 9 ?
LES PRINCIPAUX POINTS DU RAPPORT
I.- Un projet de budget pour l'audiovisuel, satisfaisant malgré les
contraintes
Le projet de budget de l'audiovisuel prévoit que la ressource publique affectée aux
entreprises du secteur audiovisuel connaîtra en 2004 une progression de + 3 %, sans hausse du
barème de la redevance, maintenue au taux unitaire de 116,5 euros. Cette croissance est rendue
possible par des recouvrements en 2003 meilleurs que cela n'avait été initialement prévu et par la
mise en place de nouvelles mesures de lutte contre l'évasion fiscale, sur laquelle l'Assemblée
nationale, à la demande de sa commission des finances, a cependant souhaité partiellement revenir,
dans l'attente d'une réforme beaucoup plus globale du recouvrement pour l'année 2005. Cette
réforme consisterait à collecter la redevance de manière conjointe avec la taxe d'habitation de façon à
réduire significativement les frais de gestion (100 millions d'euros), ce qui permettrait également de
réduire sensiblement la fraude et d'accroître le produit recouvré d'un montant susceptible d'atteindre
jusqu'à 170 millions d'euros.
Ce supplément de produit pourrait être réparti entre une diminution du taux de la
redevance, une amélioration des ressources publiques affectées à l'audiovisuel, une diminution
du déficit budgétaire, ou encore une aide temporaire à l'acquisition du décodeur qui sera
nécessaire pour recevoir la TNT.
L'Assemblée, le 21 octobre, a toutefois modifié sensiblement l'article 20 du projet de loi
de finances pour 2004, en supprimant les possibilités de croisements de fichiers avec les opérateurs de
télévision payante, ainsi que le taux réduit pour les téléviseurs noir et blanc. Globalement, le produit
estimé de la redevance à partir est donc diminué de 16,4 millions d'euros HT, ramenant ainsi le
produit attendu à 2.525,6 millions d'euros HT. La croissance des ressources publiques pour
l'audiovisuel serait, en conséquence, de 2,3 %.
N.B. Dans l'attente de l'adoption d'une nouvelle répartition de la redevance tirant les
conséquences de ce changement, les développements suivants sont établis sur la base du projet initial
du Gouvernement, et ne tiennent donc pas compte de la décision sus-mentionnée.
1.- Des ressources publiques en croissance soutenue, malgré un contexte budgétaire
tendu
Les crédits publics augmenteront en 2004 de 75 millions d'euros hors taxes, soit une
croissance de + 3 %. Cette croissance résulte de plusieurs facteurs, de sens variable :
- le maintien du gel du coût budgétaire du service de la redevance, à hauteur de
73,5 millions d'euros ;
- la croissance attendue du rendement de la redevance, de 104 millions d'euros, soit une
augmentation de 4,9 %, incluant 22 millions d'euros au titre des croisements de fichiers avec les
opérateurs de télévision payante ;
- l'affectation immédiate de la répartition des excédents de collecte de 2002 et 2003, pour
32,4 millions d'euros TTC, contre 40 millions d'euros prévus en 2003 au titre de 2001 et 2002;
- la diminution de 21,1 millions d'euros TTC des crédits budgétaires de compensation des
exonérations. Cet effet, due à une surestimation des exonérations, est neutre car il est compensé par
un supplément de produit effectivement encaissé ;
- une hausse de 1 million d'euros de la subvention budgétaire au profit de RFI.
Par ailleurs, les ressources propres du secteur augmenteront de 5,6 % par rapport aux
budgets des organismes adoptés en 2003, représentant toujours un peu moins d'un quart de leurs
chiffres d'affaires, mais néanmoins un effort sensible.
2.- Des moyens adaptés aux besoins des organismes

? 10 ?
Le projet de budget pour 2004 prévoit la répartition suivante de la redevance et des autres
moyens publics :
- France Télévisions bénéficie d'une dotation en progression de 3 % par rapport à 2003,
soit un produit supplémentaire de 45 millions d'euros. Les moyens que le contrat d'objectifs et de
moyen initial signé par le précédent Gouvernement prévoyait d'affecter à la création de nouvelles
chaînes sur la TNT sont donc préservés, mais réorientés vers France 2, France 3 et France 5, dont les
investissements dans leurs grille de programme devraient croître de plus de 4 %. La renégociation du
contrat d'objectifs et de moyens, en cours d'élaboration, devrait permettre de renforcer la dimension
culturelle et éducative des programmes, la dimension de proximité des programmes en élargissant les
horaires de diffusion consacrés aux programmes régionaux de France 3, et l'accessibilité des
programmes du service public pour les sourds et malentendants ;
- la dotation publique d'Arte-France augmentera de 3 %. La différence de progression
avec les engagements contractuels, qui prévoyaient une augmentation de 4 % en 2004, tiennent au
décalage intervenu dans le calendrier de lancement de la TNT. La priorité pour ARTE France en 2004
sera le financement d'une nouvelle grille de programmes, plus lisible, plus accessible à tous, et
développant une programmation de journée comportant des émissions spécifiques, en particulier pour
les après-midi ;
- afin de renforcer les atouts dont doit disposer RFO pour son développement, son
intégration au sein du groupe France Télévisions, dans le respect des spécificités et de l'identité
propre de l'entreprise, est actuellement examinée dans le cadre de la concertation engagée cet été sur
la stratégie de la société. Ces travaux, quelles qu'en soient les modalités retenues, devront conduire à
la signature d'un contrat d'objectifs et de moyens. Pour 2004, RFO verra sa dotation augmenter de
2,5 %, soit 0,5 % de plus qu'en 2003 ;
- en 2004, la Maison de la Radio doit faire l'objet d'importants travaux d'aménagement et
de sécurité, entrepris à la demande de la Préfecture de police de Paris. L'État assumera, aux côtés de
l'entreprise, le financement de ce chantier exceptionnel. Ainsi, 7,1 millions d'euros (HT) sont
consacrés à la mise en sécurité du bâtiment ainsi qu'au déménagement et à la modernisation de France
Inter, une partie de cette dotation (2 millions d'euros) couvrant des dépenses engagées d'urgence en
2003. Par ailleurs, la société poursuivra son développement autour des grands axes stratégiques
arrêtés depuis trois ans, notamment le déploiement des radios locales dans le cadre du « Plan Bleu» et
la poursuite du plan de numérisation des stations du groupe. Radio France verra ses ressources
publiques pour 2004 progresser de 9,1 millions d'euros (HT) en plus de la dotation exceptionnelle
pour mise en sécurité ;
- après un exercice 2002 déficitaire, compte tenu notamment de la non-prise en compte
dans le budget de base de l'effet de la mise en oeuvre des 35 heures, la dotation publique de RFI
augmente pour lui permettre de financer son activité, dans l'attente de la signature d'un contrat
d'objectifs et de moyens actuellement à l'étude. La rationalisation du dispositif de diffusion (ondes
moyennes) et de production et la poursuite de la modernisation interne de la société constitueront
pour RFI les principaux objectifs de l'année 2004. La dotation de redevance progresse de 2 % par
rapport à 2003 et la subvention du ministère des Affaires étrangères est quant à elle en hausse de 1,5
%. Au total, RFI bénéficie ainsi de 2,1 millions d'euros supplémentaires ;
- pour l'INA : après une période de stagnation de ses ressources conformément à son
contrat d'objectifs et de moyens, l'Institut bénéficiera d'une croissance de 1,5 % de sa dotation pour
la poursuite du plan de sauvegarde et de numérisation des archives audiovisuelles, priorité de l'INA.
3.- Les enjeux de l'année 2004 pour l'audiovisuel public sont multiples :
- lancement de la réforme de la collecte de la redevance, proposée par votre Rapporteur
dans son rapport d'information de juillet 2003, et acceptée par le Gouvernement à la demande de la
commission des Finances;
- mise en oeuvre de moyens de communication adaptés sur l'utilisation de la redevance
par les organismes audiovisuels, et analyse approfondie de l'adéquation des moyens publics au
regard des objectifs et des missions de service public assignées aux organismes de l'audiovisuel
public ;

? 11 ?
- réflexion sur les moyens à retenir pour rendre compatibles la démarche contractuelle
des contrats d'objectifs et de moyens signés avec les entreprises par le Gouvernement seul, et la
fixation par le Parlement, à compter de 2004, de l'ensemble des paramètres qui déterminent
l'évolution des ressources ;
- évolution nécessaire de la gouvernance des organismes audiovisuels publics, dans le
sens de l'assouplissement de certaines procédures en contrepartie d'une plus grande
responsabilisation. Les conditions de mise en place de l'agence des participations de l'État (APE)
devront être analysées avec soin, pour le secteur très particulier des entreprises à ressources
essentiellement fiscales ;
- poursuite des efforts d'économie et de productivité au sein de chacun des bénéficiaires
de la redevance, notamment de France-télévisions, en se fondant notamment sur les synergies au sein
du groupe, dans tous les domaines. Votre Rapporteur y apportera sa contribution par une prochaine
réflexion d'ensemble sur la problématique des charges et de la gestion des personnels de l'audiovisuel
public, permanents ou intermittents ;
- lancement d'une chaîne française d'information internationale, d'un coût
actuellement estimé à 70 millions d'euros en première année d'émission ;
- lancement de la TNT à l'horizon de décembre 2004. Dans cette perspective, le
Gouvernement devra indiquer clairement, à court terme, l'utilisation qu'il prévoit des trois canaux
réservés au service public. La diffusion d'Histoire et de Festival, représenterait, en 2004, un enjeu
d'environ 20 millions d'euros, puis 30 millions d'euros par an ensuite. La question de l'utilisation du
3ème canal doit être réglée assez rapidement pour que le CSA puisse le réattribuer à une chaîne privée
gratuite, dont on sait l'importance pour le succès de la TNT, avant d'annoncer officiellement la date
de lancement;
- mise en place, conformément à la demande formulée en 2002 par votre Rapporteur, d'un
contrôle externe indépendant du GEIE-Arte à compter de 2004 ;
- intégration des personnels techniques de TDF au sein du CSA, de façon à garantir
l'indépendance totale vis-à-vis d'un opérateur qui ne sera plus en situation de monopole.
Plus largement, des questions importantes appellent une réponse rapide :
- pour soutenir la production audiovisuelle, secteur fortement pourvoyeur d'emplois
contribuant au maintien de l'exception culturelle française, et financé pour moitié par les chaînes
publiques, le crédit d'impôt encore à l'étude doit être mis en oeuvre rapidement. De même, une
négociation devrait être lancée par les pouvoirs publics pour renégocier intelligemment le régime
des droits portant sur les secondes diffusions des fictions françaises hors prime-time, de façon à
réduire la diffusion de séries étrangères, de rémunérer effectivement les ayants-droits, et d'améliorer
les perspectives du second marché de la production ;
- l'ouverture progressive des secteurs interdits va engendrer un supplément de demande
d'espaces, avec un risque de poursuite des tensions sur les prix déjà constatées, qui impose une
réflexion globale sur la question de la 2ème coupure des fictions sur les chaînes privées, -
maintenant souhaitée également par les producteurs -, sur la durée et la répartition de la publicité
sur les chaînes publiques, notamment au sein des programmes pour les jeunes ;
- la réallocation des fréquences radio en 2006 et 2007 doit être préparée avec soin, de
façon à rechercher un meilleur équilibre entre les réseaux nationaux, les radios indépendantes, les
radios associatives et le service public.
II.- Des aides à la presse globalement consolidées
1.- Des aides maintenues pour leur part essentielle
a) Les aides à la diffusion et à la distribution de la presse diminuent globalement de 15 %,
soit 4,4 millions d'euros, pour s'établir à 24,4 millions d'euros. Toutes les lignes sont relevées ou
maintenues, et les crédits consolidés sauf pour :

? 12 ?
- le remboursement de l'aide à la SNCF pour le transport de certains journaux est réduit de
40%, soit 5,5 millions d'euros dans l'attente des résultats d'un audit en cours ;
- l'aide à l'expansion de la presse à l'étranger est légèrement diminuée, dans la perspective
d'une réflexion plus globale sur son optimisation.
b) Les aides au maintien du pluralisme sont globalement relevées de près de 2 millions
d'euros, de façon à prévoir, dès le début de l'année, le financement de l'aide à France-Soir (rejoignant
ainsi La Croix, L'Humanité).
2.- L'aide au transport postal de la presse maintenue : après le relèvement de 3,7 % des
tarifs en juillet 2003, et dans l'attente des conclusions de la mission confiée à M. Henri Paul, l'aide de
l'État au transport postal de la presse a été maintenue en 2004 à hauteur de 290 millions d'euros.
3.- Le fonds d'aide à la modernisation de la presse :
- les estimations de recettes (1 % sur la publicité hors-médias) du fond sont maintenues à
29 millions d'euros, soit le niveau de 2003, malgré des réalisations en 2002 sensiblement inférieures
aux prévisions ;
- les reports de crédits sont considérables et croissants d'une année sur l'autre
(81 millions d'euros de 2002 à 2003), notamment parce que les calendriers initiaux de réalisation des
projets ne sont pas suivis de près, et n'engagent pas suffisamment dans la durée les bénéficiaires des
aides. Les reports de crédits disponibles, y compris après décisions d'attribution, sont naturellement
moindres (31 millions d'euros), mais également importants. La gestion du fonds devrait être
resserrée, et l'information sur l'utilisation et les effets des fonds améliorée ;
- le projet en cours de révision du décret doit impérativement assouplir certaines
conditions d'octroi des aides, - individuelles et collectives -, permettre à la commission de
contrôle de commencer ses travaux dans une perspective d'évaluation de l'efficacité des aides, et
avancer la date de présentation du rapport du comité d'orientation, beaucoup trop tardive ;
- le fonds continuera, en 2004, à contribuer à financer l'aide au plan de modernisation des
NMPP, à hauteur de 4,6 millions d'euros prélevés sur les recettes 2004 du fonds, et de 5,1 millions
d'euros de reports rendus disponibles. Les aides budgétaires directes contribueront pour 2,5 millions
d'euros, soit un total de 12,2 millions d'euros. Compte tenu du parallélisme des besoins, la question se
pose des conditions qui peuvent être prévues pour une éventuelle contribution du fonds au
financement d'actions collectives de distribution de la presse quotidienne régionale, à hauteur
de 8 millions d'euros.
4.- L'AFP : Après une mauvaise année 2002, et après le rejet par la commission financière
du projet de budget pour 2003, l'approbation du projet de contrat d'objectifs et de moyens par le
conseil d'administration de l'AFP, le 10 octobre 2003, devrait permettre de passer le cap de
trésorerie de novembre 2003. Pour 2004, le projet de budget entérine les engagements pris par
l'État dans ce contrat, sous la forme d'une sur-indexation, au-delà de l'inflation, de 1,5 %, contre
3 % l'an passé. Ainsi, les abonnements de l'État passeraient-ils de 100 millions d'euros, à
103,2 millions d'euros en 2004. Le financement du plan suppose par ailleurs la mise en place d'un
crédit-bail portant sur le siège de l'agence, pour un montant de 31 millions d'euros. La réussite des
engagements du contrat suppose une croissance du chiffre d'affaires soutenue, et une réelle
maîtrise de la masse salariale. La perspective du lancement d'une activité vidéo en tant que
fournisseur de la chaîne française d'information internationale devrait constituer un puissant facteur
de mobilisation pour l'entreprise, à condition de s'opérer à effectifs constants.
5.- Une évaluation d'ensemble des aides publiques à la presse pour un plan d'action
ambitieux : l'approfondissement de la crise du lectorat et de la diffusion de la presse quotidienne
d'information générale, y compris maintenant régionale, doit inciter à une analyse approfondie des
objectifs des pouvoirs publics, du coeur de leur cible à privilégier, des modes de diffusion à
soutenir, des supports nouveaux à encourager y compris fiscalement, .... Le dispositif présent
est globalement insatisfaisant, puisqu'il n'évite pas la crise actuelle, qu'il ne fait
qu'accompagner avec des moyens réduits, ou très concentrés sur l'aide à La Poste. Une évaluation
d'ensemble, préalablement à une réflexion ambitieuse, s'avère nécessaire, dépassant le simple
recadrage marginal pratiqué jusqu'à présent. A court terme, une aide fiscale s'impose pour les

? 13 ?
diffuseurs de presse, par un allègement significatif de la taxe professionnelle, car leur équilibre
économique se fragilise de plus en plus.

? 14 ?
CHAPITRE PREMIER : UNE INFLEXION POTENTIELLEMENT
FORTE DE L'AUDIOVISUEL FRANÇAIS
I.- LE BUDGET GLOBAL DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC POUR 2004 : DES
MOYENS SUPPLEMENTAIRES POUR UNE AMBITION RENOUVELEE
Le projet de loi de finances pour 2004 se caractérise par la consolidation
de la structure des ressources prévues pour le financement de l'audiovisuel
public, et par une croissance globale des moyens de 3 %. Cette croissance est
alignée sur les besoins des organismes de l'audiovisuel public, dans leur contexte
structurel (notamment avec la croissance automatique des charges de personnels) et
concurrentiel (avec l'augmentation du coût de grille des concurrents du secteur
privé). Votre Rapporteur spécial vous renverra, pour plus de précisions sur ce point,
à son rapport d'information précité du 10 juillet dernier sur la redevance
audiovisuelle, publié au nom de la commission des Finances de l'Assemblée
nationale.
De ce fait, après une phase de croissance marquée, la part des recettes
publiques, passées, entre 1998 et 2002, de 69 % à plus de 76 %, en raison en
particulier de la diminution du temps autorisé pour la publicité à compter de 2001,
devrait demeurer en 2004 approximativement au même niveau que les deux années
précédentes, soit environ 76 %. Le financement du secteur public restera donc
public à plus des trois-quarts.
STRUCTURE DE FINANCEMENT DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC
(en %)
Loi de
finances
initiale
1999
Loi de
finances
initiale
2000
Loi de
finances
initiale
2001
Loi de
finances
initiale
2002
Loi de
finances
initiale
2003
Projet
de loi de
finances
2004
Ressources publiques 69 74 76,6 76,8 76,8 76,0
Publicité parrainage 25,5 21,9 19,4 19,5 19,4 20,3
Autres ressources propres 5,5 4,1 4 3,7 3,8 3,7
Total 100 100 100 100 100 100
Source : Ministère de la culture et de la communication
A.- DES RESSOURCES PUBLIQUES EN CROISSANCE SOUTENUE, MALGRE
UN CONTEXTE BUDGETAIRE TENDU
Le projet de budget du Gouvernement prévoit que les crédits publics
augmenteront en 2004 de 75 millions d'euros hors taxes, soit une croissance de
+ 3 %. Cette croissance résulte de plusieurs facteurs, de sens variable :
- la croissance attendue du rendement de la redevance, de 104 millions
d'euros, soit une augmentation de 4,9 % ;
- l'affectation immédiate de la répartition des excédents de collecte de
2002 et 2003, pour 32,4 millions d'euros TTC, contre 40 millions d'euros prévus en

? 15 ?
2003. Cette diminution vient réduire de 7,6 millions d'euros le montant de
ressources prévue en 2004 par rapport à 2003. Pour la première fois, les
encaissements au titre de 2003 sont comptabilisés sur une base optimiste, tenant
compte non seulement des encaissements constatés, mais aussi seulement estimés
pour la fin 2003 ;
- la diminution de 21,1 millions d'euros TTC des crédits budgétaires de
compensation des exonérations.
ÉVOLUTION DES DOTATIONS PUBLIQUES
(en millions d'euros)
Loi de
finances
pour 2000
Loi de
finances
pour 2001
Loi de
finances
pour 2002
Loi de
finances
pour 2003
Projet de
loi de
finances
pour 2004
Écart
PLF
2004/PLF
2003 (en
montant
Évolution
PLF
2004/LF
2003
en %
Encaissements de redevance 2.073,64 2.047,83 2.050,9 2.104,2 2.208,4 104,2 4,95
Financement du service de la redevance - 73,54 - 73,54 - 73,5 - 73,5 - 73,5 0,0 0,00
Encaissements de redevance nets du coût
du service 2.000,10 1.974,29 1.977,4 2.030,7 2.134,9 104,2 5,13
Affectation d'excédents de collecte des
années antérieures + 21,56 0,00 + 13,7 + 40,0 +32,4 - 7,6 - 19
Total des recettes de redevance
disponibles 2.021,66 1.974,29 1.991,1 2.070,7 2.167,3 96,6 4,67
Crédits budgétaires affectés au titre du
remboursement des exonérations 137,20 413,78 478,6 449,2 428,1 - 21,1 - 4,7
Total T.T.C. disponible 2.158,86 2.388,07 2.469,7 2.519,9 2.595,4 75,5 3,00
Total H.T. disponible 2.114,47 2.338,95 2.418,9 2468,0 2.542,1 74,1 3,00
Subvention du ministère des affaires
étrangères versée directement à RFI 68,94 68,94 69,7 70,4 71,4 1,0 1,42
Total des ressources publiques 2.183,37 2.407,86 2.488,56 2.538,4 2.613,5 75,1 2,96
inistère de la Culture et de la communication
1.- Une consolidation juridique de la redevance, complétée par
de nouveaux moyens de contrôle
Par l'article 20 du projet de loi de finances pour 2004, le Gouvernement a
proposé de « consolider » le régime juridique de la redevance audiovisuelle. Vouée à
disparaître au 1er janvier 2004 en tant que taxe parafiscale, la redevance sera
transformée en imposition de toute nature, et demeurera affectée au financement des
organismes de l'audiovisuel public.
En l'occurrence, le texte proposé par le Gouvernement reprend les
principales propositions du rapport d'information de votre Rapporteur spécial publié
le 9 juillet dernier, et intitulé : « Réformer la redevance, pour assurer le financement
de l'audiovisuel public » (2).
Ainsi, le dispositif soumis au Parlement prévoit:
- l'amélioration des instruments de recouvrement, notamment avec
l'autorisation de procéder par la voie de l'ATD (avis à tiers détenteur), plus efficace
(2) Doc Assemblée nationale n° 1019 du 9 juillet 2003.

? 16 ?
et moins coûteuse pour l'État que les poursuites de droit commun par les huissiers
du Trésor ;
- une première simplification des différents régimes d'exonération en
faveur des personnes âgées modestes, dont la juxtaposition et l'accumulation par
strates successives était devenue difficilement compréhensible et inutilement
complexe ;
- la consolidation du taux spécifique pour l'outre-mer, et l'arrêt de la
pratique consistant à appliquer systématiquement, par une mesure simplement
coutumière, le taux Noir et Blanc ;
- des sanctions plus lourdes contre les fraudeurs, avec une amende fiscale
de 300 euros en cas de non-déclaration des redevables, et de 10.000 euros pour les
vendeurs, ainsi qu'avec la taxation d'office avec rappel sur deux ans en cas de nonrégularisation
dans les 30 jours suivant la notification de la mise en demeure.
Au titre de dispositifs beaucoup plus complexes à mettre en oeuvre,
juridiquement, techniquement, et du point de vue des redevables, le projet de loi
prévoit également une simplification des règles applicables dans les résidences
secondaires. Pour réduire l'évasion fiscale, voire la fraude, permise par les règles
résultant de la jurisprudence administrative, il est proposé d'imposer le poste même
s'il n'est pas détenu dans cette résidence de manière permanente. Cette
simplification, qui constitue l'une des réponses possibles au délicat problème des
résidences secondaires créée en revanche de nouvelles difficultés : en effet, les
redevables qui avaient légitimement déclaré n'utiliser dans leur résidence secondaire
que la télévision portable de leur résidence principale, seront alors imposés deux
fois, sauf à « frauder » eux aussi. Par ailleurs, cette solution n'est pas la seule
possible, comme votre Rapporteur spécial l'a indiqué dans le rapport précité : des
voies fondées sur une forme de forfaitisation, ou de tarif réduit pour les résidences
secondaires, auraient été plus aisément compréhensibles et légitimes, qu'une double
taxation pure et simple. Enfin, il ne fait pas de doute que la mise en oeuvre du
changement proposé par le Gouvernement exigera un long délai de mise en oeuvre
avant d'en retirer un produit substantiel.
Mais le projet prévoit surtout la possibilité de « recouper » les informations
du service de la redevance, avec celles détenues, pour 9 millions d'abonnés, par les
opérateurs commerciaux du câble, du satellite et, plus généralement de la télévision
par abonnement. Si cette orientation était maintenue, votre Rapporteur spécial ne
pourrait qu'insister sur le fait que cette proposition, qui a immédiatement soulevé
les critiques de certains des opérateurs concernés, et dont la conformité à la
Constitution n'a pas encore été jugée au fond par le Conseil constitutionnel (3),
devra, en tout état de cause, être mise en oeuvre sous le contrôle de la Commission
nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).
(3) Le Conseil constitutionnel ne s'est prononcé, lors de l'examen d'un dispositif voisin adopté dans le cadre de la loi de
finances pour 1992, que sur une inconstitutionnalité de forme, le dispositif considéré, applicable à l'époque à une taxe
parafiscale et non à une imposition de toute nature, apparaissant alors comme un « cavalier budgétaire » contraire à
l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Cet argument ne vaut évidemment plus après la
transformation de la redevance en imposition de toute nature.

? 17 ?
Celle-ci, dans sa réponse à la direction générale de la comptabilité publique
dans le cadre de sa saisine pour avis sur le projet de texte devenu article 20 du projet
de loi de finances, a indiqué qu'elle ne voyait pas d'inconvénient à l'utilisation du
droit de communication normalement prévu en matière fiscale, dès lors qu'il ne
s'agissait de présenter aux organismes qui y sont soumis que des demandes
ponctuelles et motivées, portant sur des personnes nommément désignées, excluant
toute transmission de l'intégralité de fichiers correspondant à un ensemble de
personnes répondant à un ou plusieurs critères.
La CNIL a en revanche soulevé une question qui, sans être véritablement de
sa compétence, pourrait se révéler délicate et faire peser sur le dispositif prévu par le
Gouvernement un risque contentieux à l'issue incertaine. En effet, la CNIL a
souligné que l'article 6 de la directive 95/46/CE prévoyait que « les données à
caractère personnel doivent être (...) collectées pour des finalités déterminées,
explicites et légitimes, et ne pas être traitées ultérieurement de manière incompatible
avec ces finalités ». Les États membres sont autorisés, par l'article 13 de la même
directive, à limiter la portée de cette règle pour sauvegarder un intérêt économique et
financier, mais à condition que l'atteinte portée aux dispositions protectrices des
données personnelles soit proportionnée aux bénéfices espérés.
En conclusion, la CNIL n'accepterait sans doute qu'un traitement consistant
à demander aux opérateurs si les redevables de la taxe d'habitation ne s'acquittant
pas de la redevance sont, par ailleurs, abonnés à un service payant de télévision. Ce
choix ne retirerait pas tout sa portée au dispositif proposé par le Gouvernement, mais
transférerait aux opérateurs la charge technique et de gestion des traitements
informatiques des recoupements des données et des développements nécessaires
pour ce faire, sans aucune incitation pour leur part.
En tout état de cause, il est clair qu'un tel recoupement de données ne peut
suffire à asseoir juridiquement une taxation d'office, compte tenu des risques
d'homonymie, ainsi que du fait que les opérateurs de télévision payante ne
demandent pas nécessairement à l'ensemble de leurs clients leur date et lieu de
naissance, indispensables pour distinguer de manière quasi-certaine les homonymes
sur une population de plusieurs millions de personnes.
Globalement, les prévisions de ressources encaissables pour 2004 incluent
un supplément d'encaissements de 104 millions d'euros, se décomposant comme
suit :
- 21 millions d'euros correspondant à une surestimation des comptes
initialement considérés comme exonérés et en réalité donnant lieu à une imposition ;
- 20 à 40 millions d'euros de croissance naturelle de l'assiette (soit une
croissance de 1 à 2 %) et d'objectifs exigeants fixés au Service de la redevance,
correspondant à un supplément de 170.000 à 350.000 nouveaux comptes, résultant
de la «décohabitation », et des contrôles par le biais des données afférentes à la taxe
d'habitation ;

? 18 ?
- et le solde, soit 40 à 60 millions d'euros, au titre de l'ensemble des efforts
de lutte contre la fraude et de mobilisation du service de la redevance sur des
objectifs de collecte ambitieux. Ce montant correspond donc au minimum de
produit supplémentaire nécessaire pour obtenir une croissance globale du
produit de 3%. Il dépend pour une part importante, selon le Gouvernement, de
l'efficacité du dispositif de recoupement de données. Celui-ci devrait, en tout état
de cause, par son caractère préventif, inciter les fraudeurs à procéder à une
régularisation de leur situation avant d'être sanctionnés. Le gain globalement attendu
représente 350.000 à 500.000 comptes nouveaux. Sur les 40 à 60 millions d'euros de
supplément de produit attendu, la part imputable au seul dispositif de croisement
des fichiers atteindrait 22 millions d'euros en 2004. Ce montant correspond à
environ 30 % du montant maximal qui peut être espéré de croisements de données
avec les 9 millions d'abonnés à un service de télévision payante (hors doublons
Canal plus et satellite ou câble), qui se caractériseraient par un taux de fraude
considéré par hypothèse comme égal à celui de l'ensemble de la population (soit de
l'ordre de 8 %). Le taux de 30 % pour la première année a été choisi par référence à
l'expérience des recoupements de données effectivement opérés avec la taxe
d'habitation.
Par ailleurs, sur le même montant global de 40 à 60 millions d'euros, le
projet de loi de finances prévoit un gain sur les résidences secondaires et les
mesures de recouvrement de 2 millions d'euros (soit 17.000 comptes, représentant
environ 2 % des 1,1 million de résidences secondaires équipées de téléviseur),
susceptible de croître par la suite.
Le coût budgétaire du service de la redevance, malgré les efforts attendus
de lui en termes d'objectifs de recouvrement et de mise en oeuvre de nouveaux
contrôles par recoupements de fichiers, demeurerait, pour sa part, stabilisé au
niveau atteint depuis plusieurs années, soit 73,54 millions d'euros.
* *
L'Assemblée nationale, le 21 octobre, à la demande de votre Commission
des finances, a toutefois modifié sensiblement l'article 20 du projet de loi de
finances pour 2004. Elle a supprimé les possibilités de croisements de fichiers
avec les opérateurs de télévision payante - soit une moins-value sur les estimations
initiales de 22 millions d'euros TTC -, ainsi que le taux réduit pour les téléviseurs
noir et blanc - soit une plus-value de recettes de l'ordre de 5,3 millions d'euros (4).
Globalement, le produit estimé de la redevance à partir est donc diminué de
16,4 millions d'euros HT, ramenant ainsi le produit attendu à 2.525,6 millions
d'euros HT.
La croissance globale des ressources publiques pour l'audiovisuel
serait, en conséquence, de 2,3 %, et non de 3 %.
(4) Sur la base de 264.664 comptes Noir et blanc en 2002, dont 46,6 % payants (données du Service de la redevance) avec
un différentiel unitaire de 42,19 euros.

? 19 ?
2.- Dès 2005, une vraie réforme de la redevance s'impose
Votre Rapporteur spécial ne peut que rappeler les conclusions de son
rapport présenté en juillet dernier au nom de la Commission des finances. En
l'occurrence, il est clair que la consolidation de la redevance en tant
qu'imposition de toute nature, conservant l'essentiel des caractéristiques les
plus critiquées et les plus critiquables, - notamment le coût de recouvrement par
un service spécialisé - avec des moyens de contrôle qui posent de véritables
problèmes juridiques comme de principe, ne peut être considérée comme une
solution définitive.
La question ne sera réellement susceptible d'être réglée qu'après une
réforme beaucoup plus profonde, qu'appelait de ses voeux votre Rapporteur spécial,
consistant à rapprocher la gestion et le recouvrement de ce nouvel impôt de ceux
de la taxe d'habitation, sans, bien sûr, faire de la redevance une taxe additionnelle
à la taxe d'habitation.
Cette réforme permettrait de réaliser une économie significative de
moyens (de l'ordre de 100 millions d'euros par an), et, éventuellement de
générer un produit supplémentaire (pouvant atteindre 170 millions d'euros),
dont l'utilisation pourrait être partagée entre réduction du déficit budgétaire,
diminution du montant de la redevance unitaire, amélioration des moyens de
l'audiovisuel public, réduction de la durée des écrans publicitaires. Elle pourrait
également contribuer à la prise en charge partielle du coût des décodeurs de
TNT.
Cette vraie réforme de la redevance constitue un objectif majeur pour
améliorer le financement du service public de l'audiovisuel, comme pour la
réforme de l'État. Le Gouvernement a entériné ce point de vue, lors de la
discussion de l'article 20 de la première partie du projet de loi de finances pour
2004, en se prononçant favorablement sur la proposition de votre Commission.
3.- Le choix rationnel d'un nouveau gel du taux
Dans l'attente d'une réforme de gestion de plus grande ampleur, le taux de
la taxe demeurerait inchangé l'an prochain, pour les postes couleurs et pour les
postes noirs et blanc et ultramarins. Cette décision, consistant à geler le montant
unitaire de la redevance pour la première fois pour la deuxième année consécutive,
(soit un taux inchangé pendant trois ans) est justifiée par l'augmentation attendue
du nombre de redevables que devrait permettre les moyens nouveaux de lutte contre
la fraude ouvert par le présent projet de loi de finances. Dans ces conditions, qui
permettent une croissance du produit de 3 % pour l'année 2003, il n'était en effet pas
nécessaire de relever le taux unitaire de la redevance.
Il faut cependant souligner que le maintien du taux en euros courants
correspondant à une diminution en valeur réelle, égale au taux d'inflation, soit de
1,5 % à 2 %, selon les années. À titre de comparaison, la redevance aura
globalement augmenté de 1,8 % entre 1997 et 2000, contre 5 % en moyenne dans

? 20 ?
l'Union européenne et 10 % au seul Royaume-Uni. L'Allemagne est pour sa part sur
le point, selon les informations transmises par le Gouvernement, de décider d'une
hausse de 13 euros sur un an, soit une augmentation de 6 %.
ÉVOLUTION DES TAUX DE LA REDEVANCE
Télévision noir et blanc Télévision couleur
Montant
(en euros)
Évolution
(en %)
Montant
(en euros)
Évolution
(en %)
1990 54,12 + 3,49 84,15 + 3,56
1991 55,49 + 2,5 86,29 + 2,5
1992 56,86 + 2,5 88,42 + 2,5
1993 59,46 + 4,5 92,38 + 4,5
1994 61,74 + 4 96,20 + 4
1995 65,55 + 6,2 102,14 + 6,2
1996 68,45 + 4,5 106,71 + 4,5
1997 68,45 - 106,71 -
1998 71,80 + 5 112,05 + 5
1999 72,41 + 1,2 113,42 + 1,2
2000 73,02 + 0,9 114,49 + 0,9
2001 73,02 - 114,49 -
2002 74,31 + 1,8 116,50 + 1,8
2003 74,31 - 116,50 -
2004 74,31 - 116,50 -
4.- L'évolution de la compensation budgétaire des
exonérations
Le projet de loi de finances, par son article 20, a prévu de rationaliser, -à la
marge -, le dispositif juridique d'exonérations, dans le sens qu'avait préconisé en
juillet votre Rapporteur spécial.
Les crédits budgétaires consacrés, en application de la loi du 1er août 2000,
à la compensation intégrale des exonérations de redevance, diminueront en 2004 de
21 millions d'euros par rapport à 2004, passant ainsi de 449 millions d'euros (avant
mesures d'annulation de crédits intervenues en cours d'année) à 428 millions
d'euros.
Il convient cependant de souligner, à cet égard, que le chapitre 46-01 du
budget des services généraux du Premier ministre, support des compensations
d'exonération, a fait l'objet, par le décret du 14 mars 2003, d'une annulation de
17,5 millions d'euros, correspondant aux deux-tiers de l'excédent de collecte de la
redevance au titre de l'exercice 2002, lequel s'élevait à 26,5 millions d'euros. De
même, ce chapitre a fait l'objet d'une mise en réserve au premier semestre 2003,
avec un gel (dénommé « solde mis en réserve ») au 21 mars 2003 de 14,319 millions
d'euros. Selon les informations transmises à votre Rapporteur spécial, le projet de loi
de finances rectificative pour 2003 devrait cependant prévoir la répartition d'un
montant identique à celui de l'annulation intervenue en mars, de sorte que la

? 21 ?
surestimation du nombre de comptes exonérés soit sans incidence sur le total du
produit de la redevance.
Quoi qu'il en soit, la diminution du montant des crédits budgétaires
destinés à compenser les exonérations de redevance liées à des motifs sociaux ne
correspond pas à un quelconque désengagement de l'État, mais simplement à la
prise en considération, comme l'an passé, de la surestimation de la réalité des
exonérations. De la même manière que l'année dernière, la diminution des
compensations d'exonération s'opère à somme nulle, puisqu'elle donne lieu à un
supplément de produit attendu de la redevance d'un montant équivalent.
EXONÉRATIONS DE LA REDEVANCE
Catégories de
bénéficiaires
Nombre
au 30 juin
2001
Droits
non émis
(en millions
d'euros)
Nombre
au 30 juin
2002
Droits
non émis
(en millions
d'euros)
Nombre
au 30 juin
2003
Droits
non émis
(en millions
d'euros)
Personnes âgées
(65 ans)
2.699.342 303,7 2.899.866 332,6 3.223.521 372,8
Personnes âgées
(70 ans)
148.550 16,9 452.728 52,6 454.173 52,8
Invalides 648.528 73,7 690.466 79,9 721.046 83,7
Établissements 24.183 2,8 24.693 2,9 25.028 2 ,9
Fonds de Solidarité
vieillesse
41.234 4,7 44.342 5,1 43.499 5,1
TOTAL 3.561.837 401,8 4.112.095 473,1 4.467.267 517,3
Source : Ministère de la Culture et de la communication
5.- Quels excédents de la collecte de la redevance ?
Les prévisions d'encaissements, ainsi que les réalisations constatées de la
redevance sont présentées dans le tableau ci-après. Les excédents pour 2003
atteignaient 13 millions d'euros à la fin septembre 2003, soit un niveau sensiblement
inférieur à celui de l'an passé à la même époque, imputable à une grève des postes
au printemps. La reprise de la croissance des encaissements laisse prévoir, par
extrapolation, un excédent en fin d'année de 20 à 23 millions d'euros.
RESULTATS DE LA COLLECTE ET EXCEDENTS
(en millions d'euros)
1999 2000 2001 2002 2003
Redevance prévue initiale 1 981,29 2 073,64 2 047,83 2 051,60 2 104,20
Redevance rectifiée (LFR) 1 992,19 2 066,12
Redevance encaissée 2 022,74 2 101,40 2 084,10 2 083,04
Taux de réalisation des prévisions
d'encaissements initiales
101,53 101,34 101,77 1,53
Excédents 30,55 27,76 17,98 31,44 Prévisionnel 23
Source : Service de la redevance
Le supplément de produit attendu en 2004 intègre, pour la première fois, les excédents prévisibles
(mais non encore encaissés) de 2003, à hauteur de 23 millions d'euros, ainsi que les excédents
définitifs constatés au titre de l'année 2002, non intégrés en prévisions 2003.

? 22 ?
B.- UNE AUGMENTATION SIGNIFICATIVE DES PREVISIONS DE RESSOURCES
PROPRES DES ENTREPRISES PUBLIQUES
Les objectifs de ressources propres assignés aux sociétés de
l'audiovisuel public (825,1 millions d'euros) sont relevés, pour 2004, de 5,6 %
par rapport à 2003. Ces objectifs ambitieux sont cependant déclinés différemment
suivant les entreprises entre l'évolution la plus importante, qui concerne Radio-
France (+13,4 %), et la plus faible, pour RFI, pour laquelle, après des réalisations
inférieures aux objectifs précédents, n'est retenue qu'une simple stabilisation en
2004.
OBJECTIFS DE CHIFFRE D'AFFAIRES NETS FACTURES SUR PUBLICITE ET PARRAINAGE
(en millions d'euros)
Objectif budgétaire Évolution
objectif 2004/
objectif 2003
(en %)
Part du budget
(en %)
France Télévisions 695,0 +5,5 29,7
RFO 11,6 - 8,5 5,1
Radio France 32 +13,4 6,1
RFI 1,07 - 0,8
Pour France Télévisions, France 2 et France 5 devraient finalement
nettement dépasser en 2003 leurs objectifs budgétaires initiaux de recettes
publicitaires, grâce notamment à leurs efforts sur leurs grilles, - notamment pour
France 5 qui connaît un réel succès d'audience -, et aux procédures nouvelles mises
en oeuvre par la régie publicitaire. Les objectifs pour 2004 apparaissent cependant
ambitieux, notamment pour France 3, compte tenu des incertitudes du contexte
économique actuel morose. Paradoxalement, pour France 5, le rythme de croissance
estimé n'est pas irréaliste : il traduit la forte croissance de l'audience de la chaîne,
donc des demandes d'espace et des tarifs qu'elle peut demander.
OBJECTIFS DE CHIFFRE D'AFFAIRES NETS FACTURES SUR PUBLICITE ET PARRAINAGE
(en millions d'euros)
2003 2004
Objectif
budgétaire
Réalisation Réalisation de
l'objectif
Objectif
budgétaire
Taux de
croissance de
l'objectif par
rapport au
réalisé
France 2 369,1 373,1 +1,1 391,0 4,8
France 3 269,9 269,9 0 280,7 4
France 5 19,5 20,5 4,8 23,3 13,6
Total groupe 658,5 663,5 0,76 695,0 4,7

? 23 ?
Source : France Télévisions
Pour leur part, les autres ressources propres, , s'élèveraient en 2004 à
128,7 millions d'euros, au titre des recettes commerciales, produits financiers
éventuels, services rendus aux administrations, ...Ce montant correspond à un léger
fléchissement, de - 0,6 % (0,8 million d'euros).
C.- LA MISE EN OEUVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE
FINANCES POUR LE BUDGET DE LA COMMUNICATION
La position du Gouvernement concernant les modalités de mise en oeuvre
de la loi organique relatives aux lois de finances du 1er août 2001, en ce qui concerne
la définition des missions, programmes et indicateurs correspondant à l'action des
pouvoirs publics dans le domaine de la communication, n'est pas encore
définitivement arrêtée.
Les agrégats proposés par le présent projet de loi de finances ont en
revanche été précisés dans le cadre des fascicules budgétaires, du moins s'agissant
des indicateurs qui accompagnent les chapitres 34-95.-Abonnements de l'État à
l'AFP, 41-10.- Aides à la presse, et 46-01.-Remboursement des exonérations de
redevance. Dans ces trois domaines, la détermination d'indicateurs est naturellement
délicate, mais les choix opérés ne paraissent pas illégitimes.
1.- La nomenclature des missions et programmes en
application de la loi organique : une réflexion qui se
poursuit...
Des entretiens menés par votre Rapporteur spécial dans le cadre du travail
préparatoire au présent rapport et des réponses écrites qui lui ont été transmises, il
ressort que, du point de vue de la définition de la nomenclature des missions et
programmes liés à la communication, la réflexion continue...
a) Les crédits actuellement prévus sur le budget des services généraux
du Premier ministre
En l'état d'avancement du dossier, il semble que les services du Premier
ministre aient retenu la définition d'un programme communication, comprenant
les crédits de fonctionnement de la direction du développement des médias, ceux du
CSA, les aides à la presse (AFP et aides directes), ainsi que les compensations
d'exonérations de redevance. Ce programme demeurerait au sein de la mission
unique des services généraux du Premier ministre, parallèlement à une seule
autre mission, imposée par les textes organiques : les journaux officiels, conservés
sous forme de budget annexe (car chaque budget annexe fait, en application expresse
de la loi organique, l'objet d'une mission, comme les comptes d'affectation
spéciale).
Par ailleurs, il n'est pas actuellement prévu de revenir sur l'idée suivant
laquelle l'aide au transport de la presse par La Poste ressortit à un programme ou à
une mission relative à La Poste, et non à la presse. On observera que cette solution

? 24 ?
est d'autant moins légitime que se profile l'ouverture du secteur postal à la
concurrence : la subvention budgétaire pourrait, à terme, devenir une aide aux
différents opérateurs postaux pour le transport de la presse. Par ailleurs, la solution
retenue est incohérente avec celle appliquée pour ce qui concerne l'aide au transport
ferroviaire, qui est inscrite dans les aides à la presse, comme cela paraît logique, et
non sur le budget des Transports, bien qu'il s'agisse d'un remboursement à la SNCF.
b) Une décision à prendre concernant le rattachement ministériel de la
direction du développement des médias et le traitement du CSA
Le choix précité pose une difficulté de principe. En effet, la loi organique
doit être l'occasion d'une relecture des structures administratives : en l'occurrence,
votre Rapporteur spécial doit poser la question de la place de la DDM (direction du
développement des médias) dans l'organisation du Gouvernement. En effet, les
décrets d'attribution ministériels ont durablement confié, depuis de nombreuses
années, la responsabilité de la communication au ministre chargé par ailleurs de la
culture, pour des raisons qui paraissent légitimes, en mettant en conséquence la
DDM à sa disposition. Il serait donc logique de rapprocher les services de celui
qui les utilise réellement.
Naturellement, cette orientation doit être considérée suivant ses différents
angles : les secteurs considérés peuvent attacher une forme de symbolisme au fait
d'être officiellement suivis par une structure placée auprès du Premier ministre. De
même, les personnels peuvent préférer les conditions, notamment financières, de leur
statut au sein des services du Premier ministre.
Pour autant, cette question, - dont l'importance ne doit pas non plus être
surestimée, car elle ne concerne qu'un peu plus de 120 personnes - doit être traitée
au regard des contraintes de la loi organique : celle-ci impose que chaque
programme relève d'un même ministère, ce qui rend difficile le maintien de la
fiction du rattachement au Premier ministre d'un service en réalité utilisé
uniquement par un autre ministre. Un tel choix exigerait, au strict plan du respect de
l'esprit sinon de la lettre de la loi organique, que le programme soit érigé en mission,
ce qui serait disproportionné.
Par ailleurs, le choix actuellement envisagé aurait pour effet que les
parlementaires désireux de modifier les répartitions de crédits entre programmes, au
sein d'une même mission, ne pourraient le faire, pour les crédits de communication,
qu'avec ceux des autres programmes des services du Premier ministre, et non avec
ceux du ministre de la Culture, ce qui paraît, à l'évidence, pourtant plus logique.
Pour sa part, le ministère de la Culture et de la communication souhaiterait
assumer toutes ses responsabilités en matière de communication en bénéficiant du
transfert en son sein de la DDM, ce qui permettrait de créer des blocs de
compétence et des programmes cohérents, tout en respectant le principe
apparemment logique selon lequel le responsable d'une politique est affectataire des
moyens de celle-ci, surtout lorsqu'il prend les décisions les concernant.
Enfin, l'hypothèse d'un rapprochement, au sein d'un même programme
sous la responsabilité de la direction du développement des médias, de celle-ci et

? 25 ?
du régulateur qu'est le CSA, autorité administrative indépendante, paraît poser un
réel problème de principe.
c) Les comptes d'affectation spéciale : une question largement ignorée
S'agissant des deux comptes d'affectation spéciale ressortissant au domaine
de la presse (n° 902-15 pour le compte d'affectation de la redevance, et n°902-32
pour les aides à la presse et à la radio associative), la réflexion paraît encore
limitée. Les services du Premier ministre ont saisi ceux du ministre délégué au
Budget et à la réforme budgétaire de la question, et n'ont jusqu'à présent pas reçu de
réponse.
Cette situation paraît pourtant d'autant plus préoccupante que les comptes
d'affectation spéciale jouent un rôle essentiel en matière de communication, du
point de vue des montants, et suivent un traitement organique particulier, en
application des articles 20 et 21 de la loi organique, puisque chacun d'entre eux
constitue impérativement une mission à part entière.
En l'absence de toute ébauche de réflexion qui lui ait été communiquée sur
ce thème, votre Rapporteur spécial ne peut que faire part de sa propre analyse :
a) S'agissant du compte d'aides à la presse, la composition actuelle en deux
sections « étanches », disposant chacun d'une ressource fiscale affectée spécifique,
doit être conciliée avec le fait que la loi organique pose la règle suivant laquelle les
ressources du compte doivent avoir « une relation directe » avec les dépenses. En
l'espèce, il est sans doute possible de soutenir que la taxe sur la publicité hors
medias, qui finance la section « fonds de modernisation de la presse », et la taxe sur
la publicité audiovisuelle, qui finance la section du « fonds de soutien à l'expression
radiophonique locale », pourraient toutes deux venir en recettes affectées d'un
compte global d'aides à la presse et aux radios associatives, car leur nature
respective est analogue. Ce point mériterait toutefois une analyse plus approfondie,
de même d'ailleurs que la relation directe entre chacune de ces deux ressources et les
dépenses financées. En revanche, il apparaît clairement que le fonds de
modernisation de la presse et le FSER ne peuvent constituer un seul et même
programme unique au sein du compte, eu égard à leurs objectifs très différents, et à
la nécessité de leur affecter des ressources et des montants clairement distincts.
b) En ce qui concerne le compte d'affectation de la redevance, - dans la
double hypothèse, que votre Rapporteur souhaite, où la redevance affectée existera
toujours, mais sous une forme améliorée, et où l'affectation au sein d'un compte
spécial du Trésor sera maintenue -, il ne fait pas de doute que deux programmes au
moins devront être distingués.
Le premier programme serait celui du financement de la collecte de
l'impôt, ce coût fût-il résiduel (5) si le service de la redevance devait être fortement
réduit voire supprimé. Ce financement en dépenses du compte devra toutefois être
(5) Même rapproché de la gestion de la taxe d'habitation, demeureront vraisemblablement quelques coûts de collecte de la
redevance réformée.

