N° 1019 (1ère partie) ______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 9 juillet 2003.
RAPPORT D'INFORMATION
DÉPOSÉ
en application de l'article 146 du Règlement
PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN
sur la redevance audiovisuelle
ET PRÉSENTÉ
PAR M. PATRICE MARTIN-LALANDE,
Député.
_____
Audiovisuel et communication.

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SOMMAIRE
___
Pages
INTRODUCTION ...................................................................................................................... 7
I.- UN FINANCEMENT DU SERVICE PUBLIC AUDIOVISUEL POUR QUOI FAIRE?.............. 9
A.- QUEL PERIMETRE POUR LE SECTEUR PUBLIC?....................................................... 9
B.- LES CONTRAINTES DE FINANCEMENT DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC ....................... 10
1.- Quel niveau de la redevance, pour quel service public ?.................................. 10
2.- Une ressource fiable et régulière dans l'année .................................................. 11
3.- Une dynamique qui doit être adaptée aux besoins et permettre une visibilité
de moyen terme ....................................................................................................... 13
C.- LES RECETTES PROPRES COMPLEMENTAIRES : QUELLES PERSPECTIVES ?.... 14
1.- La publicité............................................................................................................... 14
a) La diminution récente des ressources due à la limitation de la durée des écrans
publicitaires .......................................................................................................... 14
b) Un marché dont les caractéristiques justifient le maintien de la présence d'acteurs
publics forts........................................................................................................... 15
2.- Une dépendance au financement par la ressource publique devenue plus
marquée .................................................................................................................... 16
3.- Les recettes commerciales dérivées : une contribution qui demeurera
marginale .................................................................................................................. 16
D.- UNE EXIGENCE DEMOCRATIQUE À SATISFAIRE ...................................................... 17
II.- LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE : LE CONSTAT TRES NEGATIF N'A QUE PEU
EVOLUE..................................................................................................................................... 19
A.- UN CONSTAT TRES CRITIQUE, RESTE SANS SUITE ................................................. 19
1.- Une position relativement nuancée de la Cour des comptes : un service qui
progresse, mais une gestion inégalitaire et de nombreuses « fuites » dans le
recouvrement............................................................................................................ 19
2.- Le constat critique de l'IGF, traduit par le précédent rapport de la MEC sur le
recouvrement de l'impôt : un impôt « injuste, archaïque et coûteux »............. 19
3.- La redevance a été conservée, au profit de la suppression de la vignette
automobile pour les particuliers ............................................................................. 22
B.- DEPUIS TROIS ANS, UNE GESTION CONTRASTEE ................................................... 23
1.- De réels efforts de productivité du service de la redevance ............................. 23
2.- Un effort incontestable de contrôle....................................................................... 23
3.- Un coût qui demeure élevé, pour des raisons structurelles.............................. 24
4.- Un taux de recouvrement, relativement faible, et encore décroissant ............ 25

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5.- De nouvelles exonérations, qui réduisent le produit de la redevance et
perturbent son principe même ............................................................................... 26
a) Les exonérés antérieurs au premier janvier 1998.................................................. 27
b) Les exonérés à compter du premier janvier 1998 .................................................. 27
c) Les nouveaux exonérés à compter du premier janvier 2001 .................................. 27
d) Les nouveaux exonérés à compter du premier janvier 2002.................................. 27
6.- Le retour des subventions budgétaires dans le financement de l'audiovisuel
public......................................................................................................................... 28
7.- La difficulté de faire évoluer le produit unitaire ................................................... 29
III.- QUELLE SOLUTION DE SUBSTITUTION ? ....................................................................... 31
A.- LA BUDGETISATION DES RESSOURCES DE L'AUDIOVISUEL .................................. 31
1.- L'inopportune suppression de toute recette spécifique : un objectif à terme,
qui se heurte à un contexte de pénurie de ressources publiques..................... 31
2.- La suppression du compte d'affectation spéciale : une budgétisation
maintenant une recette spécifique ? ..................................................................... 32
B.- LA TRANSFORMATION NECESSAIRE DE LA REDEVANCE A COURT TERME ......... 32
1.- Une décision impérative concernant la redevance audiovisuelle d'ici le 1er
janvier 2004 .............................................................................................................. 32
2.- La nécessité de décisions rapides et claires....................................................... 33
C.- DE NOUVELLES CONTRAINTES JURIDIQUES............................................................ 33
1.- Les nouvelles contraintes budgétaires et fiscales posées par la loi organique
relative aux lois de finances ................................................................................... 33
2.- Les limites à la réforme découlant des contraintes communautaires ............. 35
D.- L'EVENTAIL DU POSSIBLE, FORTEMENT REDUIT EN PRATIQUE ............................ 36
1.- Des solutions novatrices intéressantes, mais difficilement praticables........... 36
2.- Une consolidation du régime en vigueur : la réforme dans la continuité ? ..... 38
a) L'amélioration des moyens juridiques de contrôle, à assiette et recouvrement
globalement inchangé ?........................................................................................ 38
b) Une simplification minimale du fait générateur et des taux................................... 39
3.- L'adossement à l'impôt sur le revenu ne paraît pas constituer une solution
optimale..................................................................................................................... 40
4.- L'adossement à la taxe d'habitation : la voie la plus réaliste pour une réforme
significative ............................................................................................................... 41
a) L'adossement du fait générateur : une vraie contribution à la réforme de l'État.. 41
b) L'adossement du recouvrement : une indispensable première étape de
simplification et d'économies................................................................................ 47
CONCLUSION......................................................................................................................... 49
2ème partie
EXAMEN EN COMMISSION
AUDITIONS
3ème partie
AUDITIONS
ANNEXES

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INTRODUCTION
La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui constitue
l'un des leviers juridiques et financiers de la réforme de l'État, trouve une
application particulière dans le domaine de l'audiovisuel.
En effet, cette loi organique, adoptée de manière consensuelle à partir d'une
initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale, impose - et c'est
l'un de ses premiers effets dans le temps -, la disparition de l'ensemble du régime de
la parafiscalité dès le 1er janvier 2004.
Or la redevance constitue, aujourd'hui, la première taxe parafiscale (1) par
son produit, par le nombre de ses redevables, et par sa place essentielle dans le
financement de l'ensemble du paysage audiovisuel français public.
Cette transformation imposée à l'horizon de la fin de l'année en cours
permettra au Parlement de ne plus être dessaisi de sa fonction constitutionnelle
de détermination du taux, de l'assiette et des modalités de recouvrement d'un
prélèvement dont le produit est d'un ordre de grandeur comparable à celui de l'impôt
de solidarité sur la fortune (ISF) et qui constitue la ressource principale d'un compte
d'affectation spéciale du budget de l'État, qui, lui, est soumis au Parlement.
Car la seconde particularité de ce financement tient à ce qu'il est affecté, et,
de surcroît, affecté à des dépenses publiques qui tiennent un rôle particulier dans la
vie des Français. Ceux-ci consacrent en effet, faut-il le rappeler, trois heures et
demi en moyenne par jour à la télévision.
Cette affectation, dérogatoire aux grands principes de l'orthodoxie
budgétaire, constitue la justification même du prélèvement. En conséquence, la
question de l'évolution de la redevance représente en réalité un double enjeu : en
premier lieu, celui de la modernisation du financement de l'audiovisuel public,
parfois perdu de vue; et, par ailleurs, l'enjeu de la réforme de l'État et des services
financiers, ainsi que de la simplification de la fiscalité, également essentielle.
La Mission d'évaluation et de contrôle de la commission des finances a
formulé, il y a trois ans, un constat critique et des propositions fortes sur le devenir
de la redevance audiovisuelle. Mais depuis, les circonstances économiques,
budgétaires et juridiques ont très sensiblement évolué, et le contexte global des
finances publiques et du secteur de l'audiovisuel public a également changé.
(1) Même si sa dénomination de redevance pourrait laisser penser qu'il ne s'agit pas d'une taxe parafiscale, et donc qu'elle
ne serait pas concernée par les contraintes posées par la LOLF, telle est bien sa nature, ainsi que l'a confirmé le
Conseil constitutionnel dès 1960.

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À l'heure de la décision, inéluctable, car inscrite dans le « marbre » de la loi
organique, il convenait donc d'actualiser le travail accompli en 2000, et d'envisager
toutes les contraintes et toutes les hypothèses, sans en écarter aucune, de façon à
éclairer l'opinion publique sur ce sujet à la fois juridique, économique et citoyen, et
à permettre au Parlement, qui sera appelé, à l'automne prochain, à examiner les
propositions du Gouvernement, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004,
de lui faire connaître préalablement son point de vue.

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I.- UN FINANCEMENT DU SERVICE PUBLIC AUDIOVISUEL
POUR QUOI FAIRE?
A.- QUEL PERIMETRE POUR LE SECTEUR PUBLIC?
La justification de la redevance, sous sa forme actuelle ou sous une autre
modernisée, réside, puisqu'il s'agit d'une recette affectée, dans l'objet même de ce
qu'elle contribue à financer : le service public de l'audiovisuel.
Il est clair que cet angle d'analyse conduit rapidement à des questions
essentielles, parmi lesquelles les deux suivantes :
- ne convient-il pas, parallèlement, de rechercher une réorganisation,
entre les opérateurs et à l'intérieur des opérateurs, ainsi que des gains de
productivité, dans un univers plutôt marqué par le morcellement des structures et
par une culture qui n'est pas toujours imprégnée du souci de l'économie des deniers
publics ?
- le périmètre actuel du secteur public est-il durable ? En l'occurrence,
les orientations actuellement fixées au service public par le Gouvernement reposent
sur la recherche de la stabilité. D'une part, le développement de nouvelles chaînes,
y compris dans le cadre des trois canaux préemptés de la TNT (télévision numérique
terrestre), est suspendu, sauf, peut-être s'agissant du projet de chaîne
d'information internationale, qui serait toutefois sans doute plutôt financé par le
budget du ministère des Affaires étrangères. D'autre part, la privatisation de
France 2 n'est pas à l'ordre du jour. Le Gouvernement estime en effet qu'un
service public fort ne peut pas se passer d'une chaîne généraliste forte, qu'une
éventuelle privatisation contribuerait à déstabiliser le marché de la publicité
par une ponction supplémentaire nécessaire pour remplacer la redevance pour la
chaîne privatisée, et, enfin, qu'il est préférable de demander au service public de
cultiver sa différence, notamment avec plus de contenus culturels, dans le sens
préconisé par le rapport de Mme Catherine Clément.
Si les grands traits du secteur public apparaissent, en conséquence,
plutôt stables à moyen terme, l'occasion de la réforme de la redevance, et du
compte d'affectation spéciale, pourrait être saisie pour opérer une clarification plus
limitée. En particulier, la transparence budgétaire gagnerait à ce que la subvention
inscrite au budget des Affaires étrangères en faveur de RFI (Radio France
internationale), - alors que la radio ne constitue manifestement pas la priorité de ce
ministère dans le cadre de sa politique audiovisuelle extérieure, plutôt tournée vers
la télévision, comme l'a clairement relevé la Cour des comptes -, soit financée par
le produit qui succèdera à celui de l'actuelle redevance, quel qu'il soit.

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En contrepartie, le financement de l'Institut national de l'audiovisuel (INA),
dont les missions sont plus de nature culturelle et patrimoniale que liées à
l'audiovisuel public, pourrait être inscrit au budget de la Culture, par le « transfert »
de la dotation budgétaire consacrée à RFI, d'un montant proche. RFI sortirait ainsi
d'une situation particulièrement ambiguë, et peu propice au dynamisme de ses
ressources puisque la subvention du budget des Affaires étrangères croît
tendanciellement moins vite que la part du produit de la redevance qui lui serait
affectée, et subit les régulations budgétaires comme les autres dépenses du budget de
l'État. Il resterait à trouver, dans cette hypothèse, les modalités de financement de
l'effort spécifiquement nécessaire pour la numérisation des archives audiovisuelles
de l'INA. Ces différents projets sont actuellement à l'étude par le Gouvernement,
mais n'auraient, en tout état de cause, pas d'incidence nette sur le montant des
ressources publiques nécessaires à l'audiovisuel public.
B.- LES CONTRAINTES DE FINANCEMENT DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC
1.- Quel niveau de la redevance, pour quel service public ?
La France, en Europe, se situe dans une situation intermédiaire en
matière de redevance. Son montant unitaire est en effet à mi-chemin entre les
montants les plus élevés des pays disposant d'un service public de l'audiovisuel
comparable au nôtre (cf. annexe 1 : 178 ? pour le Royaume-Uni, 193 ? pour
l'Allemagne, 273 ? pour le Danemark), et les montants les plus faibles (94 ? pour
l'Italie, 107 ? pour l'Irlande), et même plus proche de ces derniers.
Pour la même raison, l'audiovisuel public français demeure dans une
logique de demi-mesure, avec un financement majoritaire par la redevance, mais
une part non négligeable de financement par les recettes publicitaires de marché.
Cette logique de demi-mesure s'applique, au demeurant, pour toutes les chaînes
généralistes de France-Télévisions, contrairement à la situation britannique dans
laquelle la chaîne la plus récente et la plus commerciale (Channel 4) est financée
exclusivement par la publicité.
Enfin, la France est demeurée dans une situation d'expectative, en
élargissant progressivement ses exonérations et réduisant le produit de la
redevance, tout en renonçant, jusqu'à présent, à la supprimer complètement,
comme ont su le faire d'autres États européens comme les Pays-Bas en 2000 et la
Belgique (2) en 2002. Certains États, qui, à l'instar de l'Espagne et du Portugal (3),
n'ont pas de redevance depuis longtemps, connaissent cependant une situation de
financement de leur audiovisuel public difficile, avec un endettement élevé résultant
de dotations budgétaires insuffisantes.
(2) Pour la région flamande et pour Bruxelles. Pour la Wallonie, la redevance a été sensiblement réduite, de 186 ? à 138 ?.
(3) Le Portugal a supprimé la redevance sur la télévision en 1990. Une redevance pour le financement de la radio est
collectée avec la facture d'électricité (1,39 ?/mois et par foyer, en 2002).