? 26 ?
examiné au regard de la règle posée par l'article 20 de la loi organique, qui « interdit
d'imputer directement à un compte des dépenses résultant du paiement de
traitements, salaires, indemnités et allocations de toute nature ». Il pourrait
notamment, quel que soit le mode de recouvrement retenu à l'horizon 2006, s'avérer
nécessaire de n'inscrire en recettes du compte que les recettes nettes des frais de
recouvrement, que ceux-ci soient réels, ou forfaitisés à hauteur d'une fraction du
produit (comme pour la taxe sur la publicité radio ou télédiffusée, qui fait l'objet
d'un coût forfaitaire de collecte précompté à hauteur de 2,5 % ).
Le second programme serait celui correspondant aux versements du
produit aux organismes, qui ne saurait naturellement répondre aux mêmes objectifs,
indicateurs, ministres, ... que le premier cité.
Par ailleurs, ceteris paribus, les règles posées par l'article 21 de la loi
organique limitent également les versements du budget général en recettes à 10 %
des crédits initiaux du compte. Dans la situation actuelle, les compensations
budgétaires des exonérations dépassent très sensiblement cette proportion,
puisqu'elles atteignent plutôt le double. Il serait donc indispensable de revenir,
pour maintenir ce mode de financement au niveau considéré, à un versement direct
aux organismes bénéficiaires, selon la procédure qui prévalait antérieurement à
2001, sans transiter par le compte d'affectation spéciale.
2.- La répartition du produit de la redevance par la loi de
finances : une prérogative du Parlement qui doit être
maintenue
Dans le cadre de la réflexion sur la mise en oeuvre de la loi organique, la
question de la répartition du produit de la redevance entre les organismes
bénéficiaires appelle un commentaire particulier.
a) Pour le projet de loi de finances pour 2004 : réparer une omission
préjudiciable au Parlement
Pour de pures raisons d'orthodoxie juridique, le Gouvernement a décidé de
supprimer du projet de loi de finances l'article spécifique qui répartit
traditionnellement, chaque année, le produit de la redevance entre ses différents
bénéficiaires. Cette décision aboutit à ce que la répartition entre France Télévisions,
Arte et les autres bénéficiaires soit noyée à l'intérieur des dépenses du compte
d'affectation spéciale du produit de la redevance. La répartition ne ferait donc plus
l'objet que du vote global portant sur l'ensemble des comptes d'affectation spéciale
(avec le FNDS, le FNDAE, et les autres comptes spéciaux).
Le Parlement sort perdant de cette nouvelle présentation, se
substituant à un dispositif qui a figuré dans tous les projets de loi de finances

? 27 ?
depuis plus de quinze ans. En effet, les inconvénients de la suppression de l'article
spécifique sont multiples :
- elle rend techniquement impossible tout amendement parlementaire
modifiant la répartition (du type 100 millions d'euros de plus pour Radio-France en
contrepartie de 100 millions d'euros de moins pour Arte, ...). En effet, la répartition
prévue par le projet de loi de finances dans le compte d'affectation spéciale de la
redevance ne prévoyant qu'un article par bénéficiaire, et non un chapitre par
bénéficiaire, aucun amendement modifiant la répartition ne pourra être
déposé puisqu'il est impossible de modifier par amendement la répartition par article
à l'intérieur d'un même chapitre ;
- on peut se demander quel serait alors le support du débat budgétaire sur le
budget de la communication. D'une part, il n'y a plus d'autorisation de perception de
la redevance comme taxe parafiscale, puisque celle-ci est transformée en imposition
de toute nature, avec un nouveau régime prévu en première partie du projet de loi de
finances. D'autre part, le vote de la répartition de la redevance se limite au vote de
l'ensemble des comptes d'affectation spéciale, qui a lieu après la discussion de
l'ensemble des comptes spéciaux du Trésor ;
- ce choix est contraire à l'esprit, sinon à la lettre, de la loi du 1er août 2000
sur la communication audiovisuelle, qui a consolidé le principe de l'adoption
formelle par le Parlement, sur rapport du rapporteur spécial, de la répartition du
produit de la redevance, prévue dès la loi sur la communication du 30 septembre
1986 ;
- il constitue un évident retour en arrière en matière de transparence de
l'information budgétaire. Autant il est facile, dans un projet de loi de finances, de
trouver l'article spécifique portant sur la répartition de la redevance, autant seul un
technicien peut savoir qu'il faut chercher cette répartition dans le fascicule
budgétaire des comptes spéciaux du Trésor. De surcroît, les montants indiqués dans
le fascicule des comptes spéciaux du Trésor ne représentent pas la réalité des
montants de redevance disponibles pour les besoins des chaînes, puisqu'ils y sont
présentés avec la TVA à 2,10 % incluse, alors que celle-ci est reversée ensuite au
budget général par les bénéficiaires de la redevance.
Enfin, même du strict point de vue juridique, l'argument ne semble pas
totalement solide. En effet, la présence en loi de finances d'un dispositif
d'approbation de la répartition du produit attendu de la redevance, prévue par
l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de la communication,
a été entérinée par le Conseil constitutionnel à l'occasion de l'examen de
constitutionnalité de cette loi (décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986), qui a
considéré que cet article n'était pas contraire à la Constitution (et, implicitement, à
l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances). Il n'a donc
pas lieu de considérer que l'article de répartition de la redevance constituerait un
cavalier budgétaire.

? 28 ?
En conclusion, il n'y a donc aucun intérêt pour le Parlement, même au
titre de la stricte orthodoxie juridique, à accepter la disparition de l'article de
répartition, que votre Rapporteur spécial proposera donc de rétablir.
b) A l'horizon 2006 : une solution pérenne doit être trouvée
Au-delà, à l'horizon de la mise en oeuvre complète de la loi organique, cette
même question se reposera. Votre Rapporteur spécial avait souligné, dans son
rapport sur la redevance audiovisuelle de juillet 2003, que l'occasion pourrait alors
être saisie de supprimer l'article spécifique de répartition de la redevance, car les
conditions seraient alors réunies pour que le Parlement et les organismes
bénéficiaires n'y perdent rien. En effet, ainsi qu'il a été précédemment dit, le compte
d'affectation spéciale, alors transformé en mission, fera l'objet d'un vote particulier,
et pourra être discuté avec la ou les mission(s) relative(s) à la communication.
Mais l'approbation par le Parlement, sur rapport de votre Rapporteur
spécial, de la répartition de la redevance entre les organismes, prévue par la loi du 30
septembre 1986, ne sera effective que si chaque organisme est érigé en programme.
A défaut, les crédits seraient entièrement fongibles et transmissibles, en cours
d'année, sans aucune autorisation parlementaire, entre les organismes, au gré du
Gouvernement. Si cette option (un programme par bénéficiaire) ne devait pas être
retenue, votre Rapporteur spécial veillera au respect de la mission qui lui est confiée
par la loi, suggèrera au Parlement de continuer à adopter un article de répartition
spécifique.
D.- LA CONTRADICTION INHERENTE AU FINANCEMENT CONTRACTUALISE
DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC : POUR UNE PROGRAMMATION
PLURIANNUELLE ?
La transformation de la redevance, taxe parafiscale dont le taux et l'assiette
étaient jusqu'alors fixés par le Gouvernement par décret, en imposition classique
dont tous les éléments sont soumis au Parlement, y compris l'évolution du barème et
de l'assiette, modifie très sensiblement les modalités et le calendrier de
détermination du produit de la nouvelle redevance, quel que soit son mode de
recouvrement.
La décision applicable l'année suivante ne sera en effet maintenant connue
avec certitude qu'à compter de l'adoption du texte définitif, laquelle peut, en cas de
recours constitutionnel, n'intervenir véritablement que le dernier ou avant-dernier
jour de décembre. Jusqu'à présent, le Parlement se contentait d'adopter, selon un
vote formel, le principe de l'évolution du produit attendu, et autorisait la poursuite
de la perception de la taxe parafiscale, incluse dans la liste des taxes parafiscales.
Une première évolution était intervenue avec l'adoption de mesures d'exonérations
par la loi, à l'initiative de l'Assemblée nationale, mais n'était pas allée jusqu'à
modifier le barème ou les modalités de recouvrement et de contrôle.

? 29 ?
Par ailleurs, l'engagement (contrat d'objectifs et de moyens) pris par le
Gouvernement avec les entreprises de l'audiovisuel public sur l'évolution des
ressources publiques, - essentiellement fiscales -, qu'il leur garantit sur une
période pluriannuelle longue en contrepartie d'objectifs qualitatifs ou quantitatifs,
n'est pas contraignant pour le Parlement. Celui-ci conserve naturellement, en
application de la Constitution, la liberté de ne pas consentir à cette évolution. La
discussion à l'Assemblée nationale de l'article 20 du projet de loi de finances pour
2004, qui réforme le régime juridique de la redevance, constitue une illustration
claire de cette difficulté. L'affectation d'une recette fiscale rend la difficulté plus
évidente encore, même si elle n'en est pas la cause : le financement par la
budgétisation des crédits affronterait les mêmes difficultés potentielles.
Cette démarche contractuelle est encouragée par les conclusions du rapport
de M. René Barbier de La Serre sur l'État actionnaire, comme par les
recommandations récentes de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur
la gestion des entreprises publiques afin d'améliorer le système de prise de décision,
présidée par M. Philippe Douste-Blazy. Pour conserver cette démarche, définie et
encadrée par la loi du 1er août 2000, et en particulier s'agissant d'entreprises dont les
présidents sont nommés par le CSA et non par le Gouvernement, il conviendra de
trouver les voies d'une solution opératoire à cette difficulté intrinsèque.
Plusieurs solutions sont envisageables, notamment un débat présentant les
grands traits de la politique audiovisuelle et les moyens à y consacrer, ou la signature
de contrats d'objectifs et de moyens prévoyant différents scénarios budgétaires,
ou renégociés systématiquement chaque année...
Il pourrait également être envisagé une indexation automatique du barème
de la redevance, sur un indice à définir. Ce choix serait cependant à la fois peu
compatible avec les prérogatives du Parlement en termes de fixation du taux des
impositions, et pourrait, de toute manière, être néanmoins remis en cause chaque
année, en l'absence d'une stratégie claire et partagée quant à l'usage des fonds
collectés. Par ailleurs, rien n'indique que l'indice, même choisi avec discernement,
augmenterait suivant un rythme cohérent dans le temps avec les besoins de
l'audiovisuel public.
Une autre, plus ambitieuse et associant plus étroitement le Parlement, y
compris sur les grandes options, telles que le périmètre du service public ou son
contenu, pourrait se fonder sur une discussion pluriannuelle des moyens de
l'audiovisuel public, incluant le produit attendu, voire la fixation d'un barème
pour la durée du contrat d'objectifs et de moyens. Cette proposition
n'empêcherait nullement le Parlement de revenir, en cas de difficulté majeure, de
changement de majorité politique ou d'orientation souhaitable de l'audiovisuel
public, sur son vote pluriannuel précédent, mais permettrait que la discussion
parlementaire s'opère d'une manière et suivant des perspectives compatibles avec le
souci d'optimiser la gestion et l'accomplissement des missions des entreprises
considérées.

? 30 ?
Une telle démarche exigerait naturellement la généralisation préalable de la
procédure des contrats d'objectifs et de moyens à l'ensemble des organismes
bénéficiaires de la redevance (ou de la ressource qui lui succèdera), ce qui est, en soi,
un objectif à atteindre en tout état de cause. Par ailleurs, elle présenterait l'avantage
considérable de replacer la discussion dans une orientation politique de moyen terme
pour le devenir de l'audiovisuel public au regard des missions qui lui sont dévolues
et des moyens qui lui sont affectés. En revanche, elle impliquerait que le Parlement
se prononce au vu de projets de contrats d'objectifs et de moyens, et non de
contrats d'ores et déjà signés, de façon à respecter les prérogatives du Parlement.
Cette procédure permettrait, en particulier, de répondre durablement à une
question lancinante et jamais réellement traitée : faut-il donner au service public les
moyens des ambition qui lui sont fixées ? Ou est-il préférable d'en restreindre le
périmètre - ce qui ne semble pas constituer l'orientation retenue avec le dossier de
chaîne française d'information internationale -, en fonction du niveau des ressources
qu'il est souhaitable, et possible, d'y consacrer ?
II.- LES PERSPECTIVES DES SOCIETES AUDIOVISUELLES
L'évolution des ressources publiques, d'une part, et des budgets totaux,
d'autre part, des différentes sociétés est globalement retracée par les deux tableaux
ci-après.
La croissance globale des moyens publics prévue par le projet de budget du
Gouvernement s'élèverait à 3 %, - taux ramené à 2,3 % par les décisions de
l'Assemblée nationale sur l'article 20 du présent projet de loi de finances -, avec une
différenciation suivant les organismes bénéficiaires :
- une progression égale à cette moyenne pour les organismes ayant mis en
oeuvre une démarche du type contrat d'objectifs et de moyens et soumis à la pression
concurrentielle de l'évolution du coût de grille du marché (France Télévisions,
Arte) ;
- une hausse moindre pour les autres (RFO, Radio-France hors subvention
exceptionnelle pour travaux de sécurité). Le cas de RFI se singularise par le
déséquilibre regrettable, -maintenant devenu malheureusement traditionnel -, entre
la croissance faible des moyens budgétaires au titre du ministère des Affaires
étrangères, et la croissance plus forte qui doit être imputée sur le produit de la
redevance pour permettre d'assurer le financement de l'entreprise ;
- une croissance de 1,5 % pour l'INA, correspondant à une consolidation
des moyens de fonctionnement, conformément au contrat d'objectifs et de moyens
pour la période 2000-2003, et prévoyant une dotation spécifique pour le financement
de l'accélération du plan de sauvegarde numérique du fonds d'archives
audiovisuelles.

? 31 ?
ÉVOLUTION DES CRÉDITS PUBLICS (REDEVANCE + DOTATIONS BUDGETAIRES)
(en millions d'euros hors taxes)
2001
Loi de
finances
2002
Loi de
finances
2003
Loi de
Finances
Évolution
LF 2003/
LF 2002
(en %)
2004
Projet de loi
de finances
Évolution
PLF 2004/
LFI 2003
(en %)
Proportion des
moyens publics
allant à chaque
organisme
en 2004
(en %)
INA 63,34 68,2 68,2 0 69,3 1,5 2
France 2
France 3 1.426,31 1.469,9 1.499,5 2,0 1.544,5 3,0 59,1
France 5
Arte-France 177,76 183,5 189 3,0 194,7 3,0 7,4
RFO 191,32 199,1 203,1 2,0 208,1 2,5 8,0
Radio France 432,80 446,9 455,9 2,0 472,1 3,6 18,1
RFI 116,32 120,9 122,7 1,5 124,8 1,7 4,8
Total 2.407,85 2.488,5 2.538,4 2,0 2.613,5 3,0 100,0
L'ensemble des budgets des organismes de l'audiovisuel public augmenterait un peu plus rapidement,
compte tenu de l'effort attendu sur les recettes commerciales, soit un taux de croissance global de
3,6 %, soit 2,1 % en termes réels, compte tenu d'un taux d'inflation de 1,5 %.
ÉVOLUTION DES BUDGETS TOTAUX
(en millions d'euros hors taxes)
2001
Loi de finances
2002
Loi de finances
2003
Loi de finances
Évolution
LF 2003/
LFI 2002
(en %)
2004
Projet de loi de
finances
Évolution
PLF 2004/
LFI 2003
(en %)
INA 99,35 99,90 100,57 0,7 103,01 2,4
France Télévisions (*)
2.063,21 2.126,51 2.260,6 6,3
2.340,6
3,5
Arte-France 179,37 185,38 192,61 3,9 198,43 3,0
RFO 213,64 220,38 223,41 1,37 228,29 2,2
Radio France 467,99 486,24 499,35 2,7 520,04 4,1
RFI 117,51 123,12 126,81 3,0 128,90 1,6
Source : Direction du développement des médias (*) : chiffre d'affaires
A.- LES TELEVISIONS PUBLIQUES : DES BUDGETS RECENTRES SUR DES
EXIGENCES RENFORCEES POUR LE SERVICE PUBLIC
1.- La gestion du groupe France Télévisions : un redressement
financier confirmé
a) une évolution de l'audience contrastée
L'année 2002 a montré la poursuite de la diminution, pour le groupe France Télévisions, de l'érosion
de l'audience, avec un passage en deçà du seuil symbolique des 40 %.
Cette diminution résulte d'un mouvement contraire entre :

? 32 ?
- l'audience en hausse marquée de France 5, qui a dépassé 5 % en 2002,
après avoir atteint 4 % en 2001 ;
- le recul sensible, en revanche, de celle de France 2, et surtout France 3,
en raison notamment des mouvements sociaux de la fin de l'année 2002.
Cette évolution s'est accentuée en septembre 2003, le supplément très net
d'audience de France 5 sur ses horaires de diffusion ne compensant pas la baisse
d'audience de France 2 et de France 3.
ÉVOLUTION DE LA PART D'AUDIENCE DE FRANCE-TÉLÉVISIONS ET DES AUTRES
CHAINES PUBLIQUES ET PRIVEES HERTZIENNES
(en %)
Station 1999 2000 2001 2002 Septembre
2003
France 2 22,3 22,1 21,1 20,8 20
France 3 16,3 16,8 17,1 16,4 15,7
France 5 (*) 3,8 3,9 4 5,1 6,5
France-Télévisions 40,5 40,7 40,1 39,6 39
TF1 35,1 33,4 32,7 32,7 31,4
Arte (*) nc nc 3 3 3,5
M6 (sur l'ensemble
de la population)
nc nc 13,5 13,2 13
Canal plus nc nc 3,6 3,5 4,1
Source : Médiamétrie/Mediamat
(*) L'audience en mesure quotidienne est deux fois moindre. Le taux présenté ici tient
compte de la diffusion hertzienne seulement sur la moitié de la journée.
b) La construction du groupe France Télévision : un stade encore
intermédiaire
La construction du groupe France Télévisions continue à progresser,
avec notamment la mise en place d'une direction de l'audit interne, rapportant
hiérarchiquement à la direction générale et fonctionnellement à la direction
financière de la holding. Cette direction est composée d'une directrice, et de trois
auditeurs, dont le nombre devrait ultérieurement être porté à six. On ne saurait trop
encourager cette démarche, de nature notamment à homogénéiser des pratiques
encore trop différentes entre les chaînes filiales.
Au-delà, la construction du périmètre du groupe n'est manifestement pas
définitive, du moins dans les orientations stratégiques retenues par le Gouvernement,
qui aspire à une simplification des structures en place, et à l'optimisation des
moyens disponibles.
En premier lieu, est à l'étude un rapprochement de France Télévisions et
de RFO. Celui-ci constitue toutefois plus une perspective pour RFO et pour
l'optimisation des moyens publics, que pour France Télévisions (cf. infra).

? 33 ?
En second lieu, le groupe pourrait partiellement s'étendre avec la mise en
place d'une filiale commune et paritaire avec TF1, pour la future chaîne
d'information internationale, dans les conditions prévues par le rapport de notre
collègue Bernard Brochand.
Enfin, la décision éventuelle d'utiliser un ou deux des canaux réservés
pour le service public sur le futur réseau de la TNT pourrait se traduire par un
élargissement du périmètre du groupe aux chaînes qui seront effectivement diffusées
par ce moyen, et qui pourraient être l'une ou l'autre, voire les deux, chaînes
thématiques Festival et Histoire. Sauf à modifier le texte de la loi du 1er août 2000 en
ce sens, il serait toutefois nécessaire que France-Télévisions rachète la partie du
capital de ces chaînes dans lesquelles elle n'est que minoritaire, conformément aux
orientations fixées pour sa politique de chaînes thématiques.
c) Des engagements du contrat d'objectifs et de moyens globalement
respectés en 2002
Il n'y a pas lieu de retracer ici l'ensemble des résultats de l'exécution de la
deuxième année pleine du contrat d'objectifs et de moyens, qui sont présentés et
analysés de manière très détaillée dans le rapport présenté par le Président de France-
Télévisions au Parlement. Cette présentation a également donné lieu à une audition
du président de France Télévisions devant la Commission des affaires culturelles,
familiales et sociales, le 30 septembre dernier, au compte-rendu de laquelle votre
rapporteur spécial vous renverra. Votre Rapporteur spécial se contentera de résumer
certains points du rapport qui, sous l'angle de la gestion de l'entreprise, lui
paraissent essentiels :
a) le premier, d'autant plus important qu'il répond à une évolution très
marquée des esprits dans le secteur de l'audiovisuel et particulièrement de la
télévision, est celui des engagements d'économies. Le contrat d'objectifs et de
moyens prévoyait initialement, sur la période 2001-2005, 249 millions d'euros
d'économies cumulées sur cinq ans, soit 50 millions d'euros en moyenne par an.
Hors économies liées à la TNT, dont une partie du contenu a perdu de son sens, ce
plan d'économies, rebaptisé « projet Synergia », et actualisé en avril 2002,
apparaît particulièrement ambitieux, avec un objectif final de 170 millions
d'euros d'économies et de synergies sur la période 2002-2005.
Il prévoit la ventilation des économies globalement attendues, sans exiger
de réformes structurelles profondes :
- achats hors programme (82 millions d'euros);
- achats de droits et autres programmes (20 millions d'euros), avec la
conclusion d'une trentaine de contrats transversaux aux chaînes, dont le contrat
pluriannuel dit « Warner » ;
- rédactions nationales (24 millions d'euros), en liaison avec le projet de
chaîne d'information internationale ;
- filière de production de France 3 (8 millions d'euros), et sports (6 millions
d'euros),

? 34 ?
- fonctions supports de gestion du siège (13 millions d'euros), et supports
des régions de France 3 (16 millions d'euros) dans le cadre de la démarche
dénommée « Anapurna », propre à France 3, lancée dès 2000.
En 2002, les réalisations étaient relativement satisfaisantes, avec un
total d'économies de 24 millions d'euros, soit un montant supérieur de 4,5 millions
d'euros aux objectifs du plan Synergia pour 2002 (19,5 millions d'euros), euxmêmes
supérieurs de 4 millions d'euros aux objectifs initiaux, pour 2002, du contrat
d'objectifs et de moyens (15,5 millions d'euros). Sur ces 24 millions d'euros :
- 15 millions d'euros ont été économisés sur les achats de fonctionnement,
notamment sur le contrat avec TDF et avec l'INA ;
- 3 millions d'euros d'économies ont été réalisées sur les achats de
programme ;
- 4,6 millions d'euros sur le plan de France 3 intitulé Anapurna, avec une
optimisation de la gestion des programmes (rediffusions, gestion des stocks, ...).
En revanche, les économies sur les rédactions nationales et les fonctions
hors coûts de grille sont demeurées sensiblement plus limitées, à hauteur,
respectivement, de 0,9 et 0,3 million d'euros. Les objectifs fixés par le contrat
d'objectifs et de moyens demeurent donc, dans ces deux domaines, relativement
lointains, et exigeront de réels efforts de rapprochement.
Par ailleurs, votre Rapporteur spécial s'interroge fortement sur le sens qu'il
convient de donner à la formule, présentée par le rapport d'exécution rédigé par
France Télévisions, suivant laquelle la réflexion menée dans le but d'accroître la
productivité de la filière de production de France 3 et d'améliorer sa rentabilité
financière « est en cours d'actualisation pour prendre en compte les engagements de
sortie de grève pris fin 2002. »
b) deuxième point important : la réalisation des engagements en termes
de contenu (diversité, spécificités, création cinématographique, investissements
dans la création d'oeuvres audiovisuelles).En 2002, France-Télévisions a consacré
69,6 millions d'euros aux investissements de créations audiovisuelles, soit un
dépassement de l'objectif minimal contractuel de 45 millions d'euros pour
2002 ;
c) le troisième point est celui de la capacité d'autofinancement du
groupe, nécessaire pour dégager les moyens d'investir dans des programmes et
une grille de qualité. Le contrat prévoit une capacité d'autofinancement globale
cumulée sur cinq ans, hors TNT mais y compris cession d'actifs, de près de
500 millions d'euros(6). Le niveau atteint en 2002, de 106 millions d'euros,
apparaît en amélioration de 31,9 millions d'euros par rapport à 2001, année où,
avec un niveau de 74,1 millions d'euros, cette capacité de financement était déjà en
hausse de 9 % par rapport à 2000, même si elle demeurait inférieure à la moyenne de
80 millions d'euros prévue par le contrat d'objectifs et de moyens.
(6) Correspondant approximativement à 400 millions d'euros sur cinq ans, hors TNT et cessions d'actifs.

? 35 ?
Ainsi, 95% des investissement nets du groupe auront-ils pu être
autofinancés, grâce à la confirmation du redressement engagé en 2000. Le niveau de
100 %, qui doit constituer un objectif essentiel, ne paraît plus hors de portée.
A contrario, les résultats de 2002 souffrent encore d'une croissance de la
masse salariale supérieure aux objectifs, notamment en raison de la sousestimation
du poids de la masse salariale dans le coût de grille des informations
régionales. Ainsi, la part de la masse salariale dans les charges opérationnelles
s'est-elle élevée ee 2002 à 28,4 %, en diminution sensible par rapport à 2001
(29,1 %), mais encore supérieure de 0,4 % à l'objectif contractuel.
De même, la part de cette même masse salariale dans le coût de grille, qui a
fortement augmenté, a également crû, selon le rapport d'exécution, de 24,1 % à
24,6 %. Même si ce taux demeure inférieur à l'objectif de 27 %, la tendance
constatée ne laisse pas d'être préoccupante.
Par ailleurs, mais sur un point plus marginal, votre Rapporteur spécial
soulignera que la croissance du chiffre d'affaires de la filiale France-Télévisions
distribution, bien que soutenue, ne permettra que difficilement d'atteindre les
objectifs fixés en 2005 (60 millions d'euros), et même en 2007, comme l'a
finalement retenu la direction financière. Le niveau atteint en 2002 ne s'élève en
effet qu'à 39,6 millions d'euros, contre 36,8 millions d'euros en 2001 et
32,5 millions d'euros en 2000. À titre de comparaison, votre Rapporteur observera
que l'écart à l'objectif, de 20 millions d'euros, est du même ordre de grandeur que le
montant attendu, en recettes, des croisements des fichiers de la redevance et des
opérateurs payants, non retenus par l'Assemblée nationale lors de l'examen de
l'article 20 de la première partie du projet de loi de finances pour 2004.
Enfin, votre Rapporteur spécial estime indispensable que l'appréciation de
l'exécution du contrat d'objectifs et de moyens ne repose pas uniquement sur la
présentation officielle par France Télévisions, mais souhaite que l'audit mandaté à
l'été 2003 à cet effet, en principe destiné à être présenté au conseil d'administration,
soit rendu public et systématisé chaque année en accompagnement du rapport luimême.
En l'occurrence, cet audit, transmis à votre Rapporteur à sa demande, n'a
relevé aucune difficulté réellement majeure, mais présente néanmoins quelques
observations concernant des hétérogénéités des modes de comptabilisation au sein
du groupe, des modalités de calcul des économies et synergies obtenues, ...qui
relativisent parfois les résultats présentés. Ces défauts devront être corrigés d'ici l'an
prochain.
d) Les résultats de 2002 et les prévisions pour 2003 : un redressement
confirmé
Les résultats de l'année 2002 apparaissent en consolidation sensible, et
témoignent de ce que la démarche d'économies de gestion et le souhait de la
direction de France Télévisions de présenter une exploitation équilibrée plutôt qu'un
« trou sans fond » irresponsable semble avoir touché ses premiers dividendes.
Ainsi, avec un résultat brut d'exploitation de 165 millions d'euros, en
hausse de plus de moitié par rapport à 2001 (107,8 millions d'euros), avec un
endettement à moyen et long terme inférieur à 10 millions d'euros hors crédit-bail

? 36 ?
sur le siège, le résultat net consolidé du groupe s'élève à 53,2 millions d'euros,
sensiblement supérieur à celui de 2001 (36,1 millions d'euros), grâce toutefois à une
opération exceptionnelle non reconductible : la cession très favorable de la
participation, devenue non stratégique, dans TPS, mentionnée dans le rapport spécial
de l'an passé.
2.- Les projets de budget des chaînes pour 2004
Globalement, France-Télévisions recevrait en 2004, sur la base des
prévisions de recettes du projet de loi de finances, 1.544,52 millions d'euros, en
progression de 3 %, soit un supplément de produit de 45 millions d'euros,
correspondant aux engagements du contrat d'objectifs et de moyens modifié pour
tenir compte du décalage du calendrier et du recentrage du projet de TNT (télévision
numérique terrestre) pour le groupe public.
La répartition précise de l'affectation de redevance pour 2004 n'a pas
encore été définitivement arrêtée par la holding, à laquelle elle est globalement
attribuée. C'est en effet au conseil d'administration de celle-ci qu'il revient, en
application du IV de l'article 15 de la loi du 30 septembre 1986, d'approuver un état
prévisionnel des recettes et des dépenses de la société et des filiales, et d'approuver
la répartition du montant de la redevance entre celles-ci. Au demeurant, La décision
de l'Assemblée nationale sur l'article 20 du projet de loi de finances pour 2004, a
elle-même modifié les ressources attendues de la redevance.
Les données relatives aux prévisions de recettes et de dépenses pour les
sociétés France 2, France 3 et France 5, indiquées ci-dessous, n'ont donc qu'une
portée très indicative dans l'attente de l'adoption définitive du projet de loi de
finances pour 2004, puis d'une adoption en conseil d'administration du budget du
groupe pour 2004.
(en millions d'euros)
France 2 France 3 France 5
2003 (1) 2004 2003 (1) 2004 2003 (1) 2004
Chiffre d'affaires 1.005,3 1.044,7 1.100,0 1.128,6 155,3 167,3
dont Publicité et parrainage en net facturé (2) 369,1 391,0 269,9 280,7 19,5 23,3
dont Autre chiffre d'affaires (3) 28,5 33,0 74,2 64,9 3,0 3,1
Autres produits d'exploitation 521,9 576,9 268,4 317,9 93,3 92,4
dont Production immobilisée 488,0 510,0 247,9 254,4 87,7 90,8
Total produits d'exploitation 1.527,2 1.621,6 1.368,4 1.446,5 248,7 259,7
Achats et variation de stocks (y compris
programmes)
288,5 324,6 306,2 334,5 87,7 90,8
Services et consommations externes 441,2 465,5 217,9 228,0 33,9 33,8
Impôts et taxes 63,8 66,1 83,7 89,7 9,8 10,3
Charges de personnel 158,6 162,9 387,9 403,6 16,2 16,6
Amortissements et provisions (y compris
programmes)
519,1 542,8 321,3 336,0 89,8 93,3
Autres charges de gestion courante 46,7 48,6 47,5 49,0 8,1 8,5
Total charges d'exploitation 1.517,9 1.610,3 1.364,5 1.440,8 245,4 253,3
Résultat d'exploitation prévisionnel 9,3 11,3 3,9 5,7 3,3 6,4
Résultat net prévisionnel 3,4 5,6 5,0 1,6 1,0 3,1
Évolution prévisionnelle du coût de grille 703,0 728,1 705,7 730,4 87,0 90,5
en % par rapport à l'année précédente 3,3 % 3,6 % 2,5 % 3,5 % 3,2 % 4 %
(1) Données du budget 2003

? 37 ?
(2) Le budget de recettes publicitaires est une donnée prévisionnelle et dépendra de l'évolution du marché en 2004.
La ligne "autre chiffre d'affaires" est constituée essentiellement de refacturations internes.
En l'état, ces données font cependant apparaître une progression du coût
de grille de 3 % à 4 %, selon les chaînes, à comparer à des rythmes beaucoup
plus ambitieux pour les chaînes privées généralistes concurrentes (TF1 :
+ 14,5 % et M6 : 8 % en 2002). Il faudrait cependant s'interroger sur la
pertinence, pour les chaînes publiques, de la comparaison des croissances des
coûts de grille, par exemple avec une chaîne comme M6, qui doit investir beaucoup
pour achever sa mutation de grosse chaîne thématique, puis de mini-chaîne
généraliste, vers un rôle de vraie généraliste, diffusant de la fiction, des sports, du
divertissement et de l'information.
3.- La renégociation en cours du contrat d'objectifs et de
moyens en cours : l'expression des priorités du
Gouvernement
Compte tenu de l'obsolescence de la partie du contrat d'objectifs et de
moyens découlant des décisions prise par le Gouvernement de ne pas retenir les
projets de création de nouvelles chaînes d'information en continu, de rediffusion et
de programmes régionalisés, le contrat en cours exigeait une mise à jour. Celle-ci,
encore en discussion, repose sur trois nouveautés importantes, qui toutes confortent
la spécificité du service public qu'exige le financement très majoritaire par l'impôt.
a) L'augmentation significative des moyens consacrés à la
programmation culturelle.
Dans le sens des préconisations présentées dans le rapport de Mme
Catherine Clément, intitulé « La nuit et l'été », il sera demandé à France Télévisions
d'accroître son effort sur les émissions culturelles. De nouveaux indicateurs
seront définis dans ce sens, le spectacle vivant et les émissions scientifiques devant
notamment être regroupées dans le même agrégat. Par ailleurs, pour les premières
parties de soirées, les grandes fictions adaptées de la littérature seront développées.
b) Le doublement de la part des programmes régionaux sur France 3
d'ici 2006
La chaîne devrait notamment développer son information de proximité,
celle-ci trouvant sa place en fin de matinée et en début d'après-midi. Ces émissions
régionales supplémentaires seront réalisées par les antennes régionales, sans
modifications de la structure. Par ailleurs, des émissions interrégionales seront
développées et il est prévu d'accroître le volume des diffusions en langues
régionales. Le montant des investissements prévus pour cette régionalisation est égal
à celui initialement envisagé pour le développement des télévisions numériques
régionales de plein exercice.
Cet effort devrait clairement répondre à la demande des téléspectateurs et
d'anticiper l'arrivée sur le marchée de nouvelles chaînes locales. Le premier succès

? 38 ?
du nouveau journal du soir de France 3, allongé de près d'une demi-heure au
bénéfice de reportages régionaux, semble en témoigner de manière claire.
c) Des efforts particulièrement justifiés en faveur du sous-titrage
L'article 43-11 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la
communication audiovisuelle impose aux chaînes de télévision publiques
l'obligation de favoriser l'accès des personnes sourdes et malentendantes aux
programmes qu'elles diffusent.
Dans ce cadre, les cahiers des charges des chaînes de service public
contiennent, à leur article 7, des obligations quantitatives de sous-titrage à
destination des personnes sourdes et malentendantes, à hauteur de mille heures par
an pour France 2, et cinq cents heures par an pour France 3. Pour France 5, la
quantité de programmes faisant l'objet d'une adaptation à destination des personnes
sourdes et malentendantes est fixée par son conseil d'administration à 1.800 heures
par an.
Les cahiers des charges prévoient également la consultation des
représentants des personnes sourdes et malentendantes pour le choix des émissions
ainsi rendues accessibles.
Les chaînes publiques ont engagé dès 2002 des efforts de rattrapage qui
méritent d'être relevés. Ainsi, le volume de programmes sous-titrés sur France 3 a
connu en 2002 une hausse de plus de 16,5 % par rapport à l'année précédente. Ce
sont 1.041 heures de programmes qui ont été sous-titrées, hors reprises et
programmes diffusés la nuit, soit près de 13 % du volume horaire total de la chaîne.
France 3 programme chaque jour de la semaine un journal d'informations spécifique
à destination des personnes sourdes et malentendantes, sous-titré et traduit en langue
des signes. France 2 est également en progression avec 1.618 heures, hors reprises et
programmes diffusés la nuit, soit 20,2 % du volume horaire total. France 2 assure le
sous-titrage de l'édition de 20 heures de son journal télévisé. Enfin, France 5 a
réalisé en 2002 près de 603 heures de sous-titrage. La chaîne programme chaque
semaine un magazine, "L'oeil et la main" à destination des personnes sourdes et
malentendantes. Il est intégralement sous-titré et traduit en langue des signes.
PROGRAMMES ACCESSIBLES AUX SOURDS ET MALENTENDANTS
SUR LES CHAINES PUBLIQUES POUR L'ANNEE 2002
(en heures)
France 2 France 3 France 5
Sous-titrage 1 763 h 37 1 390 h 11 604 heures sur le réseau hertzien
293 heures en soirée sur le câble et satellite
Langue des signes 16 h 22 55 h 30 23 h 29
Budget total (*) -en
millions d'euros 1,90 0,83 1,01
Source : CSA, (*) France-Télévisions
Pour mémoire, et à titre de comparaison démontrant que le service public de
l'audiovisuel remplit une mission spécifique, on rappellera que les obligations de

? 39 ?
sous-titrage imposées aux chaînes privées sont de mille heures par an pour TF1 et de
huit cents heures par an pour M6. En outre, les conventions conclues entre le Conseil
supérieur de l'audiovisuel et les chaînes autorisées en télévision numérique terrestre
contiennent des obligations de sous-titrage spécifiques qui ne devront atteindre, à
terme, que 10 % de leur volume horaire total.
Le Gouvernement souhaite mener en matière de sous-titrage des
programmes télévisés à destination des personnes sourdes et malentendantes une
action énergique, dans la ligne définie par le Président de la République, qui a
fait de l'insertion des personnes handicapées l'une des priorités de son mandat.
M. Jacques Charpillon, inspecteur général de l'administration des affaires
culturelles, a effectué une mission d'étude destinée à évaluer les possibilités
techniques et financières d'adaptation de l'ensemble des programmes télévisés aux
attentes des personnes sourdes et malentendantes. Son rapport a été remis au
ministre le 24 octobre 2002. Il préconisait notamment un plan de rattrapage
ambitieux pour le service public.
Au vu de ce rapport, il a été demandé à la télévision publique de se montrer
exemplaire en matière de sous-titrage. En accord avec le président-directeur général
de France Télévision, un plan de rattrapage a donc été engagé permettant de
sous-titrer 50 % des programmes d'ici à 2006 (7). Cet engagement sera inscrit dans
le cahier des missions et des charges de chacune des chaînes du groupe ainsi que
dans le contrat d'objectifs et de moyens liant France Télévision à l'État. Afin de
garantir la diversité des programmes supplémentaires qui seront sous-titrés, le
ministre a également demandé à France Télévision d'engager une concertation avec
les différentes associations de personnes sourdes et malentendantes. Plusieurs
millions d'euros par an seront consacrés à ce développement, comme l'indique le
tableau ci-dessous, transmis sous réserves de validation des données, qui fait
apparaître un coût annuel final de l'ordre de 15 millions d'euros.
COUT ESTIME DU PLAN D'ACTION DE FRANCE-TELEVISIONS
EN FAVEUR DU SOUS-TITRAGE
(en millions d'euros)
2003 2004 2005 2006
%de volumes
programmes
adaptés
15 22 36 50
Coût annuel total 3,9 5,5 9,4 15,4
Source : France Télévisions
Votre Rapporteur spécial rappellera par ailleurs que, à l'initiative du
nouveau Rapporteur pour avis de la commission des Affaires culturelles, familiales
et sociales, le Parlement avait demandé, l'an passé, par l'article 177 de la loi de
finances pour 2003, le dépôt d'un rapport sur ce sujet, avec l'accord du
Gouvernement. Ce dispositif, non normatif, n'a pas trouvé d'application en tant que
(7) Ce taux de 50 % ne prend pas en compte certains programmes de nuit qui ne constituent habituellement essentiellement
que des rediffusions, ou des multidiffusions dans un court délai. Globalement, l'engagement de 50 % correspond, aux
heures de grande écoute significative, à une offre de programmes adaptés équivalente aux deux-tiers du temps
d'antenne.

? 40 ?
telle, et n'a donc eu qu'une portée purement indicative. En revanche, votre
Rapporteur constate avec satisfaction que l'orientation ainsi retenue, qu'il convient
d'approuver, est destinée à être traduite dans son support naturel, à savoir les cahiers
des charges et le contrat d'objectifs et de moyens, ainsi qu'il l'avait suggéré lors de
la discussion du projet de budget pour 2003.
4.- Arte : une ambition élevée, pour une grille accessible ?
a) Une audience en sensible amélioration : une possible synergie avec
France 5
Arte a réussi, depuis sa création il y a maintenant plus de dix ans, à
s'installer durablement dans le paysage audiovisuel franco-allemand, et, en tout cas,
français.
Les performances en termes d'audience, en France se sont d'ailleurs
sensiblement améliorées sur la période récente, en passant, en septembre 2003, à
3,5 %, contre 3 % en 2002. On peut sans doute y voir non seulement le souci de la
direction de la chaîne de se fixer des objectifs en la matière, mais également la
marque d'une synergie avec France 5, dont l'audience a également très
sensiblement augmenté, et avec laquelle, compte tenu de la complémentarité des
grilles dans la journée, le spectateur hertzien peut entretenir une certaine confusion.
Cette évolution positive pourrait cependant conduire, à l'horizon de moyen
terme de la généralisation de la TNT, à reposer la question de l'opportunité de
maintenir deux chaînes distinctes, alors qu'elles apparaissent manifestement
très complémentaires dans leur programmation actuelle, quand la diffusion
exclusive de documentaires en prime time pèsera lourdement sur les résultats
d'audience de France 5, alors que les programmes d'Arte ne rencontreront,
inversement, qu'un succès plus limité dans la journée.
b) Le projet de budget pour 2004 : le respect des engagements de l'État
L'accroissement de la fraction du produit attendu de la redevance, qui
passera de 189 en 2003 à près de195 millions d'euros en 2004, - soit une
augmentation de 3 % -, permettra de financer l'augmentation des charges de
programmes de près de 6 millions d'euros (de 80,7 à 86,4millions d'euros).
L'augmentation tendancielle des autres dépenses (personnels notamment), ne pourra
être couverte que par un nouveau prélèvement de 1,3 million d'euros sur le fonds de
roulement, et par une prévision encore une fois volontariste des ressources propres
(3,4 millions d'euros).
Le taux de croissance des moyens légèrement plus faible que celui prévu
par le contrat signé avec l'État le 27 mars 2002 (4,0 % en 2004, sur une base 2003
elle-même plus faible que prévue), tire les conséquences de l'ajustement du
calendrier de la TNT : une partie des moyens initialement considérés comme
nécessaires ne le sera qu'en 2005. En revanche, Arte-France sera bien dotée en 2004
des moyens lui permettant de financer une nouvelle grille de programmes, plus

? 41 ?
lisible et plus accessible au plus grand nombre, développant notamment une
programmation de journée comportant des émissions spécifiques, en particulier pour
les après-midi.
ESTIMATIONS pour 2002 et 3 et prévisions pour 2004
(en millions d'euros)
2002 2003 2004
Redevance 183,53 189,03 194,7
Publicité et parrainages 0 0
Autres recettes 1,85 3,58 dont 1,3 prélevé sur
le fonds de ²roulement
3,73 dont 1,3 prélevé sur
le fonds de roulement
Total des recettes 185,38 192,61 198,43
Masse salariale 14,64 16,68 17,24
Diffusion 19,98 19,29 18,88
Impôts et taxes 2,19 11,07 11,36
Dotations aux
amortissements
1,07 1,10 1,1
Programmes 76,33 80,71 86,48
Autres charges 71,18 63,76 63,37
Total des charges 185,38 192,61 198,4
Dont contribution à GEIE
Arte
48,47 47,53
Source : Direction du développement des médias
c) Des progrès attendus quant au contrôle indépendant du GEIE-Arte
Votre Rapporteur spécial, sur le fondement du référé du Premier Président
de la Cour des comptes concernant le GEIE-Arte, adressé au Premier ministre
le 21 février 2001, et de la réponse du Secrétaire général du Gouvernement du 24
septembre 2001, a souhaité soulever l'an passé un important problème de
principe : aucun contrôle externe indépendant, autres que celui, comptable des
commissaires aux comptes, et que le contrôle de gestion confié par le contrat de
formation du GEIE à des personnes choisies par l'assemblée générale, n'est prévu
sur le GEIE par le traité bilatéral du 2 octobre 1990 instituant Arte. Cette situation
n'était pas durablement acceptable, parce qu'elle ne respecte pas les exigences du
contrôle démocratique, et ne peut qu'éveiller des craintes plus ou moins fondées,
et, en tout cas, invérifiables.
Le 2 décembre 2002, le Président d'Arte-France et du GEIE-Arte,
M. Jérôme Clément, à la suite de cette demande de votre Rapporteur, a soumis aux
trois ministres compétents (Affaires étrangères, Culture et communication,
Économie, finances et industrie), ainsi qu'au Premier président de la Cour des
comptes, un courrier confirmant son propre souhait qu'une solution puisse être
trouvée à cette question demeurée pendante depuis plusieurs années. Il a indiqué être
« personnellement disponible pour participer activement aux réflexions sur ce sujet
important, en particulier par un travail de conviction auprès de [ses] interlocuteurs
allemands ».