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La question du montant unitaire ne doit cependant pas s'analyser
uniquement par référence aux voisins, même si la comparaison internationale est
toujours éclairante. Elle doit en effet surtout tenir compte de la nature de ce qu'elle
finance, et donc de la spécificité du service public, conformément d'ailleurs aux
exigences communautaires en matière d'aide d'État au secteur audiovisuel public
(cf. infra).
Pour Radio-France, RFI et Arte, la question ne paraît pas devoir réellement
se poser. En revanche, le cas de France Télévisions appelle sans doute une analyse
plus précise. En l'occurrence, le montant de la redevance versé au groupe
(1.499 millions d'euros dans le budget 2003) représente 65 % de son budget, et
équivaut à la totalité du coût de la grille. Il pourrait être pertinent, à l'occasion de
la réforme du financement, de réfléchir de nouveau à la nécessité de financer par
des ressources publiques des programmes qui s'apparenteraient trop à des
pratiques commerciales banales. C'est pourquoi le rapport remis au ministre de la
Culture et de la Communication par Mme Catherine Clément plaide, utilement, dans
le sens d'une exigence de supplément culturel dans le service public.
Mais il serait également loisible de s'interroger sur la pertinence du
financement de la grande généraliste qu'est France 2 par un mélange
publicité-redevance (4), alors qu'elle se place, parce que telle est sa mission, sur le
terrain de la concurrence avec TF1, quand France 3, dont la mission de service
public est sans doute plus nette, doit également inclure des écrans publicitaires qui
brouillent son image (5).
Dans cette perspective, on pourrait imaginer que France 3, comme la
BBC, soit financée uniquement par la redevance, et que France 2, plus proche du
secteur concurrentiel, soit financée par une proportion de publicité supérieure, -
sans être évidemment totale -, correspondant mieux à la différence de perception
réelle de la dimension relative de service public.
En poussant le raisonnement encore au-delà, on peut même se demander si
le service public représente effectivement 65 % des charges de France-Télévisions,
et si d'autres modalités de gestion du service public ne pourraient pas être
envisagées à terme, permettant de lier de manière directe financement public et
obligations de service public, par exemple par la voie d'appels d'offres.
2.- Une ressource fiable et régulière dans l'année
Les entreprises de l'audiovisuel public sont structurellement placées dans
une situation ambiguë. En effet, leur activité s'inscrit dans un registre largement
concurrentiel (totalement pour France 2 et France 3, moins pour Arte), alors qu'elles
sont essentiellement dépendantes de ressources publiques.
(4) Pour France 2, la redevance représentait en 2002, 582 millions d'euros, pour 350 millions d'euros de publicitéparrainage.
Pour France 3, les montants respectifs s'élevaient à 723 millions d'euros de redevance et 229 millions
d'euros de publicité-parrainage.
(5) Même si, comme le disent certains, le téléspectateur, y compris du service public, apprécie la publicité. En l'occurrence,
un sondage commandé par les sociétés d'auteurs (SCAM-SACD) en janvier 2002 montre que, parmi les français de plus
de 18 ans, deux tiers sont favorables à la suppression complète de la publicité sur les chaînes de France Télévisions,
contre seulement un tiers favorable à son maintien.

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En l'absence de fonds propres significatifs, résultant soit de dotations en
capital par l'État, soit de mise en réserve de résultats bénéficiaires, difficilement
compatibles avec le financement par des ressources publiques apparentées à une
imposition, ces entreprises ne disposent d'aucune réserve leur permettant de lisser
des aléas trop marqués de leurs ressources non commerciales. Cette situation les
distingue fondamentalement des entreprises concurrentes privées.
Inversement, leur fonctionnement en grande partie pluriannuel, ou du moins
fondé sur des contrats de production dont l'horizon dépasse l'annualité budgétaire
stricte, les différencie profondément des administrations classiques.
Ces différentes raisons expliquent la nécessité de ressources publiques dont
la nature ou les modalités garantissent une certaine régularité, fiabilité et visibilité
à moyen terme, comme le traduit précisément le contrat d'objectifs et de moyens, en
cours de renégociation, pour France Télévisions et Arte.
De manière plus ponctuelle, actuellement, les versements des recettes collectées, aux sociétés
attributaires, alimentent « naturellement » leur trésorerie, tout au long de l'année. Les versements sont
faits, depuis juin 1995, deux fois par semaine, les mardi et vendredi. Le système en place est d'autant
plus favorable aux organismes que les versements effectués au cours du premier trimestre représentent
environ le tiers des encaissements, ce qui fait bénéficier les organismes d'une confortable avance de
trésorerie.
Il va de soi, à cet égard, que le passage à un recouvrement à date fixe peut,
suivant la date à laquelle il a lieu, créer un profil favorable si la date intervient tôt
dans l'année, ou défavorable si elle intervient par exemple à l'automne, pour la
trésorerie des organismes. Dans ce cas, ceux-ci pourraient être conduits à supporter
des frais financiers supplémentaires non négligeables.
Cette contrainte n'est sans doute pas majeure pour un groupe de la taille de
France Télévisions, mais peut présenter plus d'incidences pour un organisme plus
petit, quasi-totalement dépendant de la redevance, à l'instar de RFI ou, même,
d'Arte.
Dans ces conditions, un dispositif de prise en charge de l'avance par le
budget de l'État, s'inspirant du modèle du compte d'avance des impôts locaux
directs aux collectivités territoriales, devrait sans doute être imaginé. En effet,
quelle que soit l'évolution retenue pour la redevance, il va de soi que la période de
début d'année, et la première année après la réforme de manière générale, ne doivent
pas conduire à une rupture de financement qui mettrait les organismes en grande
difficulté financière. En conséquence, dans le cas où le recouvrement serait par
exemple lié à celui de la taxe d'habitation, l'État devrait trouver les moyens de
financer l'avance de trésorerie des 1/12èmes successifs du produit annuel de la
redevance, du 1er janvier à la mi-octobre, soit une avance globale de trésorerie à
l'automne de 1,5 milliard d'euros.
L'avantage de trésorerie correspondant aux modalités actuelles de
versement tout au long de l'année représente un montant non négligeable, même si,
contrairement à ce qui est parfois avancé, il demeure très inférieur à celui du service

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de la redevance. En effet, sur la base d'hypothèses simplificatrices (6), cet avantage
pourrait être estimé globalement, à environ 22 millions d'euros, par rapport à un
versement de la totalité des ressources à la mi-octobre, et serait même favorable, de
20 millions d'euros, dans l'hypothèse d'un versement de la totalité des ressources à
la mi-mars.
3.- Une dynamique qui doit être adaptée aux besoins et
permettre une visibilité de moyen terme
Les contraintes de financement de l'audiovisuel public résultent de
plusieurs facteurs, parmi lesquels :
- la hausse tendancielle des coûts de grille de l'ensemble des chaînes
généralistes du paysage audiovisuel français, due à la fois à l'augmentation des
coûts humains individuels (avec les cachets des vedettes) et à la relation présumée
entre audience, donc recettes publicitaires, et coût des programmes. À cet égard, il
est d'ailleurs quelque peu paradoxal de constater que, ainsi que l'indique M. Marc
Tessier, président de France-Télévisions, les coûts de grille et la ressource publique
de la télévision publique suivent l'évolution des coûts de grille du leader du marché,
lesquels répercutent eux-mêmes la hausse des recettes publicitaires, dont il serait
pourtant souhaitable que le secteur public s'abstraie autant que faire se peut !
- les facteurs endogènes, propres au secteur public, notamment les coûts
humains collectifs (importance du recours aux intermittents du spectacle, modalités
de mise en oeuvre des 35 heures, incidence des automatismes de la convention
collective applicable à l'audiovisuel public, ...) ;
- le souci de qualité des programmes, dans la perspective de la recherche
d'une véritable identité du service public (documentaires, fictions...), avec des
contraintes supplémentaires fixées soit par la loi, soit par les cahiers des charges.
Le rythme moyen d'évolution des ressources publiques de France-
Télévisions, premier consommateur du produit de la redevance, est traduit dans le
contrat d'objectifs et de moyens de l'entreprise, sous la réserve d'en retrancher ce
qui correspond aux financements supplémentaires liés aux projets, retardés ou
annulés, initialement prévus dans le cadre de la TNT. Ce rythme est d'environ 3 %
par an, en monnaie courante. Un calcul plus fin devrait cependant tenir compte de la
réalité de l'évolution des recettes publicitaires constatées.
Ce taux ne représente, pour l'économie française actuelle, qu'une
stabilisation, voire une légère diminution en proportion du PIB, puisque la
croissance du PIB en valeur, s'élève le plus souvent au moins à 3 % (1,5 % de taux
d'inflation, et 1,5 % de taux de croissance économique en volume). En revanche,
par rapport à la programmation des dépenses publiques inscrite dans le
contexte communautaire pour les années à venir, proche d'une croissance nulle en
(6) Sur la base d'un profil de trésorerie lissé sur l'année, par mois, et avec les taux de marché de 2002. Pour France-
Télévisions, qui a réalisé l'estimation, les montants respectifs s'élèveraient à 13,4 millions d'euros et à 11,7 millions
d'euros.

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valeur, un tel taux est évidemment très supérieur à la norme budgétaire globale
prévisible. En tout état de cause, un éventuel supplément de produit de la redevance
réformée devrait impérativement être affecté au coût de la grille et contribuer au
renforcement de l'identité spécifique du service public.
Pour ce qui concerne Radio-France, deuxième bénéficiaire de la
redevance, les contraintes sont analogues. Les chaînes de radio privées voient
actuellement leurs moyens sensiblement croître. De même, sinon de manière encore
plus marquée, les dépenses de structure de Radio-France subissent le poids des
charges salariales, qui représentent une fraction de plus du double de celle de
France-Télévisions dans l'ensemble des charges. Enfin, Radio-France doit réaliser
des investissements coûteux, qu'il s'agisse de sa numérisation intégrale, ou du
déplacement d'une partie de ses services en dehors de la tour centrale de la Maison
de la Radio, pour des raisons de sécurité. Globalement, l'évolution des moyens
nécessaires au développement normal de Radio-France s'élève, comme pour France
Télévisions, à environ 3 à 4 % par an.
C.- LES RECETTES PROPRES COMPLEMENTAIRES : QUELLES PERSPECTIVES ?
1.- La publicité
a) La diminution récente des ressources due à la limitation de la durée
des écrans publicitaires
La réduction, par la loi du 1er août 2000, de la durée des écrans
publicitaires, décidée par le précédent Gouvernement, constitue une évolution
également importante dans les conditions et les contraintes du financement de
l'audiovisuel public, postérieurement au précédent rapport de la MEC.
En effet, la réduction de 12 à 10 minutes en 2000, puis à 8 minutes en
2001 de la durée maximale des écrans publicitaires par heure glissante s'est traduite
par plusieurs effets, partiellement contraires :
- en premier lieu, une baisse marquée de la durée des écrans globaux du
groupe France Télévisions, passée d'un pic de 221 minutes en moyenne par jour en
1999, à 185 minutes en 2000, avant de remonter légèrement ensuite. L'écart avec
l'ensemble TF1-M6 est, en conséquence, passé de 60 minutes, à un étiage de
104 minutes en 2000, avant de s'établir à un niveau intermédiaire de 72 minutes ;
- une évolution des prix favorable, puisque le prix moyen net de la minute
a sensiblement augmenté entre 1999, année de son étiage, et 2001, année de son
maximum. Cette évolution favorable résulte d'une élasticité fortement négative du
prix à la durée, dans le contexte d'une certaine raréfaction des écrans disponibles,
et, voire essentiellement, des choix du groupe public d'optimiser la programmation
de ses écrans publicitaires, tout en respectant le cadre législatif ;

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ÉVOLUTION DU PRIX MOYEN NET DE LA PUBLICITE EN EUROS/MINUTE
1998 1999 2000 2001 2002
France 2 170,7 165,1 189,8 200,5 192,6
France 3 167,5 152,5 181,2 180,1 157,3
France 5 - - - 21,0 23,9
Source : France Télévisions
- une diminution, proportionnellement réduite en montant, des recettes
publicitaires, résultant de la compensation partielle de la diminution de la durée des
écrans par l'augmentation du prix moyen de la minute. Les recettes de publicité et de
parrainage réalisées sont ainsi passées de 720 millions d'euros en 1999 à
616 millions d'euros en 2001 - année particulièrement morose du point de vue
publicitaire - avant de remonter à 666 millions d'euros en 2002, soit une diminution
de seulement 54 millions d'euros par rapport à 1999, ne représentant que 8 % de
pertes de recettes environ. Globalement, par rapport aux tendances calculées en
moyenne pluriannuelle, la perte de chiffres d'affaires n'a été que de 25 %, selon le
Président de France-Télévisions, ainsi qu'il l'a indiqué lors de son audition.
RECETTES DE PUBLICITÉ ET DE PARRAINAGE DES SOCIÉTÉS NATIONALES DE PROGRAMMES,
y compris accords de chaîne et « dotations cadeaux »
(en millions d'euros)
Recettes nettes de publicité 1999 2000 2001 2002
France Télévisions Prévision 727,9 633 621 625,6
Réalisation 720 687,5 616,1 665,6
- dont France 2 Prévision 422,7 363,9 359 355,2
Réalisation 428,6 401,1 348,8 377
- dont France 3 Prévision 305,2 269,1 250,6 253,2
Réalisation 291,4 286,4 251,0 268,7
Source : Direction de la stratégie financière, France Télévisions
b) Un marché dont les caractéristiques justifient le maintien de la
présence d'acteurs publics forts
Le marché de la publicité télévisuelle se caractérise, d'ores et déjà, par une
forte concentration, entre les principales chaînes généralistes. Parmi celles-ci, les
deux principales généralistes privées (TF1 et M6), représentent plus des troisquarts
du marché, dont elles constituent les leaders naturels. Cette situation s'est
naturellement encore accentuée depuis 2000.
PARTS DE MARCHÉ DES INVESTISSEMENTS PUBLICITAIRES
(en pourcentages)
TF1 M6 F2 F3 F5 FTV Canal + Autres
1999 50,3 18,8 16,1 10,4 0,5 26,5 2,8 1,1
2002 53,6 22,7 11,9 8,5 0,7 21,0 2,5 0,1
Source : Secodip, transmis par FTV

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Ce marché est singulièrement important pour l'ensemble des acteurs
économiques, en ce qu'il constitue l'un des vecteurs les plus importants des
investissements publicitaires, et, au demeurant, est sans doute appelé à s'élargir
encore avec l'ouverture probable des secteurs interdits à la télévision. Le maintien
d'un minimum de concurrence sur ce marché déjà très oligopolistique justifie le
souci de conserver au moins un acteur tiers. De surcroît, la diversité des supports
constitue une richesse économique pour les annonceurs, dont certains ne visent
d'ailleurs pas la fameuse « ménagère de moins de cinquante ans », qui représentait
jusqu'à présent le « coeur de cible » du leader du marché. Ainsi, l'ensemble de la
régie publicitaire de France Télévisions compte 30 à 40 % d'annonceurs de plus
que ses concurrents privés. En conséquence, le secteur public peut utilement jouer
le rôle d'acteur tiers de ce point de vue, compte tenu du positionnement diversifié de
ses contenus.
2.- Une dépendance au financement par la ressource publique
devenue plus marquée
Compte tenu de la diminution sensible des recettes commerciales, le
manque à gagner pour les chaînes publiques a été compensé par un relèvement des
recettes de la redevance, résultant tant de la hausse du montant unitaire, que du
dynamisme de l'assiette (et des efforts de contrôle). Globalement, les ressources
publiques représentent, depuis 2000, près de 77 % de l'ensemble des ressources
de l'audiovisuel public. Ce taux est toutefois différencié entre France Télévisions,
dont la redevance représente 65 % des ressources, et Arte et RFI, pour lesquels la
redevance est l'unique source de financement. Radio-France, RFO et l'INA
disposent, pour leur part, mais pour un niveau modeste, de ressources
publicitaires.
STRUCTURE DE FINANCEMENT DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC
(en pourcentages)
Loi de
finances
initiale
1998
Loi de
finances
initiale
1999
Loi de
finances
initiale
2000
Loi de
finances
initiale
2001
Loi de
finances
initiale
2002
Ressources publiques 69 69 74 76,6 76,8
Publicité parrainage 26 25,5 21,9 19,4 19,5
Autres ressources propres 5 5,5 4,1 4 3,7
Source : Rapport spécial de votre Rapporteur, doc. AN n° 256-annexe 12 du 7 novembre
2002
3.- Les recettes commerciales dérivées : une contribution qui
demeurera marginale
Contrairement aux entreprises de l'audiovisuel privé, celles du secteur
public ne peuvent rechercher des compléments de recettes vraiment significatifs
dans les activités commerciales dérivées, qui ne rentrent pas dans leurs cahiers des
charges. Elles ne peuvent guère se lancer dans des produits dérivés des émissions de

? 17 ?
télé-réalité, et ne peuvent compter que sur les diffusions de leurs productions et
co-productions.
Mais, contrairement au cas du Royaume-Uni, la différence de qualité des
productions du secteur public n'est peut-être pas de nature en France, à faire de
celui-ci un fournisseur d'un marché qu'il serait en mesure d'influencer
profondément. De plus, le régime des droits sur les productions françaises,
notamment vis-à-vis de l'étranger, n'est pas favorable aux opérateurs français.
Enfin, sinon peut-être surtout, l'exemple britannique bénéficie de l'avantage naturel
de la production directe en langue anglaise. En tout état de cause, les recettes
commerciales accessoires ne représentent que 6 % de l'ensemble des ressources de
France Télévisions.
D.- UNE EXIGENCE DEMOCRATIQUE À SATISFAIRE
Il peut sembler d'une banalité absolue de rappeler que la communication, et
notamment l'audiovisuel, - qu'il soit public ou privé - , représente un enjeu majeur
de notre société, au regard de l'importance de la durée que les français passent
devant leur téléviseur, ou à écouter leur radio. Pourtant, ce constat conduit à exiger
un débat démocratique approfondi, chaque année, en particulier au Parlement,
sur les moyens et les objectifs poursuivis en la matière par le Gouvernement.
Certes, la loi du 1er août 2000 exige la présentation annuelle par le président
de France-Télévisions, devant les commissions parlementaires chargées des affaires
culturelles, de l'exécution du contrat d'objectifs et de moyens de l'entreprise qu'il
dirige. Mais cette présentation ne constitue qu'un mode de contrôle a posteriori, lié
à un nouveau mode de gestion contractuelle de l'entreprise. Elle ne peut suffire à
remplir l'exigence précitée d'un débat public sur les objectifs, les missions et les
moyens publics qui leur sont alloués, qui doit avoir lieu dans le cadre du débat
budgétaire au Parlement.
Par ailleurs, une des justifications majeures de l'affectation d'une ressource
publique à une dépense tient à ce que le contribuable est supposé mieux accepter
le principe du prélèvement qu'il subit s'il en perçoit directement la
contrepartie. L'affectation, qui n'a jamais été contestée, de la CSG aux régimes
obligatoires d'assurance maladie, témoigne de cette règle intuitive.
S'agissant d'une redevance pour utilisation d'un poste, ou même plus
généralement d'un prélèvement obligatoire destiné uniquement à financer le service
public audiovisuel, se pose la question de l'information des contribuables sur la
nature des services qui leur sont rendus.
Certes, on pourrait estimer qu'il leur suffit de regarder les programmes pour
en évaluer l'attrait ou la qualité. Mais on peut également penser qu'une information
plus générale devrait leur être fournie avec leur avis de recouvrement, comme
pour l'impôt sur le revenu. Il est sans doute regrettable que personne n'ait cherché,
jusqu'à présent, à donner du contenu et du sens à l'acte de paiement de la redevance,

? 18 ?
si l'on excepte la mention laconique, ajoutée par le service de la redevance sur l'avis
de mise en recouvrement (7).
Cette lacune pourrait être comblée, au-delà de l'information écrite jointe à
l'avis de recouvrement, par l'utilisation des supports audiovisuels eux-mêmes, par
exemple dans le cadre d'émissions de télévision ou de radio consacrées à cette
pédagogie de l'utilisation des ressources publiques.
Votre Rapporteur se félicite de ce que le président de France Télévisions
ait indiqué, lors de son audition, que serait en principe donnée suite à cette
suggestion (8) à l'automne prochain.
De même, il conviendrait que soit enfin mis en place un dispositif
permettant une certaine prise en compte de la demande, des attentes et des critiques
des téléspectateurs, avec l'interactivité nécessaire pour qu'il existe un juste retour de
leurs remarques. Ce dispositif était prévu par l'article 46 de la loi du 1er août 2001,
qui créait un conseil consultatif des programmes composé de vingt membres
nommés pour trois ans, choisis par tirage au sort parmi les redevables de la
redevance audiovisuelle.
Ces règles, trop précises et trop restrictives, ont en pratique empêché la
mise en oeuvre de ce conseil dans des conditions convenables. Mais, si une recette
spécifique devait être maintenue au profit de l'audiovisuel, et en particulier si
celle-ci demeurait liée à la détention d'un téléviseur, la mise en oeuvre d'un
dispositif de consultation interactive des spectateurs devrait constituer une
exigence absolue, quitte à simplifier, par la voie législative ou par un déclassement
réglementaire au titre de l'article 37 de la Constitution, les actuelles dispositions
législatives inapplicables.
(7) La mention tient en une phrase, très synthétique, même si indiquée en majuscules et en gras : « Le produit de la
redevance est versé aux entreprises de l'audiovisuel public et représente environ 75 % de leur budget ».
(8) Ainsi que votre Rapporteur a pu l'indiquer dans son rapport spécial sur le budget de la communication pour 2003, et à
chaque fois qu'il a rencontré, depuis, les responsables de France Télévisions ou de sa tutelle.

? 19 ?
II.- LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE :
LE CONSTAT TRES NEGATIF N'A QUE PEU EVOLUE
A.- UN CONSTAT TRES CRITIQUE, RESTE SANS SUITE
1.- Une position relativement nuancée de la Cour des comptes :
un service qui progresse, mais une gestion inégalitaire et de
nombreuses « fuites » dans le recouvrement
La Cour des comptes s'est peu intéressée aux questions relatives au
recouvrement de la redevance audiovisuelle. Elle a cependant relevé, d'une part, que
le Service avait réalisé des gains constants de productivité, mesurés sur la base de
son coût budgétaire apparent ramené aux encaissements. D'autre part, elle a observé
des écarts importants entre les régions, voire les départements, relevant
notamment des taux d'admission en non-valeur des impayés allant de 4,8 % à Lille,
à 9,4 % à Toulouse, et plus de 60 % aux Antilles. De même, les taux de remises
gracieuses ne représentent « que » 19 % des comptes d'assujettis à Rennes, mais
34 % à Toulouse. Les responsables du Service ne considèrent toutefois pas ces écarts
comme sensiblement différents de ceux qui peuvent être constatés pour les autres
impôts.
2.- Le constat critique de l'IGF, traduit par le précédent rapport
de la MEC sur le recouvrement de l'impôt : un impôt
« injuste, archaïque et coûteux »
Le rapport présenté en juillet 2000 par le précédent Rapporteur général de la
commission des Finances de l'Assemblée nationale, M. Didier Migaud, au nom de
sa Mission d'évaluation et de contrôle, a repris les principales critiques formulées
par le rapport de 1999 de l'Inspection générale des finances, élaboré sous la
direction de M. André Barilari, inspecteur général des Finances.
Sans revenir inutilement sur ce constat dépourvu d'ambiguïté et ayant fait
l'objet d'une conclusion consensuelle au sein de la commission des Finances, il
apparaît nécessaire d'en retracer les trois points principaux, qui ont conduit à
qualifier la redevance audiovisuelle d' « impôt archaïque, injuste et coûteux à
gérer », selon une formule qui a depuis fait florès.
« Archaïque », la redevance l'est sous de multiples aspects.
En premier lieu, son régime de taxe parafiscale - au demeurant très
particulier - témoigne des tous débuts de la Vème République. Ce régime,
incompatible avec les prérogatives constitutionnelles du Parlement en matière
d'impôt, disparaîtra cependant à la fin de l'année 2003.