? 42 ?
Par des courriers adressés aux mêmes destinataires, du 5 mars 2003, votre
Rapporteur a souhaité appuyer vivement cette démarche.
Le ministre des Affaires étrangères a informé votre Rapporteur spécial,
par une lettre du 4 juin 2003, que « la proposition de confier la mission de contrôle
à un organisme indépendant, conjointement choisi (...) d'ores et déjà évoquée par
le passé, (...) présentant l'avantage de satisfaire à l'exigence d'un contrôle
externe, serait susceptible de recueillir l'assentiment de nos partenaires
allemands. » Il indiquait, en complément, qu'il envisageait très prochainement de la
soumettre à leurs autorités compétentes.
Cette proposition devrait être inscrite à l'ordre du jour de la prochaine
assemblée générale du GEIE, le 29 octobre 2003, pour être officiellement soumise à
nos partenaires allemands. Si, comme il est loisible de le penser, ceux-ci en
conviennent, un cahier des charges pourra être ensuite préparé pour donner lieu à un
appel d'offres adressé à plusieurs cabinets d'audit. Le choix entre ceux-ci pourra être
attendu à l'occasion de l'assemblée générale de mars 2003, de façon à ce que le
contrôle lui-même soit lancé dans les semaines suivantes.
Votre Rapporteur spécial s'attachera à suivre ce dossier, de façon à ce
que les bonnes intentions manifestées par toutes la parties prenantes ne
s'émoussent pas, et que le contrôle puisse s'exercer de la manière la plus
indépendante possible.
Par ailleurs, votre Rapporteur spécial a relevé que, outre ce contrôle externe
de nature plus financière, les membres du GEIE ont demandé un audit de
l'organisation du groupement. Celui-ci paraît d'autant plus justifié que, dix ans
après la création de la chaîne, son organisation, qui a dû supporter de nouvelles
missions et créer à cet effet, au fil des ans, un certain nombre de nouveaux postes,
pourrait justifier la recherche d'une optimisation. Les éventuelles préconisations en
ce sens sont attendues pour l'assemblée générale de mars 2004.
d) L'équilibre de la chaîne entre la France et l'Allemagne
Le principe régissant la chaîne franco-allemande est celui de la parité. Celle-ci ne se retrouve pas,
cependant, à tous les niveaux.
En premier lieu, l'audience en Allemagne est plus de quatre fois plus faible que celle constatée en
France. Atteignant 4,3 % de part de marché moyenne au 31 juillet 2003 sur les spectateurs de quinze
ans et plus, celle-ci ne s'élève qu'à 0,7 % en Allemagne. La raison habituellement invoquée pour
expliquer un tel écart réside dans la forte concurrence (30 chaînes) à laquelle la chaîne a été
confrontée en Allemagne dès 1992. Face à une concurrence analogue, l'audience d'Arte en France sur
la câble et le satellite est cependant de 2,4 % sur le créneau âprement discuté du prime-time (20h45-
22h30, au premier semestre 2003). De surcroît, à la suite d'un changement de transpondeur
satellitaire, Arte a encore reculé en Allemagne, les téléspectateurs ne trouvant plus la chaîne sur la
fréquence habituelle : l'audience sur le satellite est ainsi passée, entre juillet 2002 et 2003, de
0,58 % à 0,28 %...
S'agissant de la programmation, les règles d'équilibre entre les programmes apportées par Arte-
France et par Arte-Deutschland n'ont été respectée en 2002 sur aucune tranche horaire : en
particulier, sur la tranche 19h-1 h du matin, la plus importante en en audience, la programmation des
programmes d'Arte-France s'élève à 868 heures, soit 60 heures de plus que dans le plan initial établi
en concertation, et 86 heures de plus qu'Arte-Deutschland (783 heures seulement). Le déséquilibre

? 43 ?
n'est pas négligeable, puisqu'il représente 10 % du volume nominal prévu. Il porte essentiellement
sur les émissions Théma, sur les spectacles et sur les fictions.
La responsabilité de cet écart est imputable au GEIE-Arte, qui détermine la politique de
programmation de la chaîne. Il explique également le dépassement enregistré en 2002 sur le coût de
grille des programmes pour Arte-France, celui-ci étant calculé sur la base des programmes
effectivement diffusés, et non sur les plans de programmation et d'achats.
En tout état de cause, votre Rapporteur ne peut que s'associer aux interrogations du rapport écrit
des contrôleurs de gestion pour l'exercice 2002, qui, sur ce point central, ont indiqué « qu'ils
souhaiteraient des explications spécifiques sur [ces] observations » (8), et regrettent l'absence de
procédures permettant de garantir l'équilibre au fil de l'année. Il importe que de telles procédures
soient rapidement mises en place. Le président du GEIE-Arte a indiqué oralement à votre Rapporteur
spécial que tel serait le cas à compter de cette année.
En ce qui concerne la répartition des audiences suivant l'origine des programmes, il apparaît que les
programmes d'origine allemande bénéficient maintenant d'une audience comparable à celle des
programmes d'origine française, l'écart d'audience entre programmes demeurant relativement
limité, de l'ordre de 10 à 20 %. Naturellement, pour les audiences les plus fortes, il demeure un
certain déséquilibre : sur les dix émissions à plus forte audience, sept proviennent d'Arte-France, dont
les quatre premières audiences. Mais les programmes allemands atteignent aussi des niveaux
d'audience satisfaisants (atteignant, exceptionnellement, jusqu'à 9 % sur certains programmes
allemands diffusés dans le cadre des émissions Thémas du dimanche soir (9)). En tout état de cause, la
réduction de l'écart, beaucoup plus élevé au lancement de la chaîne, démontre l'apport décisif de
celle-ci à l'appropriation mutuelle des cultures, et constitue très clairement un outil essentiel
d'amélioration de la compréhension entre les peuples.
5.- Quel service public sur la télévision numérique terrestre ?
La mise en oeuvre de la TNT dans le cadre très contraint du calendrier
optimal proposé par le premier rapport de M. Michel Boyon, c'est-à-dire à l'horizon
des fêtes de la fin de l'année 2004, impliquera pour l'État de répondre préalablement
à deux question importantes pour le succès du dispositif :
a) Quelle utilisation le service public doit-il faire des trois canaux qui lui
sont réservés par la loi du 1er août 2000 ?
Après l'abandon officiel des trois projets initiaux de chaînes régionales, de
chaîne de rediffusion et de chaîne d'information continue, les propositions les plus
fréquemment avancées pour l'utilisation des canaux réservés de droit au service
public consisteraient à les mobiliser pour une ou deux chaînes thématiques,
notamment Histoire ou Festival. Un tel choix, qui n'est pas injustifié, exigerait
cependant, au préalable, des investissements significatifs : dans le capital des
chaînes concernées, qui est partagé avec d'autres actionnaires que France
Télévisions, minoritaire ; dans la programmation des grilles de ces chaînes,
aujourd'hui adaptée à une audience de chaîne thématiques sur les réseaux câblés et,
en partie, satellitaire ; dans les coûts liés à la diffusion en TNT.
Sous réserve de plus de précisions :
(8) En l'occurrence, les explications fournies en réponse par le comité de gérance, essentiellement descriptives des
programmes français fournis en supplément mais pas des raisons ayant conduit à cette situation, ne contribuent pas
véritablement à justifier les écarts constatés, même si elles rappellent qu'une telle situation s'est déjà produite en 1998.
(9) Par exemple, 9,1 % de part d'audience pour « De neige et de glace », diffusé le 8 septembre 2002.

? 44 ?
- pour la chaîne Histoire, le lancement sur la TNT en 2004 exigerait un
besoin de financement sur l'année de l'ordre de 10,4 millions d'euros,
correspondant au déficit sur le câble et le satellite (2 millions d'euros), à
l'exploitation (3,2 millions d'euros), aux investissements (2,4 millions d'euros), et
au rachat des titres des actionnaires minoritaires (2,8 millions d'euros). Ce montant
serait porté, ensuite, à environ 15 millions d'euros par an sur l'ensemble de la
période 2005-2007, correspondant au budget moyen d'une chaîne future sur la TNT.
Si Arte conserve la moitié du capital, le financement annuel pourrait être partagé ;
- pour Festival, le besoin de financement en 2004 s'élèverait à
7,95 millions d'euros, incluant le rachat des parts des actionnaires minoritaires pour
3,25 millions d'euros. Ce besoin de financement serait porté à environ 12 millions
d'euros en 2005, puis 15 millions d'euros également en 2007.
Les montants nécessaires à la diffusion de ces chaînes thématiques sur la
TNT ne doivent donc pas être surestimés, puisque, en 2004, le total représenterait à
peine 20 millions d'euros, et, en régime de croisière, 30 millions d'euros.
Par ailleurs, sur un autre point, votre Rapporteur spécial insistera sur le fait
que, si le troisième canal devait être abandonné par le service public pour être
remis au CSA, cette décision devrait être prise suffisamment tôt pour permettre au
CSA de le réallouer à un autre candidat privé à une chaîne gratuite.
Sans doute, le service de TNT pourrait-il débuter en décembre 2004 sans
ces chaînes gratuites supplémentaires du service public. Mais, comme l'expérience
l'a montré, notamment au Royaume-Uni, le succès initial de la TNT sera
vraisemblablement subordonné à la capacité des programmes gratuits à
convaincre les téléspectateurs d'acquérir un décodeur et, le cas échéant, de modifier
le réglage de leur antenne. Or cette capacité est elle-même liée à la nouveauté des
programmes supplémentaires, non disponibles sur le hertzien analogique.
b) Qui doit financer la quote-part des canaux libres mais préemptés placés
par le CSA sur le multiplex réservé aux chaînes publiques ? S'il doit revenir aux
chaînes publiques d'en faire l'avance, dont il sera évidemment difficile, le moment
venu, d'obtenir le remboursement par des chaînes locales naissantes, à l'équilibre
financier précaire..., ce surcoût devra être financé rapidement.
c) La future chaîne d'information internationale doit-elle être exclue d'une
diffusion en France, techniquement permise, pour un coût limité, sur le troisième
canal réservé au service public sur la TNT ? Certes, on peut comprendre la nécessité
d'éviter une éventuelle concurrence avec les chaînes d'information nationale
payantes existantes, qu'il s'agisse de LCI, d'I-Télévision pour Canal plus, ou de
Match TV pour le groupe Lagardère.
Néanmoins, même dans l'hypothèse où la chaîne internationale ne serait pas
financée par la redevance, elle demeurerait financée par l'impôt, et le contribuable
national pourrait légitimement s'attendre à être en mesure de la regarder sur un
réseau de diffusion élargi et moderne, d'autant que, sur la TNT, aucune autre

? 45 ?
chaîne internationale ne sera diffusée (ni CNN, ni BBC world, ni Deutsche Welle).
La question ne se pose évidemment pas dans les mêmes termes que pour TV5, dont
la grille est principalement composée de reprises de programmes issus des chaînes
de France Télévisions.
Par ailleurs, l'importance du flux annuel de touristes en France, première
destination touristique mondiale avec plus de 70 millions de touristes, justifierait
la possibilité pour eux d'avoir accès à la chaîne internationale durant leur séjour sur
le territoire français, ce qui les inciterait, à leur retour, à regarder de nouveau cette
même chaîne plutôt que ses concurrentes. La découverte de cette chaîne, à l'occasion
d'un voyage touristique, pourrait constituer un moment particulièrement propice.
Votre Rapporteur spécial observera, pour conclure, que, selon les
informations qui lui ont été transmises, si la Deustche Welle n'est pas diffusée en
Allemagne, en application d'une loi datant de l'origine de cette chaîne
internationale, cette contrainte donne régulièrement naissance à des questions de
principe sur son maintien et son financement, qui la fragilisent. Par ailleurs, la
saturation des réseaux câblés en Allemagne, comme l'audience et la notoriété
limitées de la chaîne en Allemagne, rendent aujourd'hui difficile un retour en arrière
sur ce point. Il serait sans doute judicieux d'éviter en France de tels débats
récurrents.
B.- L'INSTITUT NATIONAL DE L'AUDIOVISUEL : LES MOYENS DE RELEVER LE
DEFI DE LA NUMERISATION DES ARCHIVES
1.- Des résultats équilibrés, témoignant d'une gestion assainie
Globalement, l'INA a dégagé en 2002 un résultat comptable positif de
924.000 euros, avec une marge brute décroissante mais encore légèrement positive
(0,5 million d'euros). Cette diminution résulte de dépenses en progression plus
rapide (+2,4 millions d'euros par rapport au budget, et +6 millions d'euros par
rapport à l'exercice 2001) que les recettes. La croissance des charges est imputable,
pour une part importante, aux dépenses de personnels non permanents (+1,2 millions
d'euros par rapport au budget). Cette croissance devra faire l'objet de mesures
adaptées à l'avenir, avec un moindre recours aux emplois non permanents.
Pour leur part, les recettes contractuelles ont baissé en 2002 de 15 %, soit
5,9 millions d'euros, pour ne s'établir qu'à 34,4 millions d'euros. Cette diminution
est, pour l'essentiel, la conséquence du changement de l'équilibre des relations
contractuelles de l'INA et de France Télévisions résultant des contrats signés le
14 septembre 2001, notamment pour ce qui concerne la rémunération de la mission
d'archivage établie sur la base d'une facturation forfaitaire annuelle.
Votre Rapporteur spécial souhaiterait également que remède soit trouvé aux
difficultés de recouvrement de ses créances commerciales par l'INA : sur cinq ans,
l'INA a été conduit à constater 2 millions d'euros de non-valeurs, soit 1% du
montant des recettes (qui s'élevaient à 170 millions d'euros). Compte tenu de la

? 46 ?
nature de l'activité commerciale de l'INA, un tel taux dénote une insuffisance des
procédures de paiement et de garantie vis-à-vis de ses clients.
Enfin, il convient de souligner que, après une période dont la gestion était
particulièrement critiquable et a fait l'objet d'observations très sévères de la part de
la Cour des comptes, l'INA a su améliorer ses procédures, sa gestion et son
équilibre financier. Pour autant, l'INA a été également en mesure d'atteindre la
plupart des objectifs mentionnés dans son premier contrat d'objectifs et de moyens,
qui s'achève en 2003.
2.- Des moyens nouveaux pour financer une mission prioritaire
au coeur du métier de l'INA
Le premier contrat d'objectifs et de moyens de l'INA arrive à échéance fin
2003, et la discussion du deuxième contrat est en cours. Dans cette attente, l'INA
verra sa dotation augmenter de 1,5 % par rapport à 2003, soit un supplément de
produit d'un milliard d'euros, après plusieurs années de maintien en euros courants.
L'État donne ainsi à l'Institut les moyens de remplir ses missions en
poursuivant le recentrage de ses activités sur l'archivage et la sauvegarde du
patrimoine audiovisuel.
Afin de conforter cette stratégie à plus long terme, l'État souhaite en outre
lui donner les moyens de répondre à l'enjeu majeur que représente la sauvegarde du
patrimoine audiovisuel sur le plan culturel, éducatif et économique. L'essor des
technologies numériques constitue de ce point de vue une chance, en permettant
d'élargir les possibilités de diffusion et en offrant de nouveaux supports de
sauvegarde. Il appelle, dans ce domaine, une grande ambition, qu'exige également la
dégradation de certains supports analogiques et photographiques.
Votre Rapporteur avait, l'an passé, souhaité insister sur la priorité, au
regard de la mission patrimoniale de l'INA, à donner à celui-ci les moyens
nécessaires à l'accélération du plan de numérisation et de sauvegarde, de façon à
devancer l'usure des supports dans le temps.
L'INA a confié, en 2003, un audit de son plan de sauvegarde et de
numérisation au cabinet Bureau Véritas Consulting. Celui-ci, après une analyse
support par support, a conclu que l'échéance maximal de traitement des fonds pour
minimiser les risques de perte des contenus ne pouvait dépasser l'année 2015, et
devait être même rapprochée pour les supports vidéo.
Le volume horaire demeurant à traiter à compter de 2003 représentait
encore 739.000 heures sur un total de 833.000, 95.000 heures « seulement » ayant
déjà été sauvegardées. L'ensemble représenterait 11 millions d'euros, auxquels il
conviendra d'ajouter 36 millions d'euros pour les compléments indispensables à la
mise en oeuvre du plan (pilotage, consommables, ...) et à la conservation des
supports une fois sauvegardés (unités de stockage aux Essarts.
VOLUMES A TRAITER ET COUT PAR SUPPORT A NUMERISER
(en millions d'euros)

? 47 ?
Vidéo
0,5
pouce
Vidéo
1 et 2
pouces
Film Radio
Disques
Radio
6,25 mm
Radio
DAT
Total
Échéance de vie 2008 2007 2015 2015 2015 2013 -
Volume horaire à
sauvegarder (en
milliers d'heures)
122 70 143 20 465 12 833
Volume restant à
traiter (en milliers
d'heures)
95 40 137 20 437 10 739
Coût du plan à
compter de 2003
8,1 4,2 59,9 7,9 30,3 0,6 111
Source : Bureau Véritas consulting pour l'INA
Le coût total atteindrait donc, dans la perspective d'une numérisation
intégrale sans sélection, un total de 147 millions d'euros sur la période 2003-
2015, dont l'INA ne serait en mesure d'assumer qu'un peu plus de la moitié
(76 millions d'euros).
Il serait donc nécessaire, selon cette étude, de trouver des financements
complémentaires à hauteur de 70 millions d'euros, dont 40 dans le cadre du
deuxième contrat d'objectifs et de moyens (2003-2008). L'INA prendrait à sa
charge, pour ce même contrat, 32,5 millions d'euros.
BESOIN DE FINANCEMENT DU PLAN DE SAUVEGARDE ET DE NUMERISATION
(en millions d'euros)
Total plan 1999-2015 A réaliser 2003-2015 Dont COM 2004-2008
Financement INA 99,4 76,6 32,5
Complément :
-fonctionnement
-investissement
70,2
63,0
7,1
70,2
63,0
7,1
40,2
33,4
6,8
Total 169,6 146,8 72,7
Source : Bureau Véritas consulting pour l'INA
Pour compléter cette analyse et mieux cerner les différents enjeux de cette
problématique, le Gouvernement a confié à M. Hubert Astier une mission sur
l'organisation de la préservation et de la mise en valeur du patrimoine audiovisuel et
cinématographique, dont les conclusions sont attendues à la fin du premier semestre
de l'année 2004.
La mission confiée à M. Hubert Astier a notamment pour objet :
- de formuler des propositions en ce qui concerne la détermination des
fonds patrimoniaux à sauvegarder ;

? 48 ?
- d'analyser le cadre juridique le plus adéquat pour permettre aux
institutions publiques ou privées de valoriser les archives numérisées ;
- d'étudier l'organisation la plus efficace pour réaliser la migration des
archives audiovisuelles et cinématographiques sur des supports numériques non
périssables.
En 2004, l'INA bénéficiera d'un montant de redevance de 69,3 millions
d'euros, en croissance de 1,5 % par rapport au projet de loi de finances pour 2003,
correspondant à un supplément de produit de 1 million d'euros. Ce supplément de
produit est sans doute loin de répondre à l'objectif d'une sauvegarde exhaustive dans
un délai raisonnable, mais constitue un premier pas, dans l'attente des conclusions
de la mission confiée à M. Astier.
Enfin, il convient également de conserver à l'esprit que les moyens
consacrés à l'INA doivent également lui permettre de financer la mission
d'extension du dépôt légal qui lui a été confiée, s'agissant notamment des chaînes du
câble et du satellite. Après une première mise en oeuvre en 1995 sur le réseau
hertzien national, le dépôt légal a été étendu en 2002 à une douzaine de chaînes de
télévision et à 11 radios. Le budget 2003 prévoyait un périmètre de 21 chaînes, et les
prévisions pour 2004 incluent une soixantaine de chaînes sur les 54 susceptibles
d'être reçues sur le territoire. L'ouverture de chaînes nouvelles sur la TNT à
l'horizon de la fin 2004 modifiera sans doute cette répartition, mais, en tout état de
cause, la préservation du passé ne doit pas occulter les exigences au regard de
l'avenir.
ESTIMATIONS POUR 2002 ET PREVISIONS POUR 2003 ET 2004
(en millions d'euros) 2002 2003 2004
Redevance 68,22 68,22 69,3
- dont redevance
d'investissement
- 2,79 - 2,79
Autres recettes 31,68 32,35 33,7
Total des recettes 99,9 100,57 103,0
Masse salariale 56,32 56,5 56,5
Impôts et taxes 2,97 3,0 3,0
Dotations aux
amortissements
11,34, 11,8 11,8
Autres charges 29,27 29,34 31,8
Total des charges 99,9 100,57 103,0
Source : Direction du développement des médias
C.- LES AUTRES ORGANISMES DE L'AUDIOVISUEL : DES MOYENS EN
PROGRESSION MOINDRE, DANS L'ATTENTE D'UNE DEMARCHE
CONTRACTUELLE PLURIANNUELLE
Trois organismes audiovisuels demeurent aujourd'hui encore en dehors de
la démarche du contrat d'objectifs et de moyens : RFO, et les deux entreprises de
radio : Radio-France et RFI. Ils se voient accorder des moyens en croissance, mais

? 49 ?
légèrement moindre que pour les organismes ayant déjà contractualisé leurs
engagements avec l'État.
1.- Le réseau France-Outre-mer (RFO) : une évolution
nécessaire
a) Des résultats contrastés
Selon les informations fournies par l'annexe jaune sur l'audiovisuel, les
résultats d'audience ont montré, pour la première fois depuis l'arrivée en 1998 des
bouquets satellitaires de diffusion directe en outre-mer, une remontée des audiences
des "télépays" de RFO qui ont conforté leur statut de leader dans tous les
départements et territoires d'outre-mer. En radio, les audiences de RFO ont connu
des évolutions modérées et diverses selon les stations, sans que la position de
second, occupée par les "radios de pays" dans les DOM, ne soit remise en cause.
Du point de vue de la gestion, RFO continue à se singulariser par des
résultats comptables durablement négatifs, même si le déficit, notamment
d'exploitation, tend plutôt à se réduire, et si le résultat budgétaire a été équilibré, en
dépit d'une moins-value importante sur les recettes publicitaires (-2,1 millions
d'euros). La diminution parallèle du résultat exceptionnel conduit à maintenir un
déficit net de 3,5 millions d'euros, la trésorerie en fin d'année devenant négative de
15,8 millions d'euros, soit 2,7 millions d'euros de plus qu'à la fin 2001 en raison du
remboursement d'un prêt-relais dont avait bénéficié la société pour les nouveaux
équipements des stations de Guadeloupe et de Guyane. Dans le même temps,
toujours selon le fascicule « jaune », les effectifs moyens permanents ont continué
à croître, de 0,9 %, contrairement d'ailleurs à ce qu'indique la réponse de RFO à
votre Rapporteur spécial, indiquant que les effectifs moyens permanents
n'augmentent que de 0,07%, et les effectifs non permanents baissent de 4,23 %.
PRINCIPAUX ELEMENTS COMPTABLES DE RFO
(en millions d'euros)
2001 2002
Résultat d'exploitation - 6,3 - 4,3
Résultat financier - 0,47 - 0,4
Résultat exceptionnel 2,24 1,3
Résultat net comptable après impôt - 4,61 - 3,5
Fonds de roulement - 47,9 - 46,9
BFR - 34,7 -31,1
Trésorerie au 31/12 - 13,1 - 15,8
Effectif moyen permanent au 31/12 1.463 1.476
Dans ces conditions, et quelles qu'en soient les raisons, la situation de
RFO apparaît manifestement fragile. La conséquence la plus regrettable en a sans
doute été le fait que, depuis 2001, le volume propre de production de RFO a
régulièrement diminué, pour atteindre, cette année, un niveau que la direction du
réseau considère comme un étiage, insuffisamment compensé par la mise en oeuvre

? 50 ?
d'une politique de réseau, consistant à diffuser les programmes produits localement
sur d'autres stations que celles qui en est à l'origine.
Pour l'information du lecteur, le tableau suivant indique le coût analytique
de chaque chaîne de télévision et de chaque station de radio de RFO, en
comparaison, lorsqu'elle est connue, de la part d'audience correspondante. Il
apparaît ainsi que le coût analytique est fortement corrélé au taux d'indexation, et
que la télépays et la téléradio de Guadeloupe sont, en termes relatifs, plutôt plus
performants que les autres, financièrement et en termes d'effectifs et d'audience.
Télévision/télépays
Coût analytique
2002 de la
télépays
(en milliers
d'euros)
Part
d'audience -
Métridom
sept-oct
2003 (en %)
Coût analytique
2002 de la
Radiopays
(en milliers
d'euros)
Part
d'audience -
Métridom
sep-nov 2003
(en %)
Taux
d'indexation
(pour
information)
Effectifs
permanents
au
31/12/2002
Martinique 6.280 34,60 2.472 17,9 1,34 180
Guadeloupe 5.946 44,90 2.375 23,6 1,34 160
Guyane 4.911 1.376 1,34 151
Réunion 7.843 34,60 2.703 19,0 1,73 173
Mayotte 1.937 779 1,58 61
Nouvelle-Calédonie 5.830 1.678 1,86 148
Polynésie 6.997 1.653 1,99 149
Saint-Pierre et Miquelon 2.658 800 1,73 75
Wallis et Futuna 1.730 696 1,58 56
Source : RFO
b) Les réponses apportées aux observations de la Cour des comptes
Votre Rapporteur spécial avait rappelé, l'an passé, les principales
conclusions du dernier rapport particulier de la Cour des comptes sur les comptes et
la gestion de RFO. A ses questions concernant les réponses apportées à ces
observations portant sur les gains de productivité susceptibles d'être attendus, les
incidences des mécanismes d'indexation, et le sort de l'agence AITV, intégrée à
RFO sans synergie évidente, RFO a répondu de la manière suivante :
« - 1°) Le dernier rapport de la Cour des Comptes sur RFO n'a pas
mentionné de domaines où « des gains de productivité » étaient nécessaires ou
attendus ». Il convient, à cet égard, de rappeler que RFO est passé aux 35 heures
avec seulement 13 créations d'emplois supplémentaires (soit 0.8 % de l'emploi
permanent), ce qui correspond globalement à un gain de productivité de l'ordre de
10 %.
La société a, par ailleurs, accentué la rationalisation de sa production afin
de renforcer sa politique de « réseau » qui vise à élargir, dès que possible, la
diffusion des produits au-delà de leur station d'origine. Ceci a permis, en 2001 et
2002, d'offrir aux téléspectateurs ultramarins plus de produits d'origine RFO alors
même que la production locale de chaque station avait, pour des raisons
budgétaires, diminué en volume.
- 2°) Depuis l'origine du service public audiovisuel outre-mer, tous les
salariés de RFO travaillant outre-mer bénéficient du coefficient de majoration

? 51 ?
salariale appelé communément indexation (cf. tableau ci-dessus) et ce, à l'instar
des salariés de la fonction publique et des autres entreprises publiques, afin de
tenir compte du coût de la vie élevé dans les DOM- TOM.
Par la suite et pour des raisons historiques, ces taux ont évolué
différemment de ceux de la fonction publique, étant actuellement parfois plus faibles
à RFO aux Antilles-Guyane (1,34 contre 1,40) ou à Wallis (1,58 contre 2,05) et plus
élevés par exemple à La Réunion (1,73 contre 1,53). Le fait que ces taux soient
parfois plus élevés à RFO provient essentiellement du fait qu'ils ont, à un moment
donné, englobé l'aspect « prime de mobilité » rémunéré à part dans la fonction
publique.
On constate à la lecture des chiffres que les majorations sont très
importantes et que, par exemple, un salarié touche, toutes choses égales par
ailleurs, deux fois plus en Polynésie qu'à Malakoff, pour une rémunération de base
identique. Cet état de fait a naturellement des conséquences très lourdes en matière
de charges de personnel puisqu'il aboutit globalement à grever de 43 % la masse
salariale des permanents et CDD de l'ensemble de la société (et de 60 % en
moyenne pour l'emploi en stations). Cette donnée extrêmement pénalisante est à
prendre en considération lorsque l'on examine le niveau et la part des charges de
personnel de RFO par comparaison avec d'autres sociétés du secteur qui ne sont
pas confrontées à cette difficulté.
Une seconde conséquence négative de l'indexation résulte du frein
important mis dans la mobilité interne dans le sens des stations vers Paris ou des
stations à fort taux vers les autres stations, en l'absence de mécanisme de prime à la
mobilité déjà intégré dans les taux.
Il est clair par ailleurs que les taux actuels d'indexation font plus que
compenser l'écart du coût de la vie existant entre la métropole, écart qui de plus, si
l'on prend en compte les données de coût de logement et d'imposition, mérite d'être
minoré par rapport à la simple comparaison du « panier de la ménagère. » (...).
Aucune étude comparative sérieuse n'a été entreprise qui permettait de fournir un
critère sûr pour la fixation d'un taux objectivement adapté.
Pour sa part, la société a entrepris concrètement d'essayer de limiter le
poids de l'indexation dans l'accord de décembre 2000 sur les disparités salariales
au sein du secteur public (accord initialement signé par Radio France et RFI) qui,
pour la première fois, de l'histoire de la société (et peut être de l'outre-mer public),
a été un accord non-indexé ce qui a permis de limiter son coût à 25 millions de
francs (contre 36 millions de francs pour un accord indexé.)
3°) L'agence d'information AITV dont l'existence est prévue dans la loi sur
l'audiovisuel, comme dans le cahier des charges de RFO, demeure le fournisseur de
CFI pour les modules d'information africaine et internationale que cette dernière
diffuse. La contribution de l'AITV, comme de l'ensemble de la société, a été
proposée par RFO dans le cadre de deux des trois projets présentés à l'occasion de

? 52 ?
l'appel d'offres des pouvoirs publics pour la création d'une chaîne internationale
d'information en français. »
c) Un projet de réforme rationnelle
RFO connaît aujourd'hui une situation d'audience fragilisée par l'essor de
la concurrence, des difficultés de gestion récurrentes, un doute sur sa finalité,
qui exigent une réaction adaptée. Par ailleurs, en 2001, les grilles des Télés Pays
(RFO1) étaient composées à 83 % de programmes de France Télévision (79 % dans
les TOM). Réciproquement l'intégralité des images ultra-marines diffusées sur les
chaînes de France Télévision provient de RFO, démontrant une relation sous-jacente
forte avec le groupe de métropole.
L'action à mener doit en premier lieu redéfinir la mission du réseau, et la
stratégie nécessaire pour la réaliser. Considérant que cette mission est définie par le
souhait d'assurer le service public audiovisuel outre-mer en garantissant ainsi la
continuité territoriale, et en se fondant notamment sur une offre de proximité, le
Gouvernement propose de mettre en oeuvre une double orientation :
- produire et diffuser des informations et programmes dits de proximité,
- et diffuser outre-mer l'essentiel des programmes des autres sociétés
nationales de programme (France 2, France 3, France 5 et Arte).
Dans ces conditions se pose la question incontournable du rapprochement
avec le groupe France Télévisions. Les deux ministres concernés ont lancé une
première consultation des acteurs sur ce thème. Votre Rapporteur spécial avait
rappelé, l'an passé, que cette option pouvait constituer l'une des réponses les plus
simples au souci d'éviter la marginalisation de RFO, de permettre son association
intelligente à la politique audiovisuelle extérieure, de bénéficier de synergies
avec la structure métropolitaine, et de gérer au mieux les personnels en place, dans le
cadre d'une mobilité accrue au sein d'un groupe de plus grande taille.
Plus précisément, les avantages qui peuvent être attendus de cette
orientation sont multiples :
? Au niveau des programmes
Compte tenu que l'ensemble des chaînes de France-Télévisions et du
groupe diffuse déjà majoritairement les mêmes images, peuvent être envisagés de
manière réaliste:
- une rationalisation technique : France Télévision et RFO disposent tous
deux de serveurs permettant la recomposition des programmes et leur diffusion ;
RFO a acquis un savoir-faire en matière de transport de programmes et de
diffusion en horaires décalés qui pourraient être utiles aux développements
internationaux éventuels de France Télévision ;

? 53 ?
- une meilleure prise en compte des préoccupations de l'outre-mer
dans les choix de production et d'acquisition, ainsi que dans la diffusion des deux
entités;
- le développement éventuel d'une politique de co-production « métropole /
outremer » ;
- une meilleure articulation entre l'AITV, agence de production d'image,
artificiellement rapprochée de RFO, et les filiales de France Télévision à vocation
internationale (CFI, actuel client principal de l'AITV , ou encore la future chaîne
d'information...) ;
- des synergies en matière de programmes télévisuels et internet.
? Au niveau des ressources commerciales
Les recettes publicitaires de RFO sont en forte diminution depuis deux ans.
La régie de France Télévision (France Télévision Publicité - FTP) pourrait faire
bénéficier RFO de son professionnalisme. La vente couplée d'écrans de RFO et des
chaînes métropolitaines de France Télévision pourrait également être envisagée.
? Au niveau de la gestion
En termes de gestion des moyens humains, administratifs et financiers, les
effets susceptibles, en principe, d'être attendus du rattachement à France Télévision
sont de trois ordres :
- l'encadrement administratif et de gestion de RFO bénéficierait de l'appui
des équipes de la holding France Télévision (expertise juridique, financière, contrôle
de gestion...) ;
- des échanges de savoir-faire pourront être développés tant sur le plan
technique, que du point de vue des programmes et de la gestion, les problèmes
rencontrés par les stations régionales de France 3 pouvant se retrouver à RFO, et vice
versa ;
- une amélioration des conditions de mobilité, les personnels de RFO
pouvant trouver au sein de France Télévision des perspectives d'évolution de
carrière plus ouverte que dans leur seule entreprise.
d) Des précautions indispensables
Pour autant, il apparaît évidemment impératif de maintenir une spécificité
régionale, y compris dans les instances de direction stratégique, et dans les
ressources affectées. Il semble difficilement imaginable de retenir l'hypothèse d'une
fusion intégrale de RFO au même niveau que les trois chaînes généralistes
nationales. La composition du conseil d'administration, comme l'affectation directe
d'une fraction du produit de la redevance - ou de la ressource qui lui succèdera -
devront naturellement faire l'objet de mesures ad hoc, qui ne pourront en tout état de
cause être opérées que dans le cadre d'une modification de la loi du 30 septembre
1986 relative à la liberté de communication.

? 54 ?
Enfin, sinon surtout, un tel rapprochement ne prendra tout son sens que s'il
s'accompagne de mesures permettant de fait une plus grande mobilité des personnels
à l'intérieur de l'ensemble du groupe élargi, en espérant que seules les meilleures
pratiques se diffusent par cet intermédiaire.
De même, le schéma actuellement à l'étude est fondé sur le maintien des
réseaux radio de RFO au sein de l'entité, même après rapprochement avec France-
Télévisions. Cette orientation peut sans doute se comprendre, mais pose néanmoins
la question de l'avantage comparatif avec un rapprochement avec Radio-
France, si l'on considère que France Inter est déjà diffusé dans tous les DOM et
dans la plupart des TOM, avec des audiences parfois beaucoup plus faibles, mais
également parfois proches ou d'un ordre de grandeur proche (en Martinique, en
Guadeloupe, et à la Réunion). Dans ces conditions, il y a lieu de penser qu'une
réflexion sur un rapprochement avec Radio-France ne pourra être définitivement
écartée par principe, au moins à terme.
Une solution alternative séduisante, allant d'ailleurs dans le sens du
souhait de rationalisation exprimé par le Ministre entre un pôle audiovisuel télé
et un pôle radio, pourrait d'ailleurs consister à constituer RFO en filiale
commune de France Télévision et de Radio-France. Ce schéma permettrait de
conserver une certaine identité de RFO, de ne pas « éclater » son réseau entre
télévision et radio, tout en lui permettant de bénéficier de la synergie maximale
avec les groupes publics métropolitains de plus grande taille, chacun pour son
métier et sa technique.
2.- Radio-France : une gestion convaincante
a) Des résultats d'audience très encourageants
Globalement, l'ensemble des stations de Radio-France a rencontré un
réel succès d'audience en 2002.
France Inter, avec une audience cumulée de 11.2 % soit 5,5 millions
d'auditeurs, demeure stable malgré les grèves qui ont affecté les programmes de la
chaîne. Sur la population des 15 ans et plus, la station enregistre une progression de
0,3 point (11.5 %). France Inter arrive en tête de l'ensemble des radios de 7h30 à 9h,
de 12h à 13h30 et de 18h45 à 20h, et se classe dans le trio de tête des radios dans 30
des 97 agglomérations suivies par Médiamétrie. Dans huit d'entre elles, elle est
leader. La station obtient son meilleur score à Rennes (21.5 %). France Inter est
également leader à Paris intra-muros.
Cette amélioration a incité les dirigeants de la station à viser la première
place. Si cet objectif est compréhensible et traduit un succès mérité, votre
Rapporteur spécial tient cependant à souligner qu'il ne devra pas être recherché à
tout prix, car telle n'est pas la mission qui peut être assignée au service public
généraliste de la radio. En tout état de cause, les derniers sondages ont montré un
fléchissement, imputé notamment par la direction de la station au fait que celle-ci a
dû affronter plusieurs grèves de certaines catégories de ses personnels.

? 55 ?
France Info informe chaque jour 5,5 millions de personnes également.
Avec 11,1 % d'audience cumulée, elle enregistre un léger tassement (0.3 point) sur
un an dû à la prise en compte par Médiamétrie des 13-14 ans.
Avec 3.330.000 auditeurs, France Bleu est en progression. A 6,7 %, son
audience cumulée est en hausse de 0,3 point sur les 13 ans et plus et de 0,5 point sur
les plus de 15 ans.
France Culture enregistre son meilleur résultat, avec 1,3 % d'audience
cumulée, soit un gain de 0,4 point. La progression provient de toutes les tranches
d'âge à partir de 25 ans.
France Musiques obtient également sa meilleure audience cumulée, avec
1,9 % soit près d'un million d'auditeurs. Ce sont les plus de 35 ans, les retraités et
les cadres supérieurs qui ont fait croître l'auditoire. France Musiques, toujours
majoritairement masculine (56 %) voit cependant la part des femmes progresser.
L'audience de FIP, là elle est diffusée, reste stable depuis la saison
précédente : en Île-de-France, 2,2 % d'audience cumulée ; à Bordeaux, 3,4 % ; à
Strasbourg, 4,3 % ; à Nantes, 3,4 %.
Enfin, avec seulement 17 fréquences, Le Mouv' est écouté chaque jour par
510.000 personnes soit 1 % de la population de plus de 13 ans.
b) Des dépassements sensibles sur les charges, mais des résultats
globalement équilibrés
Les comptes de l'année 2002, dernier exercice clos, montrent des charges
d'exploitation en hausse de 5,6 % (+ 26,9 millions d'euros) par rapport au budget,
qui s'explique pour moitié par une hausse des provisions constituées en 2002 et pour
l'autre moitié par des dépassements sur certains postes (13,9 millions d'euros). Ces
dépassements sont imputables à un surcroît de dépenses de personnels
permanents (+ 2 % sur le montant budgété, essentiellement imputable à une
progression plus importante que prévu de l'effectif). Concernant les charges de
personnels occasionnels (12,6 millions d'euros), un effort a été réalisé (- 3% par
rapport à 2001). Il n'a cependant pas permis d'éviter un dépassement important sur
le budget 2002 (+ 20 %).
Pour autant, la politique de gestion des ressources humaines de Radio-
France paraît, aux yeux de votre Rapporteur spécial, la seule véritablement
dynamique, inventive, et responsabilisante pour les salariés. La présentation des
travaux de la Cour des comptes effectués à la demande de la Commission des
finances sur les conventions collectives de l'audiovisuel public devrait permettre
d'en apporter une claire démonstration.
De même, la mise en place de l'opération de déconcentration d'une partie
des décisions de gestion dans le cadre de délégations régionales paraît constituer un
effort bien adapté à la nature très éclatée de l'entreprise.

? 56 ?
Par ailleurs, grâce à l'augmentation des recettes propres, le résultat de
Radio-France est demeuré équilibré, et la structure financière de l'entreprise
continue de s'améliorer en 2002. En particulier, la trésorerie a augmenté pour la
deuxième année consécutive (+ 8,54 millions d'euros sur l'année) après une longue
période de dégradation (1997-2000). Elle s'établit au niveau convenable de
19,4 millions d'euros au 31 décembre 2002.
c) Les limites de la publicité sur la radio publique
Le chiffre d'affaires de l'exercice 2002 s'établit à 495 millions d'euros
(+ 4,7 % par rapport à 2001) et se répartit en 89,6 % pour la redevance (443 millions
d'euros) et 10,4 % pour les ressources propres (51,6 millions d'euros) en montant
net facturé.
Comme l'indique le fascicule « jaune » audiovisuel, l'élément marquant
concernant les recettes 2002 de Radio France est la forte croissance des recettes de
publicité et de parrainage. Elles atteignent en effet 34,5 millions d'euros, et
augmentent donc de 29,3 % par rapport à 2001 (soit + 7,8 millions d'euros). Elles
sont supérieures de 43 % (soit 10,4 millions d'euros) aux prévisions de début
d'année. Ce surcroît de ressources s'explique par une conjoncture favorable, ainsi
que par une hausse des tarifs sur France Inter et France Info rendue possible par de
bons résultats d'audience. Cette évolution confirme une tendance à la hausse depuis
1997. L'important écart entre le montant budgété et le réalisé (en brut mais aussi en
net) met cependant en évidence une relative prudence des prévisions budgétaires.
Ainsi, le dépassement de charges de personnels a pour l'essentiel été
compensé par un supplément de recettes commerciales, accompagnant une
hausse de l'audience, et démontrant la dynamique d'un modèle vertueux possible
pour le service public, notamment en termes de gestion du personnel, malgré le
cadre pourtant contraint de la convention collective.
Pour autant, votre Rapporteur spécial ne saurait trop insister sur le fait que
le volume et le contenu de la publicité sur le service public de la radio ne doit
pas se développer au-delà d'un certain niveau, notamment sur les créneaux
horaires les plus porteurs, sous peine de voire disparaître l'une des principales
différences entre celui-ci et les concurrents privés, qui justifie précisément le
financement par la redevance. Même si la proportion globale des recettes
commerciales n'atteint que 10 %, la concentration à certains horaires peut finir par
s'avérer excessive.
Le projet de budget pour 2004 retient pour sa part le niveau de 32 millions
d'euros de recettes de publicité et de parrainage (contre 28,22 prévues en 2003).
S'agissant de la redevance, Radio-France en recevra une fraction de 472,1 millions
d'euros, en croissance de 3,6 % par rapport à la loi de finances pour 2003.
Ce montant, en augmentation de 16 millions d'euros, permettra, pour 9,13
millions d'euros (HT), à la société de poursuivre son développement autour des
grands axes stratégiques arrêtés depuis trois ans, notamment le déploiement des

? 57 ?
radios locales dans le cadre du « Plan Bleu» et la poursuite du plan de
numérisation des stations du groupe. Au-delà, le supplément de produit
(7,12 millions d'euros) est destiné, à titre exceptionnel, à financer les conséquences
du problème lié à la sécurité de la tour centrale.