? 20 ?
En second lieu, la redevance est fondée sur une assiette d'ores et déjà
techniquement dépassée, et dont l'obsolescence rapide est largement programmée.
Certes, la détention d'un poste de radio a fini par être exclue de l'assiette de
la redevance, en 1980, vingt ans après l'apparition des transistors, qui ont conduit à
une multiplication exponentielle du nombre de postes de radios par ménage
(aujourd'hui de 7 en moyenne). Il serait dommageable, pour la modernité et
l'acceptabilité de l'impôt, de devoir attendre aussi longtemps pour faire évoluer
l'assiette fondée sur la détention d'un poste de télévision.
Or, actuellement, l'assiette est sujette à de fortes critiques.
En premier lieu, le taux réduit pour les postes noir et blanc ne
correspond plus à la réalité technologique, et fait certainement l'objet d'abus
destinés à réduire le montant de redevance normalement dû.
Par ailleurs, le poste de télévision ne constitue plus le seul moyen
d'accéder aux programmes des chaînes publiques. Ainsi, il est d'ores et déjà
possible de dédoubler le moniteur (écran) et le tuner (dans un magnétoscope non
taxé par exemple), ce qui permet de voir les programmes diffusés sans être soumis à
aucune redevance : en effet, même si le décret n° 92-304 du 30 mars 1992 relatif à
l'assiette et au recouvrement de la redevance prévoit, depuis peu, que « Tout
dispositif permettant la réception de la télévision est considéré comme appareil
récepteur de télévision », cette définition extensive est à l'évidence difficilement
applicable et contrôlable dans le cas du couplage moniteur/tuner. Il est courant de
trouver, sur le marché, des micro-ordinateurs équipés, en série, d'une carte video et
d'un tuner permettant de regarder la télévision. Inversement, la détention d'un poste
utilisé comme simple moniteur associé à un magnétoscope ou à un lecteur de DVD
utilisé uniquement pour le visionnage d'enregistrements VHS ou DVD, ne permet
pas, en droit, d'échapper à la redevance, sauf à être en mesure de prouver que le
poste ne peut pas permettre d'accéder aux programmes hertziens.
L'obsolescence technique de l'assiette apparaîtra plus encore avec la
diffusion, à court ou moyen terme, de programmes de télévisions sans appareil de
télévision, avec un ordinateur de bureau accédant à l'internet haut débit : TF1
défend ainsi, pour un avenir proche (9), la technologie ADSL comme substitut à la
télévision numérique terrestre hertzienne. Avec les seules technologies existantes,
pourtant limitées en termes de débit d'information, et encore difficilement
compatibles avec une diffusion équivalent au broadcast, qui exige un débit d'au
moins 4 Mbit/s très supérieur à l'internet haut débit actuellement accessible en
France aux particuliers, il existe aujourd'hui déjà plus de 2.000 télévisions sur
l'internet (10).
Enfin, l'objet même de l'utilisation du produit de la redevance atteste de
son caractère archaïque. Ainsi, de la manière la plus évidente, le financement des
(9) Qui pourrait être la fin de l'année 2003, ou le début de l'année 2004. Cf. « Télévision : la course à l'ADSL », Les Échos,
12 juin 2003.
(10) La télévision sur Internet, de Michel Agnola et Rémy Le Champion, PUF, Que sais-je ?, n° 3648

? 21 ?
radios publiques par une redevance assise sur les postes de télévision ne présente
aucune logique autre qu'historique, même si, de manière marginale, le câble et le
satellite donnent accès, sur les postes de télévision, à un nombre important de radios,
notamment de la bande FM, en mode numérique. Surtout, les chaînes publiques ne
représentent plus qu'une part limitée de l'audience, devenue même minoritaire
puisque d'un ordre de grandeur limité à 40 %, et encore appelé à diminuer avec le
développement de l'audience des télévisions thématiques du câble et du satellite,
voire, d'ici quelques années, du numérique hertzien. Dans ces conditions, 60 % des
ménages peuvent ne jamais regarder les chaînes publiques, tout en restant assujettis à
une redevance exclusivement destinée à les financer.
« Injuste », la redevance l'est demeurée, même si certaines exonérations ont
été introduites depuis juillet 2000 en faveur des ménages âgés modestes.
En tout état de cause, la redevance demeure un impôt de montant fixe,
donc non progressif, et élevé au regard du prix d'achat des téléviseurs neufs. Ce
rapport est de plus en plus défavorable, dans la mesure où le prix des téléviseurs
diminue, alors que le montant de le redevance augmente significativement en
tendance, même s'il est resté fixe en 2003.
Par ailleurs, les exonérations décrivent maintenant un régime globalement
complexe. Ainsi, il est difficilement compréhensible, du point de vue de l'équité,
que les titulaires du RMI soient exonérés, mais à la condition qu'ils le demandent, et
ce sans aucun texte.
Enfin, il est difficile pour le redevable de comprendre pourquoi la détention
de postes multiples dans la résidence principale ne donne lieu au paiement que
d'une seule redevance, alors qu'ils peuvent aisément être regardés simultanément
par différents membres de la famille - ce qui est généralement la raison même de la
multi-détention - , quand la détention d'un poste unique dans une résidence
secondaire donne normalement lieu au paiement d'une seconde redevance, alors que,
sauf cas particulier, les téléviseurs sont rarement regardés simultanément par le
même foyer dans les résidences principale et secondaire. En tout état de cause, les
programmes sont les mêmes.
L'injustice de la redevance tient également à l'importance de la fraude
qu'elle subit, laquelle conduit à faire supporter par ceux qui l'acquittent
normalement la charge esquivée par ceux qui s'en exonèrent. Le précédent rapport
de la MEC indiquait que le Service de la redevance estimait le taux de fraude
environ à 7,6 %. L'IGF, dans son rapport, se fondant sur des rapprochements au
niveau départemental, concluait pour sa part à un taux de fraude sensiblement plus
élevé, à hauteur de 16,7 % au plan national, dont 10,9 % pour les résidences
principales et 65,9 % ( !) pour les résidences secondaires. Selon les données les plus
récentes fournies par la direction générale de la comptabilité publique, le taux de
fraude s'élèverait à environ 8,5 %. Ce taux n'est certes pas significativement

? 22 ?
supérieur à celui constaté à l'étranger, sur un impôt comparable (11), mais il est
néanmoins élevé, et même le plus élevé de tous les impôts français.
Cette fraude résulte de plusieurs facteurs cumulatifs, tenant pour certains
au caractère simplement parafiscal du prélèvement, et pour d'autres aux règles et à
la jurisprudence administrative applicables en particulier au cas des résidences
secondaires. Pour le premier cas, les contrôleurs ne disposent que de pouvoirs de
communication limitées par rapport aux contrôleurs fiscaux, alors que le
prélèvement est de type déclaratif, et que les déclarations par des tiers (vendeurs de
postes de télévision neufs) ne font pas l'objet de vérifications d'identité et d'adresse
particulièrement approfondies. Pour le second aspect, l'arrêt Le Scao du 9 janvier
1985, popularisé depuis près de vingt ans par la plupart des revues de vulgarisation
fiscale, interdit au Service de la redevance d'exiger le paiement d'une redevance au
titre de la résidence secondaire dès lors que l'intéressé indique que son poste de
télévision ne se trouve pas de manière permanente dans sa résidence secondaire.
« Coûteuse », la redevance l'est de manière structurelle, en raison de son
montant unitaire très bas et des difficultés juridiques et pratiques à la
recouvrer. Toutefois, par rapport à la taxe d'habitation dont le montant unitaire est
parfois du même ordre de grandeur que la redevance, celle-ci n'apparaît pas
nécessairement très coûteuse, puisque le coût de gestion d'un compte de
redevance, de 5,7 euros, doit être comparé à celui de 15,9 euros par article de taxe
d'habitation.
Le rapport de la MEC indiquait que le coût complet de gestion de l'impôt
s'élevait à environ 900 millions de francs (135 millions d'euros) se décomposant
comme indiqué dans le tableau suivant :
COÛTS EXTERNES A INTÉGRER AU COÛT COMPLET
Coûts Millions
de francs
Millions
d'euros
Certaines dépenses de personnel 94,5 14,4
Coût de l'immobilier du service de la redevance 4,1 0,6
Coût de recouvrement contentieux 303,8 46,3
Coût de l'administration centrale hors contentieux 5,6 0,9
Coûts totaux à réintégrer (1) 407,9 62,2
Coût budgétaire apparent (2) 488,4 74,5
Coût complet 897 136,7
(1) Source IGF,
(2) Source documents budgétaires
3.- La redevance a été conservée, au profit de la suppression
de la vignette automobile pour les particuliers
Malgré les critiques formulées par le rapport précité de la MEC à l'encontre
de la redevance audiovisuelle, au demeurant bien connues et largement partagées, il
(11) Par exemple, 9 % en Allemagne, selon les informations transmises par le service de la redevance.

? 23 ?
n'a pas été jugé utile, jusqu'à présent, et notamment sous la précédente majorité,
d'en tenir réellement compte et d'y mettre une fin raisonnable et nécessaire.
En particulier, lorsque les recettes fiscales du budget général se sont avérées
profiter pleinement des récentes années de croissance économique, il a été jugé
préférable de supprimer la vignette automobile due par les particuliers au profit des
départements, avec une compensation par l'État de la perte de recettes correspondant
précisément à l'ordre de grandeur du produit de la redevance audiovisuelle.
B.- DEPUIS TROIS ANS, UNE GESTION CONTRASTEE
1.- De réels efforts de productivité du service de la redevance
Il est incontestable que le Service de redevance a réussi, de manière aussi
régulière que permanente, à réaliser des gains de productivité sensibles, grâce à
l'automatisation de tâches répétitives qui s'y prêtaient bien, qui ont permis une
diminution des postes budgétaires nécessaires à la gestion du recouvrement, du
contrôle, et des contentieux.
Ainsi, le coût budgétaire apparent du Service de la redevance ramené au
produit de celle-ci a pu diminuer, en dix ans, entre 1992 et 2002, de 4,4 % à
3,5 %, niveau stabilisé depuis 2000.
De même, les effectifs du Service sont passés de 1589 en 1992 à 1426 en
2002, soit une diminution de 163 emplois budgétaires, représentant 10,2 % des
effectifs d'il y a dix ans.
2.- Un effort incontestable de contrôle
Parallèlement aux efforts de productivité dans le recouvrement de la
redevance, le Service de la redevance a su réaliser des progrès sensibles dans la
lutte contre la fraude. Grâce notamment aux recoupements autorisés de fichiers, en
particulier avec celui de la taxe d'habitation, la capacité du service à mieux identifier
les redevables de la redevance s'est sensiblement accrue.
De la fin de l'année 1992 à 2002 inclus, le Service de la redevance a :
- régularisé, grâce à des campagnes de contrôle, 3,6 millions de situations
de détenteurs de téléviseurs non déclarés ;
- envoyé 4 millions de questionnaires pour réexamen de droits à
l'exonération et remis en paiement près d'un million de comptes ;
- porté le taux de recouvrement de 76,4 % à plus de 80,6 % sur l'exercice
courant.
L'ensemble de ces actions a permis au produit global de la redevance de
progresser, sauf les deux dernières années du fait des nouvelles exonérations,
sensiblement plus vite que le taux de la taxe.

? 24 ?
En 2002, l'incidence financière des contrôles et enquêtes du service de la
redevance s'élève à un peu plus de 64 millions d'euros, décomposés en :
- 37 millions d'euros pour la recherche de postes non déclarés, avec
382.000 ouvertures de comptes dans l'année, en décroissance toutefois par rapport
au pic de 1998 (450.000 ouvertures de comptes suite à recherche de postes non
déclarés, avec les premiers croisements avec la taxe d'habitation) ;
- 27 millions d'euros de maintien ou d'ouverture de comptes payants suite
à recherche d'adresse,
- 300.000 euros issus du contrôle des déclarations par les commerçants.
Ces résultats laissent toutefois supposer que les croisements et
recoupements avec les fichiers de la taxe d'habitation approchent sans doute d'ores
et déjà les limites de leur efficacité.
3.- Un coût qui demeure élevé, pour des raisons structurelles
Le coût de gestion de la redevance ne peut guère se réduire très
significativement, compte tenu des multiples caractéristiques du prélèvement qui en
alourdissent la gestion. Doivent notamment être pris en compte :
- la relative modicité du montant unitaire de ce prélèvement au titre
duquel doivent être gérés plus de vingt-trois millions de comptes, avec une
croissance moyenne de 310.000 comptes par an depuis dix ans ;
- la complexité de la réglementation, notamment des exonérations,
générant un volume considérable de courriers d'information ;
- les charges découlant des efforts de contrôle et de recoupements de
fichiers nécessaires pour améliorer le paiement ;
- l'importance des frais de contentieux, en particulier rapportés au
montant unitaire ;
- la forte croissance des exonérations, qui réduisent d'autant le produit
perçu, tout en accroissant les charges de gestion.
Globalement, le coût direct apparent du Service, tel qu'imputé en
dépenses du compte d'affectation spéciale de la redevance audiovisuelle, s'élève à
73,5 millions d'euros en 2002 et 2003, pour 73 millions d'euros en 2001. Mais ce
coût, comme l'indiquait le rapport de l'IGF, ne comprend pas celui du
recouvrement contentieux effectué par la DGCP pour le compte du Service, ni les
rémunérations accessoires des agents d'encadrement, ni de l'équivalent de
l'occupation domaniale des locaux, ni, enfin, des cotisations patronales « maladie »
supportées par le budget des charges communes. Globalement, la mission de l'IGF
estimait à près de 410 millions de francs (60 millions d'euros), le supplément de

? 25 ?
coût d'intervention de l'administration fiscale dans la gestion de la redevance, soit
un taux complet d'intervention de 7,06 %, plus de quatre fois supérieur à la moyenne
des administrations fiscales (1,6 %).
Cette situation n'a pas évolué depuis 2000 : les coûts de recouvrement
contentieux continuent à représenter une fraction de près du tiers du coût complet
d'intervention de l'administration dans la gestion de la redevance. Le directeur
général de la comptabilité publique a indiqué que, selon les dernières informations
dont il disposait, le coût global d'intervention de l'administration s'élevait à
6,3 % (12). Ce taux doit être comparé à celui de la gestion de la taxe d'habitation, de
4,2 %, qu'il dépasse donc de 50 %.
Pour l'État, la réforme de la gestion de la redevance représente donc,
globalement et à terme, un enjeu financier d'environ 100 à 130 millions d'euros.
4.- Un taux de recouvrement, relativement faible, et encore
décroissant
Le taux de recouvrement de la redevance en année N+1 (au 31 décembre
de l'année suivant celle de l'émission, le plus représentatif du recouvrement
définitif) n'a jamais dépassé 96,1 % en niveau brut, et 95,5 % des prises en
charges nettes (hors opérations d'ordre telles qu'annulations, admissions en nonvaleurs
pour erreurs,...). Ce taux, déjà relativement faible, tend à se dégrader
régulièrement depuis 1998, et n'atteint plus que 94,54 % en valeur nette, à
comparer au pic -relatif- de 95,5 % il y a cinq ans.
Dans ces conditions, les restes à recouvrer représentaient à la fin 2002 un
montant global de 696 millions d'euros.
(en millions d'euros)
Taux de recouvrement
(en %) Restes à recouvrer
Exercices
2000 2001 2002 2000 2001 2002
Variations
2001/2002
(en %)
Variations
2000/2001
(en %)
Courant 82,99 82,09 80,63 379,8 404,2 443,6 + 6,4 + 9,8
Précédent 69,23 64,70 63,06 97,0 109,4 118,7 + 12,8 + 8,5
Antérieurs 16,81 16,00 18,75 132,1 148,2 133,7 + 12,2 - 9,8
Total Ns Ns Ns 608,9 661,8 696,0 + 8,7 + 5,2
(12) Le coût de collecte de la redevance est du même ordre de grandeur au Royaume-Uni (5 %), mais sensiblement supérieur
à celui de l'Allemagne (1,6 %), selon les données comparatives fournies par le service de la redevance.

? 26 ?
TAUX DE RECOUVREMENT AU 31 DÉCEMBRE DE L'ANNÉE N + 1
90
92
94
96
98
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Source : Service de la redevance
Cette baisse du taux de recouvrement doit être analysée parallèlement à
l'augmentation massive (+ 18,3 %, soit + 70,7 millions d'euros) des réductions,
au titre des dégrèvements, des remises gracieuses et des admissions en nonvaleurs,
accélérées sur les exercices antérieurs pour « clarifier » la situation des
créances douteuses. Sur l'ensemble des cinq centres de recouvrement, les remises
gracieuses représentent 1,5 % du total brut à recouvrer, et les admissions en nonvaleurs
de créances irrécouvrables 5,55 % (cf. annexe 2), soit des niveaux élevés,
mais qui demeurent relativement mal connus, faute d'une identification précise des
types de motifs justifiant la décision de l'administration.
5.- De nouvelles exonérations, qui réduisent le produit de la
redevance et perturbent son principe même
La logique de la redevance a été battue en brèche par la réapparition
progressive d'exonérations liées à l'âge et au revenu, selon une logique tout à fait
différente de celle de la redevance elle-même, normalement liée à la détention, et à
l'utilisation supposée, d'un téléviseur donnant accès au service public. Ces
exonérations représentent aujourd'hui un montant considérable, par rapport au
produit global de la redevance.
La réapparition des exonérations, à la suite d'initiatives parlementaires,
correspond à la fois au souci de réduire le poids de la redevance pour les
personnes âgées modestes supposées en dépendre le plus, à la nécessité de tenir
compte des possibilités budgétaires (qui expliquent la diminution par étapes de la
condition d'âge, fixée d'abord à 70 ans, avant d'être ramenée à 65 ans), et peut-être
aussi à l'idée que l'augmentation des exonérations accroît encore le caractère
économiquement irrationnel de la redevance, la condamnant ainsi un peu plus à
terme.
La juxtaposition des différents régimes d'exonérations est devenue
maintenant particulièrement complexe, avec plusieurs groupes plus ou moins
segmentés ou avec un recouvrement plus ou moins important.

? 27 ?
a) Les exonérés antérieurs au premier janvier 1998
Ce sont des personnes qui, nées avant le 1er janvier 1933, donc âgées d'au
moins 65 ans au 31 décembre 1997, ont bénéficié l'année précédente d'un montant
de revenu n'excédant pas la limite prévue pour bénéficier d'un dégrèvement de taxe
foncière et de taxe d'habitation (article 1417-1 du code général des impôts).
L'exonération de ces personnes est maintenue, sous réserve qu'elles continuent à
remplir les conditions précitées.
Bénéficient également de l'exonération les invalides, au taux minimum de
80 %, quel que soit leur âge, s'ils ont perçu l'année précédente un revenu dont le
montant n'excède pas la limite précitée, ainsi que les établissements recevant les
bénéficiaires de l'aide sociale et les établissements hospitaliers ou de soins non
assujettis à la TVA.
b) Les exonérés à compter du premier janvier 1998
En application de l'article 2 du décret n° 93-1314 du 20 décembre 1993, ce
sont des personnes qui, âgées de 65 ans au 1er janvier de l'année d'exigibilité de la
redevance, n'ont obtenu le bénéfice de l'exonération que sur justification de la
perception du FSV (Fonds de Solidarité Vieillesse).
Le décret du 3 octobre 2002 a abrogé les deux dispositifs précédents en
faveur des personnes âgées, compte tenu :
- pour le premier, que le régime d'exonération entré en vigueur en 2002 a
rétabli, à peu de choses près, la condition de ressources antérieures (non-imposition
à l'impôt sur le revenu de 1982 à 1996, et revenu fiscal de référence à partir de
1997) ;
- pour le second, que le plafond de ressources annuelles auquel est
subordonnée l'allocation supplémentaire du FSV est trop bas pour qu'une personne
la percevant puisse, en tout état de cause, être imposée à l'impôt sur le revenu.
c) Les nouveaux exonérés à compter du premier janvier 2001
En application de l'article 32 de la loi de finances pour 2001, ce sont les
personnes qui, âgées d'au moins 70 ans au 1er janvier de l'année d'exigibilité de la
redevance, ne sont pas imposées à l'impôt sur le revenu au titre de l'avant-dernière
année précédant l'année d'exigibilité, et qui ne sont pas non plus imposables à l'ISF.
d) Les nouveaux exonérés à compter du premier janvier 2002
En application de l'article 31 de la loi de finances pour 2002, l'exonération
précédente prévue pour les personnes non-imposables à l'impôt sur le revenu a été
élargie des plus de 70 ans aux plus de 65 ans.

? 28 ?
EXONÉRATIONS DE LA REDEVANCE
(en millions d'euros)
Catégories de
bénéficiaires
Nombre
au 30 juin
2000
Droits
non émis
Nombre
au 30 juin
2001
Droits
non émis
Nombre
au 30 juin
2002
Droits
non émis
Personnes âgées
(65 ans)
2.852.872 320,5 2.699.342 303,7 2.899.866 332,6
Personnes âgées
(70 ans)
0 0 148.550 16,9 452.728 52,6
Invalides 613.547 69,6 648.528 73,7 690.466 79,9
Établissements 23.698 2,7 24.183 2,8 24.693 2,9
Fonds de Solidarité
vieillesse
30.002 3,4 41.234 4,7 44.342 5,1
Total 3.520.119 396,2 3.561.837 401,8 4.112.095 473,1
Source : Ministère de la Culture et de la Communication
6.- Le retour des subventions budgétaires dans le financement
de l'audiovisuel public
En conséquence de la loi du 1er août 2000 modifiant la loi relative à la
communication du 30 septembre 1986, qui impose la compensation financière par
l'État des exonérations de redevance à finalité sociale, l'État contribue depuis
2000, par des crédits budgétaires inscrits pour ordre au budget des services
généraux du Premier ministre, aux ressources du compte d'affectation spéciale de
la redevance, pour des montants croissants, qui atteignent maintenant près de
450 millions d'euros, soit près de 25 % du produit de la collecte nette du coût du
recouvrement, et 20 % du total des ressources publiques consacrées à
l'audiovisuel au plan national.
Ainsi, le financement budgétaire est-il, indirectement, revenu dans le
« circuit » du financement de l'audiovisuel public, attestant, par là même, que la
budgétisation des ressources est déjà une réalité, au moins partielle.
Les crédits budgétaires compensant les exonérations ont d'ailleurs été
soumis, comme les autres crédits inscrits au budget général, à des mesures de
gestion infra-annuelle et de régulations budgétaires.
Ainsi, le chapitre 46-01 du budget des services généraux du Premier
ministre , support des compensations d'exonération, a-t-il fait l'objet, par le décret
du 14 mars 2003, d'une annulation de 17,5 millions d'euros, correspondant aux 2/3
de l'excédent de collecte de la redevance au titre de l'exercice 2002, qui s'élève à
26,5 millions d'euros.
De même, le chapitre a-t-il fait l'objet d'une mise en réserve au premier
semestre 2003, avec un gel (dénommé solde mis en réserve) au 21 mars 2003 de
14,319 millions d'euros.

? 29 ?
ÉVOLUTION DES DOTATIONS PUBLIQUES
(en millions d'euros)
Loi de
finances pour
2000
Loi de
finances pour
2001
Loi de
finances pour
2002
Loi de
finances pour
2003 (1)
Encaissements de redevance nets du coût du service 2.000,10 1.974,29 1.977,4 2.030,7
Affectation d'excédents de collecte des années antérieures + 21,56 0,00 + 13,7 + 40,0
Total des recettes de redevance disponibles 2.021,66 1.974,29 1.991,1 2.070,7
Crédits budgétaires affectés au titre du remboursement
des exonérations
137,20 413,78 478,6 449,2
Total T.T.C. disponible 2.158,86 2.388,07 2.469,7 2.519,9
Total H.T. disponible 2.114,47 2.338,95 2.418,9 2468,0
Subvention du ministère des affaires étrangères versée
directement à RFI
68,94 68,94 69,7 70,4
Total des ressources publiques 2.183,37 2.407,86 2.488,56 2.538,4
Source : Ministère de la Culture et de la communication
(1) Prévisions à l'automne 2002
7.- La difficulté de faire évoluer le produit unitaire
Les récents exercices ont montré la difficulté politique et psychologique
qui entoure actuellement l'évolution du montant unitaire de la redevance, après
une période de croissance soutenue.
Cette difficulté résulte de la nature de la redevance qui constitue, il est vrai,
un prélèvement perçu, sous une forme identifiée par un avis de mise en
recouvrement autonome, sur la quasi-totalité des ménages, et notamment sur la
quasi-totalité des ménages non imposables à l'impôt sur le revenu, à l'exception
de ceux dont l'un des membres est âgé de plus de 65 ans.
Le choix du maintien inchangé, en monnaie courante, du montant unitaire
de la redevance, selon l'option retenue à l'automne 2002 au titre de 2003, est
cohérent avec l'orientation générale consistant à ne pas augmenter les impôts, au
sens large, et, dans la mesure du possible, à les baisser. Il faut cependant conserver à
l'esprit que, même en situation d'inflation faible, ce maintien correspond à une
diminution en monnaie constante, dont l'effet pourrait devenir sensible s'il devait
être maintenu sur une période de plusieurs années.
Cette évolution rompt avec la tendance à la croissance de la redevance en
monnaie constante (cf. annexe 3). La décision de maintenir inchangé le taux de
redevance en 2003 (soit 116,31 euros pour un téléviseur couleur, et 74,31 euros pour
un téléviseur noir et blanc), fait en effet suite à un relèvement des taux de 1,8 %
décidé en 2002 par le précédent Gouvernement, et à une hausse cumulée, sur les
cinq années de la période 1997-2002, de 9 %, concentrée sur les années 1998,
1999 et 2002. Sur les trois années 2001 à 2003, en revanche, le montant de la
redevance n'aura augmenté que de 1,8 %, pour une inflation sur la même période de
4,5 %, soit une diminution en monnaie courante de 2,7 % sur trois ans.
L'aspect psychologique que revêt toute décision d'évolution du montant
unitaire de la redevance doit cependant être analysé au regard de la modestie des
sommes en jeu : une croissance de 1 % du montant unitaire ne représente, en
effet, pour le taux couleur, qu'un supplément, en valeur absolue, de 1,16 euro (soit
moins de 10 francs).