? 58 ?
d) Le problème de la tour centrale de la Maison de la radio
A la suite des résultats des études engagées depuis 1999 sur la résistance au
feu des bâtiments de la Maison de Radio France, le préfet de Police de Paris a notifié
le 10 mars 2003, et confirmé le 16 avril 2003, sa décision de n'autoriser la poursuite
de l'exploitation de Radio France qu'à la condition expresse que les parties centrales
en structure métallique de l'immeuble soient évacuées (tour, radiales et petite
couronne) au plus tard le 21 septembre, afin d'y entreprendre des travaux permettant
d'utiliser à nouveau ces espaces dans les conditions de sécurité requises.
Le conseil d'administration de l'entreprise a pris acte, le 1er avril 2003, de
cette décision préfectorale. Elle oblige Radio France à devoir évacuer 19 061 m² qui
se répartissent de la manière suivante : 7.222 m² de fonds documentaires ; 3 533 m²
de locaux de type bureaux ; 1 901 m² de studios et cellules techniques ; 6 405
autres m² sont également concernés. Ils concernent des locaux techniques du
bâtiment inamovibles et qui devront continuer d'être exploités (centrale de
climatisation, centre de modulation, central téléphonique, etc.). Ces zones feront
l'objet de procédures d'accès sécurisées. 378 collaborateurs de Radio France, 44 de
l'INA et 23 de RFI sont concernés par cette évacuation.
Après approbation de son conseil d'administration le 9 juillet, Radio France
a adopté les mesures suivantes :
- principe du maintien à proximité des antennes des services
documentaires, indispensables à la préservation de la qualité des programmes, et qui
se trouvent aujourd'hui dans la zone interdite ;
- maintien intégral de la production à Radio France ;
- maintien de la continuité de service et des cohérences de fonctionnement ;
- déménagements à prévoir dans la perspective du retour des activités et des
personnels concernés à l'issue des travaux de mise en sécurité.
Quatre types de déménagement vont donc intervenir dans les prochains
mois, et qui conduiront à l'évacuation progressive de la zone interdite des hommes
et matériaux qu'elle contient :
- transfert dans une société spécialisée des archives administratives de
Radio France devant légalement faire l'objet d'une conservation ;
- transfert et conservation de 75 % des fonds documentaires se trouvant
actuellement dans la zone interdite dans des entrepôts éloignés de la Maison de
Radio France et gestion à distance de ces fonds (conservation, restauration,
acheminements, etc.) ;
- déménagement temporaire de directions et services dans un immeuble se
situant à proximité de la Maison de Radio France, 17 avenue du général Mangin,
dont 7 830 m² ont déjà été loués à compter du 1er août 2003. Sans qu'il soit encore

? 59 ?
possible de déterminer les services devant subir le déménagement qui s'impose, le
principe est acquis que, outre des directions dites « administratives », déménageront
avenue du général Mangin : d'une part la phonothèque de l'INA ; d'autre part,
France Inter. Pour cette station, il s'agit de saisir l'opportunité de ce déménagement
pour mener à bien la numérisation et les travaux de réinstallation qui étaient sans
cesse repoussés par impossibilité de fonctionnement simultané. Le retour de la
chaîne pourra ainsi s'opérer dans des locaux rassemblés, rénovés et réinstallés ;
- déménagement dans les emprises de la Maison de Radio France non
frappées par l'interdiction d'exploitation de la Préfecture, en lieu et place des locaux
libérés par les directions ayant déménagé dans l'immeuble du général Mangin ou de
surfaces qui auront été réaménagées pour assurer de nouvelles activités : studios et
cellules techniques, accueil des fonds documentaires et des collaborateurs devant les
exploiter.
Le surcoût global des opérations liées à ces déménagements a été
évalué, pour 2003, à 8,1 millions d'euros, dont 1,17 million d'euros en
investissement. Il ne correspond toutefois qu'aux charges transitoires, qui doivent
être complétées de celles plus lourdes liées aux travaux nécessaires pour mettre les
locaux en question aux normes. Une enveloppe de 7,12 millions d'euros est
prévue pour la mise en sécurité du bâtiment de la Maison de la radio ainsi qu'au
déménagement et à la modernisation de France Inter, une partie de cette dotation (2
millions d'euros) couvrant des dépenses engagées d'urgence en 2003.
S'agissant des solutions techniques envisageables, une étude a été lancée
au début du mois de juillet. Conduite par un cabinet d'architectes, entouré d'un
économiste du bâtiment, d'un bureau de contrôle, assisté de bureaux d'études
techniques spécialisés et des services compétents de Radio France, elle ne sera pas
conclue avant la fin de l'année 2003. Radio France et son actionnaire disposeront
d'un document de travail présentant divers scénarios de réhabilitation de l'ensemble
du siège social de l'entreprise et de leur coût prévisible. Ce document présentera
également le schéma général de mise en sécurité incendie de tout le bâtiment du 116,
avenue du président Kennedy qui a été demandé par la Préfecture de Police de Paris,
ainsi que les préconisations de sa mise en oeuvre assorties de leur coût.
3.- Radio-France Internationale (RFI) : un déséquilibre
budgétaire à corriger
a) Des résultats récents déséquilibrés
RFI a dégagé un déficit comptable de 7,6 millions d'euros en 2002, après
un déficit de 1,5 million d'euros en 2001, pour un budget de 128,8 millions d'euros
l'an passé. Selon l'entreprise, le déficit comptable, essentiellement imputable (pour
7 millions d'euros) à son déficit d'exploitation, s'accompagne cependant d'une
réalisation budgétaire presque à l'équilibre. Ce déficit important, supérieur de
4,9 millions d'euros aux prévisions initiale, a deux origines principales : des
dépassements, importants au niveau des charges d'exploitation et notamment
des charges de personnel en croissance de 10 %, soit près de 6 millions d'euros,

? 60 ?
par rapport à 2001, et, pour une part moindre, l'abandon d'une créance sur sa filiale,
la Somera.
Le dépassement important de charges de personnels résulte de la hausse des
dépenses de personnels non-permanents, et de l'augmentation de la provision pour
congés payés, consécutive à la mise ne place des 35 heures, qui n'avait de surcroît
pas été anticipée dans le budget 2002.
Cette situation apparaît préocccupante, et devrait appeler une correction
adaptée de la part de l'entreprise, d'autant qu'elle a conduit à ne réaliser le plan
d'investissement qu'à hauteur de 75 % des prévisions pour 2002. Votre Rapporteur
souhaite que la mise en oeuvre du nouveau système d'information financière et de
gestion, au 1er janvier prochain, contribue au rééquilibrage financier de l'entreprise.
Il demeure que la difficulté essentielle pour RFI tient à ce que l'incidence
financière du passage aux 35 heures n'a toujours pas été intégrée dans le
budget de base de l'entreprise, mais a jusqu'à présent été traité, ponctuellement, en
loi de finances rectificative en fin d'année, ce qui pose d'évidents problèmes lorsque
le produit collecté ne donne pas lieu à un supplément de répartition.
Par ailleurs, votre Rapporteur spécial s'interroge sur l'origine, les
conditions et la justification du prêt de long terme à TDF, de 19,655 millions d'euros
à la fin 2002, consenti en 1992 pour 28 millions d'euros, remboursé annuellement à
hauteur de 1,08 million d'euros par TDF.
b) Le projet de budget pour 2004 : consolider le coeur des missions
RFI voit la ressource publique qui lui est attribuée augmenter pour lui
permettre de financer la poursuite de son activité, dans l'attente de la signature d'un
contrat d'objectifs et de moyens actuellement à l'étude et que votre Rapporteur
spécial souhaite proche.
La rationalisation du dispositif de diffusion (poursuite du développement du
réseau FM, renégociation des coûts de TDF en ondes courtes) et de production
(poursuite du programme de numérisation) et la poursuite de la modernisation
interne de la société constitueront pour RFI les principaux objectifs de l'année 2004.
Dans ce but, la dotation de redevance de RFI progresse de 2 % par rapport à
la loi de finances initiale pour 2003. La subvention du ministère des Affaires
étrangères à RFI est, quant à elle, en augmentation de 1,5 % (soit 1,05 million
d'euros), afin de renforcer la présence de ses émissions au Moyen-Orient, et s'élève
en 2004 à 71,4 millions d'euros. Globalement, les ressources publiques de RFI
s'élèveraient à 124,8 millions d'euros, contre 122,7 millions d'euros inscrits en
2003. Les autres recettes de RFI ne représentent que 4 millions d'euros, sur un total
de recettes de 128 millions d'euros.
Comme pour l'AFP, l'avenir à moyen et long terme de RFO passe
notamment par la prestation de services de reportages vidéos pour la future chaîne
d'information internationale, à condition naturellement que soit optimisé le maillage
géographique des différents partenaires. En particulier compte tenu des compétences

? 61 ?
de RFI en radio de langue arabe, il serait préjudiciable que celle-ci soit écartée du
projet, et ce quel que soit son devenir vis-à-vis de Radio-France.

? 62 ?
c) La question des locaux de RFI
A court terme, RFI, société locataire de Radio France, est également
concernée par l'évacuation de la zone interdite de la Maison de Radio-France ellemême,
à raison de 383 m² d'archives et 325 m² de bureaux et studios.
Conformément aux accords passés entre les deux entreprises, Radio France, dans le
cadre de son déménagement, s'est engagée à mettre à la disposition de RFI la surface
nécessaire à la reconstitution de son studio frappé par la mesure d'évacuation.
Par ailleurs, RFI a confirmé à Radio France son intention de quitter la
Maison de Radio France et de déménager l'ensemble de ses services vers un
nouveau siège. Cette opération, économique pour RFI à terme, et qui permettrait à
Radio-France, selon RFI, d'utiliser ses emprises libérées comme espaces
« tampons » pour ses travaux de réhabilitation, aurait cependant un coût au départ
non négligeable au regard des moyens de la chaîne : elle nécessiterait un
investissement de 15 millions d'euros, essentiellement constitué de travaux, le
déménagement lui-même n'étant estimé qu'à un demi-million d'euros.
D.- QUELLES AMELIORATIONS POSSIBLES DE LA GOUVERNANCE DES
ENTREPRISES DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC ?
1.- Le contrôle a priori : une modalité de contrôle justifié par le
financement majoritairement par l'impôt
En premier lieu, il convient de souligner que, quelle que soit la qualité de la
direction des groupes France Télévisions ou Radio-France, ces organismes ne
peuvent être totalement assimilés à des entreprises classiques du point de vue de
leur gestion.
D'une part, ils font l'objet d'une régulation particulière par l'organisme
totalement indépendant qu'est le CSA, qui nomme une partie importante des
membres de leur conseil d'administration. D'autre part, leurs personnels sont le plus
souvent régis par des conventions collectives qu'il est difficile de faire évoluer et
qui s'apparentent au statut de la fonction publique. Par ailleurs, ils ne sont que très
partiellement responsabilisées sur leurs recettes puisque l'essentiel provient de la
redevance. En conséquence, elles n'ont pas d'exigences vitales en termes de
rentabilité et de distribution de dividendes, si ce n'est la contrainte politique de
respecter leur équilibre financier et budgétaire. De surcroît, s'agissant des relations
avec les fournisseurs, celles-ci sont nécessairement perturbées par la faible
incertitude concernant la croissance des ressources prévues. Enfin, la concurrence
existante demeure fermée et limitée à un petit nombre d'acteurs oligopolistiques,
dans le sens où la capacité de nouveaux entrants à absorber une partie de la rente
publicitaire est limitée par de multiples facteurs (réglementation, régulation,
fréquences disponibles, « ticket d'entrée » pour l'investissement initial, ...).

? 63 ?
L'ensemble de ces facteurs justifie que les postes de dépenses
importantes fassent l'objet, d'une manière adaptée, d'un suivi financier
indépendant de la direction de l'entreprise.
Pour autant, ce contrôle ne doit pas excessivement alourdir la gestion
d'organismes dont il est par ailleurs exigé de substantiels efforts d'économie,
notamment par l'intermédiaire de la démarche du contrat d'objectifs et de moyens,
lorsqu'elle a été mise en oeuvre.
En l'occurrence, les entreprises de l'audiovisuel public font l'objet d'un
contrôle a priori, sous la forme principal du contrôle d'État. Celui-ci exerce
plusieurs fonctions, avec des pouvoirs différents :
- un visa suspensif sur les rémunérations brutes annuelles supérieures à
70.000 euros. Pour l'ensemble de l'audiovisuel public, la mission de contrôle d'État
vise environ 250 dossiers de rémunération chaque année pour l'ensemble de
l'audiovisuel public;
- un avis simple sur les contrats importants, dépassant 2 millions d'euros,
soit environ 100 à 120 dossiers par an ;
- un rôle général d'appréciation, pour le compte du ministère chargé des
finances, de la gestion de l'entreprise, et d'analyse pour l'aide à la décision
stratégique du point de vue de la tutelle financière.
Les modalités de fonctionnement du contrôle d'État font l'objet de critiques
récurrentes de la part des directions des entreprises qui y sont soumises, portant
notamment sur le trop grand nombre de décisions qui lui sont soumises.
A contrario, l'amélioration de la « gouvernance » des entreprises de
l'audiovisuel public plaiderait pour la mise en place d'organes de réflexion
stratégique, impliquant les différents acteurs concernés (direction du groupe,
tutelles, agence des participations de l'État, ...) qui font peut-être actuellement plutôt
défaut.
2.- Des évolutions nécessaires : plus de souplesse de gestion,
mais aussi plus de responsabilités ?
Dans le sens de l'amélioration de la qualité de la relation de l'entreprise
avec l'État actionnaire, il apparaîtrait donc opportun à votre Rapporteur spécial :
- d'une part, au minimum, d'alléger la contrainte administrative limitant la
souplesse de gestion de l'entreprise en relevant les seuils à partir duquel le
contrôle s'exerce, en prévoyant la mise en place d'un examen plus collégial des
rémunérations les plus importantes dans le cadre d'un comité des rémunérations.
Celui-ci, à construire, pourrait par exemple délibérer sur le rapport du contrôleur
d'État, mais en présence des représentants de la tutelle, qui aujourd'hui ne
connaissent de la rémunération que des présidents et directeurs généraux ;

? 64 ?
- et, d'autre part, d'accroître l'espace et le temps dévolu à la réflexion
stratégique sur les grands enjeux que doivent affronter les organismes considérés.
Ces enjeux stratégiques ne manquent pas, même si la rapidité de l'évolution de la
technologie, du paysage audiovisuel et des habitudes de consommation audiovisuelle
imposent que la stratégie de moyen terme ne puisse être considérée comme figée et
définitive pour dix ans, mais fasse l'objet de révisions régulières. Cette particularité
contribue précisément à justifier la nécessité d'une organisation de cette réflexion,
dépassant une gestion qui, sinon, ne peut que demeurer excessivement orientée par
le court terme.
Enfin, votre Rapporteur ne peut que s'associer aux observations
régulièrement formulées par le président de France Télévisions, et confirmées lors de
son audition du 27 mai 2003 par la commission d'enquête de l'Assemblée nationale
sur « les entreprises publiques et l'État actionnaire », concernant les lacunes de la
procédure de fixation de la norme globale d'évolution de la masse salariale. En
effet, la CICS (Commission interministérielle de coordination des salaires) ne se
réunit, de manière systématique, qu'à l'automne, ce qui interdit de fait d'une part
que les entreprises dotées d'un statut de société de droit commun satisfassent à leurs
obligations de négociations salariales dans les quatre premiers mois de l'année, et,
d'autre part, disposent d'une visibilité suffisante pour gérer ces négociations. En
outre, il serait sans doute de meilleure gestion, du moins pour l'entreprise ellemême,
que les normes servant de cadrage à la négociation soient simplement
approuvées par le conseil d'administration, comme l'a d'ailleurs suggéré le rapport
précité de M. René Barbier de La Serre.
Naturellement, de telles évolutions exigent d'être accompagnés par un
renforcement significatif des dispositifs d'audit interne, ce qui semble être le cas,
notamment pour France-Télévisions, qui a récemment mis en place une direction de
l'audit. Celle-ci pourra, pour 20 % de ses activités et de ses moyens (6 personnes à
terme), être utilisée à la demande des directions générales des filiales du groupe.
3.- Quel rôle des conseils d'administration ?
En ce qui concerne le rôle des conseils d'administration, la question est
souvent évoquée de leur capacité à jouer pleinement leur rôle.
En réalité, au-delà de la qualité intrinsèque des personnes qui en sont
membres, cette capacité tient surtout à la politique décidée par la direction des
entreprises quant au périmètre des décisions soumises à ces organes délibérants.
Concernant France-Télévisions, comme en principe l'ensemble des
entreprises publiques, ses statuts permettent d'ores et déjà au conseil
d'administration d'intervenir sur les décisions majeures de l'entreprise, par exemple
les prises de participation, qui lui sont obligatoirement soumises quel qu'en soit le
montant. De même, les projets de contrats, notamment d'animateurs producteurs
sont en principe soumis systématiquement au conseil d'administration, dès lors
qu'ils comprennent des clauses particulières (pluriannualité, clauses d'audience, ...),
ce qui en évite une gestion trop personnelle par la direction de l'entreprise.

? 65 ?
A titre d'exemple, s'agissant d'Arte, il est cependant sans doute significatif
de constater que, lorsque le Président du conseil de surveillance d'Arte-France a
présenté, le 22 octobre 2002, un projet de financement par Arte, - donc par la
redevance audiovisuelle -, d'un projet de mécénat en faveur du lycée franco-afghan
de Kaboul pour la réhabilitation de son auditorium, pour un montant maximum de
100.000 euros, la représentante de la tutelle technique (la direction du
développement des médias) a remercié la direction d'avoir inscrit le dossier à l'ordre
du jour, ce qui a permis à la représentante de la tutelle financière de souligner qu'une
telle opération devait demeurer exceptionnelle. En effet, l'objet de la demande était à
vrai dire assez éloigné de la mission de la société même si la finalité de l'action
n'était pas par elle-même contestable. Mais les réactions mentionnées laissent à
penser que les pratiques en la matière auraient pu être moins transparentes.
E.- LA PROBLEMATIQUE DES CHARGES DE PERSONNELS DE L'AUDIOVISUEL
PUBLIC
1.- Quel niveau de rémunération des personnels ?
Bien que le calcul représente un effort significatif, les chaînes de télévision,
à l'exception donc des radios, ont été en mesure de transmettre une représentation
statistique des rémunérations sur une base comparable (rémunération brute moyenne
par décile croissant). Il en ressort de très nettes disparités entre les sociétés et les
chaînes, qui témoignent :
- pour Arte, qui n'est pas couverte par les conventions collectives
applicables à l'audiovisuel public, de rémunérations globalement plus faibles,
- pour France 5, qui n'est pas non plus couverte par ces conventions
collectives, d'une pyramide des rémunérations beaucoup moins écrasée dans ses
rémunérations les plus faibles, avec une amplitude plus courte,
- d'une très nette hiérarchie France 5 / France 3 / France 2,
- d'un niveau des salaires les plus faibles qui demeure très convenable pour
une entreprise publique parfois considérée comme peu généreuse (2.055 euro/mois
pour les 10 % des personnes les moins bien payés de France 3).
VENTILATION DES REMUNERATIONS BRUTES ANNUELLES MOYENNE PAR DECILE EN 2002
(en euros)
Rémunération
brute moyenne
du décile
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Arte-France 23.171 26.526 29.410 31.902 34.948 38.576 42.413 48.091 55.817 59 563
France 2 25.445 31.283 35.081 38.263 41.244 44.700 47.721 52.014 58.782 89.042
France 3 24.658 29.370 32.668 35.599 38.778 41.996 45.497 50.499 58.180 82.911
France 5 21.917 24.878 26.780 28.424 30.585 32.510 36.332 45.955 59.352 83.307
RFO (*) <24.516 26.244 29.244 31.878 34 .320 36.318 38.256 40.926 45.720 79.692
Source : entreprises
(*) Sur une base forfaitisée entre le haut et le bas de chaque fourchette

? 66 ?
2.- Le constat attendu sur les conventions collectives
applicables à l'audiovisuel public
Votre Rapporteur spécial a formulé à l'automne dernier au Président de la
commission des finances une demande d'enquête de la Cour des comptes,
s'inscrivant dans le cadre de la mission, constitutionnelle et organique, d'assistance
de celle-ci au Parlement, en application de l'article 57 de la loi organique du 1er août
2001 relative aux lois de finances.
Par un courrier du 12 octobre 2002, le Premier président de la Cour des
comptes a très rapidement pu faire savoir au Président de la Commission des
finances que la Cour répondrait favorablement à cette demande d'enquête, qui a été
inscrite au programme de travail de la Cour de 2003.
Après les phases classiques d'instruction et de contradiction qui se sont
conclues par l'audition le 18 septembre dernier de plusieurs présidents des
organismes concernés (France-Télévisions, Radio-France, RFI et l'INA), mais pas de
RFO ni surtout de la tutelle, la Cour a transmis le 15 octobre à la Commission des
finances de l'assemblée nationale le résultat définitif de son enquête. Celui-ci fera
l'objet d'un rapport ultérieur, dans le cadre de la mission de contrôle permanent
incombant à votre Rapporteur spécial, et élargie à la question des charges de
personnels de l'audiovisuel public, industrie de main d'oeuvre, et de ses
conséquences sur la gestion des organismes respectifs.
3.- La question liée des intermittents dans l'audiovisuel public
Le recours aux intermittents, donc à un financement en partie supporté par
le régime d'assurance-chômage, est justifié pour certains postes, pour lesquels le
contrat d'usage répond à un besoin spécifique, comme pour les métiers de
techniciens liés à la production d'émissions ponctuelles. Il l'est naturellement moins
lorsqu'il s'agit de remplir des fonctions permanentes, comme l'information, ou la
régie finale des chaînes.
Une étude, actuellement en cours, montre que le recours aux intermittents
du spectacle sous la forme du contrat d'usage, est très variable, et pour certains,
considérable, puisqu'il va de 4 %, pour l'INA, à 35 %, pour TV5.
Pour autant, l'intensité de ce recours à des non-permanents n'est pas telle,
avec un niveau moyen d'environ 20 % (10), qu'elle laisse à penser que rien ne pourrait
être fait pour remédier à cette situation de fait. En particulier, on peut s'interroger sur
l'opportunité du recours de l'INA à des intermittents pour assurer, principalement,
de la formation professionnelle. RFI et Radio-France apparaissent, pour leur part,
(10) Les calculs ont été effectués en nombre de jours de travail par an, sur l'hypothèse de 190 jours de travail par an pour
les salariés permanents, hypothèse très inférieure au taux semble-t-il retenu par France-Télévisions, de 64 jours de
travail annuel par personne. Le taux de 20 % correspond à 534.000 jours d'intermittents en 2002, rapportés à
13.954 salariés permanents, soit environ 2,6 millions de jours de travail.

? 67 ?
relativement modérées dans leur recours à l'intermittence. La question apparaît
évidemment plus difficile pour RFO, France 3, et même, sinon surtout, France2.
ESTIMATION DE LA PROPORTION D'EMPLOI DE
SALARIES INTERMITTENTS RAPPORTÉ AUX SALARIÉS
PERMANENTS
Jours de travail d'intermittents/jours de travail de
permanents
En %
INA 4
Arte 6
France 5 8,5
RFI 9,8
Radio-France 17
RFO 24
France 3 24,7
France 2 27
TV5 35
Cette première estimation conduira votre Rapporteur spécial à prévoir des
développements plus complets dans le cadre des réflexions qu'il pourra mener et des
propositions qu'il sera en mesure de faire à la suite des conclusions de l'enquête
demandée à la Cour des comptes. Il devrait pouvoir s'appuyer utilement sur les
premiers résultats, attendus pour la fin du mois d'octobre, de la mission confiée à
M. Bernard Gourinchas, Président de l'Association des employeurs de main-d'oeuvre
du secteur audiovisuel public, par le ministre de la Culture et de la communication,
sur la question du recours aux intermittents du spectacle dans l'audiovisuel public.
Il convient, en l'espèce, de souligner que recours aux intermittents et
rigidités des conventions collectives constituent deux aspects d'un seul et même
problème : le recours aux intermittents est économiquement nécessaire pour tenir
les contraintes d'évolution de la masse salariale des personnels permanents.
Inversement, il est de notoriété publique que la « permanentisation » d'intermittents
impose de recruter de nouveaux intermittents. En effet, la planification du travail
d'un salarié permanent est nettement moins souple que celle d'un intermittent, ce qui
a pour effet de générer des risques de sous-emploi et de perte de potentiel difficile à
mesurer précisément, mais qui atteint sans doute entre 20 et 40 jours par an !
F.- LA BAISSE REGULIERE DES COUTS DE DIFFUSION ANALOGIQUE
Votre Rapporteur spécial a relevé, l'an passé, le fait que la plupart des
organismes auditionnés ont souligné le caractère élevé, sinon excessif, du moins de
leur point de vue, des coûts de TDF dont les contrats dits de « télédiffusion »
recouvrent deux natures de prestations : le service de transport et le service de
diffusion.
Le principal groupe public, France-Télévisions, rappelant que la
tarification du service de télédiffusion, hors Arte, par TDF représentait 162 millions

? 68 ?
d'euros par an(11), soit 7,4 % des charges d'exploitation du groupe (dont 87 %
des coûts en 2002 pour le service de diffusion, et 13 % pour le service de transport),
avait indiqué que, selon son analyse, cette tarification « n'est pas orientée vers les
coûts », compte tenu du partage des infrastructures et de l'amortissement de certains
des équipements utilisés, « et que les prix élevés pratiqués, notamment vis-à-vis des
diffuseurs historiques, expliquent la bonne rentabilité de l'entreprise ».
Dans le cadre de la renégociation de ses contrats avec TDF, venus à
échéance le 31 décembre 2001 et maintenus ensuite sans support contractuel,
France-Télévisions a souhaité, en application de ses propres engagements
d'économies pris dans le cadre de son COM, une réduction de 30 % de la
tarification d'ici à 2005 par rapport à 2001 (soit une économie de l'ordre de 45
millions d'euros).
Le contrat finalement signé entre France Télévisions et Télédiffusion de
France pour une durée de 7 ans (du 1er janvier 2002 au 31 décembre 2008), permet
des économies, réalisées essentiellement sur le service de diffusion, poste principal
des dépenses. Avec une hypothèse de glissement annuel des prix de 1,5%, le contrat
devrait dégager sur la période 2002-2005 un montant cumulé d'économies
d'environ 47,4 millions d'euros, soit 8,3 % du montant total du contrat durant
cette période, par rapport à ce qu'aurait coûté la prestation dans les conditions non
renégociées du contrat antérieur.
Cela devrait permettre d'atteindre les objectifs d'économies prévus dans le
contrat d'objectifs et de moyens du groupe : sur l'ensemble de la période du
contrat de sept ans, les économies cumulées pourraient s'élever à 79,4 millions
d'euros.
G.- LE RENFORCEMENT DE LA LEGITIMITE DU SERVICE PUBLIC
Au moment de confirmer la volonté politique de lever un impôt
uniquement et directement affecté au financement de l'audiovisuel public, il
apparaît indispensable de répondre préalablement à deux questions de principe :
quelle est la mission et la spécificité attendue de l'audiovisuel public ? Découle
de cette première question une seconde : celle des moyens à utiliser pour parvenir
à la mettre en oeuvre, et, plus généralement, du coût du service public de
l'audiovisuel.
1.- Le contenu des programmes : l'exigence incontournable
d'un supplément de spécificité
La première spécificité qui peut être attendue du service public est celle des
contenus. Les contrats d'objectifs et de moyens, comme les cahiers des charges,
permettent de fixer aux entreprises des objectifs clairs, et si possible quantifiés, en la
(11) Selon France-Télévisions.

? 69 ?
matière. Le service public les respecte globalement, comme le montrent les
rapports sur l'exécution des contrats d'objectifs et de moyens.

? 70 ?
Au-delà, le rapport de Mme Catherine Clément, remis à l'automne dernier
au ministre de la Culture et de la communication, a conduit à inciter à développer
sur le service public une offre culturelle plus riche. La révision en cours de
négociation du contrat d'objectifs et de moyens de France 2 prévoira des
engagements en ce sens. Votre Rapporteur spécial tiendra toutefois, pour sa part, à
souligner qu'il conviendra d'éviter en l'occurrence de n'avoir qu'une vision trop
traditionnelle de la culture, en évitant de ne la résumer qu'aux Beaux-arts classiques.
Inversement, il ne peut que se féliciter de la présence d'émissions d'accès à la
culture classique que constitue, programmées à un horaire sensible, des émissions
comme d'Art dare.
A contrario, votre Rapporteur spécial estime qu'il serait opportun que les
émissions de France 2 et France 3 qui s'éloignent le plus de la mission de service
public de ces deux chaînes fassent l'objet d'un réexamen sérieux. S'il est
admissible de supporter une légère baisse d'audience en compensation de la qualité
des programmes, le même raisonnement devrait valoir pour les émissions qui, sans
appartenir expressément à la catégorie, définie limitativement, de la télé-réalité,
s'apparentent aux pratiques les plus contestables du secteur privé. Sans tomber dans
la défense d'un ordre moral anachronique, votre Rapporteur spécial juge utile de
renvoyer à la lecture du rapport de la Médiatrice commune pour les programmes,
accessible à tous sur le site internet de France télévisions, dont sont extraits les
passages suivants. Malgré une présentation systématiquement nuancée, ils attestent
bien que la recherche de l'audience populaire ne signifie pas la satisfaction à tout
prix, mais exige un minimum de respect, sans exception, vis-à-vis des spectateurs et
de l'esprit du service public qu'attendent les redevables.
Pour ne prendre que trois émissions, parmi les plus connues .... (12)
« 1.- C'est mon choix - (France 3) - 3 382 courriers électroniques
Controversée entre toutes, l'émission suscite des réactions très contrastées(13).
Pour certains téléspectateurs, France 3 est une chaîne publique, chargée de missions
spécifiques d'éducation, de pédagogie, d'ouverture d'esprit et l'émission. « C'est mon choix» n'y a
pas sa place. Il s'agit là pour eux, d'une dérive vers la vulgarité, les sujets racoleurs, dont la seule
explication leur paraît être « la course à l'audimat. » La tendance s'est alourdie sous l'effet des
multidiffusions de l'été.
Une autre catégorie de téléspectateurs apprécie l'émission qu'ils trouvent distrayante,
drôle, permettant aux gens de s'identifier à certaines situations mais, dans les courriers, l'impression
générale est nuancée à cause de certains thèmes, à la façon de mener les débats, à l'attitude de
l'animatrice à l'égard de certains invités ou celle des spécialistes intervenant dans l'émission pour
dire leur point de vue et livrer des interprétations sur les situations des invités.
La psy intolérante : Les interventions d'une psychologue ont provoqué un afflux de
protestations. Dans les messages des téléspectateurs qui ont réagi, on trouve ces mots :
«provocation, intolérance, manque de respect,agressivité, aucune écoute, sentiment de mépris. »
(12) Ces extraits doivent être appréciés à l'aune de l'introduction du rapport lui-même, qui insiste sur le fait que « le temps
des « râleurs invétérés » - s'il a jamais existé - est révolu. (...) ».
(13) Certes, le format de l'émission a été légèrement revu, deux jours par semaine, depuis l'automne 2003, pour prendre la
forme inverse dénommée « Ce n'est pas mon choix ». Il demeure que, globalement,, les observations recueillies par la
Médiatrice ne paraissent guère suivies d'effets...même si la direction de la chaîne reste évidemment libre de sa
programmation.

? 71 ?
2.- « Vie privée, vie publique » - (France 3)
Les courriers se suivent et ne se ressemblent pas. Aux remerciements émus succèdent des
déceptions amères et des remontrances sur les manquements à l'esprit de service public réputé
souffler sur cette émission qui aborde les thèmes de société avec doigté et habileté.
Les thèmes de la rentrée ont fait réagir vivement des téléspectateurs se retrouvant pour
dénoncer l'hypocrisie de celle en qui ils ont plutôt confiance pour leur faire connaître et exposer
avec humanité des histoires douloureuses ou hors normes.
Patrick Henry : L'émission consacrée à Patrick Henry a suscité un courrier douloureux.
Dès avant la diffusion. Nous l'avons regardée et il nous apparaît que les bandes-annonces ont fait
beaucoup de tort à l'émission qui demandait mille précautions. Il n'est pas scandaleux que le service
public se penche sur le cas de cet homme et aborde la question en effet très délicate de la remise en
liberté d'un criminel et dans le cas présent d'un infanticide. La question des longues peines concerne
toute la société. Y consacrer une émission est légitime. L'homme a montré qu'il ne savait pas quoi
faire de sa liberté, sauf à en mésuser.
Cela n'a pas facilité les choses. Mais l'émission était différente dans son traitement que ne
le laissaient penser les bandes-annonces et la promotion entendue à la radio. C'est dommage, car il
était courageux, cohérent avec les missions du service public de vouloir aborder le problème. On ne
peut ignorer que le meurtre d'un enfant est le tabou absolu dans la plupart des sociétés. De ce fait,
interviewer un criminel, lui consacrer une émission dépasse l'entendement des téléspectateurs. C'est,
selon leurs dires, indécent, choquant, déplacé, sur une chaîne de service public et à une heure de
grande écoute.
3.- « Tout le monde en parle » - (France 2) 1.583 courrier électroniques
L'émission dispose de sa propre messagerie ce qui a considérablement réduit le nombre
de messages chez la médiatrice. Les principaux reproches faits à cette émission : les thèmes abordés
et le mélange des genres, la façon de mener les débats sur les sujets graves, le choix de certains
invités. On note que les protestations sont d'autant plus virulentes que le sujet est brûlant ou
douloureux, et aussi que les reproches sont parfois accompagnés de regrets : regrets que l'émission
dont on apprécie l'originalité et la créativité ne sache pas respecter certaines personnes ou certaines
situations.
L'émission qui a provoqué le plus de courriers de protestation est celle qui avait pour
invité Thierry Meyssan, auteur d'un ouvrage très controversé sur l'attentat du 11 septembre 2001 à
New-York, diffusée le 16 mars 2003 (...).
La situation au Proche Orient et le conflit israélo-palestinien sont souvent abordés dans
l'émission. Les personnes présentes, experts, auteurs, politiques, artistes, sont invitées à exprimer
leur point de vue. Ils en ont un sur ce problème brûlant qui ne laisse personne indifférent, à
commencer par les téléspectateurs, très mobilisés à chaque fois, bouleversés, douloureux, concernés,
virulents comme on peut l'être lorsqu'on entend sans pouvoir se mêler de la conversation.
(...)
Magazine mêlant volontairement, comme le fait la presse écrite, sujets graves et légers, il
n'a pas échappé aux téléspectateurs que l'émission doit respecter certaines règles, celles qui
s'imposent à tous les programmes et pas seulement aux journaux d'information. Par exemple dans
les périodes électorales...
Revient souvent le reproche du traitement de questions d'actualité par ceux qui se trouvent
là ce jour là.Il en résulte des prises de position personnelles auxquelles il est ainsi fait un écho
considérable. »
Source : Rapport annuel 2002 -Médiation France Télévisions

? 72 ?
2.- La présence de la publicité : optimiser la durée et sa
répartition dans la journée ?
La redevance a pour objet de permettre une relative indépendance vis-à-vis
de l'audience, en affranchissant les entreprises bénéficiaires de la contrainte
publicitaire. Dans cette perspective, l'intensité de la présence de la publicité
constitue évidemment un paramètre essentiel. La publicité ne devrait en aucun cas
constituer plus qu'un adjuvant, aux limites bien définies. Cet adjuvant est utilisé
également parce qu'il existe, dans l'auditoire du service public, un certain goût pour
la publicité, même si celui-ci ne doit pas être surestimé.
Or, malgré la réduction des durées horaires de publicité opérée
progressivement en 2000 et 2001, de 12 à 8 minutes par heure glissante, les
pratiques d'optimisation des recettes commerciales par France Télévisions
n'ont pas permis de réellement opérer de distinction claire avec les chaînes
privées, du moins à la hauteur du coût de la compensation par l'État.
En conséquence, deux voies pourraient être explorées.
La première consisterait à accroître la différence relative avec le secteur
privé en autorisant à celui-ci un nombre de coupures plus grand, dans la limite
des contraintes fixées par la réglementation européenne (cf. infra).
La seconde aurait pour objet de répartir différemment le volume de
publicité sur le service public, en créant par exemple des espaces préservés de toute
publicité. Cette option pourrait être mise en oeuvre d'une manière relativement
simple, et pour un coût non négligeable mais significatif, au moins en ce qui
concerne les émissions destinées aux plus jeunes.
En effet, ceux-ci ne bénéficient jusqu'à présent d'aucune chaîne dépourvue
de publicité, alors qu'il est prouvé par de multiples études que la capacité du petit
enfant à distinguer fiction et réalité est faible, et que la pression de consommation
sur les enfants peut être considérée comme très supérieure à celle pesant sur les
adultes. Les enfants sont, par ailleurs, des prescripteurs puissants pour la famille, ce
qui fait d'eux une cible particulièrement tentante pour les annonceurs.
Aujourd'hui, selon les informations transmises à votre Rapporteur, France 5
a d'ores et déjà entamé une démarche de réduction, sinon de suppression, de la
publicité dans le cadre de ses programmes enfants. Étendre cette démarche à
France 2 n'aurait qu'un coût faible (5 millions d'euros), compte tenu que celle-ci
n'est pas destinée à viser les enfants, mais les adolescents et les jeunes adultes. Le
coût le plus élevé serait pour France 3, puisqu'il s'élèverait en 2002 à 42,9 millions
d'euros, selon les données de la chaîne.
La compensation de cette perte de recettes pourrait être trouvée soit dans
un léger relèvement de la durée de la publicité autorisée, pour France Télévisions,
sur un créneau de prime-time pendant lequel les prix sont élevés, - mais qui ne
serait pas nécessairement plus perceptible que ne l'a été l'abaissement de la durée
sur ce même créneau -, soit dans le relèvement des tarifs unitaires de la publicité
déjà constaté depuis quelques temps, et susceptible de s'accroître avec l'ouverture de
certains secteurs interdits à télévision. Elle pourrait également être trouvée dans le
supplément de produit résultant de la réforme attendue de la collecte de la redevance.

? 73 ?
3.- Quel coût du service public pour un financement par
l'impôt ?
Considérant que l'appréciation des moyens mis en oeuvre pour le service
public ne devaient servir qu'à remplir la mission attendue de celui-ci, et pas les frais
des structures publiques chargées de l'accomplir, votre Rapporteur spécial avait
souhaité connaître le coût analytiquement attribuable aux missions de service
public des chaînes de France télévisions. Cette question est devenue essentielle
dans le contexte de la transformation de la redevance en imposition de toute nature,
soumise dans son ensemble, barème compris, à l'approbation annuelle du Parlement.
a) Une réponse de France-Télévisions qui appelle des analyses
complémentaires
La direction de ces entreprises n'a pas souhaité répondre explicitement à
cette question, au motif qu'elle ne s'estimait pas en mesure de faire le départ
entre les programmes de service public et les autres, et que, comme l'avait
constamment défendu le Gouvernement français devant les autorités
communautaires, et comme l'acceptait implicitement la Commission européenne,
« c'est l'ensemble de la grille de chacune des chaînes du groupe France Télévisions
qui est de service public et répond aux missions de service public qui lui ont été
confiées par la loi, les cahiers des missions et des charges et le contrat d'objectifs
et de moyens ».
Cette réponse, dont on comprend bien la justification, n'est cependant pas
entièrement satisfaisante pour votre Rapporteur spécial qui doit évaluer si
l'utilisation des fonds publics répond au mieux à l'objectif pour lequel ils sont
accordés, notamment dans la perspective de la mise en oeuvre de la loi organique
relative aux lois de finances, fondée sur le principe de l'évaluation des moyens
prévus au regard de leur finalité, quantifiée par des indicateurs.
En particulier, certains genres de programmes ne paraissent pas
nécessairement justifier l'approche globalisante ainsi proposée, notamment lorsqu'il
peut être supposé que leur présence s'explique essentiellement par leur apport en
terme de recettes de publicité, drainée par une audience recherchée par les
annonceurs (cf. supra).
Sur un autre point, votre Rapporteur spécial fera quelques remarques, qui
appelleront sans doute, ultérieurement, des développements plus complets :
- pour des programmes ayant la même durée, une cible de public analogue,
une audience proche sur le câble et le satellite, et une qualité pas nécessairement si
différente, la chaîne Arte a un budget global de près de 400 millions d'euros,
alors que Paris première se contente de 30 millions d'euros de budget de
fonctionnement. Même si nombre de facteurs concourent à expliquer cet écart, il
n'en demeure pas moins qu'il suscite l'interrogation ;

? 74 ?
- a contrario, rapporté au taux d'audience respectif, le coût d'Arte n'est pas
si supérieur à celui de France-Télévisions (14) ;
- la problématique de l'externalisation de la production de France 3, au
regard du coût du service public, mériterait d'être creusée, si l'on considère les
différences de montants de certains devis de production, interne et externe, présentés
à votre Rapporteur spécial. A cet égard, il n'est pas sans intérêt de relever que, par
exemple pour France 3, le coût de grille (688,6 millions d'euros) comprend
39,3 % de masse salariale, en forte croissance en 2003 par rapport à 2002, où ce
taux ne s'élevait qu'à 36,6 %, en raison du développement régional, et du
rapatriement en interne de la production de certaines émissions. La télévision
publique, notamment France 3, avec son organisation en rédaction nationale, grille
régionale, productions internes du programme national, est en effet une industrie de
main-d'oeuvre et de matière grise, dont l'augmentation des coûts explique, en partie,
paradoxalement, la croissance du coût de la grille, considérée par ailleurs comme un
critère de qualité, et un paramètres de comparaison avec la concurrence.
COUT DE LA GRILLE DECOMPOSE PAR NATURE DE DEPENSES
(en millions d'euros)
2001 2002
Coût de la grille 675,4 688,6
Masse salariale 247,0 270,8
Achats de programmes et de droits de diffusion 237,4 214,5
Source : France 3
b) La dérive maîtrisée des contrats des animateurs-producteurs
La question des contrats des animateurs-producteurs des chaînes du service
public fait partie des interrogations récurrentes, depuis que des investigations, tant de
la Cour des comptes, que de l'un des prédécesseurs de votre Rapporteur spécial,
M. Alain Griotteray, a rendu publiques certaines pratiques critiquables en vigueur à
l'époque.
Il est indispensable de vérifier régulièrement que celles-ci ne réapparaissent
pas, eu égard à leur incidence particulièrement désastreuse dans l'opinion publique,
qui pourrait les assimiler, bien qu'exceptionnelles, à un laxisme de gestion
inadmissible pour un service public financé très majoritairement par l'impôt.
Interrogées par votre Rapporteur spécial, les directions des chaînes de
France télévisions ont, à cet égard, indiqué que :
- l'importance financière de cette question ne doit pas être surestimée. Pour
France 2, les contrats d'animateurs-producteurs représentaient (15) en 2002-2003,
12,2 % du chiffre d'affaires et 10,5 % du volume en heures. Dans la nouvelle
grille 2003-2004, ces mêmes proportions seraient ramenées respectivement à
(14) En suivant un raisonnement basique, pour France Télévisions, une audience de 39 % pour un coût de 1,544 milliard
d'euros représente 39,5 millions d'euros par point d'audience. Pour Arte, 194millions d'euros pour une audience de
3,5 % représentent 55,6 millions d'euros par point. Le rapport n'est donc supérieur que de 41 %. Mais il faut relever
que la France ne supporte que la moitié du coût... En prenant en compte le coût global, le coût par point d'audience
serait de l'ordre de 100 millions d'euros par point d'audience. Par ailleurs, la question posée en ces termes devrait
surtout intéresser le partenaire allemand, compte tenu de la modestie de l'audience d'Arte dans ce pays.
(15) sur une base excluant les sports et l'information.

? 75 ?
11,5 % et 10,4 %. Pour France 3, les contrats d'animateurs-producteurs, peu
nombreux, ne représentent que 1,5 % environ du coût de grille ;
- les clauses d'audience ont été introduites, en particulier pour les contrats
pluriannuels, pour les émissions hebdomadaires et quotidiennes, c'est-à-dire dès lors
qu'il existe un risque important de pérennisation d'un programme coûteux sans le
résultat escompté. Ces clauses sont considérées par les chaînes comme suffisamment
exigeantes pour être applicables ;
- la pluriannualité, qui peut être utile en cas de succès de l'émission dans
la mesure où elle évite une renégociation coûteuse en cas de prolongation, a
néanmoins été sensiblement réduite, un certain nombre d'émissions étant passées
sous un régime d'annualité.
Ces déclarations des chaînes apparaissent rassurantes. Pour autant, elles
n'excluent pas la possibilité d'une corroboration par une vérification sur pièces et
sur place, si le besoin s'en faisait sentir.
4.- Des améliorations à poursuivre en matière de
représentation des clients usagers
Dans le prolongement des demandes formulées l'an passé par votre
rapporteur spécial sur l'insuffisante représentation des téléspectateurs dans
l'évaluation des programmes des chaînes publiques au regard du paiement de la
redevance, France Télévisions et Radio-France ont pris des initiatives qu'il convient
de souligner. Celles-ci sont d'autant plus importantes qu'elles s'inscrivent dans une
logique d'évaluation qui sous-tend l'ensemble de la réforme budgétaire prévue
par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001.
En premier lieu, votre Rapporteur spécial se félicite de ce que France
Télévisions ait enfin retenu l'idée d'effectuer un effort de pédagogie et
d'information sur l'utilisation qu'elle fait des ressources publiques qui lui sont
confiées, et en quoi le financement public est ainsi justifié. L'émission « C. dans
l'air » devrait notamment constituer, en novembre prochain, sur France 5, le support
d'une discussion sur ce sujet. Ce thème d'émissions, permettant au groupe de rendre
compte directement à ses financeurs, que sont ses spectateurs, devrait ensuite être
repris, l'année suivante sur une autre chaîne. France Inter devrait en principe faire de
même, dans le cadre de ses propres programmes, après le débat budgétaire portant
sur la redevance.
Par ailleurs, l'effort de recueil et de prise en compte des opinions des
auditeurs et spectateurs s'est concrétisé suivant plusieurs modalités :
- publication de la charte de l'antenne en juin 2002 ;
- renforcement significatif des services en relations avec les téléspectateurs,
notamment à la suite de la définition de la stratégie et de l'organisation d'une
nouvelle fonction « relations avec les téléspectateurs », avec un budget de 2 millions

? 76 ?
d'euros en 2002, incluant l'appui d'un centre de contacts externes, situé à Poitiers,
sur la zone d'activité du Futuroscope ;
- création, simultanément, d'un bureau des médiateurs, et mise à
disposition du rapport des médiateurs de l'information et de la médiatrice commune
des programmes sur le site internet des chaînes.
En revanche, il demeure un point d'achoppement dans le dispositif public
de représentation L'article 46 de la loi du 1er août 2000 avait prévu la création,
auprès de France Télévisions, d'un conseil consultatif des programmes, composé
de vingt membres nommés pour trois ans, choisis par tirage au sort parmi les
redevables de la redevance audiovisuelle. Ce conseil était chargé d'émettre des avis
et des recommandations portant sur les programmes. Toutefois, en l'absence du
décret nécessaire pour définir la procédure de tirage au sort, compte tenu des risques
présumés de non-représentativité d'une sélection de vingt personnes sur plusieurs
millions de redevables, ce conseil n'a pas vu le jour.
Une réforme est actuellement à l'étude, depuis plusieurs mois, consistant à
éviter le recours au tirage au sort, trop aléatoire sur un échantillon aussi faible, sur la
population de l'ensemble des redevables de la redevance, mais en le concentrant
sur un panel de personnes qui se seraient portées volontaires pour participer à
ce conseil, en raison de leur goût pour la télévision. Cette démarche se rapprocherait
de celle de la nomination des jurés du prix du livre Inter. A cet égard, il faut
remarquer que la légitimité de ce jury n'est pas remise en question, et paraît même,
pour certains observateurs, sensiblement moins arbitraire que les jurys composés de
professionnels, qui font l'objet d'interrogations récurrentes sur leur mode de
décision et leurs critères de choix.
Par ailleurs, le recours à une représentation intermédiée par les associations
intéressées poserait la difficulté d'une multiplication possible des membres, compte
tenu de la multiplicité des structures associatives potentiellement concernées :
associations de spectateurs, associations familiales, associations d'enseignants, de
producteurs audiovisuels, ...
Quoi qu'il en soit, il conviendra, dans le cadre d'un futur réexamen de la loi
du 30 septembre 1986, par exemple dans le cadre de la discussion du « paquet
télécoms », soit de modifier le dispositif en vigueur pour le rendre applicable, soit de
mettre fin à la fiction juridique actuelle, en prenant la responsabilité de l'abroger
avant d'avoir jamais pu le mettre en oeuvre.
N° 1110 annexe 12 : Rapport de M. Patrice Martin-Lalande sur le projet de loi de finances
pour 2004 - Communication

III.- 2004, ANNÉE DE LANCEMENTS DE PROJETS MAJEURS
POUR L'AUDIOVISUEL NATIONAL
L'année 2003 va exiger de traiter de nombreux enjeux. Outre les conditions
de fonctionnement de la régulation du secteur, se poseront de nombreuses questions
transversales au secteur, ou spécifiques à la télévision, notamment au regard du
projet de télévision numérique hertzienne. Enfin, le problème de l'ouverture de la
publicité pour les secteurs dits « interdits » a, pour sa part, des incidences
potentielles importantes communes à la presse et à l'audiovisuel.
A.- LA REGULATION DU SECTEUR AUDIOVISUEL :
1.- Le Conseil Supérieur de l'audiovisuel
Une régulation audiovisuelle efficace, face à des opérateurs puissants, exige
pour le CSA (Conseil supérieur de l'audiovisuel) des moyens adéquats, tant humains
et matériels que juridiques.
a) L'exécution du budget 2003
Pour 2003, le budget prévu par la loi de finances initiale s'élève à
35,2 millions d'euros en augmentation de 4,2 %, soit + 1,4 million d'euros par
rapport à la loi de finances initiale pour 2002.
Les crédits de personnel, avec 11,5 millions d'euros, enregistrent une
augmentation de 0,47 million d'euros, soit +4,2%. Cette augmentation résulte
essentiellement de l'ouverture des crédits nécessaires à la revalorisation du
complément de rémunération des membres du conseil (+160.000 euros), au maintien
de la rémunération pendant un an des deux conseillers ayant cessé leur fonction
début 2003 (+ 270.000 euros), à la création d'un emploi (+ 40.000 euros), à
l'ajustement des crédits relatifs au paiement des allocations pour perte d'emploi et
au glissement vieillesse technicité (+160.000 euros). Le Conseil a aussi obtenu la
transformation d'un emploi de TDF en emploi du CSA, financée par un transfert des
crédits de fonctionnement vers les crédits de personnels.
Les crédits de fonctionnement progressent, pour leur part, de 0,9 million
d'euros (soit + 4,2%) et atteignent 23,65 millions d'euros. Cette progression se
décompose de la façon suivante :
- + 0,4 million d'euros : ajustement des crédits relatifs aux conventions
TDF de mise à disposition de personnels et de prestations de services ;
- + 820.000 euros : planification de la télévision numérique terrestre ;
- -52.000 euros : financement de la transformation d'un emploi TDF en
emploi CSA (cf. ci-dessus).