? 31 ?
III.- QUELLE SOLUTION DE SUBSTITUTION ?
A.- LA BUDGETISATION DES RESSOURCES DE L'AUDIOVISUEL
1.- L'inopportune suppression de toute recette spécifique : un
objectif à terme, qui se heurte à un contexte de pénurie de
ressources publiques
La suppression de toute recette spécifique destinée exclusivement à
l'audiovisuel public, et notamment l'abandon complet de l'actuelle redevance se
traduirait mécaniquement par une perte de recettes publiques de plus de 2 milliards
d'euros. Cette mesure irait clairement dans le sens de la réduction des
prélèvements pesant sur les ménages, même si la redevance ne fait pas actuellement
partie, dans son régime parafiscal affecté, de la liste des prélèvements obligatoires.
Par ailleurs, la budgétisation des crédits de l'audiovisuel permettrait, dans
son principe, de rentrer dans l'orthodoxie budgétaire, fondée par les grands
principes renouvelés, et même renforcés, par la loi organique. Naturellement, il
conviendrait, dans ce cas de figure, de mettre sur pied un mécanisme garantissant un
financement certain à l'audiovisuel public, en particulier exempté des mesures de
régulation budgétaires, sous le contrôle, ou du moins avec l'avis d'un organisme
extérieur, qui pourrait être le CSA (Conseil supérieur de l'audiovisuel).
Même si l'on comprend bien la justification et l'intérêt de l'affectation
d'une recette à une dépense, ce mécanisme demeure en effet profondément contraire
au principe d'universalité qui régit les finances publiques, et suivant lequel tous les
impôts financent toutes les dépenses, de façon à éviter de faire peser sur l'impôt la
question de la légitimité de la dépense à laquelle il serait consacré spécifiquement, ni
à grever la dépense de la question de la légitimité de l'impôt spécifique qui la
financerait.
En l'espèce, la loi organique a maintenu la possibilité de compte
d'affection spéciale au sein du budget de l'État, mais en en restreignant
sensiblement le champ possible par l'exigence d'une « relation directe » entre la
ressource et la dépense.
Les contraintes budgétaires liées aux difficultés économiques générales
rendent le choix d'une budgétisation du financement de l'audiovisuel
particulièrement peu opportun, d'autant que, si l'audiovisuel public devait alors être
financé par un supplément de recettes du même budget général, celui-ci pourrait,
suivant les modalités, conduire à relever le taux des prélèvements obligatoires d'un
supplément qui s'élèverait à environ 0,13 % (13) du PIB.
(13) 2 milliards d'euros, sur un PIB de1 520 milliards d'euros en 2002.

? 32 ?
Mais l'importance de la somme à financer, le risque pour les entreprises qui
découleraient des mesures de régulation infra-annuelles, et la difficulté de garantir
une croissance annuelle réelle de l'ordre de 3 %, conduit, à court et sans doute à
moyen terme, à ne pas retenir l'hypothèse de budgétisation des crédits. En
conséquence, le maintien d'une somme affectée s'impose comme « la plus mauvaise
des solutions à l'exception de toutes les autres », pour reprendre une formule souvent
utilisée, mais parfaitement claire.
2.- La suppression du compte d'affectation spéciale : une
budgétisation maintenant une recette spécifique ?
On pourrait également envisager que la recette dévolue à l'audiovisuel soit
affectée au budget général, en contrepartie de l'engagement du Gouvernement
d'inscrire au budget des dépenses budgétaires d'un montant au moins égal. Mais les
exemples récents de budgétisation d'organismes jusqu'alors financés par une
ressource fiscale affectée, - à l'instar de l'ANAH (Agence nationale pour
l'amélioration de l'habitat) -, ne plaident guère en faveur de cette solution, du moins
si l'on se place du point de vue de l'organisme à financer : en effet, les subventions
budgétaires sont généralement devenues rapidement inférieures au produit de
l'impôt réaffecté au budget général.
B.- LA TRANSFORMATION NECESSAIRE DE LA REDEVANCE A COURT TERME
Compte tenu des obstacles s'opposant, du moins aujourd'hui, à la
suppression complète d'un financement spécifique de l'audiovisuel public par une
ressource affectée, il convient d'analyser les contraintes complexes qui s'imposent
alors.
1.- Une décision impérative concernant la redevance
audiovisuelle d'ici le 1er janvier 2004
La redevance fait l'objet de critiques de principe depuis de nombreuses
années. Il a cependant été régulièrement décidé de conserver ce prélèvement
quasiment inchangé, car son évolution pose plusieurs types de problèmes difficiles à
résoudre.
La situation actuelle est très différente. En effet, en application de la loi
organique, l'ensemble du régime de la parafiscalité disparaît au plus tard au 31
décembre 2003, incluant la redevance. Une décision est donc impérative, faute de
laquelle, à compter du 1er janvier prochain, l'audiovisuel public ne serait plus
financé. La LOLF ouvre donc une fenêtre incontournable, qu'il faut prendre pour
ce qu'elle est : l'occasion, qui ne se représentera plus de sitôt, de procéder à une
réforme, aussi attendue que souvent repoussée, et qui pourrait être considérée
comme emblématique d'une réelle volonté de réformer l'État.

? 33 ?
En tout état de cause, le projet de loi de finances pour 2004 devra contenir
un dispositif de financement de l'audiovisuel public, et notamment une traduction
fiscale de la décision qui aura été prise concernant le devenir de la redevance. Ce
dispositif se trouvera en première partie du projet si est maintenu le principe d'une
recette fiscale affectée à un compte spécial du Trésor ou au budget général, sauf si
un autre projet ou proposition de loi est susceptible d'être adopté définitivement plus
tôt que le projet de loi de finances, et avant le 1er janvier 2004, ce qui paraît difficile.
2.- La nécessité de décisions rapides et claires
La clarification rapide de l'avenir de la redevance actuelle s'impose pour
deux raisons essentielles :
- la redevance fait l'objet, depuis de nombreuses années, de critiques
récurrentes, parfois excessives, mais souvent justifiées, qui lui ont sans doute
progressivement fait perdre une grande part de sa légitimité pour les
redevables. A défaut de conforter dans leur attitude ceux qui s'acquittent
normalement du prélèvement, une communication trop systématique sur le thème
d'une fraude considérable ne peut guère que donner aux fraudeurs le sentiment d'une
certaine « normalité ». Pour les mêmes raisons, les incertitudes renouvelées chaque
année sur le sort du service de la redevance et le devenir du prélèvement ne peuvent
que difficilement avoir un effet favorable sur les agents chargés de recouvrer et de
contrôler la redevance. Une position durable dans le temps s'avère maintenant
nécessaire, pour consolider le financement de l'audiovisuel public et répondre aux
attentes normales des personnels du service quant à un minimum de visibilité sur
leur sort dans le temps. Ces différents arguments plaident évidemment pour que la
réforme envisagée, quelle qu'elle soit, ne soit pas reportée à une date trop ultérieure ;
- la mise en oeuvre, en 2004, de certaines des hypothèses envisageables,
notamment le resserrement du lien avec la taxe d'habitation, impose des délais
techniques et informatiques longs, et cruciaux pour la réussite de l'opération,
aujourd'hui estimés à environ quinze mois. En conséquence, qu'il s'agisse de retenir
ou d'exclure cette hypothèse, la décision devra impérativement être prise au plus
tard en juillet prochain, pour une taxe d'habitation mise en recouvrement en
septembre de l'année suivante.
C.- DE NOUVELLES CONTRAINTES JURIDIQUES
1.- Les nouvelles contraintes budgétaires et fiscales posées
par la loi organique relative aux lois de finances
Le débat démocratique est aujourd'hui mené à l'occasion de la discussion
du budget de la culture et de la communication, et du compte d'affectation spéciale
de la redevance audiovisuelle. A cet égard, la réforme budgétaire introduite par la loi
organique a posé de nouvelles règles, qui s'imposeront à compter de l'automne
2005, pour la présentation du projet de loi de finances pour 2006.

? 34 ?
En l'espèce, les modifications prennent trois formes :
- les comptes d'affectation spéciale peuvent être maintenus, mais à la
condition d'une « relation directe » entre la ressource affectée et la dépense
qu'elle finance, en application du I de l'article 21 de la loi organique. Ce lien paraît
pouvoir être présumé pour une ressource du type de la redevance audiovisuelle. Il ne
l'est pas nécessairement avec toute autre ressource affectée potentielle, notamment
dès lors qu'elle n'aurait aucun rapport direct avec l'audiovisuel. De même, le lien
direct entre une imposition assise sur la détention d'un poste de télévision avec le
financement des radios publiques (Radio-France et RFI), ainsi que les orchestres, le
choeur et la maîtrise de Radio-France paraît sensiblement moins évident. Or ne pas
respecter la contrainte organique du lien direct en présentant, à l'automne 2005, un
compte d'affectation spéciale d'une ressource dépourvue de ce lien direct, pourrait
donner lieu à une première contestation par le Conseil d'État dans son avis sur le
projet de loi de finances, et, surtout, à une possible censure constitutionnelle pour
non-respect des règles organiques, qui serait lourde de conséquences pour les
organismes de l'audiovisuel public;
- le compte d'affectation spéciale constitue une mission à lui seul,
laquelle doit être décomposée en programmes ;
- l'adoption du compte exigera un vote spécifique. En conséquence, on
peut s'interroger sur l'utilité qu'il y aura à maintenir, à compter du projet de loi de
finances pour 2006, un article spécifique fixant la répartition du produit de la
redevance en loi de finances, puisque l'examen du compte d'affectation spéciale
aura strictement le même objet, et fera l'objet d'une décision spécifique des
assemblées.
A contrario, il faut souligner que l'article 2 de la loi organique (14) maintient
la possibilité d'affecter une recette fiscale particulière sans exiger un compte
d'affectation spéciale, par exemple directement à un établissement public
administratif de financement qui serait uniquement chargé de ventiler le produit
entre les bénéficiaires(15). Mais, dans ce cas, la répartition entre les différents
organismes de l'audiovisuel public ne pourrait plus se trouver en loi de finances,
car elle représenterait, par rapport au domaine autorisé de celle-ci, un « cavalier
budgétaire ». Il pourrait donc y avoir discussion annuelle du montant unitaire de la
taxe en première partie du projet de loi de finances, pour autant qu'il soit prévu de le
faire évoluer, mais plus de discussion parlementaire sur la répartition, qui constitue
pourtant un enjeu particulièrement lourd de la politique de la communication
audiovisuelle du gouvernement.
(14) Aux termes du second alinéa de l'article 2 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 : « Les
impositions de toute nature ne peuvent être directement affectées à un tiers qu'à raison des missions de service public
confiées à lui, et sous les réserves prévues par les articles 34, 36 et 51», c'est-à-dire que la perception soit autorisée par
la loi de finances, -comme tous les autres impôts, ce qui ne représente aucune condition spécifique-, que l'affectation
soit opérée par une loi de finances, et que l'évaluation de son montant soit indiqué en annexe au projet de loi de
finances. Cf. La réforme du budget de l'État, LGDJ, 2002
(15) Comme dans le cas des nombreuses taxes affectées au FOREC, pour le financement des allègements de charges sociales
patronales, sans lien direct entre la recette et les dépenses.

? 35 ?
Par ailleurs, dans l'hypothèse d'une transformation de la redevance en
imposition de toute nature (cf. infra), la question du montant de la « nouvelle »
redevance se posera chaque année, lors de la discussion budgétaire. Tel est
naturellement l'objectif de la loi organique. Pour autant, il conviendrait de ne pas
perturber exagérément, par une incertitude excessive, la préparation du budget
d'une entreprise de la taille de France Télévisions.
Un minimum de visibilité pour la direction et la stratégie de l'entreprise à
moyen terme exigerait de mettre en place une forme de pluri-annualité, par
exemple avec le choix du montant de la redevance avec un décalage d'un an. Mais il
demeure qu'un tel choix pourrait être remis en cause à chaque discussion budgétaire,
faute d'un texte contraignant à respecter cette règle à un niveau organique,
susceptible de s'imposer au législateur ordinaire.
2.- Les limites à la réforme découlant des contraintes
communautaires
La redevance audiovisuelle, en tant que ressource publique affectée au
financement d'entreprises du domaine concurrentiel, fait l'objet d'un suivi par la
Commission européenne depuis le dépôt d'une plainte par TF1 en 1992. En
l'occurrence, le régime des aides publiques au secteur audiovisuel est encadré par
une communication de la Commission concernant l'application aux services publics
de radiodiffusion des règles relatives aux aides d'État (2001/C 320/04), en date du
17 octobre 2001, qui opère une distinction entre les aides « existantes », établies
antérieurement au Traité de Rome, et celles qui lui sont postérieures. La
Commission n'a pas, jusqu'à présent, infirmé l'analyse du Gouvernement français,
posant le principe que la redevance, instaurée en 1949, n'a pas à faire l'objet d'une
analyse au regard de son incidence sur la concurrence.
Mais la Commission européenne souhaiterait peut-être lever cette ambiguïté
dans l'hypothèse où l'actuelle redevance subirait des modifications
suffisamment significatives pour que le nouveau régime soit considéré comme
substantiellement différent de l'actuel. Il conviendrait alors de procéder à une
analyse circonstanciée, en fonction de la nature et des modalités de la nouvelle
recette.
Une partie importante des conditions posées par la communication
précitée est d'ores et déjà satisfaite : définition claire de la mission et des
obligations de service public (prévues par les cahiers des charges et la loi du
30 septembre 1986; contrôle du respect des obligations de service public par un
organisme indépendant (le CSA) ; obligation de transparence, avec la séparation
juridique et comptable des activités strictement commerciales (avec la filialisation
des activités commerciales dérivées) ; proportionnalité des moyens publics au coût
net induits par la mission de service public. Néanmoins, l'hypothèse d'un réexamen
approfondi du régime du financement public de l'audiovisuel public concurrentiel,
dans le cas d'une réforme substantielle de ses modalités actuelles, créérait à
l'évidence un risque de fragilité juridique.

? 36 ?
D.- L'EVENTAIL DU POSSIBLE, FORTEMENT REDUIT EN PRATIQUE
1.- Des solutions novatrices intéressantes, mais difficilement
praticables
De nombreuses hypothèses ont été évoquées, ici et là, comme autant de
solutions de substitution, totales ou partielles, à une redevance présentant trop de
défauts. Malheureusement, la plupart de ces hypothèses prêtent également le flanc à
la critique, soit parce qu'en l'absence de relation directe entre la recette et le
service public audiovisuel, il ne serait plus possible de procéder à moyen terme à une
affectation dans le cadre de la loi de finances ; soit parce que le caractère trop
innovant pourrait laisser augurer de possibles critiques au plan communautaire ;
soit par un certain manque de réalisme économique.
Pour sa part, le rapport de juillet 2000 de la MEC, présenté par M. Didier
Migaud, préconisait soit de supprimer complètement la redevance, assise sur la
détention d'un poste de télévision, et jugée « archaïque, injuste et coûteuse à
recouvrer » au profit d'une budgétisation des crédits, soit de lui substituer
l'affectation du prélèvement sur les jeux qui finance actuellement le budget
général.
La première solution a été écartée en 2001, comme on l'a dit, alors que
les recettes fiscales connaissaient une forte croissance, au profit de la suppression de
la vignette automobile. La seconde se heurte à plusieurs obstacles rédhibitoires :
? Une fragilité économique :
- l'audiovisuel public ne peut que difficilement dépendre, pour son
financement, que du dynamisme d'une entreprise, - la Française des jeux - qui
représente la moitié (1,27 milliard d'euros prévus en 2003) du produit des jeux
affecté au budget général, ou de l'appétence des joueurs pour les casinos
(955 millions d'euros) et le PMU (328 millions d'euros). Au dynamisme actuel des
enjeux peut fort bien succéder une période de baisse brutale. Par ailleurs, la
Française des Jeux, et a fortiori les casinos et le PMU sont dépourvus de tout lien
avec des finalités liées à l'audiovisuel public;
- le lien entre la Française des jeux et les chaînes de télévision, tant
publiques que privée, qui diffusent ses émissions de tirage de jeux, serait perturbé
par le fait que les enjeux financeraient exclusivement l'audiovisuel public.
? Une fragilité juridique :
- il n'y a pas, au sens juridique de la loi organique, de relation directe
évidente entre les jeux et l'audiovisuel public;
- la substitution de la recette affectée pourrait être interprétée au plan
communautaire comme une aide d'État nouvelle, susceptible d'être remise en cause.

? 37 ?
? Une fragilité budgétaire : dans le cas d'une substitution pure et simple à la
redevance des 2 milliards d'euros aujourd'hui prélevés sur les enjeux au profit du
budget général, ce produit devrait faire l'objet d'une compensation, sauf à accroître
le déficit budgétaire de l'État. Par ailleurs, le financement de l'audiovisuel par un
prélèvement supplémentaire sur les jeux impliquerait de doubler le prélèvement
actuel, ce qui serait incompatible avec la pérennité du chiffre d'affaires des sociétés
de jeux (Française des jeux, PMU). En effet, pour ne prendre que le cas de la
Française des jeux, le prélèvement public sur ses enjeux s'élève déjà à 26,8 % et la
part redistribuée aux joueurs seulement à 61 %. Doubler le prélèvement actuellement
affecté au budget général (1,2 milliard d'euros sur des enjeux de 7,4 milliards
d'euros) risquerait de dissuader très rapidement les joueurs, en ramenant la part qui
leur revient à environ 45 %. Au total, en application du principe selon lequel « trop
d'impôt tue l'impôt », le prélèvement supplémentaire pourrait conduire à réduire les
enjeux, voire le montant du prélèvement lui-même, celui-ci étant calculé en
pourcentage d'une assiette qui serait alors en diminution.
Quant aux solutions d'impositions affectées complémentaires, notamment
la perception de redevances sur l'utilisation des fréquences ou sur le chiffre
d'affaires des télécommunications, elles ne paraissent pas plus compatibles avec les
différentes contraintes précitées (absence de relation directe, contrainte
communautaire, importance du produit attendu). En revanche, elles seraient de
nature à remettre fondamentalement en cause l'équilibre économique et juridique
des secteurs concernés - la gratuité des fréquences s'accompagne aujourd'hui
d'obligations de production, exprimées notamment en pourcentage du chiffre
d'affaires, qui s'imposent aux chaînes publiques et privées. L'idée, parfois évoquée,
d'un financement, même partiel, du secteur public par un prélèvement sur les
recettes de publicité du secteur télévisuel privée et public, - reprenant le concept du
financement du fonds de soutien à l'expression radiophonique (FSE) - finançant
exclusivement le secteur public, poserait également des difficultés évidentes.
Le cas britannique, dans lequel la collecte de la redevance a été confiée à
une société privée sous la forme d'une délégation de service public, pourrait
également susciter l'intérêt, même si les résultats de la première délégation se sont,
semble-t-il, avérés décevants, et ont conduit à transférer la collecte à un autre
partenaire (16). Cette solution, pour séduisante qu'elle soit, serait cependant sans
doute plus difficilement envisageable dans l'univers juridico-administratif français,
surtout dans le cadre de la transformation de la redevance en imposition, dont le
recouvrement est opéré avec des contraintes exorbitantes du droit commun. Il existe
certes des impôts pesant économiquement sur les ménages, mais qui sont collectés
par des organismes privés, comme la TVA ou la TIPP, mais, dans ce cas, c'est
l'organisme privé qui est le redevable, et le garant du paiement, ce qui constitue
un cas sensiblement différent.
(16) Selon une étude comparative élaborée par l'organisme autrichien de régulation de l'audiovisuel, le taux d'évasion
record de 8,8 % au début 2002, découlant de la gestion par l'ancienne entreprise collectrice, Consignia, a été réduit à
7,9 % dès la fin mars 2002, avec le nouveau contractant, dénommé Capita. De même, les coûts de collecte ont été
sensiblement diminués, et Consignia fait l'objet de réclamations pour non-respect de ses obligations contractuelles.

? 38 ?
En conclusion, il convient de conserver une recette affectée, proche de
l'actuelle redevance. Mais ses modalités de gestion doivent être améliorées, de façon
à répondre aux critiques formulées à son encontre, notamment par le rapport de la
MEC de 2000.
2.- Une consolidation du régime en vigueur : la réforme dans la
continuité ?
a) L'amélioration des moyens juridiques de contrôle, à assiette et
recouvrement globalement inchangé ?
Que peut-on espérer d'une consolidation du régime juridique actuel, qui se
contenterait, faute de mieux, d'accroître les pouvoirs de contrôle du service chargé
du recouvrement, et qui a déjà été analysé dans tous ses détails depuis plus de quinze
ans (17).
Le gain maximal théorique représentant l'assujettissement des 2 millions de
fraudeurs estimés représenterait un montant, considérable, de 230 millions d'euros.
Pour parvenir à réduire la fraude, plusieurs moyens juridiques sont
envisageables :
- doter les agents chargés du contrôle d'un pouvoir de communication
fiscal complet, dont ils ne disposent pas aujourd'hui. L'hypothèse de l'utilisation
d'un croisement de fichiers avec ceux des câblo-opérateurs, des opérateurs de
satellites, et de Canal +, permettrait un contrôle spécifique d'environ 6,2 millions de
foyers, soit, sur la base d'un taux de fraude de la population concernée identique à
celle de l'ensemble de la population (8,5 % selon les plus récentes estimations), un
gain potentiel de 500.000 comptes, représentant environ 60 millions d'euros. Cette
mesure, déjà envisagée par le passé, pourrait être contestée par certains au motif
qu'elle conduirait à un traitement différencié pour les téléspectateurs suivant
qu'ils sont ou non clients de ces services, et qu'elle ferait des partenaires privés
une sorte d'auxiliaire de l'administration fiscale (18). En l'occurrence, le Conseil
constitutionnel (19) a déjà été conduit à annuler un dispositif équivalent. Mais cette
annulation n'était motivée que par le caractère de « cavalier budgétaire » de la
disposition, qui concernait une taxe parafiscale, sans toutefois que le Conseil se
prononce sur les autres moyens de fond soulevés par les députés requérants ;
- prévoir un mécanisme de taxation d'office en cas de refus de laisser
rentrer au domicile le contrôleur du service de la redevance, ou en cas de
constatation d'un abonnement au câble, au satellite ou à Canal Plus sans déclaration
de la détention d'un poste de télévision ;
(17) Cf. Rapport au Ministre de la communication de M. Champet sur la redevance audiovisuelle, datant de 1987.
(18) Ce dernier argument ne paraît pas totalement pertinent, dans la mesure où les vendeurs d'appareils ont d'ores et déjà
l'obligation de transmettre les informations nécessaires à la déclaration aux centres de la redevance.
(19) Décision n° 91-302 du 30 décembre 1991, sur la loi de finances pour 1992.

? 39 ?
- alourdir les sanctions en cas de fraude ou de non-paiement, actuellement
limitées à deux années de redevance due. Il a été proposé que ces sanctions soient
par exemple doublées ;
- autoriser le recours à la pratique de l'avis à tiers détenteur, instrument
de recouvrement forcé dérogatoire au droit commun de l'exécution des créances
privées, à l'instar des impôts directs, qui permettrait d'éviter la mobilisation très
coûteuse, justement relevée par le rapport de l'IGF, du réseau des huissiers du
Trésor ;
- exiger des vendeurs un contrôle plus réel de l'identité de leurs clients,
ou, a minima, prévoir un régime de sanction à l'encontre des fausses déclarations
transmises, en pleine connaissance de cause, par les vendeurs (par exemple au nom
d'hommes politiques connus ...) ;
- éventuellement, envisager les modalités d'un renversement de la charge
de la preuve, en passant d'un assujettissement sur déclaration de détention d'un
téléviseur, à un assujettissement par défaut, l'exonération étant subordonnée à une
déclaration sur l'honneur de non-détention. Ce mécanisme poserait cependant le
problème d'administration de la preuve ; il conviendrait, en l'occurrence, de trouver
le moyen de permettre au redevable de bonne foi de prouver qu'il n'est pas détenteur
d'un téléviseur. Par ailleurs, les croisements des données de la redevance et de la
taxe d'habitation sont d'ores et déjà autorisés et pratiqués. Ils ont effectivement
sensiblement contribué aux 300.000 ouvertures de comptes annuels.
La plupart de ces mesures ne pouvaient pas être prises pour le
recouvrement d'une taxe parafiscale. Seul le recoupement avec le fichier de la
taxe d'habitation avait été retenu jusqu'à présent. La transformation en imposition de
toute nature lèvera cet obstacle.
Par ailleurs, la mise en oeuvre efficace de l'accroissement des moyens
juridiques de contrôle devra impérativement s'accompagner d'une diminution des
moyens humains et des coûts budgétaires du recouvrement.
b) Une simplification minimale du fait générateur et des taux
A titre marginal, mais symbolique de la simplification et de la
modernisation du régime de la redevance, la suppression du taux « noir et blanc »
constituerait sans doute une avancée utile. Son gain en termes de produit demeurerait
toutefois proportionnellement marginal (125.000 comptes, ne représentent qu'un
différentiel de 5,3 millions d'euros, et un peu moins si le taux « noir et blanc » était
maintenu dans les départements d'outre-mer, sous la forme d'un taux réduit, comme,
par exemple, pour la TVA).
La question des résidences secondaires devrait également être
réexaminée. En effet, l'assujettissement des résidences secondaires prend en France
une importance particulière, liée d'une part au taux élevé de résidences secondaires
par ménage, et, d'autre part, à l'importance de la fraude. L'enjeu financier,
quoiqu'important en valeur absolue, doit cependant être relativisé : actuellement, les
résidences secondaires représentent un supplément de produit de l'ordre de
110 millions d'euros, qui ne correspond qu'à 5,5 % du total.