? 6 ?
Les crédits issus de la loi de finances initiale ont augmenté de 6,77 millions
d'euros après le 1er janvier. Tout comme l'année précédente, l'évolution
exceptionnelle que connaît l'exercice 2003 résulte du report de la totalité des crédits
de fonctionnement non consommés de l'exercice 2002 (7,16 millions d'euros).
Cependant, à la demande du Premier ministre, le Conseil a mis en réserve
3,1 millions d'euros tandis que 380.000 euros ont fait l'objet d'un arrêté
d'annulation de crédits. Le CSA dispose donc réellement, en 2003, de 27,33 millions
d'euros au titre de ses crédits de fonctionnement.
Les prévisions de dépenses de fonctionnement de l'exercice 2003 s'avèrent
très sensiblement inférieures au budget, sachant que le montant du report précité et
les économies réalisées en 2003 sont par avance destinés à financer, d'une part, les
importantes opérations de déménagement et de réaménagement des locaux du
Conseil dans le cadre et à l'issue des travaux de désamiantage opérés par le
propriétaire de la tour Mirabeau entre fin 2003 et 2005 et, d'autre part, la poursuite
des travaux de planification de la TNT et l'acquisition d'un nouveau système
d'enregistrement des programmes.
b) Le projet de budget pour 2004
Le projet de budget du CSA pour l'exercice 2004 s'élève à 32,7 millions
d'euros, en baisse de 2,5 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale
pour 2003.
Cette évolution (- 7,1 %), qui peut paraître importante, résulte
principalement de l'ajustement technique des crédits relatifs aux conventions CSATDF,
à la poursuite de la mise en place de la télévision numérique terrestre et aux
rémunérations de conseillers sortants. Les moyens dédiés au fonctionnement courant
et habituel du Conseil restent donc stables.
Les crédits de personnel passent de 11,5 millions d'euros en LFI 2003 à
13,3 millions d'euros en 2004 et enregistrent ainsi une augmentation de 1,8 millions
d'euros expliquée pour l'essentiel par :
- une mesure d'ajustement relative à la restitution des crédits ouverts en
2003 pour le maintien pendant un an de la rémunération de 2 conseillers ayant
achevé leur mandat en 2003 (- 0,3 million d'euros) ;
- une mesure nouvelle pour l'intégration dans les emplois CSA des
46 emplois d'ingénieurs et de techniciens jusque là mis à disposition du Conseil par
TDF (+ 2,1 millions d'euros), mesure intégralement financée par transfert de crédits
de fonctionnement.
Les crédits de fonctionnement connaissent une diminution de 4,3 millions
d'euros en s'inscrivant à 19,4 millions d'euros contre 23,7 millions d'euros pour
2003. Cette diminution est le résultat des mouvements suivants :
- - 0,23 million d'euros au titre de la convention de prestations CSA-TDF,
le montant des prestations confiées à TDF ayant été revu à la baisse ;

? 7 ?
- - 1,97 million d'euros de non reconduction partielle des mesures
nouvelles accordées sur les années 2000 à 2003 pour les prestations de mesures
nécessaires à la mise en place de la télévision numérique terrestre ;
- - 2,095 millions d'euros au titre de la transformation en emplois CSA des
emplois pourvus actuellement par des personnels mis à disposition par TDF
(cf. supra).

? 8 ?
ÉVOLUTION DES CRÉDITS ENTRE 2000 ET 2004
(en millions d'euros)
2000
exécution
2001
exécution
2002
exécution
2003
loi de finances
initiale
2004
projet
de loi de
finances
Personnel 10 11 11 11 13,3
Hors personnel 19 20 23 23 19,4
Total 29 31 34 35 32,7
Source : CSA
c) Le règlement de la question des personnels détachés par TDF
Votre Rapporteur spécial a appuyé, l'an passé, les critiques formulées
précédemment par la Cour des comptes et par M. Michel Boyon dans son rapport sur
la télévision numérique terrestre qu'il a remis en novembre 2002 au Premier
ministre, concernant la nécessité d'une plus grande indépendance des services
techniques du CSA à l'égard de TDF.
Le Conseil supérieur de l'audiovisuel a partagé cette exigence, comme l'a
indiqué son Président en réponse à votre Rapporteur spécial par un courrier du
19 décembre 2002, d'autant que son aboutissement ne pouvait que renforcer son
indépendance et conforter l'autorité des autorisations d'utiliser les fréquences qu'il
attribue. Votre Rapporteur spécial se félicite de ce que cette demande ait été
entendue, et que l'inscription, dans le projet de loi relatif aux communications
électroniques et aux services de communication audiovisuelle déposé le 28 août
2003 à l'Assemblée nationale, de l'abrogation de l'article 100 de la loi du
30 septembre 1986 qui autorise actuellement la mise à disposition du CSA de
personnels de TDF, fixe un terme rapproché à cette opération complexe.
Le CSA a d'ores et déjà examiné l'éventail des solutions possibles avec la
Direction du développement des médias et mène conjointement avec la société TDF
une réflexion commune sur les modalités techniques et financières de l'arrêt de
la mise à disposition. Parallèlement et à titre conservatoire, le projet de loi de
finances a prévu la création des 46 emplois correspondants existants,
autofinancés par la transformation d'une partie des crédits de fonctionnement
(servant à rembourser TDF) en crédits de personnel. Ces emplois sont inscrits au
projet de loi de finances pour 2004, sous la forme d'une intégration des 46 emplois
de Télédiffusion de France, à raison de 23 assistants et 23 chargés de mission du
CSA, pour un coût global en 2004 de 2,095 millions d'euros.
La réalisation de cet objectif s'accompagne cependant pour le CSA d'un
double souci, d'une part celui de la qualité et de la continuité de ses missions de
planification des fréquences, d'autre part celui de la prise en compte de la situation
individuelle des personnes concernées, dont la plupart ont exercé l'essentiel de leur
carrière professionnelle au CSA. La complexité de la situation tient principalement à
deux choses :
- d'une part, le passage, pour les 46 personnes concernées, d'un statut de
droit privé assorti d'une convention collective offrant de nombreux avantages, à un

? 9 ?
statut d'agent contractuel de droit public, nettement moins avantageux, de surcroît
dans une structure offrant peu de perspectives d'évolution de carrière ;
- d'autre part, la spécificité du métier de planificateur qui empêcherait le
CSA de trouver sur le marché des compétences proches et immédiatement
substituables à celles des agents de TDF travaillant aujourd'hui au CSA.
Plusieurs solutions apparaissent, pour le moment, envisageables :
- intégration des agents dans un corps de fonctionnaires. Il semblerait
toutefois qu'aucun corps technique ne soit susceptible d'accueillir ces personnes
exerçant les métiers très particuliers de planification de fréquences et de contrôle du
spectre hertzien. En outre, il est peu probable que les personnels concernés
souhaitent devenir fonctionnaires ;
- portage par une structure intermédiaire de droit public (Institut national de
l'audiovisuel ou Agence nationale des fréquences, par exemple). Cette solution
risque de reproduire les critiques adressées à la situation actuelle. Certes, le statut
public de l'organisme intermédiaire les atténuerait, mais il n'en resterait pas moins
que l'ensemble des fonctions techniques continueraient à être exercées par des
personnes presque toutes issues de la même entité extérieure au CSA ;
- intégration directe au CSA, par un contrat liant les agents au CSA. Dans
ce cas, l'avantage d'assurer l'indépendance du Conseil est cependant atténué par les
faibles possibilités d'évolution de carrière des intéressés, dans des métiers techniques
pourtant susceptibles d'évolution rapide et nécessitant donc un minimum de mobilité
dans le temps.
A ce jour, le Conseil supérieur de l'audiovisuel, qui attend les résultats
d'une expertise juridique qu'il a commandée pour apprécier la pertinence des
différentes options, n'a pas encore arrêté son choix. Le règlement de la période
transitoire et les conséquences pour le personnel du changement de statut devront
sans doute être précisés par la loi.
d) Les suites données aux autres observations de la Cour des comptes
Le contrôle de la Cour des comptes, auquel elle a procédé en 2001 pour les
exercices 1994 à 1999, a conduit à pointer principalement les conditions
d'application de l'article 5 de la loi du 30 septembre 1986 relatif aux obligations et
interdictions professionnelles et patrimoniales applicables aux membres du CSA.
A la suite de ses investigations, s'interrogeant sur les modalités de
vérification du respect de ces dispositions, la Cour a fait valoir que deux membres
alors en fonction et un ancien membre pourraient les avoir méconnues. Ces
observations ont conduit le Conseil supérieur de l'audiovisuel :
- d'une part, à modifier le règlement intérieur (délibération du 26 février
2002) pour y inscrire l'obligation de renouveler chaque année la déclaration sur
l'honneur d'être en conformité avec les trois premiers alinéas de l'article 5 de la loi,
déclaration jusqu'alors établie une seule fois en début de mandat ;

? 10 ?
- d'autre part, à adopter le 4 février 2003 un Code de déontologie (JO du
23 février 2003, page 3.307) qui précise les obligations et interdictions
professionnelles et patrimoniales applicables aux membres du CSA, pendant leurs
fonctions et après leur cessation. Le code traite également des cadeaux reçus de tiers
dans l'exercice des fonctions, du déport, de la responsabilité personnelle et de
l'interdiction de la prise illégale d'intérêts.
e) Les évolutions importantes à anticiper
Votre Rapporteur soulignera que, pour l'avenir à proche et à moyen termes,
trois préoccupations devront être prises en compte au titre du CSA :
- le déménagement temporaire du CSA, pour cause de désamiantage,
nécessaire de ses locaux actuels ;
- la nécessité de prévoir et d'organiser une régulation au niveau
régional, dans la perspective du développement des télévisions locales, élargissant
la mission des Comités techniques radiophoniques, actuellement limitées à la radio ;
- dans cette perspective, et avec le lancement de plusieurs chaînes
nouvelles sur la TNT, la nécessité de passer à une forme de contrôle sur une base
déclarative, un suivi exhaustif s'avérant de plus en plus techniquement difficile, et
économiquement inefficient.
f) L'amélioration des pouvoirs de sanction financière du CSA
Votre Rapporteur spécial se réjouit de ce qu'il ait pu faire adopter, dans le
cadre du projet de loi sur la confiance dans l'économie numérique, en première
lecture à l'Assemblée nationale au printemps dernier les deux dispositions qu'il
avait préconisées dans son rapport de l'an passé, permettant au Conseil supérieur de
sanctionner efficacement, et notamment financièrement, les faits passibles
d'une incrimination pénale. Ce projet de loi, encore en cours de navette
parlementaire, a été adopté en première lecture par le Sénat le 26 juin dernier, avec
quelques améliorations juridiques utiles (sur l'article 5bis). Votre Rapporteur
spécial souhaite que le projet de loi soit inscrit aussi prochainement que
possible à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.
Le premier dispositif tend à organiser une procédure simplifiée avant le prononcé de la sanction
prévue à l'article 42-4 de la loi de 1986, c'est-à-dire l'insertion d'un communiqué à l'antenne des
opérateurs hertziens privés, mais également de ceux du câble et du satellite qui ne sont pas diffusés
en hertzien et sont simplement conventionnés. Cette sanction est particulièrement adaptée aux
manquements de nature déontologique, à la condition impérative de pouvoir être prononcée très
rapidement. Cette procédure simplifiée avait été adoptée par le Parlement dans le cadre de la loi du
1er août 2000 mais a été annulée par le Conseil constitutionnel, au motif que le législateur avait par
ailleurs rendu cette sanction automatique. Il était indispensable de la rétablir, en tenant naturellement
compte des observations du Conseil constitutionnel quant à la non-automaticité de la sanction.

? 11 ?
Le second dispositif, plus substantiel, tend à adapter les pouvoirs de sanction dont dispose le CSA,
afin de le rendre plus apte à prononcer des sanctions pécuniaires contre un éditeur ou un distributeur
de services ne se conformant pas aux mises en demeure qui lui ont été adressées. Afin d'éviter des
cumuls éventuels de peines, la rédaction actuelle de l'article 42-1 de la loi du 30 septembre 1986
prévoit en effet que des sanctions pécuniaires ne peuvent pas être prononcées quand le manquement
est constitutif d'une infraction pénale. Or la diffusion de certains programmes, par exemple
comportant des scènes pornographique ou de violence gratuite, ou appelant à la haine raciale, est très
largement sanctionnée par l'article 227-24 du code pénal. Pour autant, le CSA saisit rarement le
parquet à la suite d'un manquement car une sanction pécuniaire, pour être efficace en l'espèce, doit
pouvoir intervenir rapidement, ce qui n'est pas le cas lorsqu'il s'agit d'ouvrir des poursuites pénales.
Le dispositif adopté prévoit, en conséquence, pour les éditeurs et
distributeurs de services de radiodiffusion sonore ou de télévision, une nouvelle
rédaction du 3° de l'article 42-1 ainsi que de l'article 42-2 de la loi du 30 septembre
1986, qui permettra au CSA de prononcer une sanction pécuniaire, dans la
limite d'une fraction du chiffre d'affaires, pour des manquements constitutifs
d'infractions pénales, tout en écartant les risques de cumuls éventuels de peines.
En effet, le dispositif adopté, analogue à celui actuellement en vigueur pour la
Commission des opérations de bourse, prévoit que la sanction pécuniaire prononcée
par le CSA viendra diminuer l'éventuelle sanction pénale ultérieure.
2.- La Direction du développement des médias : une
administration aux missions lourdes, mais aux moyens
modestes
L'organisation de la direction a été modifiée en février 2003, avec la
recréation de sous-directions verticales (presse écrite et information : 36 personnes,
communication audiovisuelle : 26 personnes, développement de la société de
l'information : 17 personnes), un département des statistiques, des études et de la
documentation sur les médias (16 personnes), ainsi qu'un secrétariat général
(19 personnes).
La Direction du développement des médias, chargée de la tutelle technique
d'un secteur, à la fois concurrentiel et public, particulièrement important, dispose de
moyens humains mesurés : ses effectifs budgétaires passeraient de 97 en 2003 à 96
en 2004, dont 13 contractuels, auxquels s'ajoutent 26 agents mis à disposition par le
secrétaire général du Gouvernement, par d'autres administrations ou par d'autres
organismes publics. Au total, les effectifs de la DDM atteignent un total de
123 agents en 2003.
B.- LES ENJEUX PROPRES A LA TELEVISION
1.- Quels moyens pour quelle chaîne d'information
internationale ?
Le projet de chaîne française d'information internationale, répondant à une
demande formulée par le Président de la république en février 2002, constitue sans
doute l'enjeu majeur de l'année 2004 en matière de télévision publique.

? 12 ?
En l'occurrence, les scénarios présentés ont été multiples, et fort différents.
Après le rapport de M. Philippe Baudillon, en mars 2003, remis au ministre des
Affaires étrangères, puis le rapport d'étape de la mission d'information conjointe de
l'Assemblée nationale, présidée par M. François Rochebloine, présenté en mai 2003,
notre collègue M. Bernard Brochand, a présenté au Premier ministre, le
22 septembre 2003, son rapport de parlementaire en mission.
Dans l'intervalle, un appel d'offres à projets avait été lancé par le
Gouvernement le 19 avril 2003 et suivi par la Direction du Développement des
médias. Trois projets ont été déposés en mai 2003, fondés sur des combinaisons
différentes, avec cependant la participation systématique de France-Télévisions, sous
la forme de binômes : France -Télévisions/RFI ; France Télévisions-TF1/LCI ;
France Télévisions/I-Télévision.
Pour sa part, votre Rapporteur spécial s'était contenté d'insister, dès
l'automne dernier, sur la nécessité de suivre les recommandations de la Cour des
comptes, transmises à la Commission des finances sous la forme d'un référé, avant
d'être publiées dans le cadre du rapport public de 2003. Celles-ci peuvent être
résumées de la manière suivante :
- éviter, si possible, de créer une nouvelle structure dédiée à
l'audiovisuel extérieur, eu égard au nombre déjà considérable d'opérateurs publics
(Euronews, TV5, RFO, Arte, CFI, RFI, Radio-France, France 2, ...), sans en
supprimer aucune ;
- rationaliser l'ensemble du dispositif, manifestement très coûteux par
rapport à son efficacité, en raison de sa dispersion.
Après avoir entendu l'ensemble des acteurs en place ou potentiels de ce
dossier, la mission parlementaire dont votre Rapporteur spécial était membre avait,
pour sa part, choisi de préconiser un rapprochement ambitieux de l'ensemble de la
sphère de la communication publique nationale, sous forme d'un groupement
d'intérêt public, associant également des structures internationales comme TV5 ou
Euronews, et des entreprises privées comme TF1 (au titre de LCI) ou Canal plus (au
titre de i-Télé), de façon à profiter au maximum des synergies théoriquement
possibles.
Ce GIP aurait conservé le nom de CFI sous l'appellation de CFI-24, aurait
été fondé sur une double structure de banque d'images et de chaîne éditrice, aurait
commencé à émettre sur la zone Europe-Afrique-Moyen-Orient en français, anglais
et arabe, avant une diffusion ultérieure en espagnol, portugais, chinois,... La ligne
éditoriale aurait été définie de manière indépendante et responsable, pour diffuser
dans le monde une vision française de l'actualité mondiale, avec un journal de
30 minutes toutes les heures, une distribution par les services de distribution
d'Euronews ou de TV5, et par des prestataires extérieurs, puis, dans un second
temps, par câble, satellite et sur la TNT. L'ensemble aurait été doté d'un budget de
80 à 100 millions d'euros, avec un financement essentiellement budgétaire, et, à titre

? 13 ?
complémentaire sur la redevance, mais sans prélèvement sur les moyens des autres
opérateurs.
Pour sa part, après analyse des dossiers remis à la DDM, le rapport de
Bernard Brochand, qui fut également un temps membre de la même mission,
recommande une solution sensiblement différente. Celle-ci reposerait sur une
association paritaire des deux principaux groupes français public et privé présent
dans le domaine de l'information, écartant notamment le groupe Canal +.
Pour un coût estimé à seulement 40 millions d'euros pour l'année de
lancement, en partie ou essentiellement sous forme de capital ou d'emprunt, et de
70 millions d'euros par an de fonctionnement en régime de croisière, grâce à l'apport
en images gratuites de France Télévisions et de TF1/LCI ainsi qu'aux financements
attendus pour environ 5 millions d'euros par an d'un « club des fondateurs », la
proposition faite par notre collègue prévoit une rédaction entièrement autonome
d'environ 220 journalistes, à constituer, faisant éventuellement appel aux prestations
de l'AFP ou de RFI, dotée d'un financement entièrement public pour une audience
attendue de toute manière très limitée, avec une diffusion sur 24 heures sans doute
uniquement à l'étranger et prioritairement sur les zones Europe, Afrique, Proche et
Moyen-Orient, mais avec plusieurs langues dès le départ pour au moins une partie
des programmes (français, anglais, arabe et espagnol).
Ce projet, auquel le président du groupe France-Télévisions, lors de son
audition par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, a
publiquement considéré se devoir de participer car tel était l'intérêt de son
entreprise, semble constituer l'option retenue par le Gouvernement. La mission de
M. Brochand a d'ailleurs été prolongée de façon à régler, notamment, la question
délicate de la tutelle sur la chaîne future. Sous réserve de son financement, qui
aujourd'hui n'est pas prévu par le projet de budget, la chaîne pourrait
démarrer ses émissions un an après la décision de la lancer, soit avant la fin de
l'année 2004.
Par ailleurs, le même rapport propose une recomposition de fond de
l'ensemble de l'audiovisuel extérieur, destiné à réduire le coût global de
l'intervention de l'État (600 millions d'euros), et permettant de dégager des marges
de financement pour la CFII. Toutefois, même si l'exercice réalisé est intéressant,
novateur et ouvre des perspectives à long terme, il semble exiger un examen
approfondi avant d'être confirmé, compte tenu des nombreuses « minirévolutions
» qu'il implique (vis-à-vis d'Arte, de TV5, d'Euronews, ...). En tout état
de cause, on ne peut qu'être sensible au souci du rapport qualité-prix du service
rendu par les fonds publics qui a animé l'auteur du rapport.
2.- La Télévision numérique terrestre : un horizon sensiblement
clarifié
a) Un calendrier et des acteurs clarifiés dans un cadre essentiellement
privé

? 14 ?
Pour les mêmes raisons que l'an passé, compte tenu du décalage dans la
mise en oeuvre de la TNT (Télévision numérique terrestre) qui s'est imposé au
Gouvernement immédiatement après son entrée en fonction en raison de l'état
d'impréparation du dossier, le projet de budget ne prévoit que peu de mesures
financières.
Pour autant, si sa mise en oeuvre reste à l'heure actuelle encore au stade des
préparatifs, la convergence des efforts du Gouvernement, du CSA et surtout des
opérateurs privés a permis de franchir un certain nombre d'étapes déterminantes, qui
confirment la possibilité de rendre la TNT accessible dans 40 % des foyers dès la fin
2004 :
- en premier lieu, le Premier Ministre a chargé M. Michel Boyon
d'accompagner le lancement de la TNT et de fédérer pour ce faire l'ensemble des
acteurs qui y sont impliqués. Les réunions régulières du groupe de concertation, dont
celui-ci assure l'animation, ont notamment déjà permis de coordonner la
communication des différents acteurs sur la TNT, qui faisait cruellement défaut, et
de mettre au point un programme d'actions communes pour l'année 2004 ;
- la parution du décret organisant les réaménagements de fréquences
nécessaires au démarrage de la TNT, la mise en place du GIE appelé à en assurer la
gestion au côté de l'ANFR (Agence nationale des fréquences en radiotélécommunication),
et la publication par le CSA d'une première liste de
106 réaménagements à effectuer avant la fin 2003, permettent d'envisager la fin de
ce chantier technique essentiel avant le début de l'été 2004 ;
- après que le CSA leur a délivré le 10 juin leur autorisation de diffusion,
l'ensemble des chaînes nationales de la TNT - chaînes hertziennes privées et
publiques "historiques", mais aussi nouveaux entrants - ont constitué dans le délai
de deux mois imparti par la loi les sociétés appelées à gérer les questions techniques
touchant à la diffusion. Plusieurs ont élaboré sans tarder les cahiers des charges en
vue des appels d'offres aux prestataires potentiels.
Il convient globalement à la fois de saluer la volonté du Gouvernement
d'aborder le dossier avec courage et détermination, les efforts et la réussite de
Michel Boyon dans sa mission de coordination, et le fait que, peut-être pour la
première fois depuis longtemps, un projet technologiquement majeur et
novateur, susceptible de retombées fortes sur une grande partie de la
population, aura pu être mené sans investissement massif, ni pilotage direct par
l'État. Une page historique aura sans doute été ainsi tournée.
b) Des inconnues qu'il conviendra de lever rapidement
Il demeure néanmoins quelques difficultés, qu'il convient de ne pas sousestimer.
A cet égard, si le lancement de la TNT ne fait plus l'objet de doutes

? 15 ?
excessifs, ses perspectives de succès en terme de foyers concernés apparaissent
encore contrastées.
Une récente étude menée par l'IDATE vient de conclure que 11 %
seulement des foyers français, dont 44 % d'abonnés à Canal Plus, - sans doute
essentiellement analogiques -, devraient être abonnés à la TNT payante en 2010 si
celle-ci « se lance dans les conditions actuelles et dans le calendrier prévu », c'està-
dire dès la fin 2004. A cette même date (2010), 18 % seulement des foyers
devraient être équipés pour recevoir les programmes de la TNT en clair. Selon
une autre étude, réalisée par NPA conseil, 20 % des foyers équipés de télévision
recevraient la TNT cinq ans après le lancement, dont 42 % (soit 8,4 %) abonnés à
l'offre payante. En tout état de cause, il ressort de ces études, dont le réalisme est
naturellement subordonné à la validité des hypothèses qui les sous-tendent, qu'il
existe d'importantes inconnues économiques quant à la rentabilité des chaînes, non
seulement payantes, mais surtout gratuites, qui pourraient ne pas être
économiquement équilibrées avant 2010.
Aussi la viabilité du dossier gagnera nécessairement à ce que tous les
obstacles soient levés aussi rapidement que possible. En premier lieu, les opérateurs
doivent arrêter au cours de l'automne leur choix de prestataire technique de
diffusion - qui ne sera pas nécessairement TDF, même si celle-ci est naturellement
candidate, compte tenu de l'ouverture de la concurrence prévue sur les supports
numériques - et, pour les chaînes payantes, le partenaire qui assurera leur
commercialisation auprès du public. Plusieurs entreprises se sont positionnées sur
ce terrain depuis le début septembre, sans avoir toutes expressément exprimé leur
candidature. Certaines ont exprimé des craintes de pertes économiques liées au coût
du transfert potentiel d'une partie de leurs abonnés hertziens analogiques.
Il demeure donc, pour les acteurs potentiels de la télévision numérique
terrestre payante, d'importantes inconnues : alors que les coûts de diffusion vont
bientôt apparaître, les recettes d'abonnement et naturellement de publicité,
demeurent excessivement floues. En effet, les tarifs des abonnements des clients ne
sont pas connus, en l'absence d'opérateur identifié, même s'il est vraisemblable
qu'ils ne pourront que difficilement excéder le montant actuel le plus bas
d'abonnement au satellite (de l'ordre de 10 euros par mois), ce qui est faible. Les
recettes d'abonnement des télévisions payantes ne sont pas prévisibles non plus,
pour la même raison, ni la part de prise en charge éventuelle des pertes initiales des
éditeurs par l'opérateur commercial.
Par ailleurs, il conviendrait également de lever rapidement le préalable des
commandes de décodeurs, si ceux-ci doivent être prêts en grand nombre à
l'automne 2004. Les professionnels semblent techniquement en mesure de répondre
à cette demande, à condition qu'elle leur soit formulée dans les délais compatibles
avec leurs contraintes de production et leur plan de charge. Ceci suppose que les
diffuseurs des décodeurs aient passé les commandes et pris le risque de leur
financement.

? 16 ?
Enfin, il conviendra que soit rendue officielle, en temps utile et par
l'autorité compétente, la date précise de lancement de la TNT en France, de façon
à ce que tous les acteurs s'engagent au niveau nécessaire, y compris les éditeurs de
programme qui, jusqu'à présent, n'ont pas véritablement eu à investir
financièrement. Cette date devra être annoncée au moins six mois à l'avance, en
application des conventions passées avec les candidats retenus par le CSA.
Pour parvenir à la détermination de ce calendrier, l'État devra cependant
avoir lui-même réglé les différentes difficultés qui lui sont directement imputables,
notamment la décision portant sur l'utilisation des trois canaux libres à sa
disposition. (cf. supra).
Par ailleurs, votre Rapporteur spécial ne saurait trop insister sur la nécessité,
si l'on souhaite, comme l'a indiqué le ministre de la Culture et de la communication,
« donner sa chance à la TNT », de contribuer à l'équipement des ménages en
décodeurs, de façon à en réduire le coût, à l'instar de ce qui s'est fait pour le
lancement du minitel au début des années 1980, avec le succès que l'on sait. Il
conviendra également d'indiquer à l'avance comment les ménages résidant dans
des zones « blanches » pourront être financièrement aidés de façon à ne pas
pâtir, une nouvelle fois, de leur situation géographique, qu'elle soit rurale ou
montagnarde, sans pour autant transférer, une nouvelle fois, la totalité de la charge
de la couverture complète du territoire aux collectivités locales.
En l'occurrence, la réforme de la redevance, préconisée par votre
Rapporteur, pourrait générer un supplément de produit important, dont une fraction
pourrait être utilement utilisée en ce sens à titre temporaire, pendant un an ou deux,
sous une forme à déterminer, mais sans peser sur le budget de l'État.
Sur un tout autre plan, la TNT, grâce aux capacités de diffusion qu'elle
offre, va ouvrir un nouvel espace aux chaînes de télévision locales ou régionales
et permettre à la France de combler une partie du retard qui la sépare, dans ce
domaine, de ses voisins européens. Le CSA a décidé de réserver 3 canaux par zone
couverte à ces chaînes locales et régionales, canaux qui pourront être partagés par
plusieurs diffuseurs. En région parisienne, un septième multiplex sera constitué,
permettant d'offrir au total 9 services à vocation locale.
Mais avant que ne soit lancé l'appel aux candidatures pour ces chaînes
locales et régionales, le CSA a souhaité que le Gouvernement précise plusieurs
éléments, parmi lesquels la nature et le niveau des obligations de production et de
diffusion propres aux chaînes locales et les modalités de financement de celles-ci.
Pour assurer la viabilité économique de services à l'audience forcément plus
restreinte que celle des chaînes nationales, le CSA a proposé l'ouverture, sous
certaines conditions, de la publicité télévisée au secteur de la distribution, - point
auquel il a été répondu très récemment -, et la création d'un fonds de soutien pour les
télévisions associatives, apparenté au fonds de soutien à l'expression radiophonique
(FSER).

? 17 ?
c) TNT et ADSL : quel modèle économique pour quelle technique et
quelle couverture ?
L'éclaircissement des perspectives de mise en oeuvre de la TNT ne fait,
selon votre Rapporteur, et compte tenu de la rapidité de l'évolution technique, que
rendre plus aiguë encore la question de l'éventuelle concurrence avec la télévision
sur ADSL.
En l'occurrence, le pire serait sans doute que les pouvoirs publics
soutiennent financièrement, avec des moyens importants, les deux technologies sans
décider clairement de ses priorités, ou même choisissent de soutenir uniquement l'un
des deux en se trompant sur son succès, ou en se privant d'aider au développement
du réseau internet haut-débit ou de toute autre technologie de communication utile et
susceptible de contribuer fortement à l'aménagement du territoire.
Cette crainte apparaît injustifiée, puisque la télévision sur ADSL se
développe uniquement avec des partenaires privés, et que, pour la TNT, l'apport
financier de l'État se limite aux avances, remboursables, du fonds de réaménagement
des fréquences. Votre Rapporteur ne peut que se féliciter de cette économie de
deniers publics : le passé récent a montré la capacité de gaspillage pour cause
d'aveuglement technologique, notamment avec le plan câble d'il y a vingt ans. En
l'occurrence, les dépenses d'infrastructure réalisées par les opérateurs historiques du
câble, et notamment France Télécoms, pèsent aujourd'hui lourdement sur la
rentabilité des câblo-opérateurs, qui, de surcroît subissent des distorsions de
concurrence dues à la réglementation. À tout le moins, la place de France Télécoms
dans le secteur du câble devrait être revue.
En l'occurrence, il faut indiquer que la télévision sur ADSL poursuit
rapidement sa route, avec de premières expérimentations en cours en grandeur réelle,
notamment avec TF1(1). A cet égard, votre Rapporteur insistera sur le fait que la
télévision sur ADSL, capable dès aujourd'hui de transporter des images avec une
qualité convenable, ne doit pas être confondue avec la télévision sur internet : la
première ne fait qu'utiliser le support physique de la paire de cuivre de la boucle
locale qui joint chaque foyer, avec un débit de 4 Mbit/s, sans se fonder sur le
protocole IP (internet protocol), aujourd'hui encore nettement trop lent pour la
diffusion d'images animées.
En tout état de cause, les diffusions ADSL et TNT n'ont pas forcément
vocation à être concurrentes, mais il est vrai qu'elles répondent à deux modèles
opposés : l'ADSL a vocation à diffuser, en complément en milieu urbain dense de la
diffusion satellitaire (2), de la télévision payante sur abonnement, alors que le succès
de la TNT sera, au moins au départ, essentiellement conditionné par l'augmentation
(1) TF1 expérimente notamment depuis janvier 2002 la diffusion sur ADSL d'un bouquet d'une vingtaine de chaînes de TPS
appelé « DreamTV », diffusé auprès de 200 collaborateurs de TF1 et de LDCom dans l'ouest parisien. L'aide publique
s'est limitée au co-financement du décodeur de Thomson Multimedia par le budget de l'Industrie. L'opérateur internet
Free, avec son offre « freebox », commercialisée dans le cadre de son accès à Internet à haut débit lancé en septembre
2002, envisage également de procéder à une diffusion télévisée.
(2) Le taux de pénétration de la diffusion satellitaire en milieu urbain n'atteint que 5 %, en raison du coût des solutions
collectives de réception par satellite et des démarches qu'exige l'installation d'une parabole en immeuble collectif.

? 18 ?
sensible du nombre de chaînes gratuites accessibles au prix de l'acquisition d'un
décodeur peu onéreux. L'ADSL sera plus certainement un concurrent direct des
réseaux de télévision par câble, comme pour l'accès à l'internet haut-débit.
Néanmoins, il est vraisemblable qu'un report du calendrier de lancement
de la TNT pourrait susciter des effets de report vers l'ADSL, le câble et le
satellite dans certains foyers potentiellement intéressés par la TNT payante.
3.- L'amélioration significative du dispositif de protection des
mineurs contre la pornographie et la violence à la télévision
Plusieurs rapports relatifs à la protection des mineurs dans les médias ont
été remis récemment au gouvernement :
- « La violence à la télévision », rapport de Mme Blandine Kriegel à M.
Jean-Jacques Aillagon, ministre de la Culture et de la communication, remis en
novembre 2002 ;
- « Les enfants face aux images et aux messages violents diffusés par les
différents supports de communication », rapport de Mme Claire Brisset, Défenseure
des enfants, à M. Dominique Perben, Garde des sceaux, ministre de la Justice, remis
en décembre 2002.
Ces deux rapports se sont appuyés sur l'audition et le recueil de
témoignages de nombreux spécialistes de l'enfance concernant l'impact sur le jeune
public des messages de violence et de pornographie diffusés dans les médias. Les
recommandations qu'ils contiennent ont été, pour la plupart, suivies de travaux
législatifs ou réglementaires. De son côté, le CSA a élaboré dès novembre 2002 une
nouvelle signalétique plus claire et a priori plus efficace (-10, -12,-16,-18 ans). Il
n'en demeure évidemment pas moins que son utilité est directement subordonnée à
la manière dont les parents et les enfants la comprennent et l'appliquent. Une récente
étude sur ce sujet peut en l'occurrence laisser perplexe sur le réalisme de l'attitude
consistant à laisser les spectateurs libres de leur conduite. En effet, selon une enquête
réalisée par la Sofrès pour Pèlerin magazine, seulement 39 % des français tiennent
compte de la nouvelle signalétique dans leur choix de programme, et 31 %
seulement des hommes prennent la signalétique en considération pour choisir un
programme à voir en famille.
Par ailleurs, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a également récemment
commandé à l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM)
une étude sur l'impact sur les adolescents des programmes qui traitent de sexualité,
ce qui paraît particulièrement justifié si l'on considère que 51 % des français pensent
que les enfants sont de plus en plus exposés à des images de sexe et de violence,
toujours selon l'enquête précitée.
L'Assemblée nationale, pour sa part, a examiné le 12 décembre 2002 la
proposition de loi n° 317 déposée le 15 octobre 2002 par plusieurs de nos collègues.
Celle-ci visait à imposer aux chaînes diffusant des programmes qui nuisent à
l'épanouissement des mineurs la mise en oeuvre d'un dispositif de double cryptage,
et, à l'initiative de votre Rapporteur, à permettre au Conseil supérieur de

? 19 ?
l'audiovisuel de sanctionner les manquements des chaînes, quand ceux-ci sont
également constitutifs d'infractions pénales. Tel est notamment le cas des diffusions
de programmes pornographiques qui tombent, dans certains cas, sous le coup de
l'article L. 227-24 du nouveau code pénal.
Cette proposition de loi n'a pu être adoptée. En revanche, elle a abouti à la
mise en place de systèmes de double cryptage par les diffuseurs sur une base
volontaire, ainsi qu'à la décision du 25 mars 2003 du Conseil supérieur de
l'audiovisuel réglementant la diffusion et la distribution des programmes dits de
catégorie V.
Quant à la disposition permettant au Conseil supérieur de l'audiovisuel de
sanctionner les faits passibles d'une incrimination pénale, elle a été adoptée, à
l'initiative de votre Rapporteur spécial, dans le cadre du projet de loi sur la confiance
dans l'économie numérique, adoptée en première lecture à l'Assemblée nationale au
printemps dernier, et encore en cours de navette parlementaire (cf. supra).
4.- Quel équilibre acceptable du marché publicitaire ?
a) Un marché profondément déséquilibré
Le marché de la publicité télévisée est à l'évidence un marché
oligopolistique, - avec deux acteurs privés représentant les trois quarts des parts de
marché - dont les conditions de concurrence sont d'autant moins parfaites que les
écrans disponibles sont limités. Pourtant, l'année 2002 a connu une certaine rupture :
- les dépenses publicitaires des annonceurs ont globalement diminué, pour
la première fois depuis 1993 ;
- les dépenses publicitaires à la télévision ont néanmoins poursuivi leur
croissance, après un léger tassement en 2001, lui-même consécutif à une croissance
quasiment exponentielle du chiffre d'affaires global de la télévision, et, en tout cas,
systématiquement plus rapide que la croissance du PIB en valeur depuis des années.
ÉVOLUTION DES DÉPENSES PUBLICITAIRES DES ANNONCEURS
(en millions d'euros)
1997 1998 1999 2000 2001 2002
Total médias 8.709 9.117 9.949 10.940 10.443 10.399
Télévision
- taux de croissance
- croissance du PIB en
valeur
2.921
+ 5,8%
+ 3,21%
3.080
+ 5,46 %
+ 4,3 7%
3.344
+ 8,54 %
+ 3,76 %
3.795
+13,5 %
+ 4,56 %
3.571
- 5,90 %
+ 3,30 %
3.635
+ 1,80 %
nc
Radio 686 711 796 884 809 883
Presse 3.744 3.898 4.278 4.575 4.476 4.348
- dont PQN - 258 - 283 - 373 - 434 - 343 -309
- dont PQR - 649 - 657 - 753 - 755 - 734 -749
- dont gratuits - 686 - 686 - 716 - 713 - 806 -820
Source : France Pub, CSA

? 20 ?
b) L'ouverture des secteurs interdits : une solution porteuse
d'évolutions fortes
Après une longue phase de concertation avec l'ensemble des professionnels,
plusieurs projets successifs et de nombreuses démarches du Gouvernement français
vis-à-vis des autorités communautaires, est paru, le 8 octobre 2003, le décret
assouplissant les interdictions d'accès à la publicité télévisée de certains secteurs
jusqu'ici interdits. En l'occurrence, le nouveau décret, qui modifie très sensiblement
l'article 8 du décret du 27 mars 1992, entrera en vigueur au 1er janvier 2004, avec
l'économie suivante :
- il exclut la presse, dès cette date, des secteurs interdits ;
- il conserve l'interdit pour l'édition littéraire, « sauf sur les services de
télévision exclusivement distribués par câble ou diffusés par satellite » ;
- pour le secteur de la distribution, le Gouvernement a partiellement suivi
l'avis du CSA en décidant l'ouverture au 1er janvier 2004 sur les chaînes du câble,
du satellite et de la TNT, puis en l'élargissant aux services à vocation nationale
hertziens analogique au 1er janvier 2007. Les opérations de promotion resteront en
revanche interdites de publicité télévisée, de façon à éviter de faire perdre une part
de marché importante aux radios locales indépendantes et à la presse quotidienne
régionale ;
- l'interdiction est maintenue pour le cinéma, pour des raisons de protection
de la diversité culturelle entre producteurs de cinéma à moyens disproportionnés.
La solution retenue par le Gouvernement présente cependant quelques
conséquences qu'il convient de ne pas sous-estimer. Parmi celles-ci, on peut
notamment souligner que :
- la commission européenne, saisie du décret, pourrait ne pas s'en contenter
en ce qui concerne le cinéma et l'édition littéraire ;
- la solution retenue ne fait pas l'unanimité, en particulier pour ce qui
concerne l'ouverture de la publicité pour la presse. Plusieurs groupes de presse
d'information générale ont notamment souligné que le projet risquait de « précipiter
la disparition des éditeurs indépendants au profit des groupes multimédias les plus
puissants financièrement », et donc les seuls à même d'acquérir des espace
publicitaires télévisés. En ce sens, elle pourrait donner lieu à des mouvements
importants de rapprochement de la presse et de la télévision, comme pourrait le
laisser augurer la prise de participation de TF1 dans le capital d'un quotidien
gratuit ;
- elle conduit à une réflexion sur la nécessité de trouver de nouveaux
espaces publicitaires, avec l'accroissement potentiel de la demande et du chiffre
d?affaires. Selon une étude de la DDM, les transferts de publicité vers la télévision
pourraient atteindre 70 millions d'euros par an jusqu'en 2006 au titre de la
presse (50 millions d'euros) et de la distribution (30 millions d'euros), puis passer à

? 21 ?
plus de 250 millions d'euros par an à compter de 2007 (dont 210 millions d'euros
au titre de la distribution sur les chaînes hertziennes nationales).
Dans cette perspective, se posera rapidement la question de l'autorisation de
la deuxième coupure des oeuvres de fiction sur les chaînes privées, et de la durée de
la publicité sur les chaînes publiques.
c) La question de la seconde coupure des oeuvres de fiction sur les
chaînes privées
L'article 73 de la loi du 30 septembre 1986 dispose que la diffusion d'une
oeuvre audiovisuelle ne peut faire l'objet de plus d'une interruption publicitaire sauf
dérogation accordée par le Conseil supérieur de l'audiovisuel. Le principe de la
coupure unique a donc pour effet de favoriser, sur les chaînes privées financées
exclusivement par la publicité, dans les grilles de programmes des chaînes des
émissions permettant plusieurs coupures.
Aujourd'hui, en raison du choix de la coupure unique, à audience donc à
tarif identiques, la diffusion d'une oeuvre de fiction de stock (ou de toute autre oeuvre
audiovisuelle) peut s'avérer moins rentable, même avec une rediffusion, que la
diffusion unique de programmes de flux (variétés, jeux...) avec trois coupures
publicitaires.
Par ailleurs, la publicité, en tant qu'élément moteur de l'acte de
consommation, peut contribuer à soutenir celle-ci, à condition que son prix ne
compromette pas l'équilibre économique du fabricant. Or, la demande d'achat
d'espace étant actuellement supérieure à l'offre, une hausse importante du tarif
unitaire de la publicité télévisée a été constatée depuis quelques mois : à titre
d'exemple, selon des informations transmises par les professionnels du secteur, le
coût du contact publicitaire sur le public des femmes de moins de 50 ans a augmenté
de 9 %, entre les neuf premiers mois de l'année 2002 et les neuf premiers mois de
l'année 2003. Ce phénomène pourrait être accentué par le fait que l'ouverture, même
progressive, de l'accès des secteurs interdits à la publicité télévisée pourrait
contribuer à accroître brutalement la demande d'espace.
La double coupure des séries, feuilletons et documentaires courts serait
compatible avec l'article 11 de la directive TVSF, qui limite plus sévèrement les
interruptions des films et téléfilms d'une durée supérieure à 45 minutes (une coupure
au maximum toutes les 45 minutes(3)), que des autres oeuvres (une coupure au plus
toutes les 20 minutes). Elle permettrait d'augmenter le volume disponible d'espace
publicitaire et de desserrer ainsi la pression sur le prix de vente de celui-ci.
(3) 3. de l'article 11 : »La transmission d'oeuvres audiovisuelles, telles que longs métrages et films conçus pour la télévision
(à l'exclusion des séries, feuilletons, émissions de divertissement et documentaires) , pour autant que leur durée
programmée soit supérieure à quarante-cinq minutes, peut être interrompue une fois par tranche de quarante-cinq
minutes. Une autre interruption est autorisées si leur durée programmée est supérieure d'au moins vingt minutes à deux
ou plusieurs tranches complètes de quarante-cinq minutes. »

? 22 ?
Enfin, votre Rapporteur tient à souligner que l'introduction de la possibilité
d'une seconde coupure sur les oeuvres de fiction aurait pour effet mécanique, en
creux, de renforcer la spécificité des chaînes du secteur public.
Par ailleurs, il convient de noter que la position des producteurs
audiovisuels a sensiblement évolué sur ce thème. Ainsi, l'USPA (Union syndicale
de la production audiovisuelle) considère-t-elle maintenant que le souci de conforter
la santé financière des entreprises de production audiovisuelle justifie la seconde
coupure dans les fictions sur les chaînes privées, car la fiction, du point de vue de
l'audience, a parfaitement démontré son attractivité. Ainsi, le « Manifeste de la
production audiovisuelle » rendu public le 7 octobre 2003 par l'USPA souligne-t-il
qu' « il est sans doute préférable de voir une fiction originale (...) coupée par la
publicité que d'avoir l'impression qu'on raconte toujours les mêmes histoires de la
même façon, sans coupure publicitaire ».
Plus généralement, il est sans doute aussi préférable de voir une fiction
française coupée deux fois par la publicité, qu'une émission de flux qui l'est aussi.
Le pré-rapport de M. Antoine Schwarz sur le financement de la production
audiovisuelle va dans le même sens.
Naturellement, il serait également possible de penser que la solution
contraire, consistant à réduire le nombre de coupures autorisées sur les émissions de
flux, aurait le même effet relatif vis-à-vis de la fiction. Mais ce choix ne répondrait
pas au souci de desserrer la pression sur les prix pesant actuellement sur les espaces
publicitaires.
En conclusion, le moment paraît propice pour réexaminer de manière
apaisée la question de la deuxième coupure des fictions sur les chaînes privées,
en pesant toutefois les inconvénients éventuels d'une captation trop rapide ou trop
exclusive du supplément de demande de publicité par les deux principaux groupes
privés en place, avant le lancement de concurrents, nouveaux entrants gratuits privés
sur la TNT. Votre Rapporteur spécial voudrait également souligner que la question
de la durée de la publicité sur les chaînes du service public mérite d'être étudiée
parallèlement à la réflexion précédente, dont elle constitue, d'une certaine manière,
le pendant.
Enfin, le souci de cohérence exigerait que les mesures d'assouplissement
susceptibles d'accroître le volume de publicité, donc le chiffre d'affaires,
devraient également être couplées avec des mesures organisant une partie de son
retour vers la production, soit par un relèvement du taux du prélèvement de 5,5 %
au profit du COSIP (4), soit par l'intégration, avec un taux intermédiaire, des
recettes de parrainage dans l'assiette soumise au prélèvement.
(4) COSIP : Compte de Soutien à l'Industrie des Programmes Audiovisuels.

? 23 ?
5.- Quelle révision de la directive TVSF ?
Même si le sujet ne revêt pas d'incidence financière directe apparente, votre
Rapporteur spécial tient à souligner l'importance de la révision prochaine de la
directive dite « Télévision sans Frontières » ou TVSF, n° 89/552/CEE du 3 octobre
1989, qui établit le cadre réglementaire général pour l'exercice des activités de
radiodiffusion télévisuelle dans l'Union Européenne.
Cette directive concilie la notion de la diversité culturelle et la mise en
oeuvre du marché intérieur. Elle coordonne les législations nationales dans un certain
nombre de domaines : identification de l'État compétent vis-à-vis des
radiodiffuseurs, promotion des oeuvres européennes, accessibilité par le public des
évènements d'importance majeure, règles relatives à la publicité, au télé-achat, au
parrainage et à l'autopromotion, protection des mineurs et droit de réponse.
Modifiée une première fois en 1997, la directive fait à nouveau l'objet
d'une procédure d'examen dont les modalités ont été définies lors du Conseil des
ministres de la culture des quinze pays de l'Union européenne, le 23 mai 2002. En
effet, en vertu de l'article 26 de la directive TVSF, la Commission soumet tous les
deux ans au Parlement européen et au Conseil, un rapport sur l'application du texte
et formule, le cas échéant, des propositions de modifications.
Le quatrième rapport d'application de la directive TVSF, portant sur la
période 2001-2002 et adopté le 6 janvier 2003 par la Commission, dresse un bilan
globalement positif de l'application de la directive et souligne son efficacité. Il
préconise toutefois un réexamen sur les besoins d'une actualisation ou d'une
adaptation de la directive à la lumière des évolutions technologiques et sociétales
récentes. Ce réexamen s'organise autour de six thèmes retenus par la Commission
dans son programme de travail annexé au quatrième rapport d'application :
- la protection des intérêts généraux en cause dans la publicité télévisée, le
parrainage, le télé-achat et l'autopromotion ;
- l'accès aux événements d'importance majeure pour la société ;
- les courts extraits d'événements faisant l'objet de droits d'exclusivité ;
- la promotion de la diversité culturelle et de la compétitivité de l'industrie
européenne de programmes audiovisuels (la commission européenne proposant, en
l'occurrence, d'introduire un critère d'audience minimale pour respecter les quotas) ;
- la protection des mineurs et de l'ordre public ;
- le droit de réponse ;
- la mise en oeuvre (détermination de l'autorité compétente, rôle des
autorités de régulation...).

? 24 ?
Les États membres, les pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne,
les autorités nationales de régulation et les professionnels ont été invités à faire part
de leurs observations lors d'auditions publiques et à envoyer, avant le 15 juillet
2003, leurs contributions écrites.
Afin de préparer la réponse des autorités françaises et parallèlement à la
mission confiée le 2 mai dernier par le ministre de la Culture et de la
communication, à M. Bernard Miyet, la direction du développement des médias a
organisé une large consultation auprès des professionnels français autour des thèmes
retenus par la Commission. La réponse française consistait pour l'instant à
préconiser une simple communication interprétative de la directive sur quelques
points limités, plutôt qu'une révision plus profonde, et à plaider pour le maintien
d'un périmètre limité au champ de la télévision.
En l'occurrence, les points sur lesquels ladite communication interprétative
pourrait utilement porter sont les suivants :
- sur les nouvelles techniques publicitaires (écran partagé, interactive ou
virtuelle), les modalités d'insertion dans les programmes devraient être précisées, et
plus généralement, la compatibilité des nouvelles techniques publicitaires avec les
règles de la directive devrait être précisée ;
- une détermination clarifiée de l'État compétent pour la régulation
s'impose, de façon à éviter que certaines chaînes n'échappent à la régulation du CSA
par le simple recours à une délocalisation géographique, comme cela s'opère
actuellement.
La position finalement retenue devra cependant tenir compte des
orientations proposées par les autres États membres, le débat n'étant naturellement
pas encore définitivement clos, et méritant une réflexion dépassant le cadre
strictement national. En tout état de cause, il semble de plus en plus probable de
devoir envisager une révision plus approfondie de la directive, notamment sur le
thème des nouvelles formes de publicité, compte tenu de l'intérêt manifesté par
certains autres États membres pour ce sujet.
En revanche, il conviendra de veiller à ce que le dispositif spécifique de
quotas de diffusion et de production appliqué en France aux oeuvres
d'expression originale française et européenne et aux productions indépendantes
puisse être maintenu, comme l'a souhaité l'avis du CSA en date du 12 septembre
2003. A contrario, peut-être sera-t-il nécessaire de réviser la notion française
d'oeuvre au sens audiovisuel.
6.- La production audiovisuelle : une consolidation
indispensable
Le service public de l'audiovisuel contribue pour une large part au chiffre
d'affaires du secteur de la production audiovisuelle - 795 entreprises en 2000 pour

? 25 ?
un chiffre d'affaires de 884 millions d'euros (5) -, dont il fait vivre les deux tiers des
sociétés, notamment pour le documentaire, et dont il représente 52 % du chiffre
d'affaires.
Le niveau de financement du secteur public a donc des incidences
indirectes sur la santé économique de ce secteur important, comme l'indique la
conclusion principale du pré-rapport de M. Antoine Schwarz, demandé par le
ministre de la Culture et de la communication. Les études menées récemment vont
toutes dans le même sens : il est nécessaire de soutenir financièrement la production
audiovisuelle, au-delà des contraintes réglementaires, au demeurant fort utiles, des
quotas de production et de diffusion des décrets dits décrets -production.
Pour ce faire, outre la question de la seconde coupure de publicité sur les
oeuvres de fictions autre que les longs métrages, précédemment évoquée, plusieurs
moyens sont envisageables, sous la forme de dispositifs fiscaux ou liés à l'évolution
des droits d'auteurs, que votre Rapporteur spécial souhaiterait promouvoir.
a) Des mesures fiscales à prévoir rapidement
En matière fiscale, les SOFICA, qui sont ouvertes au financement de
production audiovisuelle, ne semblent pas constituer le meilleur levier pour le
financement de celle-ci. Les fonds collectés par les SOFICA au profit de
l'audiovisuel sont d'ailleurs globalement faibles, puisqu'ils ne s'élèveraient qu'à 5 à
12 millions d'euros, contre 20 à 40 millions d'euros pour le cinéma. Le coût pour
l'État de l'exonération d'impôt qui accompagne le dispositif des SOFICA
(23 millions d'euros) est près de deux fois supérieur, pour un même montant investi,
aux mécanismes plus classiques de réduction d'impôt de 25 %. En conséquence,
votre Rapporteur spécial s'interroge sur la légitimité de l'instrument fiscal des
SOFICA pour financer certaines fictions grand public diffusées en prime time, le
vendredi soir, sur France2 (comme la série présentant le héros récurrent Eloïse
Rome). Par ailleurs, le régime des SOFICA ne fixe aucune contrainte en matière de
localisation des tournages en France.
Dans ces conditions, le mécanisme du crédit d'impôt sur les sociétés pour
les entreprises qui investissent dans la production pourrait être beaucoup mieux
adapté au soutien de la production cinématographique, mais aussi, sinon surtout,
audiovisuelle. Ce dispositif simple dans son fonctionnement de réduction de l'impôt
ou de remboursement par le Trésor en cas d'échec donc de déficit, qui existe dans de
nombreux autres pays, - Belgique, Canada, et sous une forme plus complexe de
crédit-bail fiscal au Royaume-Uni -, pourrait être proposé par le Gouvernement,
pour le cinéma, dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2003. Il
aurait cependant tout aussi bien pu être intégré dans le projet de loi de finances pour
2004, et surtout étendu dès le départ à l'audiovisuel, dont la situation du financement
est tout aussi fragile, sinon plus même en raison du caractère très disséminé des
structures, et représente un nombre potentiel d'emplois sensiblement supérieur.
En tout état de cause, cet instrument fiscal doit évidemment être élaboré
dans la perspective d'une aide à la relocalisation des tournages en France. Son
(5) Données CNC-DDM.

? 26 ?
financement pourrait par ailleurs s'accompagner d'une révision du dispositif coûteux
des SOFICA dans un sens économiquement plus efficace en termes d'effet de levier.
b) Trouver les moyens de développer les rediffusions des fictions en
dehors du début de soirée
Votre Rapporteur spécial souhaiterait insister sur l'intérêt que pourrait
représenter, pour le développement du second marché de la production des fictions
françaises, et donc de la rentabilisation des investissements initiaux, la
renégociation des contraintes juridiques et financières qui pèsent sur les
rediffusions des fictions françaises, et les rendent économiquement quasiment
impossibles en dehors de la soirée.
Ces contraintes découlent du régime des suppléments de cachet dus aux
comédiens et aux autres ayants-droits sur les chaînes hertziennes françaises - régime
heureusement très allégé pour les chaînes thématiques, ce qui leur confère un
avantage comparatif. Ainsi, depuis 1992, le barème des supplémentes, dégressif en
fonction du cachet journalier, va de 30 % pour la tranche allant jusqu'à 305 euros, à
20 % pour la partie comprise entre 305 et 1.524 euros, et à 10 % au-delà. Il s'ensuit,
par exemple pour les fictions à héros récurrent, une véritable rente de situation pour
les acteurs vedettes, si la rediffusion a lieu. Dans le cas le plus fréquent, ce surcoût
décourage entièrement la rediffusion l'après-midi, qui existe partout ailleurs en
Europe.
En raison des prix très bas à l'export de séries étrangères, notamment
américaines et allemandes, les rediffusions de fictions françaises sont quasiment
absentes des grilles de programme de journée, y compris sur le service public,
ce qui est particulièrement dommageable. Ainsi, pour prendre le cas de France 2, la
grille d'après-midi comprend trois séries successives : une américaine, et deux
allemandes.
Les chaînes du groupe France-Télévisions, de même que le pré-rapport
précité de M. Antoine Schwarz, ont souligné le caractère paradoxal de ce système
très français qui, pour juste qu'il soit, conduit à ne produire aucun gain pour les
ayants-droits, y compris, sinon surtout, les artistes-interprètes. Il serait sans
doute possible, dans le cadre d'une concertation qui pourrait être initiée par les
pouvoirs publics, de rechercher un système présentant des avantages mutuels :
une rémunération pour les ayants-droits, sous une forme volontairement allégée ou
forfaitisée ; un coût si possible inchangé pour les chaînes ; et la possibilité pour les
spectateurs de revoir des fictions françaises, permettant ainsi d'améliorer leur
financement et leur qualité.
C.- LE PAYSAGE RADIOPHONIQUE ET LES POUVOIRS PUBLICS
1.- Quelle réallocation des fréquences radio pour quel paysage
aujourd'hui et demain?
a) La situation actuelle : la perspective d'une « nouvelle donne »

? 27 ?
Le Conseil supérieur de l'audiovisuel s'est efforcé de construire au cours
des années et des appels aux candidatures successifs un paysage radiophonique varié
et pluraliste avec un équilibre entre les différentes catégories de radios dans le souci
du respect des critères imposés par l'article 29 de la loi du 30 septembre 1986.
Les impératifs prioritaires, qui sont malheureusement tous placés au même
niveau, rendant leur hiérarchisation difficile et nécessairement subjective, sont la
sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socioculturels, la diversification
des opérateurs et la nécessité d'éviter les abus de position dominante. La loi du 1er
août 2000 a introduit de nouveaux impératifs de partage des fréquences : le CSA doit
ainsi veiller à ce qu'une part suffisante des fréquences soit attribuée aux radios
associatives accomplissant une mission de communication sociale de proximité ; il
doit veiller au juste équilibre entre réseaux nationaux et services locaux ou
régionaux indépendants ; il doit également s'assurer que le public bénéficie de
services dont les programmes contribuent à l'information politique et générale.
Le paysage radiophonique qui s'est construit depuis 20 ans présente une
grande diversité :
- les radios associatives, qui accomplissent une mission de communication
sociale de proximité (547 opérateurs de catégorie A sur 872 fréquences), offrent une
grande variété : radios communautaires, confessionnelles, radios rurales et de pays,
radios scolaires et pédagogiques, socio-éducatives, culturelles, de découverte
musicale. Certaines ne sont cependant pas très actives ;
- les radios locales et régionales commerciales (149 opérateurs de catégorie
B sur 482 fréquences) se répartissent entre des radios locales qui gardent un ancrage
local fort et assurent une vraie mission de proximité, et les réseaux régionaux qui se
sont développé sur des bassins de population plus importants à taille régionale ou
interrégionale ;
- les radios affiliées à un réseau national (360 opérateurs de catégorie C sur
677 fréquences) et les réseaux nationaux (17 opérateurs sur 918 fréquences) offrent
une grande diversité de formats musicaux pour tous les goûts et pour les différentes
tranches d'âge ;
- enfin les trois radios de catégorie E (autorisées sur 480 fréquences)
contribuent à l'information politique et générale de façon pluraliste.
Plusieurs opérateurs (notamment les réseaux dits nationaux tels que
Europe, RMC et RTL) se plaignent de ne pas avoir une couverture nationale
suffisante et de ne pas pouvoir obtenir toutes les fréquences nécessaires à leur
développement. Mais le Conseil est confronté à une situation de pénurie de
fréquences. L'article 28-1 de la loi, en instaurant le principe de la reconduction des
autorisations hors appel aux candidatures pour 15 ans, a contribué à figer le paysage
radiophonique. Peu de fréquences ont été remises en jeu ces dernières années et
lorsqu'une fréquence se trouve disponible dans une zone, il peut y avoir plus de
vingt candidatures.

? 28 ?
Beaucoup d'autorisations arriveront au terme de ces quinze ans à
partir de 2006 (environ 750 en 2006, et 800 en 2007, sur un total d'environ
2.700), mais dans un ordre dispersé, et des appels aux candidatures seront relancés
dans toutes les régions dans les années à venir.
La question se pose cependant de savoir si les plans de fréquences pourront
être optimisés et si de nouvelles fréquences pourraient être dégagées. En effet,
s'agissant de la bande FM, les limites de l'utilisation du spectre sont désormais
atteintes. La largeur de bande totale utilisable, qui est passée de 12,5 à
20,5 Mégahertz au cours des vingt dernières années, est désormais alignée sur les
limites internationales et il n'y a plus d'extension possible. Quant au nombre de
répétitions d'une même fréquence sur le territoire métropolitain, qui mesure
l'efficacité de la planification, il est passé de 5 en 1981 à 30 en 2003, et ne possède
donc plus qu'un potentiel marginal d'augmentation. Une souplesse nouvelle pourrait
peut-être être trouvée dans la diminution du pas inter-fréquence minimal, de
0,4 MHz à 0,3 MHz sur un même lieu, mais cette réallocation supposerait une
remise à plat exhaustive, donc difficile.
Compte tenu des résultats de l'audit mené en 1997 par le CSA, selon
lesquels la marge d'augmentation du nombre de fréquences utilisables ne dépassait
pas 3 %, le Conseil s'interroge sur les voies que pourrait emprunter la recherche
d'une optimisation de l'utilisation du spectre.
Le CSA pratique, au fur et à mesure des appels aux candidatures lancés
dans les différentes régions, une optimisation graduelle et partielle. En quatre ans,
les services techniques du CSA ont ainsi réussi à planifier 339 fréquences nouvelles,
auxquelles il faut ajouter les 235 fréquences restituées par Radio France. Il va faire
réaliser cet automne une pré-étude destinée à déterminer les conséquences
techniques et financières d'une optimisation globale du spectre par une
replanification complète de la bande. Celle-ci pourrait être menée à la faveur de
l'appel à candidatures général de 2006 ; elle nécessiterait une intervention
législative pour fixer un terme simultané à toutes les autorisations en cours. La
pré-étude devra en évaluer les avantages et les coûts.
En tout état de cause, la réallocation prévue à l'horizon 2006-2007 devra
rechercher les voies d'un équilibre plus satisfaisant entre radios nationales,
indépendantes, associatives et du service public, même s'il est vraisemblable
que cet équilibre ne pourra pas être parfait.
Par ailleurs, la diffusion par satellite et l'utilisation des ondes moyennes
pourraient contribuer à accroître la ressource disponible pour la diffusion des
programmes radiophoniques :
- la diffusion des programmes radiophoniques par l'intermédiaire du
satellite est une perspective intéressante à l'horizon de trois ou cinq ans. Deux
préalables sont néanmoins nécessaires à son développement : la commercialisation
d'une technologie permettant de recevoir les émissions satellitaires sans l'aide d'une

? 29 ?
parabole et le lancement d'un satellite européen hébergeant plus de 100 stations
différentes et nécessitant un effort important des diverses régulations nationales ;
- le développement de l'accès à la radio par Internet peut aussi, dans une
mesure limitée en raison d'usages différents, compenser en partie la pénurie de
fréquences disponibles, notamment chez les jeunes ;
- concernant l'attribution des fréquences sur les ondes moyennes (AM), le
CSA a lancé un appel à candidatures en 2002 et a effectué la pré-sélection des
services et délivré les premières autorisations au cours des premiers mois de l'année
2003. Cette bande de fréquences connaît un regain d'intérêt qui pourrait s'accentuer
grâce à sa future numérisation. La norme Digital Radio Mondiale (DRM),
recommandée au niveau européen et international, devrait en effet permettre
d'améliorer la qualité d'écoute sur cette bande de fréquences dans les années à venir.
b) La répartition des fréquences entre le privé et le public
Contrairement à ce qui est souvent avancé, le service public, souvent mis en
position d'accusé sur ce thème(6), a contribué à réduire la pénurie naturelle, en
restituant au CSA un nombre significatif de fréquences dites « dormantes » (235
jusqu'en 2001, sur un total de 548).
Nombre de fréquences attribuées à Radio France et non en service
au 01 janvier 1999 548
Nouvelles fréquences attribuées par le CSA pour le Mouv' 8
Nouvelles fréquences attribuées par le CSA pour France bleu 1
Émetteurs arrêtés définitivement en 2001 et 2002 5
Bilan : nombre de dossiers fréquences traités entre 1999 et 2003 562
nombre total de nouvelles fréquences mises en service 327
Nombre total de restitution de fréquences au CSA 235
(6) Notamment parce que, avec plusieurs stations, et compte tenu des contraintes de recouvrement géographiques, un même
lieu peut recevoir les programmes de deux, voire trois stations de Fréquence bleue, ainsi que une ou deux fréquences
pour France Culture, France musique et France Inter national.

? 30 ?
DÉCOMPTES DE FRÉQUENCES MISES EN SERVICE OU RESTITUÉES AU COURS DES ANNÉES 1999 A 2003
Situation au 20 août 2003
Mises en service de
nouveaux émetteurs France Inter France Bleu France
Info Le Mouv'
total
nouvelles
fréquences
nombre de
fréquences
restituées au
CSA
Nombre de fréquences 0 0 0 0 0 1999
Nouvelle population desservie 0 0 0 0 0
48
Nombre de fréquences 0 22 29 3 54 2000
Nouvelle population desservie 0 117.400 516.800 1.425.700 2.059.900
11
Nombre de fréquences 85 22 5 1 113 2001
Nouvelle population desservie 561.300 144.400 87.000 250.000 1.042.700
173
Nombre de fréquences 7 14 3 2 26 2002
Nouvelle population desservie 31.700 426.360 44.000 9.280.000 9.782.060
3
Nombre de fréquences 19 15 11 2 47 2003
Nouvelle population desservie 108.750 237.675 102.930 260.000 709.355
0
Nombre de fréquences 10 69 6 2 87 2003/2004
prévisions Nouvelle population desservie 57.250 770.385 56.070 200.000 1.083.705
0
Total Fréquences 121 142 54 10 327 235
Source : Radio-France
Dans le même temps, le groupe a cherché à améliorer son audience
desservie, en particulier pour la création du Mouv', mais également pour France
Info, France Inter et le réseau régional France bleu. Le tableau ci-dessus témoigne de
ce double effort. Toutefois la forte densité des émetteurs planifiés pour les radios
publiques et privées rend la réception de plus en plus difficile sur certaines zones
(Ex : France Info à Cannes, France Inter et France Culture dans l'est parisien).
Aujourd'hui, le secteur public, historiquement le premier sur le réseau FM
avec ses trois stations France inter, France musique et France culture, dispose
cependant encore d'un peu plus de la moitié des fréquences (de l'ordre de 3.300 sur
6.000).
2.- Le FSER : le financement public des radios associatives
La taxe sur les publicités radio-télévisées, affectée au financement du Fonds
de soutien à l'expression radiophonique locale (FSER) a été transformée en
imposition de toute nature par l'article 47 de la loi de finances pour 2003. Le régime
d'aide à l'expression radiophonique a fait l'objet d'une procédure de notification à la
Commission européenne. Les discussions menées à cette occasion ont conduit à des
modifications mineures de l'assiette de la taxe, qui ont été intégrées dans l'article 22
de la loi n° 2003-709 du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux
fondations. La Commission européenne s'est montrée satisfaite de ces modifications

? 31 ?
et, dans un courrier adressé le 28 juillet 2003 au Gouvernement français, le
Commissaire à la concurrence a validé le régime d'aide pour une durée de dix ans.
Les radios associatives sont ainsi assurées de la pérennité de ces aides
essentielles pour leur existence même.
Votre Rapporteur spécial regrette en revanche vivement que l'occasion de
la réforme du régime juridique de la taxe parafiscale n'ait pas été saisie pour
simplifier son barème singulièrement complexe. Peut-on réellement justifier la
nécessité de maintenir un barème comportant 46 montants fixes par tranches de
chiffre d'affaires trimestriel de publicité radio, d'une part, et télévisée, d'autre part ?
Quoi qu'il en soit, les recettes attendues en 2004 augmenteraient très
légèrement, de 1,5 %, soit 331.500 euros, en passant de 22,1 millions d'euros, à
22,431 millions d'euros.
De leur côté, les aides financières aux radios associatives augmenteraient du
même montant (331.500 euros), le prélèvement pour les dépenses afférentes à la
gestion des aides et aux frais de fonctionnement demeurant fixé à 442.000 euros. Le
FSER pourrait donc distribuer, en 2004, - si les recettes sont exécutées à hauteur des
prévisions -, 21,989 millions d'euros, soit un montant en augmentation de 1,5 %.

? 32 ?
CHAPITRE II
LES AIDES A LA PRESSE : UN REEXAMEN NECESSAIRE
AU REGARD DE L'AGGRAVATION DE LA CRISE
Les aides à la presse prennent trois formes très différentes :
- des aides budgétaires directes aux entreprises de presse ou de diffusion
(sur crédits budgétaires ou sur le compte d'affectation spéciale pour la modernisation
de la presse) ;
- des aides indirectes, notamment fiscales, et surtout postales dans le cadre
du soutien à la diffusion des abonnements par courrier ;
- enfin, la prise en charge d'une partie des abonnements de l'AFP.
Les aides directes, analysées dans le cadre du présent rapport, ne
représentent qu'une fraction très limitée de l'ensemble des aides à la presse, qui
reposent, depuis de nombreuses années, essentiellement sur l'aide au transport postal
de la presse, et sur les abonnements à l'AFP.
I.- LA CONSOLIDATION DES AIDES DIRECTES : LE CHOIX DE LA
CONTINUITE
Les aides budgétaires directes ont deux sources budgétaires, liées à leur
mode de financement :
- d'une part, les subventions et avances financées sur un chapitre spécifique
du budget des Services généraux du Premier ministre, - le chapitre 41-10 -, qui sont
donc financées par la fiscalité générale de l'État ;
- d'autre part, les subventions et avances financées par le fonds de
modernisation et de diffusion de la presse, c'est-à-dire supportées, ou permises, par
le produit d'une taxe spécifique, d'ailleurs créée à cet effet, et perçue au taux de
1 % sur la publicité hors médias.
A.- UN FINANCEMENT GLOBALEMENT MAINTENU
Les montants prévus par le projet de loi de finances doivent être considérés
au regard de leur exécution au cours des exercices récents. En l'espèce, les aides
directes à la presse ne sont pas exemptées de mesures de régulation budgétaire.
Ainsi, l'exécution de l'année 2002 s'est traduite par une annulation de
860.000 euros, représentant 2,2 % des crédits initiaux. En 2003, est intervenue en
mars une annulation de 495.000 euros, représentant 1,4 % des crédits initiaux.

? 33 ?
NOMENCLATURE DU CHAPITRE 41-10
SERVICES GÉNÉRAUX DU PREMIER MINISTRE
(en millions d'euros)
Intitulé Loi de finances
2002
Loi de
finances 2003
Projet de loi
de finances
2004
Différence
PLF 2004/LF
2003
(en %)
Article 10 Aides à la diffusion 32,96 28,60 24,24 - 15
Article 20 Aides à la presse à faibles ressources publicitaires 6,02 6,07 8,055 + 21,9
Article 30 Aides au développement du multimédia - - - ns
Chapitre 41-10 Total 38,98 34,67 32,29 - 6,9
1.- Les aides à la diffusion et à la distribution :
Les crédits de l'article 10, qui reprennent des dispositifs assez hétérogènes
ayant pour objet commun de soutenir la diffusion et la distribution, sont retracés par
l'article 10 du chapitre 44-10 du budget des Services généraux du Premier ministre.
Ils se décomposent en 7 articles, correspondant à autant de dispositifs ou de fonds.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L'ARTICLE 10
(en millions d'euros)
Paragraphes de l'article 10 Loi de finances
2003
Projet de loi de
finances pour 2004
2004/2003
(en %)
Aide au transport SNCF 13,720 8,110 - 40,9
Remboursement des charges de fac similé 0,610 0,610 0
Aide à l'expansion de la presse française à l'étranger 3,705 3,300 - 10,9
Aide au développement du portage 8,250 8,250 0
Remboursement des cotisations sociales de portage 0 0 Ns
Aide à la diffusion de la presse hebdomadaire
régionale
1,420 1,420
0
Aide à la distribution des quotidiens nationaux
d'information générale et politique
0,900 2,550
183,3
Total 28,605 24,240 - 15,3
a) Les compensations des réductions tarifaires accordées par la SNCF
Objet de l'aide : La SNCF accorde, pour leur transport, des réductions de
tarifs aux publications de presse, compensées par le budget de l'État. En 2000, la
convention passée avec la SNCF a fixé le taux de prise en charge par l'État à 60 %
pour les quotidiens et à 19 % pour les périodiques.
La compensation des charges de la SNCF est la ligne budgétaire la plus
affectée par la réduction des crédits pour 2004, avec une baisse de près de 41 %. Il
convient cependant de souligner que cette diminution n'affecte pas directement les
titres eux-mêmes, mais seulement la SNCF, puisqu'il s'agit d'une indemnisation de
celle-ci.

? 34 ?
Créée le 14 mai 1948, l'aide au transport de la presse par la SNCF permet à
la société de transport, depuis 50 ans, d'assurer un service de livraison de la presse
entre messageries et dépositaires de presse à un tarif réduit, appelé tarif « GV 32 ».
En l'occurrence, le dispositif repose sur le versement d'une subvention
versée annuellement par l'Etat à la SNCF, en compensation de la réduction de tarif
qu'elle accorde aux messageries de presse, réduction de tarif qui est ensuite
répercutée par les messageries de presse dans les tarifs qu'elles proposent aux
éditeurs pour le transport de leurs titres.
De 1948 à 1988, l'aide accordée par l'État à la SNCF pour son activité de
transport de la presse n'était encadrée par aucune convention et l'État prenait en
charge 50 % du coût du transport. Depuis 1988, une convention signée par l'État et
la SNCF fixe le taux de prise en charge par l'État du coût du transport de la presse.
Ce taux a été, depuis le début des années 90, diminué à plusieurs reprises pour tenir
compte de la baisse régulière de la dotation affectée à cette aide, passée de
27,5 millions d'euros en 1991 à 13,72 millions d'euros en 2002. Pour 2002, les taux
de prise en charge étaient de 60 % pour les quotidiens et de 19 % pour les
publications.
Le principal quotidien bénéficiaire du tarif GV 32 est le journal Le Monde.
Dans une moindre mesure, certains titres de presse quotidienne régionale, qui
utilisent également le transport ferroviaire pour leur distribution, profitent de cette
aide. Mais les magazines ont représenté 96 % du tonnage transporté par la SNCF
en 2002. Ainsi, malgré un taux de prise en charge différent pour les quotidiens et les
magazines, la part de l'aide de l'État destinée aux publications autres que
quotidiennes représentait 77 % de l'indemnité globale versée à la SNCF pour
ce même exercice.
En vertu de la convention signée entre l'État et la SNCF pour 2002, une
somme de 11,30 millions d'euros a été versée à la SNCF en 2002. Cependant, du fait
d'une diminution du tonnage transporté, la SNCF a constaté un montant dû au titre
de l'indemnité compensatrice inférieur, soit 11,08 millions d'euros. La société de
transport est donc débitrice de 0,22 millions d'euros envers l'État pour l'année
considérée. Il convient à cet égard d'indiquer que l'État n'est plus débiteur de la
SNCF au titre d'exercices antérieurs. La somme de 101.689 euros versée en 2002 a
permis en effet d'apurer définitivement sa dette.
Compte tenu de cette situation constatée en 2002, la ligne budgétaire a été
réduite en cours de gestion en 2002 de 2,02 millions d'euros transférés au fonds
d'aide aux quotidiens nationaux à faibles ressources publicitaires pour financer
l'aide due à France-Soir, s'ajoutant à l'annulation de 860.000 euros, venant ellemême
réduire, - et même un peu au-delà -, les reports de 2001 d'un montant de
620.467 euros.
La SNCF ayant fait valoir que l'indemnité versée par l'État ne lui permettait
plus d'assurer l'équilibre des comptes de son activité de transport de presse
(notamment des quotidiens), le principe de la mise en oeuvre d'un audit a été acté

? 35 ?
dans la convention 2001, ainsi que dans la convention 2002. L'audit a été réalisé au
premier semestre 2003 par le cabinet d'audit KPMG. L'étude des conclusions de
l'audit lancé en début d'année dans le but d'évaluer plus finement le coût du
transport de presse des quotidiens et des magazines est en cours. L'apurement de la
dette de l'État et la baisse constante et sensible des tonnages transportés,
laissant supposer la nécessité d'une réforme du dispositif, ont justifié la
diminution de 40 %, soit 5,6 millions d'euros, de la dotation allouée à cette aide
pour 2004. Cette diminution ne pèse pas, naturellement, sur les titres, mais sur
l'opérateur ferroviaire.
Par ailleurs, la convention entre l'État et la SNCF pour 2003 est en cours
d'élaboration, comme pour les exercices précédents, à une époque très tardive dans
l'année.
b) L'aide à la transmission par fac-similé
Objet de l'aide : Cette aide est destinée aux quotidiens, ainsi qu'aux titres qui bénéficiaient
antérieurement de l'allégement des charges de transmission par fac-similé (notamment Le Canard
enchaîné, pour un montant très limité). Elle permet de rembourser jusqu'à 50 % des dépenses de
transmission par fax vers les imprimés décentralisées de province.
Cette aide, dont la création remonte à 1951, avec une extension au facsimilé
introduite en 1977, est maintenue inchangée en volume (610.000 euros).
Les conditions d'impression des quotidiens, avec les lourds
investissements consentis par le groupe Amaury pour moderniser ses rotatives,
en introduisant de la couleur demandée par les lecteurs et les annonceurs, et
pour inciter d'autres titres à les utiliser, devrait toutefois logiquement
bouleverser l'économie générale de l'impression décentralisée. Ce projet, qui
s'est accompagné d'un réel effort des salariés concernés par cette modernisation,
pourrait opportunément bénéficier du soutien public, dans la mesure où il s'agit
d'une modernisation sectorielle importante, créant les conditions d'une véritable
perspective pour la presse.
Ce soutien public devrait toutefois s'accompagner d'un dispositif de
régulation efficace maintenant les conditions d'une réelle concurrence, car les
installations nouvelles ou en projet, susceptibles d'être utilisées par différents titres,
sont détenues par un seul et même groupe concurrent.
Le fonctionnement et la mission du fonds, dont les moyens demeurent très
modestes, devront nécessairement être revus à cette occasion. On peut cependant
légitimement s'interroger, au-delà du caractère symbolique du fonds, sur son effet
réel compte tenu de son ampleur particulièrement limitée, notamment par rapport à
l'ampleur des investissements et des coûts d'exploitation considérés.
c) Le Fonds d'aide à l'expansion de la presse à l'étranger
Objet de l'aide : Le Fonds d'aide à l'expansion de la presse française à
l'étranger vise à faciliter la diffusion des publications contribuant au rayonnement

? 36 ?
de la langue, de la pensée et de la culture françaises, en attribuant des subventions
permettant d'abaisser le prix de vente par la prise en compte partielle des frais de
transport, de prospection et de promotion, ainsi que de certains abonnements
gratuits ou à prix réduit.
Les bénéficiaires de ce fonds peuvent être des éditeurs individuels ou des
organismes collectifs de promotion des ventes. Le fonds est ouvert aux magazines.
Les NMPP (Nouvelles messageries de la presse parisienne) assurent le
transport à l'étranger de l'ensemble des ventes au numéro de la presse française, et
reçoivent à ce titre 2 millions d'euros chaque année, soit 55 % du total, pour réduire
le coût du transport aérien.
L'association Unipresse collecte pour sa part des abonnements lors de
manifestations auxquelles elle participe, permettant ainsi la présence de la presse
française sur des marchés parfois peu rentables, où, a priori, les éditeurs adhérents
ne s'exporteraient pas sans l'intervention de cette structure. Unipresse reçoit 18 %
des crédits (673.000 euros en 2002).
Enfin, les éditeurs individuels peuvent prétendre au fonds, mais à condition
de justifier, dans leur dossier de demande d'aide, de parts de marché à l'étranger et
d'un plan de promotion sérieux. En 2002, 58 dossiers ont reçu un total de
985.345 euros. En 2003, le nombre de dossiers est demeuré quasiment identique à
celui de l'année précédente (56).
Concernant les ventes au numéro, 1145 millions d'exemplaires de titres de
presse française ont été vendus à l'étranger en 2002, dont 26,5 millions sur la zone
couverte par le fonds. Les ventes au numéro à l'étranger sont en diminution par
rapport à 2001 : - 0,4 % sur la zone du fonds (contre une stabilisation des ventes
pour le global export). En revanche, le chiffre d'affaires augmente de 1,6 % sur la
zone aidée (contre une augmentation de 5,5 % pour l'ensemble des exports de titres).
Concernant les abonnements, 28.647 abonnements ont été souscrits en 2002
par l'intermédiaire d'Unipresse sur la seule zone du fonds (32.285 abonnements en
2002 contre 30.010 en 2001 sur l'ensemble de la zone export), ce qui représente une
augmentation de 8,8 % par rapport à 2001 (26.34 abonnements en 2001).
Les crédits du fonds connaîtraient, en 2004, une légère diminution, de
10 %, en passant de 3,7 à 3,3 millions d'euros. Cette réduction ne devrait pas
emporter de conséquences excessives : d'une part, la visibilité de la presse
française à l'étranger devrait pouvoir bénéficier de la publicité sur la future chaîne
française d'information internationale ; d'autre part, l'efficacité du fonds est mal
connue, et gagnerait d'ailleurs à faire l'objet d'une évaluation ; enfin, le principal
bénéficiaire en sont les NMPP, qui sont déjà aidées, même si c'est à un titre
différent, par l'aide à la distribution des quotidiens nationaux.
d) L'aide au portage

? 37 ?
Objet de l'aide : le fonds d'aide au portage est réservé aux journaux
d'information politique et générale, de langue française, paraissant au moins 250
fois par an et imprimés sur papier journal.
Hors presse gratuite, le portage tend à poursuivre sa progression : 16,3 %
des exemplaires diffusés sont parvenus en 2001 à leurs lecteurs par portage,
contre 15,6 % en 2000. Les quotidiens représentent 94,5 % des exemplaires portés,
presque exclusivement au titre de la presse d'information générale et politique. Plus
du tiers des quotidiens locaux sont acheminés par voie de portage. Le portage des
quotidiens nationaux généralistes a également connu, en 2001, une croissance
sensible, passant de 10 % à plus de 15 %.
PROPORTION DU PORTAGE EN 2000 ET 2001
(en %)
Part du
portage dans
la diffusion
annuelle
2000
Part du
portage dans
la diffusion
annuelle
2001
Part du
portage dans
la diffusion
annuelle des
quotidiens
2000
Part du
portage dans
la diffusion
annuelle des
quotidiens
2001
Information générale et politique nationale 7,5 11,3 9,6 15,6
Information générale et politique locale 32,2 32,7 34,1 34,9
Presse spécialisée grand public 1,4 1,2 0,1 0,1
Ensemble 15,6 16,3 26,2 28,0
Source : Direction du développement des Médias
Votre Rapporteur spécial ne peut que souligner, une nouvelle fois, que
l'aide directe au portage n'est que marginale en montant, notamment par
rapport aux 290 millions d'euros de l'aide à La Poste, et souhaiter une
évaluation de l'efficacité comparée des deux dispositifs.
Pour 2003, les crédits prévus s'élevaient à 8,25 millions d'euros : 25 % de
la dotation sont destinés à aider le stock d'exemplaires portés, 75 % sont destinés à
récompenser la progression sur les deux années antérieures à l'année d'attribution de
l'aide. Comme pour le mécanisme du crédit d'impôt-recherche, dont l'équilibre entre
soutien du stock et soutien du supplément fait l'objet d'un réexamen, favorable au
« stock », dans le cadre de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2004,
la réflexion transversale sur l'avenir de la presse, que souhaite votre Rapporteur,
pourrait constituer le moment opportun de réexaminer le caractère optimal de cette
répartition 25 %-75 %.
Pour l'exercice 2003, en cours de répartition, 2,06 millions d'euros doivent
être ventilés entre les bénéficiaires au titre de l'aide au stock. Les subventions ont été
calculées sur la base d'un taux unitaire de subvention résultant du rapport entre cette
dotation et le nombre d'exemplaires total portés par les bénéficiaires en 2002.
Au titre de l'aide au développement, 6,2 millions d'euros vont en principe
être alloués en fonction des exemplaires supplémentaires portés entre 2000 et 2001
d'une part, entre 2001 et 2002, d'autre part. Conformément aux textes, 40 % de la

? 38 ?
progression 2000-2001 et l'ensemble de la progression 2001-2002 ont été prises en
compte pour le calcul des aides.

? 39 ?
Au total, 64 quotidiens doivent bénéficier de l'aide en 2003, à savoir :
- 8 quotidiens nationaux à hauteur de 0,7 million d'euros, soit 9 % du total ;
- 35 quotidiens régionaux à hauteur de 5,6 millions d'euros soit 68 % du total ;
- 21 quotidiens départementaux à hauteur de 1,8 million d'euros soit 23 % du total.
En 2004, il est proposé de doter le fonds d'aide au portage de 8,25 millions d'euros, soit un
montant identique à celui accordé en 2003.
e) L'aide à la distribution des quotidiens nationaux d'information
générale et politique
Objet de l'aide : il s'agit de participer à la prise en charge des coûts
spécifiques des circuits de distribution des quotidiens. Cette aide est allouée aux
quotidiens nationaux d'information politique et générale, de langue française
paraissant au moins cinq fois par semaine, inscrits à la commission paritaire des
publications et agences de presse.
La mise en place récente de l'aide à la distribution des quotidiens nationaux
est directement liée au plan de restructuration des NMPP.
Au 30 juin 2003, le bilan des actions menées dans ce cadre apparaît positif à
de nombreux égards. En premier lieu, le volet social concernait tous les
établissements de l'entreprise et toutes les catégories de personnel. Entre janvier
2000 et janvier 2003, l'effectif des NMPP a baissé de 608 personnes dont 454
cessations d'activité de travailleurs salariés (CATS) correspondant à l'accord conclu
en 2001, qui permet le départ en préretraite de toute personne de 55 ans sur la base
du volontariat. L'effectif permanent est donc descendu à 1.953 collaborateurs à la fin
2002 contre plus de 3.600 neuf ans auparavant. L'objectif pour 2003 est de réduire
encore ce nombre, à 1.540 personnes.
Au plan tarifaire et commercial, le plan de restructuration englobait une
réforme des barèmes et le renforcement de l'organisation commerciale de
l'entreprise. La baisse du coût d'intervention des NMPP a été fixée à trois points à
horizon 2003. Elle était, fin 2002, de 2,1 points pour les quotidiens et de 2,4 points
pour les publications.
Concernant la réforme du réseau des dépositaires (niveau 2 de
l'organisation de la logistique), le plan prévoit une restructuration de cet échelon qui
doit voir le nombre de dépôts baisser de 150 environ, et conduire au maintien
d'environ 200 dépôts et 30 plates-formes complémentaires dédiées aux quotidiens.
Un accord signé avec les dépositaires en mai 2001 devrait permettre d'atteindre cet
objectif. Au 31 décembre 2002, le nombre de dépositaires était de 274, soit
62 rattachements réalisés depuis la signature de l'accord. Compte tenu des
rattachements programmés en 2003, il ne devrait rester environ que 210 dépositaires
à la fin de l'année.

? 40 ?
L'accord conclu avec les dépositaires portait par ailleurs également sur un
nouveau mode de tarification qui fera passer progressivement le taux de base des
dépositaires de 8 à 7,1 % d'ici au 1er janvier 2005.
Concernant le réseau des diffuseurs (dit de niveau 3), particulièrement
fragile économiquement compte tenu de la faiblesse des marges et de la difficulté du
travail et des contraintes correspondantes, les NMPP ont signé, en septembre 2001,
un accord portant sur le passage à 15 % de la rémunération des diffuseurs qualifiés.
Cette décision a représenté un effort financier important pour les NMPP, à hauteur
de 3,4 millions d'euros en 2001 et de 5,5 millions d'euros en 2002. Pour les
kiosques parisiens, la Ville de Paris, les éditeurs et les messageries ont décidé de
mettre en place un plan d'urgence de 750.000 euros à leur profit à compter du 1er
octobre 2002. La contribution des NMPP s'est élevée à 165.000 euros.
Le plan global de modernisation des NMPP, qui atteste de réels efforts
des salariés, des messageries et de la presse, a été soutenu par l'État pour des
montants très significatifs, mettant à contribution à la fois les crédits
budgétaires des aides directes, et l'élargissement de l'objet du fonds de
modernisation de la presse.
En 2003, le budget de l'État a été mis à contribution pour un total de
12,2 millions d'euros, comme en 2001, mais sous trois formes :
- mobilisation des ressources nouvelles du fonds de modernisation pour
4,6 millions d'euros ;
- utilisation, à hauteur de 6,7 millions d'euros, des stocks d'avances plus ou
moins définitivement « dormantes » du fonds de modernisation,
- imputation, à hauteur de 900.000 euros, sur le chapitre 41-10.
Pour 2004, deux mécanismes complémentaires permettent de financer cette
aide en 2004. Ainsi, les crédits budgétaires inscrits au chapitre 41-10 - relevés à
hauteur de 2,55 millions d'euros - seront complétés par un montant de
4,57 millions d'euros prélevés sur les recettes 2004 de la taxe sur la publicité
hors médias, qui alimente le fonds de modernisation de la presse. Par ailleurs,
seront mobilisés sur ce même compte, comme en 2003, 5,08 millions d'euros de
reports rendus disponibles, selon l'administration, du fait de l'abandon de certains
projets de modernisation par les entreprises concernées. Au total, en 2003 et 2004,
les reports du fonds d'aide à la modernisation, initialement prévus à un autre
effet, auront donc été utilisés pour 13,78 millions d'euros (soit près d'une demiannée
de recettes du fonds).
Globalement, les NMPP bénéficient, directement ou indirectement,- et sans
tenir compte ni des aides fiscales ni des accords CATS, ni des subventions versées à
Serefax, détenue à 49 % par les NMPP pour l'aide à la transmission par fac-similé -,
d'un total de 22,25 millions d'euros d'aides directes :
- 12,2 millions d'euros au titre de la nouvelle aide à la distribution, versée
directement aux quotidiens, mais établie de manière à contribuer au financement, in
fine, de la baisse des tarifs des NMPP ;

? 41 ?
- 8 millions d'euros au titre des réductions tarifaires du transport
ferroviaire ;
- 2,05 millions d'euros au titre de l'aide à l'expansion de la presse française
à l'étranger.
Pour l'avenir, deux questions restent cependant aujourd'hui
préoccupantes pour les NMPP : la dégradation du marché de la presse vendue
au numéro et le déficit de Paris Diffusion Presse (PDP).
Si le montant total des ventes au numéro en 2002 (2.870 millions d'euros)
est en augmentation de 3,7 % par rapport à 2001, les ventes de quotidiens sont en
baisse, très marquée, de 6,9 % (après la perte du Parisien), tandis que celles des
publications n'augmentent que de 1,3 %. Pour tous, le taux d'invendus augmente en
valeur et en exemplaires.
En ce qui concerne PDP, l'objectif de sa réforme consistait à organiser la
distribution à Paris selon la logique des dépôts en province et à assainir la situation
financière déficitaire de l'entreprise, qui s'évalue en moyenne à plus de 30 millions
d'euros par an alors que tous les autres centres de distribution gagnent de l'argent. Le
nouveau projet de réforme de PDP a été remis le 16 juillet 2003 par la direction
générale des NMPP aux syndicats : PDP serait filialisé à 100 % par les NMPP et
prendrait la forme d'une société par actions simplifiées (SAS), avec les NMPP
comme gérant personne morale. Les effectifs seraient ramenés de 405 à
244 personnes. La mise en place de ce projet devait permettre de ramener le déficit
prévu à environ 9 millions d'euros.
Pour l'avenir, les NMPP préparent actuellement un nouveau plan de
modernisation pour les années 2004 à 2007 couvrant tous les secteurs de
l'entreprise : PDP, quotidiens, publications, l'organisation commerciale, etc... Il
inclura, notamment, de nouveaux efforts tarifaires ainsi qu'un plan de réduction
d'effectifs. L'équilibre financier de ce nouveau plan sera conditionné par la
mise en oeuvre de solutions sociales de type « CATS » et la reconduction de
l'aide publique à la distribution des quotidiens nationaux. Quoique très
coûteuse, celle-ci pourrait donc tendre, au fil du temps, à se pérenniser. Son
financement par les reports non consommés du fonds d'aide à la modernisation ne
saurait cependant constituer, dans le long terme, un mode durable de financement de
cette modernisation certes nécessaire, mais essentiellement sociale.
f) L'aide à la diffusion de la presse hebdomadaire régionale
d'information politique et générale
Objet de l'aide : Soutenir la diffusion de la presse d'information politique
et générale, sous sa forme hebdomadaire régionale, départementale ou locale, pour
les journaux dont le prix de vente est compris entre 50 % et 180 % du prix de vente
moyen des quotidiens de la même famille. L'aide n'est ciblée que par la nature de
ses destinataires.

? 42 ?
Comme pour plusieurs autres fonds, celui-ci est composé, depuis 1997, de
deux sections, la seconde, plus récente, ne pouvant excéder 15 % du total. Cette
seconde section a pour objet de permettre une attribution plus sélective, au bénéfice
de journaux légers (50 % au moins des exemplaires devant peser moins de
100 grammes), et dont la diffusion postale payée est majoritaire dans l'ensemble des
ventes. La deuxième section permet donc d'élargir, marginalement, le soutien à la
PHR fonctionnant principalement par abonnements postés.
La dotation du fonds PHR (presse hebdomadaire régionale) inscrite dans la
loi de finances initiale pour 2003 s'élevait à 1.420.000 euros.
Pour cette même année, 189 publications ont déposé une demande de
subvention; parmi elles, 44 ont également sollicité le bénéfice de la deuxième
section du fonds. 188 publications ont été reconnues éligibles à la première section
du fonds et 38 à la seconde. Un montant de 1,2 million d'euros devrait être versés en
2003 au titre de la 1ère section, pour une vente moyenne au numéro de 1,002 million
de numéros vendus en moyenne, et de 213.000 euros au titre de la seconde section,
pour 154.811 abonnements postés vendus en moyenne.
Le présent projet prévoit de maintenir pour 2004 le montant du fonds d'aide au
même niveau qu'en 2003, soit 1,4 million d'euro.
2.- Les aides concourrant au maintien du pluralisme de la
presse : consolidation et régularisation
Les aides destinées à concourir au maintien du pluralisme, c'est-à-dire à
vocation défensive pour des publications à l'équilibre économique fragile, sont
inscrites sur l'article 20 du chapitre des aides à la presse, dont l'évolution des crédits
est retracée dans le tableau ci-après.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L'ARTICLE 20
(en millions d'euros)
Paragraphes de l'article 20 Loi de finances
2003
Mouvement en
gestion
Projet de loi de
finances pour 2004
2004/2003
(en %)
Aide aux quotidiens nationaux d'information générale
et politique à faibles ressources publicitaires
4,628 + 2,125 6,655 + 43,8
Aide aux quotidiens régionaux et locaux à faibles
ressources de petites annonces
1,440 - 1,400 - 2,8
Total 6,068 + 2,125 8,055 + 32,7
a) Les quotidiens nationaux à faibles ressources publicitaires
Objet de l'aide : il s'agit de soutenir les quotidiens de langue française
d'information politique et générale à diffusion nationale, paraissant cinq jours au
moins par semaine, dont le prix de vente n'est pas trop élevé par rapport à la
moyenne, mais dont les recettes publicitaires sont proportionnellement faibles.
En pratique, en dépit, ou grâce à, ce mécanisme relativement complexe,
seuls deux quotidiens importants bénéficiaient jusqu'en 2002 de ce soutien, essentiel
à leur survie. Compte tenu de leur ligne éditoriale, il est manifeste que le fonds qui

? 43 ?
les soutient concourre clairement à l'objectif constitutionnel de pluralisme de la
presse. S'y est adjoint, depuis deux ans, France-Soir. Chacun des trois titres reçoit
une aide annuelle de l'ordre de 2,2 millions d'euros. En 2002 et en 2003, le
versement à France-Soir a été financé par prélèvement en cours de gestion sur
l'article 10 du chapitre des aides à la presse. En 2002, ce prélèvement s'est opéré sur
les compensations de réduction du tarif SNCF. En 2003, à la fin août, la répartition
du prélèvement n'avait pas encore été arrêtée, mais il paraît probable que se répète le
schéma de l'année précédente.
Compte tenu du caractère maintenant durable du financement de France-
Soir, le projet de budget pour 2004 prévoit de clarifier la présentation budgétaire,
en inscrivant les crédits nécessaires pour France-Soir dès la loi de finances
initiale (et en réduisant les compensations à la SNCF dès l'origine également).
RÉCAPITULATIF DU FONDS D'AIDE AUX QUOTIDIENS NATIONAUX
À FAIBLES RESSOURCES PUBLICITAIRES
(en millions d'euros)
Exercices budgétaires 1995 2000 2001 2002 2003
La Croix 1,06 2,13 2,21 2,1 2,1
L'Humanité 0,75 2,25 2,34 2,3 2,3
France-Soir - - - 2,1 2,2
Play Bac Presse - 0,03 0,03 0,03 0,03
Source : DDM
b) Les quotidiens régionaux à faibles ressources de petites annonces
Objet de l'aide : cette aide a le même objet que la précédente, mais est
destinée aux quotidiens d'information politique et générale régionaux,
départementaux et locaux.
En 2002, douze quotidiens ont déposé une demande pour l'aide aux
quotidiens régionaux, départementaux et locaux d'information politique et générale à
faibles ressources de petites annonces.
Onze quotidiens ont été éligibles au titre de la première section, réservée aux quotidiens qui
répondent à diverses conditions de contenu (information politique et générale), de parution, de prix,
de diffusion et dont les recettes de petites annonces représentent moins de 5 % de l'ensemble de leurs
recettes publicitaires : La Dordogne Libre, L'Echo, L'Eclair de Nantes, L'Eclair des Pyrénées, Le
Journal de la Haute Marne, Libération Champagne, La Marseillaise, Nord Littoral, Le Petit bleu de
l'Agenais, La Presse de la Manche, La République des Pyrénées. Ces quotidiens se sont répartis la
somme de 1,3 million d'euros (soit 92 % du fonds).
La seconde section a été créée en faveur des quotidiens qui ont subi de fortes augmentations de leurs
abonnements postaux à la suite de la mise en oeuvre des accords Galmot. Sont notamment éligibles les
entreprises éditant des titres dont plus du quart de la diffusion payée est assurée par voie
d'abonnement postal et dont 40 % des abonnements postaux concernent des publications de moins de
100 grammes. Comme les années antérieures, « Centre-Presse Rodez » a été le seul titre éligible à la
seconde section : un montant de 111.104 euros lui a été attribué, soit une progression de 12 % par
rapport à 2001.
Le fonds, d'un montant limité, est consolidé en 2004 à un niveau
proche, - à 40.000 euros près -, de celui de 2003, à hauteur de 1,4 million
d'euros.

? 44 ?
3.- L'aide au multimédia : un quasi-gel de la situation du fonds
Objet de l'aide : Le fonds multimédias était destiné à financer sous forme
d'avances les investissements en équipements (matériels informatiques ou de
numérisation, constitution de banques de données numérisées...) et les
investissements immatériels (logiciels, frais de R & D, recours au conseil,
recrutement de cadres et techniciens, promotion et marketing ...), à raison d'un seul
projet par an et par entreprise de presse, et dans la limite d'un plafond de 50 % de
dépenses d'investissement elles-mêmes plafonnées à 300.000 euros. Le
remboursement intervient sur une durée de 9 à 48 mois. En cas de bonne fin du
projet, un allègement peut être consenti sur le remboursement, à hauteur de 40 % au
maximum. En pratique, il va de 5 à 20 %.
Comme depuis 2000, le projet de loi de finances pour 2004 ne prévoit
aucun financement nouveau de l'aide au multimédia, gérée par l'Institut pour le
financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC).
Ce fonds a pourtant fait la preuve de son utilité : ainsi, entre 1997 et 2002,
95 avances ont été accordées par le fonds, pour un total de plus de 10 millions
d'euros, et une aide moyenne d'environ 100.000 euros. Les titres concernés par les
avances accordées appartiennent pour la plupart à la presse magazine et spécialisée,
dans leurs différentes composantes. Toutefois, un certain nombre de quotidiens
d'information politique et générale (environ 25), essentiellement régionaux, ont
également bénéficié de ce fonds.
A l'expiration, le 8 janvier 2002, de la convention signée initialement en
1997 pour cinq ans, et suite aux réserves émises par le contrôleur financier des
services du Premier ministre sur la régularité du fonctionnement de ce fonds eu
égard aux règles applicables aux marchés publics et aux délégations de service
public, une lettre cosignée par le ministre de l'Economie, des finances et de
l'industrie et la ministre de la Culture et de la communication a autorisé le 25 avril
2002 l'IFCIC à poursuivre la gestion du fonds de façon transitoire jusqu'au
31 décembre 2002, et à distribuer 783.000 euros d'avance à ce titre pour cinq
dossiers (contre 2 millions d'euros en 2001, et un million d'euros en 2000). Son
fonctionnement a dû être ensuite interrompu au 1er janvier 2003. Bien qu'aucun
crédit n'ait été versé depuis 2000, le fonds a tout de même continué de fonctionner
jusqu'en 2002 grâce aux remboursements des avances.
Afin de continuer à aider les entreprises de presse à mettre en oeuvre leurs
projets multimédia, le fonctionnement de ce fonds, auquel la presse magazine a
montré son attachement, pourrait être relancé. En 2003, le fonds n'est susceptible
d'être abondé que par les remboursements d'avances antérieurement consenties, sous
réserve de la création du fonds de concours annoncé.

? 45 ?
B.- PERMETTRE UNE MEILLEURE MOBILISATION DES RESSOURCES DU
FONDS DE MODERNISATION DE LA PRESSE, CINQ ANS APRES SA
CREATION
Issu d'une initiative du prédécesseur de votre actuel Rapporteur spécial, M.
Jean-Marie Le Guen, l'article 62 de la loi de finances pour 1998 a créé un compte
d'affectation spéciale n° 902-32, intitulé « Fonds de modernisation de la presse
quotidienne et assimilée d'information politique et générale ». La loi de finances
pour 2003 a transformé ce fonds en une section d'un compte d'affectation spéciale
plus large, étendu au financement du FSER (Fonds de soutien à l'expression
radiophonique locale) par la taxe sur la publicité radiodiffusée et télévisée,
substituée à la taxe parafiscale du même nom. Cette modification est sans effet sur le
fonds de modernisation de la presse, car les deux sections du nouveau compte
d'affectation spéciale sont intégralement disjointes en gestion pour leurs recettes,
comme pour leurs dépenses. Cette organisation budgétaire a été maintenue pour
2004.
1.- Le projet de budget pour 2004
a) Des perspectives de recettes optimistes
Pour 2004, le produit attendu de la taxe a été reconduit à hauteur de
29 millions d'euros, niveau des estimations de recettes depuis 2002. Il convient
cependant de souligner que la dernière exécution connue, au titre de l'année 2002, ne
s'élève qu'à 26,8 millions d'euros - année il est vrai difficile pour la publicité -,
alors que ce montant semblait déjà constituer une consolidation du niveau de l'année
antérieure.
RENDEMENT DE LA TAXE SUR LES IMPRIMÉS PUBLICITAIRES
(en millions d'euros)
Exercices 1998
exécution
1999
exécution
2000
exécution
2001
exécution
2002
-prévisions
-exécution
2003
prévision
2004
prévision
Recettes 21,5 24 24,8 - 27,02 - 29
- 26,8
- 28,9 - 29
Source : DDM
b) Les prévisions de dépenses : une répartition inchangée des
subventions et des avances
S'agissant des dépenses, le projet de loi de finances prévoit de ventiler
29 millions d'euros de ressources prévues en 21,984 millions d'euros de
subventions, 2,442 euros d'avances, et 4,573 millions d'euros pour les aides à la
distribution des quotidiens nationaux. Ce faisant, le projet reprend la clé de
répartition des ressources entre subventions et avances, fixée en loi de finances pour
2003 : 90 % destinées aux subventions et 10 % aux avances, contre 80-20 en 2002 ,
et 70-30 en 2001.

? 46 ?
2.- Un bilan insatisfaisant de l'utilisation des ressources
disponibles
Jusqu'à la fin 2002, les décisions d'aides se sont traduites par l'octroi de
85,65 millions d'euros de subventions et 7,02 millions d'euros d'avances. La presse
quotidienne nationale a ainsi bénéficié de 25,3 % des aides (subventions +
avances), soit 23,4 millions d'euros, la presse quotidienne régionale de 52,1 %,
soit 48,3 millions d'euros, la presse quotidienne départementale de 10,3 %, soit
9,5 millions d'euros, la presse hebdomadaire régionale de 9,6 %, soit 8,9 millions
d'euros, et les agences de presse de 2,7 %, soit 2,5 millions d'euros. Cette répartition
est globalement stable dans le temps.
BILAN DE L'UTILISATION DEPUIS LA CREATION DU FONDS
(en euros)
Années 1998 1999 2000 2001 2002
Recettes exécutées 21.456.894 23.959.040 24.821.291 27.024.484 26.817.750
Recettes cumulées 21.456.894 45.415.934 70.237.225 97.261.709 124.079.459
Décisions ministre 11.042.838 40.101.696 22.491.488 19.044.649
subventions 10.998.445 38.531.891 20.349.372 15.764.745
avances 44.393 1.569.804 2.142.116 3.279.518
Décisions cumulées 11.042.838 51.144.534 73.636.022 92.680.671
Paiements 10.121.850 22.058.549 10.737.374
Subventions 9.713.097 19.812.586 9.146.761
Avances 408.753 2.245.962 1.590.612
Paiements cumulés 0 10.121.850 32.180.399 42.917.773
Remboursement des avances 19.790
Solde disponible après décisions
cumulées du ministre 21.456.894 34.373.096 19.092.691 23.625.687 31.398.788
Solde disponible après paiement 21.456.894 45.415.934 60.115.375 65.081.310 81.181.476
Source : DDM, calculs Commission des finances
Par ailleurs, après les comités d'orientation du 7 février et du 23 mai 2003,
le montant des subventions accordées en 2003 par le Ministre s'élevait à
12.201.983 euros. Celui des avances s'élevait à 884.678 euros. La prochaine réunion
du comité d'orientation du fonds de modernisation de la presse aura lieu le 14
novembre 2003.
Le tableau ci-dessus permet de constater plusieurs phénomènes :
- l'écart est considérable entre les décisions ministérielles et les
paiements. Il s'explique par le fait que les paiements des subventions
n'interviennent qu'après la réalisation des investissements par les entreprises. Les
subventions sont ainsi payées aux entreprises, en plusieurs tranches, le plus souvent
sur plusieurs années, au vu de la réalisation de ces investissements ;

? 47 ?
- le solde entièrement disponible à la fin 2002 après paiement s'élevait
à la modique somme de 81,2 millions d'euros, soit l'équivalent de trois années et
demi de recettes ;
- le solde disponible compte tenu des engagements déjà pris par les
décisions du ministre, même sans paiement, ne s'élevait, pour sa part, « qu'à »
32,3 millions d'euros, soit une année complète de recettes.
Par ailleurs, il ressort des investigations de votre Rapporteur spécial que
l'administration n'est pas actuellement en mesure de dire de manière exhaustive
quelles sont les décisions prises, même quatre ans après, qui ont été définitivement
abandonnées. Un réexamen systématique des dossiers est prévu, mais ne se conclura
pas avant la fin de l'année. De plus, les calendriers des investissements, et des
versements, ne font pas l'objet d'un suivi systématique, et, en tout état de cause,
ne lient pas les entreprises demandeuses.
Inversement, il semble que les dossiers présentés par les entreprises ne
soient pas toujours d'une précision extrême, soit par négligence, soit par souci de
présenter des dossiers très en amont de façon à garantir le financement par le fonds,
même plusieurs années plus tard, fût-ce au prix de la stérilisation des sommes
correspondantes pour d'autres usages plus urgents.
Par ailleurs, il est vrai que les moyens humains de la Direction du
développement des médias pour gérer le fonds (deux personnes seulement) ne sont
sans doute pas à la dimension de la complexité de la procédure mise en place,
semble-t-il en partie à la demande des administrations financières.
En tout état de cause, le résultat de l'ensemble n'est pas satisfaisant
quant à l'utilisation des fonds disponibles, celle-ci conduisant à un montant de
report de crédits de paiements, mais aussi de montants susceptibles d'être
encore engagés, clairement excessifs.
Compte tenu du fait que les financements proviennent d'une ressource
affectée, d'un montant approximativement égal d'une année sur l'autre, la gestion
par autorisations de programme et crédits de paiement, qui devrait normalement
s'appliquer eu égard au caractère pluriannuel du dispositif, n'est pas adaptée,
puisqu'il n'y a pas lieu de réguler les crédits de paiement par les tranches
successives d'autorisations de programme.
Il convient donc que le suivi des crédits et des opérations soit beaucoup
plus fin qu'il n'est aujourd'hui, si l'on veut éviter que la légitimité de
l'affectation de la ressource ne soit remise en cause, compte tenu de la difficulté
manifeste à dépenser les montants correspondants. La nécessité d'une
modernisation de la presse ne fait pas question en soi : en revanche, il est
urgent de réfléchir aux meilleurs moyens de financer les projets utiles, soit en
assouplissant certaines conditions d'utilisation telles que les plafonds et les taux
de participation, soit en se montrant plus exigeant sur le calendrier des projets
retenus.

? 48 ?
Par ailleurs, votre Rapporteur spécial estime que la présentation du rapport
annuel actuel du comité d'orientation du fonds sur l'utilisation des crédits est
indispensable, mais doit être effectuée dans un délai compatible avec le débat
parlementaire. Celui pour l'an 2002 ne sera en effet disponible qu'en novembre,
après la discussion du budget de la communication prévue le 23 octobre. Seul est
disponible le rapport établi au titre de l'année 2001, ce qui est beaucoup trop
lointain. La présentation du rapport devrait s'opérer avant la fin du mois de juin, et
faire l'objet d'un envoi au Parlement parallèlement à sa transmission au Ministre.
3.- La nécessaire amélioration du contrôle et de l'évaluation du
fonds
La commission spécifique de contrôle du fonds de modernisation de la presse d'information politique
et générale, prévue par le décret originel, a été constituée le 19 février 2001. Elle s'est réunie le
15 novembre 2001. Elle a initialement décidé de retenir deux axes de travail : le contrôle des
dossiers soldés du fonds de modernisation de la presse et l'évaluation de l'impact économique,
industriel et social des projets de modernisation aidés par le fonds. Dans cette optique, la commission
a souhaité mettre en place une grille d'analyse des dossiers en vue de faciliter leur examen et de
procéder à l'évaluation de l'impact des projets aidés sur la modernisation du secteur.
Deux contrôleurs d'État ont donc été chargés de proposer les modifications nécessaires pour la
réalisation de ces objectifs. Ces propositions ont fait l'objet d'un rapport (décembre 2002). Les
rapporteurs conseillaient en l'occurrence d'apporter des modifications substantielles au dossier actuel
de demande d'aide des entreprises de presse et des agences. Ils ont établi les bases d'une grille
d'analyse en vue de répondre au besoin de la commission de contrôle en matière d'évaluation du
soutien à la presse par le fonds.
Malheureusement, en dehors de son président, Conseiller-maître à la Cour des comptes, la
commission ne dispose actuellement d'aucun moyen humain pour effectuer le travail d'analyse
des dossiers au regard de la grille précitée. En conséquence, elle n'a, jusqu'à présent, pu
procéder à aucune étude portant sur les dossiers eux-mêmes. Cette situation n'est pas acceptable,
et votre Rapporteur spécial estime indispensable que soit modifié, dans un délai rapide, le décret
régissant l'utilisation des crédits du fonds, de façon à permettre d'utiliser à cet effet les fonds
disponibles sur la ligne des dépenses diverses et accidentelles, prévue par l'article 2 du décret n°99-79
du 5 février 1999 notamment pour les frais de fonctionnement du fonds et les frais de rémunération
d'experts. Le solde inutilisé sur cette ligne s'élève à environ 150.000 euros, ce qui permettra de
financer les quelques vacations d'agents publics nécessaires.
A court terme, il semble, selon les informations transmises par l'administration, que cette
orientation ait été retenue, dans le cadre d'une révision du décret précité. Votre Rapporteur
spécial soulignera toutefois que cette solution n'est peut-être pas susceptible de répondre durablement
au problème posé, car l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances, déjà cité, interdit
l'imputation sur les comptes d'affectation spéciale, à l'horizon de 2006, des dépenses de
rémunérations, indemnités, salaires, ...Il n'en demeure pas moins que le respect des objectifs de la loi
organique relative aux lois de finances passe par une évaluation efficace des effets économiques des
ressources du Fonds.
En tout état de cause, votre Rapporteur spécial s'attachera à vérifier que cette bonne volonté ne
demeure pas lettre morte, et que la commission de contrôle sera en mesure en 2004 d'entamer le
travail de contrôle et surtout d'évaluation de l'efficacité globale du dispositif et de son
adéquation à ses objectifs, qui lui incombe depuis déjà plusieurs années. A cet égard, la
commission de contrôle, avec une mission élargie à l'évaluation, et bénéficiant enfin de moyens ad
hoc, pourraient d'ailleurs peut-être prendre également en charge des études plus larges sur
l'évaluation des autres aides à la presse : il ne serait pas inconvenant que le fonds d'aide à la
modernisation finance, sur ses crédits disponibles, le coût de l'évaluation souhaitée par votre

? 49 ?
Rapporteur, d'autant que la modestie des crédits de la tutelle l'empêcherait sans doute d'y procéder
par ses propres moyens.
4.- Adapter les conditions d'attribution des aides ?
Les critères d'attribution des aides accordées au titre du fonds sont la
situation de l'entreprise, l'ensemble des aides publiques dont elle est susceptible de
bénéficier, la nature et la qualité du projet, la contribution du projet à la
modernisation de l'entreprise, son coût net pour celle-ci et l'effet du projet sur
l'emploi. Pour la détermination de l'assiette de l'aide, sont prises en considération les
dépenses liées au projet de modernisation et strictement nécessaires à la réalisation
de celui-ci. Les subventions et avances sont soumises, par projet, à des plafonds et
des taux maxima par famille de presse. Le montant total de l'aide accordée à un
projet, sous forme de subvention et d'avance, ne peut dépasser 40 % du montant des
dépenses éligibles , avec un plafond en montant. Le taux peut cependant être porté à
50 % des dépenses éligibles pour les projets collectifs.
Il ressort des consultations menées par votre Rapporteur spécial que
certains des critères actuels pourraient être utilement modifiés dans le cadre de
la révision du décret, notamment le relèvement du montant plafond des
opérations prises en compte.
Par ailleurs, votre Rapporteur spécial avait insisté, l'an passé, sur la
nécessité de permettre le recours au fonds pour financer des investissements de
portage, notamment en faveur de la presse quotidienne régionale. En droit, en
application du décret n°99-79 du 5 février 1999 modifié, le fonds de modernisation
permet d'ores et déjà d'aider des investissements consacrés à « assurer, par des
moyens modernes, la diffusion des publications auprès des nouvelles catégories de
lecteurs ». A ce titre, la presse peut donc obtenir du fonds, dans la limite de 40 % ou
50 % des dépenses éligibles, des subventions et des avances pour soutenir ses
investissements en vue du développement du portage. Toutefois, le comité
d'orientation du fonds de modernisation n'a pas eu à se prononcer en 2002 ni lors
des deux premières réunions de 2003 sur des demandes d'aides relatives au portage,
ce que votre Rapporteur spécial ne peut que regretter, compte tenu du caractère
urgent qui lui paraissait s'attacher au besoin.

? 50 ?
Votre Rapporteur spécial estime toujours souhaitable que le fonds de
modernisation puisse contribuer au financement des projets collectifs et
mutualisés de la presse quotidienne régionale en faveur, notamment du
portage, mais plus généralement en faveur de la distribution. Ceux-ci, élaborés
durant l'année 2003 au terme d'un effort d'analyse collective intéressante et
jusqu'ici peu fréquente, concernent trois points principaux :
- le développement d'outils de pilotage logistique de la distribution et du
portage ;
- mais aussi la mise en place de distributeurs automatiques ;
- ainsi que l'utilisation d'écrans de promotion électronique du contenu des
titres chez les diffuseurs.
Pour autant, il semble difficile de considérer que les fonds publics puissent
financer intégralement une action de la presse, sans aucune participation de celle-ci,
sauf à ce que soit démontré le caractère exceptionnel d'une telle aide, - estimée à
environ 8 millions d'euros -, en termes d'effet de levier, d'importance
conjoncturelle, de traduction de l'intensité de l'effort d'organisation collective...
À défaut, et compte tenu notamment de l'existence de montants de crédits
disponibles importants et du fait qu'il s'agit d'investissements à effets durables, la
révision en cours du décret de 1999 pourrait permettre d'assouplir quelque peu
les critères d'utilisation des fonds, notamment le taux de participation en faveur
d'opérations collectives, qui pourrait être relevé au-delà de 50 % dans certains cas, à
un niveau comparable à celui correspondant à la couverture des modifications des
tarifs des NMPP prises en charge pour les quotidiens nationaux.
En tout état de cause, l'article 40 de la Constitution paraît s'opposer a priori
à ce qu'un parlementaire dépose un amendement permettant d'élargir le bénéfice du
fonds, y compris pour des crédits déjà collectés en attente d'utilisation, à la
distribution de la presse quotidienne régionale alors qu'il est jusqu'ici restreint à la
distribution de la presse nationale. Cette responsabilité ne peut donc, du moins à
l'Assemblée nationale, revenir qu'au seul Gouvernement.
II.- LES QUESTIONS MAJEURES PORTENT SUR LES AIDES
INDIRECTES À LA PRESSE
A.- UN MONTANT GLOBAL STABILISE
Les différentes aides indirectes et dépenses fiscales bénéficiant à la presse
sont retracées dans le tableau ci-après. Leur montant total s'élève à environ
670 millions d'euros, soit sensiblement plus que les aides budgétaires directes
ciblées sur un objet spécifique (61 millions d'euros au total, soit moins de dix fois
moins...).

? 51 ?
En l'occurrence, la principale aide à la presse est une aide indirecte. Il s'agit
de l'aide versée à La Poste, sur le budget des Poste et Télécommunications, pour
compenser la partie du surcoût de ses prestations de transport de la presse que l'État
accepte de prendre en charge. A hauteur de 290 millions d'euros, elle représente
près de la moitié de l'ensemble. Les autres aides indirectes sont des dépenses
fiscales, de montant et d'objet très différents, dont l'ensemble représente l'autre
moitié des aides indirectes.
AIDES INDIRECTES À LA PRESSE
(en millions d'euros)
Nature de l'aide 1999 2000 2001 2002 2003
Contribution du budget général à la Poste 282 290 290 290 290
Moins-values de recettes du Trésor public en raison d'allégements et de
régimes fiscaux particuliers aux entreprises de presse
- Allégement des taux de TVA (1) 183 183 193 197 200
- Exonération de la taxe professionnelle (2) 184 184 180 175 178
- Régime spécial des provisions pour investissements (article 39 bis du CGI) 8,4 7,7 21 10 10
Total 657,4 664,7 667 672 668
(1) Perte de recettes par rapport à un taux de 5,5 %, et non de 19,6 %. Par rapport à ce dernier taux, la dépense fiscale serait
mécaniquement multipliée par 5,15
(2) supportée sans compensation par les collectivités locales. Le chiffrage ne tient pas compte, toutefois, de la taxe d'habitation
acquittée par les entreprises de presse sur leurs locaux exonérés de taxe professionnelle
Source : DDM
B.- L'AIDE POSTALE : UNE REFLEXION APPROFONDIE EST EN COURS, QUI
NE POURRA EVITER LA RENÉGOCIATION DU PARTAGE DES COUTS, OU
DU PERIMETRE DU TARIF POSTAL
Sur la période 1998-2001, la contribution des éditeurs s'est élevée à environ
36 % des charges de distribution de la presse (soit une hausse de 5,8 %). La
contribution de La Poste est estimée à 40 % (cette part diminuant toutefois de 3,2 %)
et celle de l'État à 24 % (en diminution de 2,8 %).
En 2003, l'augmentation tarifaire importante, de 3,7 %, intervenue le
1er juillet ne devrait pas modifier sensiblement les données.
FINANCEMENT DU COUT DU SERVICE OBLIGATOIRE DU TRANSPORT DE LA PRESSE
(en millions d'euros)
1997 1998 1999 2000 2001 2001
(en %)
Coût global 1.126 1.132 1.137 1.143 1.208 100
Recettes 326 372 396 419 436 36,2
Contribution de l'État 290 282 282 290 290 39,8
Contribution de La Poste 511 478 459 434 482 24,0
Source : La Poste, août 2003, via DDM
L'an passé, votre Rapporteur spécial avait appelé de ses voeux, parce qu'absolument
incontournable, la relance d'un processus de discussion associant les trois parties : La Poste, la
presse et l'État. Celle-ci a été lancée, et confiée à M. Henri Paul, conseiller-maître à la Cour des
comptes et président de l'IFCIC, et concernent à la fois la modernisation de la réglementation, la
qualité de service et la comptabilité de La Poste. En décembre 2002, le ministre de l'Economie, des
finances et de l'industrie, la ministre déléguée à l'Industrie, le ministre délégué au Budget et à la
réforme budgétaire, le ministre de la Culture et de la communication lui ont en effet conjointement

? 52 ?
confié la mission d'établir un bilan contradictoire des accords Galmot et de proposer une
méthode pour fixer de manière concertée, après avoir recueilli les propositions de chaque partie
prenante, le futur cadre des relations entre la presse et La Poste. Cette première mission a été
suivie d'une seconde, destinée à mettre en oeuvre le cadre ainsi défini.
Les travaux menés, fondés sur une démarche pragmatique, procédant à des
expérimentations avec les services de La Poste pour impliquer celle-ci dans des
engagements exigeants de qualité du service rendu à la presse, sont encore en cours,
après des avancées manifestes.
Parmi les conclusions qu'en retire d'ores et déjà votre Rapporteur spécial,
la principale réside sans doute dans le fait que, en contrepartie des efforts
qualitatifs demandés à La Poste, un contrôle plus marqué devrait être opéré sur
le transport postal de la presse. En effet, celui-ci bénéficie aussi, et en proportions
sans doute excessives même si elles sont mal connues, à des documents qui
n'appartiennent pas au monde de la presse, mais qui sont notamment insérés dans
des envois groupés. Plusieurs hebdomadaires et quotidiens utilisent parfois ce mode
de transport, pour diffuser des encarts de publicité séparés des pages du journal, en
les faisant bénéficier de leur clientèle et du tarif postal.
Dans ces conditions, il conviendrait, pour éviter de faire perdre à l'aide de
l'État une partie de sa légitimité, de recentrer le dispositif sur son champ normal,
et d'éviter ses détournements éventuels, dont on comprend bien l'importance pour
le compte d'exploitation des titres, mais dont on perçoit également les conséquences
sur celui de La Poste et sur le budget de l'État.
Par ailleurs, une analyse approfondie du périmètre de la presse
bénéficiant de l'aide postale pourrait utilement être menée, au regard par
exemple de la situation à l'étranger, même si elle ne peut être que durement ressentie
par les titres qui viendraient à en être exclus, en particulier si l'aide de l'État venait à
être resserrée autour de la presse d'information générale. En tout état de cause, une
initiative en la matière devrait revenir à la presse elle-même, dans une démarche
d'autorégulation réellement responsable des plus de 11.000 titres qui
bénéficient du tarif postal, parce qu'ils ont été agréés par la commission paritaire
des publications et agences de presse (CPAAP).
De même, si l'aide à la distribution postale en milieux ruraux ou peu denses
constitue la raison d'être de l'intervention financière de l'État, peut-être pourrait-il
être opportun de vérifier si, financièrement, l'aide de l'État au transport par La Poste
en milieu urbain est réellement efficace économiquement, notamment par rapport à
d'autres modes de distribution, éventuellement mieux adaptés, dans leurs horaires
par exemple, aux contraintes des quotidiens.
Une telle réflexion s'impose, dans le cadre d'une remise à plat de l'utilité
de l'ensemble des fonds publics consacrés à l'aide à la presse, de façon à garantir la
meilleure allocation possible des moyens aux besoins. Mais tout effort qui serait
demandé à la presse devrait nécessairement s'accompagner d'engagements
rigoureux de service de la part de l'opérateur.

? 53 ?
VOLUMÉTRIE : ANNÉE 2002 (HORS PRESSE ADMINISTRATIVE)
Trafic presse aidée (presse éditeur, presse de groupement, régime dérogatoire) 1.857 millions d'objets
Nombre de titres inscrits à la CPPAP (commission paritaire des publications et agences de
presse)
11.000 titres*
Nombre de titres bénéficiaires de l'abattement forfaitaire de 28 %, dit « ciblage » et du tarif
particulier applicable à certains quotidiens à faibles ressources publicitaires et petites
annonces
300 titres
* Ce chiffre pourra être précisé à la fin du réexamen général des publications de la CPPAP, initialisé par les
accords Galmot
Source : DDM
En tout état de cause, il conviendra d'analyser attentivement les conclusions
de la mission confiée à M. Henri Paul, attendues pour la fin de l'année 2003, sur ce
sujet évidemment central pour le soutien de l'État à la presse.
A titre conservatoire, l'aide de l'État, inscrite au budget de l'industrie
sur un chapitre dédié à cet effet, est maintenue en 2004 à hauteur de
290 millions d'euros.
C.- DES AIDES FISCALES IMPORTANTES, MAIS A COMPLETER
1.- Le régime spécial des provisions pour investissement des
entreprises de presse
L'article 118 de la loi de finances pour 1997 a reconduit, jusqu'en 2001, en
les aménageant, les dispositions de l'article 39 bis du CGI (code général des impôts).
Ce dispositif a de nouveau été reconduit pour cinq années à compter de 2002, donc
jusqu'en 2007. Il permet aux entreprises de presse, éditant soit un quotidien ou un
hebdomadaire départemental ou régional consacré principalement à l'information
politique et générale, soit une publication mensuelle ou bimensuelle consacrée pour
une large part à l'information politique, d'affecter en franchise d'impôt une partie de
leurs profits à des investissements nécessaires à leur exploitation. Les entreprises
concernées peuvent ainsi retrancher de leur bénéfice imposable, dans certaines
limites, soit les dépenses effectuées au cours de l'exercice pour l'acquisition de tels
équipements, soit une provision destinée à leur permettre de faire face au
financement ultérieur d'investissements de cette nature.
Ces diverses limites expliquent sans doute le fait que la moins-value
fiscale pour le budget de l'État, estimée à 150 millions de francs en 1998, a
fortement baissé depuis pour ne plus représenter, selon les estimations de
l'administration fiscale, que 10 millions d'euros en exécution 2002, et en
prévision 2003 et 2004.
2.- Pour un élargissement de l'exonération de taxe
professionnelle
Aux termes de l'article 1458 du CGI, les éditeurs de feuilles périodiques
dont la partie littéraire, scientifique ou d'information au sens large forme le corps

? 54 ?
même de leurs publications et dont, inversement, les annonces et la publicité ne
constituent que l'accessoire et, sous certaines conditions, les agences de presse ainsi
que les correspondants locaux de presse régionale et départementale, sont exonérés
de taxe professionnelle.
Le champ d'application de cette exonération de taxe professionnelle est
relativement large puisqu'il comprend non seulement les éditeurs de feuilles
périodiques (journaux ou revues), les établissements procédant à l'impression et à la
diffusion des périodiques lorsque celles-ci sont effectuées par les éditeurs des
publications eux-mêmes ou par des sociétés coopératives de presse, mais aussi les
agences de presse choisis par arrêté sur proposition d'une commission paritaire.
Le coût de l'exonération est supporté par les collectivités locales, sans
compensation par l'État. Celles-ci participent ainsi à l'effort commun en faveur de
la presse, à hauteur d'un montant de 180 millions d'euros en 2001, de 174 millions
d'euros en 2002, et de 178 millions d'euros en 2003. La dépense fiscale se réduit,
mécaniquement, avec la baisse du poids de la taxe professionnelle de droit
commun consécutive à la suppression progressive de la part salariale de
l'assiette, devenue complète en 2003. Cette réduction ne correspond évidemment
pas pour autant à une dégradation des conditions de l'exonération spécifique à la
presse, mais à une simple diminution de l'avantage relatif : la baisse de la dépense
fiscale ne correspond qu'à la réduction de l'écart entre l'application du droit fiscal
commun et du droit dérogatoire.
Par ailleurs, ce montant est surestimé, dans la mesure où le chiffrage ne
tient pas compte de la taxe d'habitation acquittée par les entreprises de presse sur
leurs locaux exonérés de taxe professionnelle.
Enfin, votre Rapporteur spécial souhaiterait que l'allègement de taxe
professionnelle soit aussi utilisé comme moyen de soutien en faveur des
diffuseurs de presse, dont la situation économique se fragilise au fil du temps.
Cet allègement, évoqué depuis plusieurs années, devrait trouver sa place dans le
cadre du plan du Gouvernement en faveur de la presse, annoncé pour la minovembre
prochain. Il pourrait être utilement adopté dès la seconde partie du présent
projet de loi de finances pour 2004, sous la forme d'un élargissement de
l'abattement facultatif existant, ou d'une exonération intégrale, si celle-ci est
compatible avec le respect du principe d'égalité devant l'impôt. Votre Rapporteur
spécial déposera un amendement en ce sens, qui pourrait s'appliquer dès 2004.
3.- Le régime particulier de la TVA sur la presse
Le taux super-réduit de la TVA réservé depuis 1977 aux quotidiens et
assimilés a été a étendu à tous les périodiques, à compter du 1er janvier 1989, par
l'article 88 de la loi n° 87-1060 du 30 décembre 1987. Cette mesure a été, jusqu'à il
y a encore peu, mise en cause à plusieurs reprises par la politique communautaire de
rapprochement des taux de TVA, et finalement conservé inchangée.
L'imposition à la TVA au taux de 2,10 % des publications de presse
représente, par rapport à l'assujettissement au taux réduit de 5,5 %, une dépense

? 55 ?
fiscale de 193 millions d'euros en 2001,de 197 millions d'euros en 2002 et de
204 millions d'euros en 2004. En l'occurrence, et contrairement au cas précédent, la
croissance de la dépense fiscale ne témoigne naturellement d'aucun effort spécifique
de la part des pouvoirs publics, mais traduit uniquement la croissance du chiffre
d'affaires de la presse vendue, l'aide fiscale étant proportionnelle au montant des
ventes.
III.- L'AGENCE FRANCE-PRESSE : LA NECESSITE D'UNE BONNE
GESTION DANS UN CADRE PLURIANNUEL
A.- UN OUTIL EXCEPTIONNEL À PRESERVER, AU SERVICE DE LA
FRANCOPHONIE
Sur la période récente, et si cela devait encore être prouvé, l'Agence
France-Presse (AFP) a de nouveau su démontrer sur le terrain la qualité de son
travail, de ses équipes, et plus généralement la chance pour la France de disposer
d'une agence internationale dans le trio des grandes agences de presse mondiales,
dont l'Histoire a bien voulu doter notre pays.
Ainsi, à titre d'exemple, la couverture par l'agence des événements
intervenus en Irak, particulièrement symbolique dans le contexte politique de la
crise, ne laisse-t-elle place qu'à une réelle satisfaction, qui se matérialise par
exemple par la reprise, dans des magazines de diffusion internationale, et pour
certains d'obédience anglo-saxonne, voire américaine (deux fois la couverture de
Time), de photos exclusives de l'agence.
B.- DES CONDITIONS DE GESTION DIFFICILES
Votre Rapporteur spécial avait souhaité, l'an passé, insister sur l'importance
que revêtait à ses yeux la préservation de l'outil sans équivalent qu'est l'Agence
France-presse, pour la diffusion de la culture francophone et la diversité d'analyse de
l'information.
Il rappellera à nouveau que l'AFP avait jusqu'alors toujours été capable
d'accroître son chiffre d'affaires, certes à un rythme irrégulier, mais toujours positif
et en moyenne très significatif, et non uniquement imputable au relèvement des tarifs
des clients français. La hausse des recettes commerciales a ainsi permis à l'AFP de
dépendre de moins en moins des abonnements de l'État, dont la part du chiffre
d'affaires est revenue progressivement de 48,2 % en 1993 à 37,8 % en 2002.
Certains secteurs connaissent en particulier une croissance régulière,
comme la photo (+ 7 % en 2002), l'économique en France, le multimédia malgré la
crise du secteur. Mais, malheureusement, l'année 2002 s'est traduite par une
baisse marquée des produits d'exploitation perçus sur les clients étrangers, à
hauteur de 5,6 millions d'euros, soit une diminution de plus de 6 %, en raison
notamment de difficultés du fil anglais en Asie et en Amérique du Nord, et des

? 56 ?
fils espagnols et portugais en Amérique latine. Pour sa part, la clientèle de la
presse française n'a compensé cette moins-value que partiellement, pour
890.000 euros, soit une hausse de 3,1 %.
ÉVOLUTION DU CHIFFRE D'AFFAIRES DE L'AFP
(en %)
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Taux de croissance du
chiffre d'affaires AFP
global - yc État
1,8 4,6 1,7 8,6 11,1 4,0 - 1,8
Relèvement du tarif
(hors tarif indexé sur
Syntec)
2,0 1,0 ou 2,0 2,5 2,0 1,2 2,0 2,2
Source : AFP
1.- De lourdes charges, héritées du passé
Mais, comme cela a déjà été souligné l'an passé, la gestion de la
précédente direction et de la précédente majorité s'est avérée laxiste et mal
ordonnée, ce qui a conduit l'agence, aujourd'hui, à de graves difficultés qui peuvent
durablement nuire non seulement à son développement, mais aussi à sa pérennité, en
laissant peser le risque d'une crise de trésorerie à court ou moyen termes.
Votre Rapporteur spécial se contentera, à cet égard, de rappeler son analyse de l'an passé, qui l'avait
conduit à relever que l'AFP doit encore aujourd'hui gérer les conséquences financières de la création
globale de 218 postes en 18 mois, représentant 10 % des effectifs, résultant à la fois du lancement
d'un plan de développement finalement avorté, et des modalités favorables du passage aux 35 heures.
Le ratio de la masse salariale sur le chiffre d'affaires s'en est trouvé porté de 65,6 % en 1998 à
70,4 % en 2000, pénalisant d'autant la marge d'exploitation(7) et induisant une surconsommation de
trésorerie de 26 millions d'euros en deux ans. S'y ajoutent des conséquences indirectes, dues aux
mécanismes d'automaticité de déroulement des carrières des journalistes arrêtés dans le cadre de
l'accord datant de l'été 2000, qui représentent une augmentation moyenne de 3,9 % par an, ainsi
qu'au GVT (glissement-vieillesse-technicité) structurel d'environ 1,5 %.
Ainsi, les efforts consentis sur la période 1991-1995 sur les charges de personnel ont été totalement
annulés par la gestion de la période 1997-2001.
De plus, les effectifs supplémentaires ont malheureusement été répartis essentiellement en France, de
manière disséminée et peu productive, et non à l'étranger, où ils auraient pourtant été plus rentables.
Il y a cependant lieu de constater que, depuis, la hausse des effectifs n'a pu être gelée, puisque
ceux-ci sont encore passés, entre décembre 2001 et décembre 2002, de 2.326 à 2.342, soit
16 personnes de plus. Cette augmentation des effectifs s'est accompagnée d'une hausse des
rémunérations de 1 % pour les journalistes et de 1,20 % pour les autres catégories, correspondant à
l'augmentation de la presse parisienne, ce qui a conduit la masse salariale, charges comprises, à
croître, une nouvelle fois, de 2,43 % en 2002. Il faut cependant souligner que les créations de postes
en 2002 résultent toutes de décisions d'engagement prises en 2000 et 2001.
(7) En 2000, le résultat d'exploitation est devenu quasiment nul (2 millions d'euros), le résultat net étant négatif de
14 millions d'euros, malgré un abandon de créance de près de 7 millions d'euros par l'État au titre d'un prêt
participatif.

? 57 ?
La commission financière chargée du contrôle de l'AFP a elle-même clairement demandé, en janvier
2002, « une réflexion sur les mesures à mettre en oeuvre pour infléchir une dérive des charges de
personnel sans commune mesure avec l'évolution des produits de l'agence »(8).
En 2001 et 2002, les difficultés ont été gérées par abandons de créances de l'État sur des prêts
participatifs, et par des cessions d'actifs non-stratégiques, évidemment non reconductibles, à hauteur
de 10 millions d'euros. Ceux-ci n'ont malheureusement pas été intégralement réalisés, notamment
pour la filiale économique déficitaire AFX.
2.- Un risque à court terme
Compte tenu des différents paramètres indiqués ci-dessus, le résultat de
l'AFP s'est avéré déficitaire de 19,6 million d'euros en 2002, en retrait de
14,9 millions d'euros par rapport au déficit de 2001 (4,6 millions d'euros). Cette
chute résulte :
- de la dégradation de la marge d'exploitation de 5,9 millions d'euros en
raison de l'effet de ciseaux de la baisse des produits et de la hausse des charges ;
- du résultat financier négatif de 5,4 millions d'euros (en raison d'un
différentiel de change défavorable, et d'un supplément de provision sur les filiales en
déséquilibre) ;
- et du résultat exceptionnel de 5,7 millions d'euros. Cette diminution
résulte du fait que l'année 2001 avait constaté l'abandon de créance de la 2ème
tranche du prêt participatif (7 millions d'euros).
Globalement, la trésorerie, longtemps demeurée supérieure à 23 millions
d'euros (de 1994 à 1999), encore légèrement positive à la fin des exercices 2000 et
2001 (10 millions d'euros) est devenue négative à la fin 2002 de 1,8 million
d'euros, en raison d'une consommation de 12 millions d'euros en cours d'année, qui
pourrait se creuser très fortement d'ici la fin de l'année 2003. L'agence compte
d'ailleurs, à la fin 2002, une dette financière à court terme de 5,8 millions
d'euros. Quant à la situation nette de l'entreprise, elle est déficitaire de
32 millions d'euros après l'enregistrement de la perte de 2002.
Dans ces conditions, et compte tenu d'une année 2003 commercialement
moins difficile mais néanmoins pas exceptionnelle, l'agence se trouve en situation
financière périlleuse dès novembre 2003, si elle ne finalise pas les conditions
mises par l'État pour le déblocage de la surindexation de ses abonnements prévue en
2003, soit environ 3 millions d'euros, et de la 3ème tranche du prêt participatif, de
5 millions d'euros, sur le total de 15 millions d'euros consentis en trois tiers à
compter de juillet 2001. Ces conditions reposent sur la validation du budget 2003 par
la commission financière, qui, pour la première fois, a refusé de valider le projet de
budget 2003. Elle exige en effet, pour accepter un budget déficitaire pendant
plusieurs années, une perspective de retour à l'équilibre raisonnable par sa durée,
c'est-à-dire avant 2007, et par sa vraisemblance, sous la forme d'un contrat
(8) Lettre du président de la commission financière adressée au Président-directeur général de l'AFP le 8 janvier 2002.

? 58 ?
d'objectifs et de moyens crédible, et des éléments tangibles de finalisation de
l'opération de crédit-bail que l'agence projette sur son siège avec un organisme
financier spécialisé dans l'assurance.
Il y a donc urgence à conclure ces différentes opérations.
C.- UNE STRATEGIE REALISTE DE MOYEN TERME
1.- Le projet de contrat d'objectifs et de moyens
Après avoir étudié différents scénarios de retour à l'équilibre sur une durée
plus ou moins longue, la direction de l'agence a préparé un projet de contrat
d'objectifs et de moyens sur cinq ans, destiné à démontrer la capacité de l'AFP à une
bonne gestion dans la durée. Ce projet de contrat prévoit un retour à l'équilibre
d'exploitation de la filiale AFX, dont le déficit pèse sur les résultats globaux, et à
une marge opérationnelle satisfaisante en quatre ans. La réalisation de cet objectif
dépend de quatre paramètres principaux :
- une progression des charges, notamment salariales, sensiblement
ralentie par rapport à la période précédente, de 3,5 % à 2,3 % en moyenne par an ;
- une croissance très dynamique et régulière des produits
commerciaux, plus rapide que celle des charges, en particulier à l'international
(avec une croissance moyenne d'environ 6 %), notamment eu égard à la relative
saturation du marché national (avec une croissance moyenne limitée à 2,6 %). Ces
objectifs impliqueront pour la direction de l'agence de parvenir à définir clairement
le coeur stratégique de l'activité de l'agence, ainsi que les activités économiquement
rentables, en y adaptant ses ressources humaines;
- un engagement fort de l'État, traduit par des sur-indexations
contractualisées, décroissantes, mais d'un total de 6 % sur cinq ans représentant
approximativement un supplément de moyens de 6 millions d'euros ;
- par ailleurs, le projet prévoit également de mobiliser l'actif de l'agence,
avec l'opération financière de crédit-bail précitée, portant sur 31 millions
d'euros, dont 16 millions d'euros dès 2004, ne représentant que la moitié environ de
la valeur estimée de l'immeuble. Cette opération permettrait de régler une partie des
dettes de l'agence, et d'aplanir les difficultés futures, dans l'attente d'une
recapitalisation substantielle. Ce crédit-bail serait remboursable sur dix ans, les
loyers-amortissements pesant nécessairement sur les résultats de l'agence.

? 59 ?
PERSPECTIVES ANNUELLES DU PROJET DE CONTRAT
(en %)
2003 2004 2005 2006 2007
Croissance du CA France 1,9 2,8 2,9 2,6 2,5
Croissance du CA
international
4,6 6,9 2,9 8,9 3,6
Croissance du CA filiales - 15 ,6 8,8 8,9 9,9 9,4
Abonnements de l'État
- dont surindexation
4,5
3
3,0
1,5
2,4
0,9
2
0,5
1,5
0
Croissance des charges de
personnel
0,6 1,8 2,4 3,8 3,0
Croissance des autres charges - 4,6 4,1 - 1,2 2,8 - 0,3
Marge d'exploitation du CA
(en %)
2,0 7,0 12,2 15,8 19,1
Source : AFP
Votre rapporteur spécial soulignera que ce projet, volontariste,
constituera un enjeu essentiel pour l'agence et ses personnels, l'État ne pouvant
indéfiniment supporter les conséquences financières d'une gestion qui serait
insuffisamment contrôlée, d'autant que la crédibilité internationale de l'agence exige
que les pouvoirs publics ne prennent pas une place excessive dans son financement.
Le respect de cet engagement reposera sur la capacité de la direction à
assumer le contrôle de l'évolution de l'enveloppe de la masse salariale, sans
cependant lui imposer de mesures quantitatives en termes d'effectifs, contrairement
à l'approche parfois évoquée qui aurait consisté à fixer, ab initio, un remplacement
seulement partiel des départs en retraite, voire à souhaiter un plan social. Il
demeurera nécessaire, pour parvenir à cette maîtrise de la masse salariale, - véritable
pierre angulaire de l'avenir de l'agence -, de procéder à des mesures d'âge, à des
non-remplacements de certains départs en retraite, ou encore au remplacement
d'emplois de statut dit siège par des statuts locaux.
A cet égard, il convient de relever que le retour à l'équilibre de l'AFP ne
représente que l'équivalent de 30 à 40 % seulement des 218 emplois créés par la
précédente direction sans les accompagner de la modernisation initialement prévue
- soit moins de 5 % du total des effectifs de l'agence.
Ce projet de contrat a été soumis au conseil d'administration du 10 octobre,
dernier jour du mandat de M. Bertrand Éveno. Il a été adopté, ainsi que le projet
de budget pour 2003, accompagné de la décision de constituer une commission
économique pour veiller à son application, composée de deux membres du collège
presse et de deux membres du collège État.
La commission financière, par un courrier du 2 octobre, a fait connaître que
le projet de contrat contenait des dispositions de nature à atténuer ses craintes,
notamment le raccourcissement d'un an du délai de retour à l'équilibre, pour
s'estimer en mesure d'approuver le projet de budget 2003 en déficit. Elle a toutefois
souligné que le financement du plan pluriannuel demeure pendant, en l'absence de

? 60 ?
finalisation concrétisée par un engagement juridique d'un ou de plusieurs financeurs.
Il reste donc à la direction de l'AFP à donner une forme juridiquement plus liante
aux diverses propositions qu'elle a pu présenter devant le conseil d'administration le
10 octobre. Par ailleurs, le mandat du président de l'agence s'étant terminé le même
jour, le président est maintenu en exercice pour gérer les affaires courantes, jusqu'à
la réunion du 24 octobre prochain, qui devrait procéder à l'élection du nouveau
président. Considérant que la durée actuelle du mandat de président, de 3 ans, est
trop courte, et devrait être harmonisée avec celle des présidences d'entreprises de
l'audiovisuel public, maintenant fixée à 5 ans, votre Rapporteur spécial souhaiterait,
pour sa part, que, une fois le plan pluriannuel arrêté, la direction qui l'a élaboré
puisse le mettre en oeuvre, avec la confiance et le soutien de son conseil
d'administration.
2.- Le projet de budget pour 2004
Dans le cadre de la préparation du projet de contrat, l'AFP continue à
faire l'objet, dans le projet de budget pour 2004, d'une attention particulière du
Gouvernement, dont votre Rapporteur spécial se félicite. Celle-ci répond en effet
aux préoccupations qu'il a régulièrement fait valoir dans le passé lors des
précédentes discussions budgétaires, et en particulier à l'automne dernier.
Ainsi, en passant de 95,89 millions d'euros en 2002 à 100,2 millions
d'euros en 2003, puis à 103,205 millions d'euros en 2004, les crédits prévus au
chapitre 34-95 des abonnements de l'État bénéficieront l'an prochain d'une nouvelle
hausse substantielle, de 3 %, avec deux composantes :
- une indexation simple sur l'évolution des prix, soit 1,5 % ;
- un complément d'abonnements, moindre qu'en 2003 (3 %), mais
néanmoins encore significatif à hauteur de 1,5 %, soit un volume de 1,5 million
d'euros, au titre d'une aide à l'amélioration de la qualité de service de l'agence, dans
le cadre de la démarche contractuelle pluriannuelle précitée, inspirée de celle
des contrats d'objectifs et de moyens des sociétés de l'audiovisuel public. Dans
la perspective d'une contrepartie demandée à l'agence, la contribution
supplémentaire de l'État devrait cependant en principe progressivement se réduire,
tout en demeurant supérieure à un simple maintien en euros constants.
Les tarifs commerciaux ont, pendant le même temps, également évolué,
dans la limite des indices qui les encadrent :
- hausse générale de l'indice Syntec (+ 2,42 % en 2002, puis + 2,30 % en
2003) ;
- hausse légèrement supérieure à l'inflation pour les clients hors presse
quotidienne et hors indice Syntec (+ 2,20 % en 2002, + 2,30 % en 2003) ;
- hausse proche de celle de l'inflation pour la presse quotidienne française
(+ 1,5 % en 2002, + 1,6 % en 2003).

? 61 ?
3.- Quelles évolutions raisonnables à moyen et plus long
termes ?
Une partie des perspectives positives d'évolution et de développement de l'agence à moyen terme est
liée à la mise en place du projet de chaîne d'information internationale. En effet, l'AFP serait
parfaitement en mesure de se positionner, non comme partie prenante de la chaîne, mais comme
fournisseur de prestations vidéos et de reportages, avec de nombreux avantages :
- ce choix lui permettrait de prendre le tournant de la vidéo dans des conditions optimales, sous la
forme du développement d'un nouveau segment du marché, structurellement francophone ou inscrit
dans la sphère d'influence française. Le marché actuel est en effet très concurrentiel, et ne permet
l'entrée qu'au prix d'un investissement important et de lourdes pertes immédiate. L'autre option est
celle du rachat d'entreprises existantes, mais cette orientation, un temps retenue par l'agence, a
conduit en l'occurrence à un échec, faute de moyens financiers suffisants ;
- cette orientation serait de nature à mobiliser fortement les personnels, et à créer en interne les
conditions les meilleures pour une modernisation et une évolution soutenue par les équipes. En
revanche, elle ne saurait être opérée au prix de nouveaux recrutements, sous peine de remettre en
cause l'équilibre prévisionnel fragile de l'agence. La réorientation d'une trentaine de personnes, déjà
présentes et volontaires, suffirait à enclencher une dynamique vertueuse, et porteuse d'avenir.
Par ailleurs, ainsi qu'il a été précédemment indiqué, il serait opportun, s'il est possible de la faire sans
modifier le statut de l'agence, de trouver le moyen, juridique ou pragmatique, d'allonger la durée du
mandat du président de l'AFP et de l'aligner sur celle des présidents des organismes de
l'audiovisuel public nommés par le CSA, en la portant de 3 ans à 5 ans. Cette durée est
nécessaire à la continuité de l'action d'une direction, dans le cadre d'une gouvernance de l'entreprise
particulièrement complexe, et compte tenu de la faible fréquence de renouvellement des présidents
sortants. Plus généralement, quoiqu'anachronique, le statut de 1957, dans l'interprétation rationnelle
qu'en a notamment faite la commission financière, ne semble plus constituer un obstacle réel à la mise
en oeuvre concrète d'une réforme impulsée de l'intérieur de l'entreprise.
De même, il serait opportun d'essayer d'utiliser le statut au mieux de ses possibilités, et en
particulier :
- éviter les positionnements différents des tutelles qui empêchent de percevoir une ligne directrice
unique de la part de l'État ;
- rechercher les voies d'une diversification de la composition du conseil d'administration, en
l'élargissant par exemple à la représentation de la presse francophone, voire internationale ;
- faire en sorte que la responsabilité de la direction de l'agence soit clairement identifiée, et non
diffuse entre des clients-membres du Conseil d'administration, juges et parties, rendant difficile un
pilotage rationnel.
IV.- LA PRESSE A BESOIN D'UN PLAN D'ACTION AMBITIEUX
A.- LE SECTEUR DE LA PRESSE SUBIT DES DIFFICULTÉS STRUCTURELLES
IDENTIFIEES DEPUIS LONGTEMPS
1.- Une tendance de fond à la diminution du lectorat des

? 62 ?
quotidiens
La lecture de la presse connaît en France une évolution tendancielle
préoccupante. En effet, si la lecture des livres et des magazines s'avère
relativement stable en longue période, celle des quotidiens, et en particulier leur
lecture régulière, s'effrite considérablement. A cet égard, votre Rapporteur ne
peut que rappeler le constat des chiffres du ministère de la Culture, non démenti
depuis lors, que la proportion de lecteurs de quotidiens est passée de 55 % en 1973, à
43 % en 1988, puis à 36 % en 1997.
Pourtant, cette situation n'est en rien inéluctable, et paraît particulièrement
étonnante pour un pays fier de sa culture écrite. Ainsi, la France n'apparaît-elle que
loin derrière nombre de ses partenaires économiques, en termes de diffusion de la
presse. Mais les succès de lectorat des journaux gratuits nationaux de presse
générale, notamment parmi les jeunes lecteurs, devraient conduire à une
introspection de la presse sur ses contenus et ses supports. En effet, ces audiences,
qui ne phagocytent pas celle des journaux payants mais se concentrent plutôt
sur des lecteurs qui les ont abandonnés, montrent que l'envie de lire n'a pas
disparu. C'est plutôt le niveau du prix, la manière de distribuer, la forme et les
contenus qui constituent des obstacles au renouveau de la lecture des quotidiens.
NOMBRE D'EXEMPLAIRES DE QUOTIDIENS
DIFFUSÉS POUR 1.000 HABITANTS (POPULATION ADULTE)
Pays 2002
Norvège 704,6
Finlande 531,8
Suède 508,7
Royaume-Uni 402,4
Danemark 334,0
Allemagne 332,8
Pays bas 328,9
Belgique 203,8
Irlande 196,3
France 164,1
Espagne 126,7
Italie 117,9
Pologne 116,1
Portugal 82,7
Grèce 71,4
Japon 653,5
États unis 269,2
Source : WAN (association mondiale des éditeurs de journaux)

? 63 ?
Pour la presse quotidienne nationale, traditionnellement en situation de
faiblesse en France, et selon une étude EuroPQN, le nombre de lecteurs a encore
baissé sur la dernière année (2ème semestre 2002 - 1er semestre 2003), de 3,9 %. La
proportion de lecteurs parmi la population de quinze ans et plus est ainsi passée de
18,5 % à seulement 17,7 %, en dépit des évènements internationaux d'ampleur
majeure intervenus dans la période considérée.
2.- Une évolution également préoccupante pour le lectorat de la
presse régionale
La situation de la presse quotidienne paraît d'autant plus inquiétante qu'elle
affecte maintenant également la diffusion de la presse régionale, demeurée
longtemps dans un état de santé relativement satisfaisant. Après une année 2002
difficile, avec une diminution de la diffusion de 2,6 %, de la vente au numéro de
5,5 %, et de la publicité de 1 %, l'année 2003 , l'année en cours n'a marqué aucun
redressement substantiel, bien au contraire.
Ainsi, sur les six premiers mois, selon les données fournies par la
profession, la diffusion continue à accumuler des chiffres négatifs : - 1,26 % de
diffusion globale, dont - 3,50 % sur la vente au numéro.
De même, la publicité pâtit de la situation économique :
- la publicité commerciale locale résiste bien (+ 3,85 %),
- mais la publicité commerciale nationale, mutualisée par le groupement
PQR 66, et susceptible d'être concurrencée par l'ouverture des secteurs interdits,
continue à se dégrader (- 2,96 %),
- les petites annonces chutent en volume (- 6,15 %), et un peu moins en
recettes.
La diminution des ressources commerciales conjuguée à la croissance des
charges d'exploitation pèsera à nouveau lourdement sur le résultat du secteur, dont le
bénéfice a déjà été réduit de moitié en 2002.
Par ailleurs, si l'audience demeure quasiment stable sur le premier semestre
2003, il n'en demeure pas moins que la presse quotidienne régionale doit affronter la
perspective de fond d'une diminution de son lectorat, en raison d'un
insuffisant renouvellement des générations de lecteurs. Les plus jeunes, en
particulier, sont insuffisamment attirés par la lecture des quotidiens régionaux, ce
qui constitue à l'évidence un facteur de crise potentiellement grave pour un certain
nombre de titres, à long, voire moyen terme. Une étude menée par le Bipe, aux
résultats particulièrement préoccupants, montre ainsi que la projection dans le temps
des effets générationnels constatés tendrait à terme à réduire :
- le nombre de lecteurs d'un tiers, passant de 15 millions en 2000 à
10 millions d'ici 2010 ;

? 64 ?
- le nombre de lecteurs quotidiens de près de la moitié, de12 millions à
6,5 millions entre 2000 et 2020 ;
- le taux de lecture occasionnels, de manière plus limitée, de 89 % à 83 %.
En l'occurrence, votre Rapporteur spécial est convaincu que,
notamment pour la presse régionale, seule une action sur le contenu du produit,
tenant compte des évolutions intervenues entre-temps dans les autres médias
plus attractifs pour les plus jeunes, est de nature à réinciter ceux-ci à la lecture
de la presse régionale. En la matière, si les pouvoirs publics peuvent accompagner
financièrement ou réglementairement les efforts, ils ne pourront à l'évidence pas se
substituer à la direction des titres.
3.- Une évolution conjoncturelle de plus en plus inquiétante
Le chiffre d'affaires réalisé par les éditeurs de presse pour leur seule activité
de presse (10,35 milliards d'euros) poursuit en 2002 la baisse entamée l'année
précédente. Les recettes de ventes (au numéro et à l'abonnement) stagnent à
5,9 milliards d'euros, au même niveau depuis deux ans en raison du plafonnement
de la diffusion totale de la presse.
L'évolution du chiffre d'affaires presse des éditeurs est donc principalement
liée à celle de leurs recettes publicitaires.
La faiblesse de la croissance économique durant l'année 2002 s'est
répercutée sur le budget consacré par les annonceurs aux campagnes publicitaires et
les recettes de publicité de la presse poursuivent le mouvement de baisse débuté en
2001. Les recettes de publicité commerciale ont ainsi reculé de 3,4 %. La
conjoncture économique de l'année 2002 est restée morose après une année 2001
marquée par le ralentissement de la communication publicitaire autour d'Internet et
de la téléphonie mobile. Quant au marché des petites annonces, procyclique par
nature, il s'est fortement contracté en 2002 (- 8,7 %) en raison notamment de la
chute des offres d'emplois consécutive au ralentissement économique.
Cette évolution conjoncturelle ramène les recettes presse des éditeurs à
leur niveau de 1999, et ne sont supérieures que de 19 % à leur niveau de 1992.
Compte tenu de l'évolution des prix depuis cette date, les recettes presse des éditeurs
exprimées en termes réels, c'est à dire hors inflation, demeurent donc simplement
comparables à leur niveau d'il y a dix ans.
Pour leur part, les recettes issues des ventes au numéro se sont repliées en
2002 (- 2,0 %), après avoir faiblement augmenté en 2001. En revanche, les recettes
d'abonnement poursuivent leur progression régulière observée depuis plus de dix
ans, même en tenant compte de l'évolution des prix ; elles représentent, en 2002,
37 % des recettes de ventes, contre 31 % dix ans plus tôt. Cette évolution qui se
vérifie pour chaque catégorie de presse est la plus forte pour la presse locale
d'information générale et politique (+ 5,4 %).

? 65 ?
Votre Rapporteur spécial tient à souligner, de nouveau, que la situation
difficile que doit affronter la presse ne peut être imputée à l'apparition en 2002 des
journaux gratuits d'information générale et politique. Ceux-ci, qui ont capté de
nombreux lecteurs qui n'étaient pas clients de la presse payante, n'ont pas absorbé
une part très significative du marché de la publicité par voie de presse. Le chiffre
d'affaires réalisé par les éditeurs de cette nouvelle forme de presse est resté marginal
par rapport au chiffre d'affaires publicitaire de l'ensemble du secteur (0,2 %
environ). De surcroît, leur équilibre économique est encore loin d'être assuré, même
si les prises de participation de groupes financièrement solides leur permettront de
supporter des périodes déficitaires plus longues, et leur offriront des synergies
potentielles fortes.
CHIFFRES CLES 1995-2002 TOUS TYPES DE PRESSE REUNIS
(en milliards d'euros, * : en pourcentage)
1995 * 1998 * 1999 * 2000 * 2001 * 2002 *
(P)
Chiffre d'affaires Presse 9,00 4,1 % 9,62 1,8 % 10,29 7,0 % 10,64 3.4 % 10,56 - 0,8 % 10,35 - 2,0 %
Ventes au numéro 3,61 3,2 % 3,65 - 1,6 % 3,81 4,4 % 3,79 - 0,5 % 3,81 0,6 % 3,74 - 2,0 %
Ventes par abonnement 1,75 4,4 % 1,95 4,6 % 2,04 4,5 % 2,08 2,2 % 2,14 2,5 % 2,21 3,5 %
Total Ventes 5,36 3,6 % 5,60 0,5 % 5,85 4,4 % 5,87 0,4 % 5,95 1,3 % 5,95 0,0 %
Publicité commerciale 2,96 3,9 % 3,22 1,8 % 3,52 9,2 % 3,75 6,5 % 3,60 - 4,0 % 3,47 - 3,4 %
Petites annonces 0,68 9,4 % 0,79 12,4 % 0,.92 16,3 % 1,02 10,7 % 1,02 - 0,7 % 0,93 - 8,7 %
Total publicité 3,65 4,9 % 4,02 3,7 % 4,44 10,6 % 4,77 7,4 % 4,61 - 3,3 % 4,40 - 4,6 %
(P) Résultat provisoire.
B.- UN PLAN D'ACTION NATIONAL QUI DOIT POSER
DE GRANDES AMBITIONS
L'ensemble de cette situation, dont la gravité ne doit pas être sous-estimée
même si elle se révèle de manière progressive, appelle à une réponse des pouvoirs
publics à la hauteur de la crise. Le Premier ministre a évoqué au printemps un plan
« Armand-Rueff », d'autres d'un plan Dockers. Si la qualification officiellement
retenue et le choix des références historiques importent peu, il ne fait en revanche
aucun doute que l'urgence est là, que les problèmes à régler sont connus et
multiples, et que les solutions doivent être majeures.
Les difficultés à régler ne sont d'ailleurs pas propres à la France, mais
affectent tout autant l'Allemagne, qui subit une crise exceptionnelle, la plus grave
depuis la fin de la guerre, qui la déséquilibre de manière massive, et ce malgré un
taux de lectorat élevé, puisque trois quarts des allemands de plus de quatorze ans y
lisent régulièrement un quotidien. Cette crise se traduit par la perte de 30 %du
chiffre d'affaires de la presse quotidienne en 2001 et 2002, par des pertes
importantes, et par des licenciements en nombre (10 % à 20 % des effectifs).
D'une part, ainsi qu'il a été évoqué ci-dessus, le problème réside dans le
contenu des journaux, au regard des exigences du lectorat et de l'évolution des
autres supports. Sur cet aspect, les pouvoirs publics n'ont toutefois pas de légitimité,
ni de crédibilité, à intervenir directement.

? 66 ?
D'autre part, les difficultés économiques résultent de deux surcoûts
importants, qui affectent la presse française, notamment quotidienne : les surcoûts de
l'impression, et les surcoûts de la diffusion. Opérateurs et pouvoirs publics se sont
mobilisés pour en réduire l'incidence. Mais le chemin à parcourir reste long, si l'on
compare notamment les prix de vente des journaux avec ceux des pays voisins.
PRIX DE VENTE A L'EXEMPLAIRE DES QUOTIDIENS
Pays Prix 2002 en $ Prix 2002 en ?
Allemagne 0.35 - 1.40
Portugal 0.61
Grande-Bretagne 0.39 - 1.57
France - presse locale 0.73 - 0.85
Grèce 0.50 - 1.00
Autriche 0.58 - 1.50
Belgique 0.85 - 1.30
Italie 0.90 - 1.05
Irlande 0.83 - 1.27
Espagne 0.90 - 1.00
France - National 0.65 - 1.20
Suède 0.77 - 1.45
Pays-Bas 0.94 - 1.57
Finlande 1.20
Danemark 1.26 - 1.56
États-Unis 0.25 - 2.00
Japon (soir) 0.92 - 1.17
Japon (matin) 0.42
Source : WAN - World Association of Newspapers
Mais l'aide de l'État ne pourra suffire, si elle ne s'accompagne pas, au-delà
de la réflexion souhaitable sur les contenus et les supports, d'une analyse préalable,
ou au moins parallèle, portant sur l'évaluation de l'ensemble des aides existantes,
qui s'apparentent trop aujourd'hui à une logique de satisfaction des différentes
familles de presse, et à la résolution de problèmes posés successivement dans le
temps, sans réflexion globale sur l'optimisation des moyens publics.
En particulier, il importe de se donner les moyens de répondre à quelques
questions de fond, qui n'ont pas vocation à l'exhaustivité, mais qui conditionnent
toute éventuelle réorientation des aides publiques :
- les aides publiques à la presse soutiennent-elles durablement le lectorat, la
diffusion des journaux et le pluralisme, ou contribuent-elles seulement à retarder une
mutation nécessaire ?
- quel est le niveau de concentration du secteur de la presse optimal entre
défense du pluralisme et capacité à rentabiliser des investissements lourds
indispensables à cette mutation ?

? 67 ?
Une action par touches légères, modifiant marginalement les dispositifs
existants en n'en révisant fondamentalement aucun, ainsi qu'il a été fait jusqu'à
présent, ne pourrait sans doute que difficilement répondre à cet enjeu.
De même, une réflexion approfondie sur le dispositif d'aides à la presse
devrait prendre en compte la nécessité de soutenir le secteur sur l'ensemble des
maillons de la chaîne, en envisageant l'opportunité d'aider :
- les diffuseurs au détail, par exemple par un allègement de la taxe
professionnelle ;
- voire le lecteur, par exemple par un dispositif d'incitation fiscale à
l'abonnement, et en tout cas à l'achat régulier de la presse d'information générale ;
- les services de presse payants sur internet, par un abaissement du taux de
TVA applicable aux achats d'articles de presse sur ce support, au niveau du taux
réduit applicable à la presse écrite (soit 2,1 %, au lieu de 19,6 %). Cette orientation
devrait être décidée au niveau communautaire, mais s'imposera à terme, si l'on ne
veut pas être conduit à une distorsion fiscale suivant la nature du support de presse,
au moment même où la mutation de ces supports deviendra peut-être une nécessité
vitale pour les titres.
Votre Rapporteur spécial avait soulevé cette exigence, en début de
législature. Le Premier ministre, lors du déjeuner traditionnel à l'issue de la
journée des assemblées générales des papiers de la presse, le 17 mai dernier, a
appelé à une ambition de cette nature. L'administration et le cabinet du ministre
chargé de la communication ont depuis mené des négociations en ce sens avec les
professionnels. Votre Rapporteur spécial souhaite que le résultat soit à la hauteur des
difficultés à régler.

? 69 ?
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours de sa séance du 21 octobre 2003, la Commission a examiné, sur le
rapport de M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur spécial, les crédits de la
Communication.
Après l'exposé de votre Rapporteur spécial, M. Jean-Louis Dumont, ayant
rappelé le long débat de la nuit sur la réforme de la redevance, dans le prolongement
des travaux de la MEC de 2000, a souhaité disposer d'informations sur la couverture
radio dans les zones du Pacifique. Pour l'AFP, quelles remarques le problème de la
gouvernance appelle-t-il selon le Rapporteur spécial ? En ce qui concerne le fonds
d'aide à la modernisation de la presse, l'importance des soldes reportés pourrait
poser la question de l'utilité réelle du fonds. Enfin, y-a-t-il un risque quant au
devenir des radios locales indépendantes issues de l'ouverture de la bande FM au
début des années 1980 ?
M. Michel Bouvard a souhaité savoir quel était le degré d'avancement de
la numérisation des stations de Radio-France. Par ailleurs, le taux de 3 % de
croissance des crédits pour l'audiovisuel public est-il aussi indispensable que le
disent les organismes bénéficiaires ? En particulier, de quelles informations disposet-
on sur le taux d'absentéisme à France-Télévisions, sujet sur lequel des critiques
avaient pu être faites par le passé ? Enfin, connaît-on les prévisions d'investissement
pour l'ensemble de l'audiovisuel public pour les cinq années à venir ?
M. Pierre Hériaud s'est interrogé sur les conditions de contrôle du fonds
d'aide à la modernisation de la presse.
Le Président Pierre Méhaignerie a souligné que l'axe qui devait guider la
commission des Finances serait, cette année, celui de la recherche d'économies, et
que l'audiovisuel public ne pouvait y échapper. Il a souhaité connaître le stade actuel
de l'enquête demandée l'an passé à la Cour des comptes sur les conventions
collectives applicables à l'audiovisuel public. Ne conviendrait-il pas, par ailleurs,
que le Rapporteur spécial se rende sur place, auprès du service de la redevance ? De
même, des audits extérieurs pourraient peut-être permettre de mieux identifier les
réserves de productivité des chaînes publiques, sur lesquels les rumeurs sont
nombreuses, et émanent de tous bords confondus. Une comparaison avec les
organismes de l'audiovisuel à l'étranger pourrait également servir utilement de
référence. Enfin, en ce qui concerne la publicité sous forme papier, n'assiste-on pas à
un transfert progressif de la publicité gratuite vers les encarts dans les journaux, et
quelles en sont les conséquences éventuelles sur la collecte et le traitement des vieux
papiers ?
Votre Rapporteur spécial a apporté les éléments de réponse suivants :
- pour l'AFP, le problème principal est celui de la gestion de la masse
salariale. Les difficultés de trésorerie sont également importantes, mais devraient
pouvoir être prochainement résolues. Le statut de l'agence constitue une forme de

? 70 ?
particularité juridique, puisqu'il s'agit d'une sorte de coopérative entre l'État et la
presse, sans équivalent. Les critiques qui peuvent être portées à l'encontre du mode
de gestion de l'entreprise tiennent surtout à la multiplication des tutelles et aux
responsabilités trop diffuses, avec notamment le paradoxe que les administrateurs
sont aussi des clients. Mais cela constitue également l'une des originalités de
l'agence. Le changement de statut est parfois évoqué, mais, en l'état actuel des
choses, il serait sans doute préférable de chercher à mieux l'utiliser, plutôt qu'à
chercher à affronter des difficultés potentiellement majeures, dans un contexte de
concurrence mondiale déjà difficile. Il serait, en revanche, judicieux d'allonger la
durée du mandat du président de l'AFP, aujourd'hui trop courte avec trois ans, en
l'alignant sur celle des présidents des organismes audiovisuels, de cinq ans ;
- pour les radios, la réallocation d'une grande partie des fréquences en
2006-2007 doit constituer l'occasion de rechercher un meilleur équilibre et une
rationalisation dans la gestion du bien public rare que sont les fréquences. En
particulier, le traitement des radios indépendantes devra faire l'objet d'un suivi
attentif ;
- en ce qui concerne l'avancement du programme de numérisation de
Radio-France, des éléments de réponse sont fournis dans le rapport écrit ;
- en ce qui concerne le taux de croissance de 3 % des ressources publiques,
il s'agit d'un minimum, face à la progression du coût de grille des concurrents
privés, qui est bien supérieure. Aussi est-il nécessaire que le Gouvernement
complète le produit de la redevance tel qu'il résulte des amendements adoptés par
l'Assemblée nationale, en première partie du projet de loi de finances.
Le Président Pierre Méhaignerie a souligné, à cet égard, que la position
de la Commission n'était manifestement pas unanime sur ce point, et que, dans ces
conditions, le Rapporteur spécial exprimait un point de vue qui lui était personnel.
Votre Rapporteur spécial a ajouté que :
- les contrats d'objectifs et de moyens comprennent, en contrepartie
d'engagements de ressources pris par le Gouvernement, des engagements précis et
significatifs en termes de gains de productivité ;
- les résultats de l'enquête de la Cour des comptes sur les conventions
collectives du travail applicables à l'audiovisuel public ont été transmis à
l'Assemblée nationale, et feront l'objet d'une utilisation dans le cadre d'un rapport
d'information couvrant non seulement le champ des personnels permanents, mais
aussi celui des intermittents utilisés dans l'audiovisuel public, - car les deux aspects
sont liés -, dans une vision si possible constructive ;
- les reports importants de crédits sur le fonds de modernisation de la
presse résultent d'engagements insuffisamment précis de la part des entreprises de
presse dans la réalisation de leurs projets. La commission de contrôle prévue par les
textes n'a pas les moyens de faire face à sa mission, qu'elle devrait au demeurant
étendre à l'évaluation de l'efficacité économique des aides versées. À titre

? 71 ?
d'illustration, il est difficile de savoir quel serait l'impact de l'aide à la distribution
demandée par la presse quotidienne régionale, pour un montant de 8 millions
d'euros, subventionnée à 100 %, même si l'on ne peut naturellement qu'être
favorable à son principe, y compris avec des taux de participation un peu plus élevés
que pour les opérations plus classiques. Mais les instruments d'évaluation demeurent
insuffisants. Par ailleurs, le rapport établi annuellement par le comité d'orientation
du fonds est remis trop tard, et n'est disponible qu'après la discussion parlementaire,
ce qui n'est pas satisfaisant et devrait être corrigé ;
- le plan en faveur de la presse évoqué par le Premier ministre doit
s'inspirer des principes qui ont conduit à l'élaboration du fonds de modernisation ;
- s'agissant de la suggestion du Président d'une visite au service de la
redevance, idée à laquelle votre Rapporteur spécial avait également songé, il faut
signaler que toutes les organisations syndicales représentatives des personnels du
service ont été reçues et longuement entendues dans le cadre des travaux
préparatoires au rapport d'information sur la redevance de juillet 2003. À ce titre, il
importe de souligner que ces personnels ont su faire des gains de productivité
substantiels durant les années passées, mais que leur bonne volonté se heurte
maintenant à des obstacles structurels, notamment le faible montant unitaire à
recouvrer, ou le caractère inadapté de l'impôt ;
- s'agissant d'éventuels audits extérieurs, la Cour des comptes achève
actuellement des travaux importants sur France-Télévisions, qui devraient permettre
d'enrichir le contrôle parlementaire sur le groupe ;
- une visite dans des pays voisins, disposant d'une organisation
audiovisuelle différente, mériterait en effet d'être envisagée, dans la limite de
dépenses raisonnables ;
- l'ouverture progressive de l'accès à la publicité télévisée, pour certains
secteurs qui en étaient jusqu'à présent exclus, devrait permettre de créer les
conditions économiques de développement des télévisions locales, mais aussi peutêtre
donner lieu à des transferts, encore difficilement prévisibles, entre les radios et
la presse régionale, d'une part, et la télévision, d'autre part. Néanmoins, on peut
également estimer avec une certaine vraisemblance que l'ensemble des dépenses
publicitaires pourrait globalement croître ;
- enfin, s'agissant du problème de l'encombrement des boîtes à lettres par
la publicité non adressée, votre Rapporteur spécial a indiqué que, dans le cadre de la
discussion du projet de loi relatif à l'économie numérique, il avait défendu l'idée que
la publicité sur l'internet ne devait pas être inutilement dissuadée, dans la mesure où
elle ne donnait lieu à aucune pollution, du moins tant qu'elle n'était pas excessive.
Votre Commission a adopté, sur proposition de votre Rapporteur spécial, les crédits de la
Communication et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

? 72 ?

? 73 ?
Article additionnel après l'article 59
Répartition, entre les organismes du secteur public
de la communication audiovisuelle, des ressources publiques affectées
au compte spécial n°902-15.
« Est approuvée, pour l'exercice 2004, la répartition suivante entre les organismes du service public de la
communication audiovisuelle, des recettes, hors taxe sur la valeur ajoutée, du compte d'emploi de la redevance audiovisuelle :
En millions d'euros
France Télévision 1.534,52
Radio France 469,08
Radio France Internationale 52,99
Réseau France Outre - mer 206,78
ARTE - France 193,44
Institut national de l'audiovisuel 68,80
Total 2.525,63
Observations et décisions de la Commission :
La Commission a ensuite examiné un amendement (n°II-63) de votre
Rapporteur spécial portant article additionnel après l'article 59, rattaché à ce budget,
indiquant la répartition entre les organismes du secteur public de la communication
audiovisuelle des ressources publiques affectées au compte d'affectation spéciale
n°902-15, et tenant compte des décisions de l'Assemblée nationale sur l'article 20
du projet de loi de finances, concernant les croisements de fichiers avec les
opérateurs de télévision payante et les résidences secondaires. De même y est
intégrée la suppression du taux de redevance applicable aux téléviseurs noir et blanc,
adoptée à l'initiative de M. Laurent Hénart. Pour autant, naturellement, cet
amendement n'exclut pas que la baisse du montant total à répartir soit complétée
par le Gouvernement à hauteur des besoins constatés, dès maintenant ou en fin
d'année, lorsque sera mieux connu le produit réel de la collecte de la redevance
Les estimations (TTC) des recettes attendues de la redevance, initialement
prévues par le Gouvernement, sont ainsi réduites de 22 millions d'euros TTC au titre
de l'absence de croisement des données, et, partiellement majorées par la
suppression du taux Noir et blanc en métropole, soit 5,2 millions d'euros TTC
(123.000 comptes noir et blancs payants en 2002). Globalement, le montant de la
redevance à répartir serait donc réduit en montant net de 16,8 millions d'euros, soit
16,45 millions d'euros HT, et ramené à 2.525,63 millions d'euros HT au lieu de
2.542,08 millions d'euros HT.
Le présent amendement répartit cette diminution du produit attendu de
manière strictement proportionnelle au montant initialement prévu, afin de respecter
l'ordre des priorités proposé par le Gouvernement.
La Commission a adopté cet amendement.

? 74 ?

? 75 ?
Article additionnel après l'article 74
Rapport du comité d'orientation du fonds d'aide à la modernisation
« Insérer l'article suivant:
«I.- Le 2° du I de l'article 62 de la loi de finances pour 1998 n°97-1269 du 30 décembre 1998 est complété par
le paragraphe suivante :
« Chaque année avant la fin du mois de juin, le comité d'orientation du fonds transmet au parlement et au
ministre de chargé de la communication son rapport d'activité au titre de l'exercice précédent. »
«II.- Le rapport mentionné au dernier alinéa du 2° du I de l'article 62 de la loi de finances pour 1998 n°97-1269
du 30 décembre 1998, déposé avant la fin du mois de juin 2004 au titre de l'exercice 2003, indiquera les modalités possibles
d'utilisation des disponibilités du fonds de modernisation de la presse pour le financement d'aides à la distribution de la
presse quotidienne régionale, et l'évaluation de l'incidence qui peut en être attendue pour le développement de celle-ci. »
Observations et décisions de la Commission :
Votre Commission a examiné un amendement (n°II-51) de M. Pierre-
Christophe Baguet, Rapporteur pour avis, tendant à demander au Gouvernement le
dépôt d'un rapport sur le coût d'une extension de l'utilisation des ressources du
fonds de modernisation de la presse pour le soutien à la distribution de la presse
quotidienne régionale.
Votre Commission a repoussé cet amendement, au profit d'un amendement
lui donnant satisfaction (n°II-64), plus large, présenté par votre Rapporteur spécial.
Cet amendement, portant article additionnel après l'article 74, rattaché à ce
budget, prévoit d'avancer la date de dépôt du rapport du comité d'orientation du
fonds d'aide à la modernisation de la presse, et de l'étendre, au printemps prochain,
à l'évaluation de l'effet possible de l'ouverture du bénéfice du fonds à la distribution
de la presse quotidienne régionale.
Le fonds de modernisation de la presse, résultant d'une initiative
parlementaire, fait en effet actuellement l'objet d'un rapport annuel établi par son
comité d'orientation à destination du ministre chargé de la communication, en
application de l'article 14 du décret n°99-79 du 5 février 1999, relatif au fonds
d'aide à la modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information
politique et générale et à la distribution de la presse quotidienne nationale
d'information politique et générale.
Celui-ci n'étant pas destiné formellement au Parlement, ses délais de
réalisation ne tiennent pas compte, jusqu'à présent, des contraintes de calendrier
encadrant la procédure budgétaire. En principe, l'article du décret précité dispose
que ce rapport est adressé au plus tard le 30 avril de chaque année au ministre chargé
de la communication. En réalité, le rapport pour l'exercice 2002 ne sera disponible
qu'à la fin octobre, après la discussion du budget de la Communication à
l'Assemblée nationale. Par ailleurs, les conditions de gestion et l'information sur
l'utilisation des ressources affectées à ce fonds mériteraient d'être améliorées.

? 76 ?
Il apparaît donc nécessaire de prévoir de manière systématique, au niveau de la loi, que le rapport du
comité d'orientation est transmis au Parlement, et ce avant une date compatible avec le calendrier de
l'examen budgétaire, c'est-à-dire avant la fin du mois de juin.
En outre, compte tenu de l'importance des montants de crédits reportés en 2003 (environ 80 millions
d'euros), une réflexion paraît opportune sur les possibilités de mobiliser les ressources du fonds en
faveur de l'aide à la distribution de la presse quotidienne régionale, qui, pour l'instant, ne peut
bénéficier du fonds. Dans la logique d'évaluation qui sous-tend la réforme budgétaire initiée par la loi
organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, cette réflexion doit cependant tenir s'appuyer
sur l'analyse précise de l'effet de levier économique qui pourrait être attendue d'un tel élargissement.
La Commission a adopté cet amendement.

? 77 ?
ANNEXE 1 : CHAINES RETENUES POUR LA TNT
a) Ensemble des chaînes privées, retenues par le CSA, et publiques
8 Chaînes gratuites privées 15 Chaînes privées payantes
TF1 (droit de priorité) Canal +
M6 ( droit de priorité) AB1 (AB Groupe) -généraliste
Direct8 (-AB Groupe) -généraliste/ débats directs -
nouvelle
Canal J (Lagardère) - jeunesse
i-MCM (Lagardère) - musique- transformée de
payante en gratuite
CinéCinémas (Canal +, Lagardère, Liberty média) -
cinéma -transformée
M6 music (premium de M6, choisie librement par
M6) - musique
Cuisine TV (journée)/Comédie (Soirée)
(Pathé)
NRJ TV (NRJ) -généraliste et musique - nouvelle Eurosport (TF1) -sport
NT1 (AB groupe) - information et films -nouvelle i-télévision (Canal +) - information
TMC (Pathé) -généraliste -reformattée LCI (premium de TF1, choisie librement par TF1) -
information
8 Chaînes gratuites publiques Match TV (Lagardère) -information
France 2 Paris première (Suez)- culture
France 3 Planète (Canal +, Lagardère, Liberty Média) -
documentaire
France 5 (toute la journée) Sport + (Canal +)- sport
Arte (toute la journée) TF6 (TF1 et M6) - généraliste
La chaîne parlementaire (une seule chaîne pour les
deux assemblées)
TPS Star (TPS) - cinéma
3 canaux supplémentaires pour le service public,
confirmés par le Gouvernement
b) Outre les autorisations délivrées aux éditeurs de services, le Conseil
a procédé, le 10 juin 2003, à l'affectation des réseaux de fréquences aux six
multiplex et à la répartition des services au sein de ces six multiplex. Le CSA a
décidé de regrouper les chaînes du groupe Pathé (TMC, Cuisine.TV/Comédie!) et
celles du groupe Lagardère (iMCM, Canal J et Match TV) sur un même multiplex,
en raison de la concordance d'analyse de ces deux groupes sur le fonctionnement
d'un multiplex commun. La composition des multiplex arrêtée par le Conseil est la
suivante :
R1 : France 2 - France 3 - France 5 - Z - Z - Z (chaînes publiques ou locales)
R2 : iMCM - Canal J - Match TV - Direct 8 - TMC - Cuisine.TV / Comédie!
R3 : Canal+ - I-Télé - Sport+ - Ciné Cinéma Premier - Planète
R4 : M6 - M6 Music - TF6 - Paris Première - NT1 - AB1
R5 : Arte - La Chaîne parlementaire - Z - Z - Z (chaînes publiques ou locales)
R6 : TF1 - LCI - Eurosport France - TPS Star - NRJ TV

? 79 ?
ANNEXE 2 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
Entreprises publiques
AFP M. Bertrand Eveno Président
Arte M. Jérôme Clément Président
M. Christian Vion Directeur général adjoint
France-Télévisions M. Marc Tessier Président
M. Christopher Baldelli Directeur Général France 2
M. Rémy Pflimlin Directeur Général France 3
M. Jean-Pierre Cottet Directeur Général France 5
M. Daniel Goudineau Directeur général délégué France 5
Radio France M. Jean-Marie Cavada Président-directeur général
M. Claude Norek Directeur général délégué à la gestion et à la
production
M. François Desnoyer Directeur général délégué à la stratégie et au
développement
M. Didier Tourancheau Directeur des ressources humaines
Administrations
Ministère de la Culture et de
la communication M. Guillaume Cerutti Directeur de cabinet
M. Yves D'Hérouville Conseiller technique politique audiovisuelle
M. Mathieu Bineau Conseiller technique financement et industries
du cinéma et de l'audiovisuel
M. Christophe Pattier Conseiller technique presse écrite
Mme Elodie Ziegler Conseiller technique Internet
AESPA M. Bernard Gourinchas P
résident de l'AESPA, chargé d'un rapport sur
l'intermittence dans l'audiovisuel public
Contrôle d'État M. René Sève Chef de la mission entreprises audiovisuelles
Cour des comptes M. Daniel Houri Houri
Conseiller-maître, président de la commission
financière de l'AFP
M. Guy Berger P
résident honoraire de chambre, membre de la
commission financière de l'AFP
Mme Turpin Conseiller référendaire, Rapporteur général de
la commission financière de l'AFP
M. André Gauron Conseiller-maître, Président de la commisison
de contrôle du fonds d'aide à la modernisation
Conseil d'État M. Michel Boyon Conseiller d'État, chargé de mission sur la TNT
M. Bruno Lasserre
Conseiller d'État, président du comité
d'orientation du fonds d'aide à la modernisation
de la presse

? 80 ?
CSA M. Dominique Baudis Président
M. Laurent Touvet Directeur général
Mme Jacqueline De Guillenchmidt Conseiller
M. Philippe Lévrier Conseiller
Entreprises et organismes
privés
SPP (syndicat de la presse
parisienne) Bureau du syndicat
Groupe Amaury M. Jacques Guérin Président du directoire du groupe Amaury
M. Gérard Métoudi Directeur des Relations Extérieures et de la
Communication
IFCIC M. Henri Paul
Président, Conseiller-maître à la Cour des
comptes
M6 M. Nicolas de Tavernost Président du Directoire
Canal Plus M. Bertrand Méheut Président
M. Olivier Courson Secrétaire général
Paris Première M. Stéphane Quéré Directeur général délégué
M. Jacques Expert Directeur de l'antenne et des programmes
SPI (syndicat des
producteurs indépendants) M. Marc-Olivier Sebbag Délégué général
Mme Marie Masmonteil Présidente
M. Emmanuel Priou Vice-président, collège documentaire
USPA (Union syndicale de
la production audiovisuelle) M. Jacques Peskine GMT Productions
M. Eric Stemmelen
SPQR (Syndicat de la presse
quotidienne régionale) M. Bruno Hocquart Directeur général