? 40 ?
En l'occurrence, il n'existe pas de modèle européen dominant. Certains
pays, grands (Allemagne, Royaume-Uni) ou plus petits (Autriche, Finlande),
assujettissent les résidences secondaires; d'autres, grands (Italie) ou moins grands
(Danemark, Irlande, Norvège, Suède, Suisse) assujettissent les ménages ou les
foyers, renonçant donc à une taxation spécifique des résidences secondaires.
En la matière, trois voies sont envisageables :
- ne plus taxer les résidences secondaires, au triple motif que la télévision
n'est pas en principe regardée simultanément dans les résidences principale et
secondaire, que la présence dans les résidences secondaires est, par nature,
généralement faible, et que le contrôle dans les résidences secondaires est difficile
car celles-ci ne sont souvent pas occupées lorsqu'un contrôleur se présente ;
- relever très sensiblement le produit de la redevance pesant sur les
résidences secondaires, en supprimant le principal facteur permissif de la fraude, à
savoir l'exigence d'une présence « permanente » du poste dans la résidence
secondaire, qu'il est impossible de contrôler. Dans cette hypothèse, compte tenu du
« stock » de 3,1 millions de résidences secondaires, dont 55 % sont équipées d'au
moins un téléviseur, selon les enquêtes disponibles (20), pourrait alors être assujettis
environ 700.000 comptes supplémentaires, en plus des 950.000 déjà connus. Le gain
potentiel de produit s'élèverait à environ 80 millions d'euros, à montant unitaire
inchangé ;
- une voie intermédiaire, consistant à supprimer le facteur « fraudogène »,
mais en réduisant le taux de la redevance pour la résidence secondaire, pour
tenir compte de la différence de nature entre l'utilisation d'une télévision dans les
résidences principale et secondaire. Il pourrait ainsi être proposé d'instaurer,
éventuellement, un forfait pour les résidences secondaires, avec un montant attractif
(par exemple de la moitié du taux prévu pour les résidences principales), valable
quel que soit le nombre de résidences secondaires équipées d'un téléviseur, à titre
« permanent » ou non.
3.- L'adossement à l'impôt sur le revenu ne paraît pas
constituer une solution optimale
Le précédent rapport de la MEC préconisait l'adossement de la redevance à
l'impôt sur le revenu, la déclaration de détention d'un téléviseur (ou la déclaration
de non-détention) pouvant consister en une simple case à cocher sur la déclaration
d'impôt. Cette solution, pour séduisante qu'elle paraisse a priori, pose cependant de
réels problèmes :
- un nombre non négligeable de ménages non-imposables ne dépose pas de
déclaration de revenus, parce qu'ils n'y ont pas d'intérêt, et qu'ils ne sont pas
sanctionnés, puisqu'ils n'éludent aucun droit ;
(20) Selon un sondage Louis Harris de 2002 cité par la DGCP.

? 41 ?
- le fichier de l'impôt sur le revenu est sensiblement moins large que ceux
de la redevance et de la taxe d'habitation. Sa qualité pâtit de difficultés particulières,
telles que le traitement des concubins qui doivent encore déposer deux déclarations
ou des enfants à charge habitant ailleurs, les problèmes de suivi des changements
d'adresse, de décalage dans le temps des informations...Par ailleurs, le fichier de
l'impôt sur le revenu ne concerne que la résidence considérée fiscalement comme
principale ;
- plus de la moitié des ménages ne paient pas d'impôt sur le revenu.
L'adossement de la redevance à la déclaration de revenus, et a fortiori au
recouvrement de l'impôt sur le revenu, conduirait ces millions de ménages à
constater qu'ils sont devenus redevables d'un impôt, qui ne serait pas l'impôt sur le
revenu, mais qui lui serait devenu suffisamment lié pour en paraître indissociable.
L'ambiguïté fiscale deviendrait alors considérable.
4.- L'adossement à la taxe d'habitation : la voie la plus réaliste
pour une réforme significative
L'adossement de la nouvelle redevance à la taxe d'habitation pourrait
prendre deux formes distinctes possibles : adossement du fait générateur, avec la
suppression, totale ou partielle, du critère de détention d'un poste ; l'adossement du
recouvrement, avec ou sans changement de fait générateur.
a) L'adossement du fait générateur : une vraie contribution à la
réforme de l'État
L'adossement du fait générateur de la nouvelle redevance à celui de la taxe
d'habitation poserait différents problèmes, qu'il convient de ne pas sous-estimer, liés
notamment aux différences de champs de l'assujettissement et des exonérations
respectives des deux prélèvements.
* Le problème du changement de fait générateur : être redevable d'une
taxe d'habitation pour la résidence principale, ou détenir un téléviseur ?
Le fait de retenir la disposition d'un local meublé au titre de la redevance
principale comme fait générateur d'une nouvelle taxe destinée à financer
l'audiovisuel public, traduit la large diffusion de l'objet téléviseur dans la
population. Ne constituant plus un élément rare, mais au contraire quasisystématique
dans tous les foyers, une taxation assise sur le téléviseur ne paraît plus
très satisfaisante, car ce fait n'est plus discriminant.
Il demeure que, selon les différentes études disponibles, le taux
d'équipement en téléviseur des ménages français demeure sensiblement inférieur
à la moyenne européenne, avec un niveau situé entre 93,6 et 95 %, selon les

? 42 ?
enquêtes et les sondeurs (21). Il resterait, en conséquence, entre 5 % et 6,4 % des
foyers qui ne sont pas dotés d'un poste, et qui devrait supporter le paiement de la
nouvelle redevance, alors même que l'absence de télévision ne résulte pas, a priori,
d'une insuffisance de moyens, mais plutôt d'un choix délibéré, dans la mesure où
le taux de non-équipement varie peu pour les différentes catégories socioprofessionnelles.
Le nombre de ménages concernés s'élèverait à environ 1 million.
On pourrait cependant objecter à cet argument le fait que, si le taux
d'équipement n'excède pas 95 % en ce qui concerne les téléviseurs, il approche
100 % pour les postes de radio, avec même une multi-détention importante. Or les
radios publiques bénéficient d'au moins (22) 580 millions d'euros sur le produit de la
redevance, dont elles représentent 23 %. Dans ces conditions, on pourrait considérer
que le paiement d'une redevance est légitime, d'autant que les foyers non équipés de
téléviseur écoutent sans doute plus la radio, notamment du service public, que les
foyers équipés d'un (ou de plusieurs) téléviseur(s).
De la même manière, et pour les mêmes raisons, le lien direct entre la
ressource et son fait générateur, et les dépenses qu'elle finance apparaîtrait alors
beaucoup plus clairement, et en tout cas au moins aussi nettement qu'entre le poste
de télévision et le financement de la radio publique.
* une solution alternative : la déclaration sur l'honneur de non-détention
d'un appareil audiovisuel
Pour réduire la tentation de la fraude par omission de déclaration, sans
assujettir les foyers non équipés de téléviseur, tout en simplifiant malgré tout le
recouvrement et en satisfaisant ainsi aux principales critiques à l'encontre de
l'actuelle redevance, il pourrait être proposé de faire recouvrer la redevance par
les services chargés du recouvrement de la taxe d'habitation, avec un
assujettissement systématique, sauf démarche volontaire de déclaration sur
l'honneur de non-détention d'un poste de télévision. Cette déclaration sur
l'honneur pourrait être demandée sur la déclaration de revenus, ou prévue sur l'avis
de recouvrement de la nouvelle redevance.
Cette procédure conserverait un certain nombre de tâches administratives
(gestion du million de courriers de déclarations sur l'honneur, gestion des
réclamations, contrôle de la détention de téléviseurs qui représente aujourd'hui 30 %
des effectifs du Service de la redevance, ...). Celles-ci devraient cependant être
moindres que dans le régime actuel.
Le gain de produit serait alors réduit, par rapport à l'hypothèse du
changement de fait générateur, d'au moins 120 millions d'euros (correspondant
au million de personnes non équipées de télévision qui ne seraient pas
redevables). Ce gain pourrait l'être plus encore si la déclaration de non-détention ne
(21) 95 % selon le recensement de l'INSEE de 1995. L'INSEE souligne toutefois la possibilité d'un biais à la baisse, qui
résulterait du fait que l'INSEE, quelle que soit son indépendance réelle, fait partie, dans l'esprit des ménages
interrogés, du même ministère que le service de la redevance...À titre de comparaison, le taux d'équipement des
ménages au Royaume-Uni est sensiblement supérieur.
(22) Ce montant ne tient pas compte de RFO, qui comprend à la fois des chaînes de télévision et des statios de radio.

? 43 ?
permettait de réduire le taux de fraude que de manière limitée par rapport à la
situation actuelle.

? 44 ?
Enfin, le passage de l'actuelle redevance au renversement de la charge de la
preuve supposerait des modalités techniques transitoires adaptées, pour éviter une
solution de continuité pour les redevables, et un engorgement des services qui
auraient à gérer un million de déclarations sur l'honneur confirmant l'absence de
téléviseur, ou un million de réclamations en cas de taxation automatique et de
dégrèvement ultérieur.
Ces différents obstacles pourraient être levés dans l'hypothèse où la
déclaration sur l'honneur ne porterait plus sur la détention d'un téléviseur,
mais sur celle d'un moyen quelconque de communication audiovisuelle,
incluant la radio, la télévision, les cartes tuner pour micro-ordinateur, l'accès
futur via l'ADSL ou le téléphone portable, ....
Dans cette hypothèse, le nombre de personnes à contrôler et de déclarations
sur l'honneur à gérer serait considérablement diminué, pour ne plus s'établir qu'au
maximum à environ 0,9 % des foyers, soit environ 200.000 (23).
Cette procédure éviterait également toute interrogation sur la possibilité
d'affecter la nouvelle redevance, devenue taxe sur l'accès à l'audiovisuel, au
financement de l'audiovisuel public, dans le cadre d'un compte d'affectation
spéciale. Elle permettrait également de justifier plus parfaitement le financement des
radios publiques et de l'INA par cette nouvelle taxe affectée.
Il resterait à déterminer les modalités de gestion de la déclaration sur
l'honneur, et de l'exonération pour les déclarants. Une réponse technique pourrait
consister à prévoir pour ceux-ci un dégrèvement sur demande.
* La nécessaire mise en cohérence des exonérations
L'adossement, avec ou sans déclaration sur l'honneur de non-détention d'un
poste, exigerait, pour réellement simplifier la gestion et non se contenter de la
transférer du service de la redevance vers les centres des impôts, d'harmoniser les
conditions d'exonérations des deux impositions.
Il existe actuellement plusieurs catégories d'exonération (24) de la taxe
d'habitation, auxquelles s'ajoute le dégrèvement d'office des bénéficiaires du revenu
minimum d'insertion. Pour leur part, les exonérations de la redevance se concentrent
sur deux de ces catégories : les personnes invalides et les personnes âgées. Les
titulaires du RMI ne sont pas exonérés de droit de la redevance, même s'ils
bénéficient fréquemment de remises gracieuses.
En matière d'invalidité, les conditions requises pour bénéficier de
l'exonération de la redevance (infirmité ou invalidité supérieure à 80 %) sont a
priori plus restrictives que pour la taxe d'habitation, pour laquelle le bénéfice de
(23) le taux d'équipement des ménages en radio est actuellement estimé à 99,1 %.
(24) Titulaires de l'allocation supplémentaire du FSV ou du FSI ; personnes âgées de plus de 60 ans, ainsi que les veufs et
veuves, quel que soit leur âge, dont le revenu fiscal de référence est inférieur à un certain niveau ; personnes âgées
atteintes d'une invalidité ou d'une infirmité ; titulaires de l'AAH. Ces exonérations sont limitées à la résidence
principale.

? 45 ?
l'allocation adulte handicapé ou la preuve d'une infirmité ou invalidité ne permettant
pas de subvenir par le travail aux nécessités de l'existence est suffisante.
En revanche, les conditions d'application sont différentes: en matière de
redevance, l'exonération pour invalidité est accordée dès lors qu'une personne du
foyer rempli les conditions, ce qui n'est pas le cas au niveau de la taxe d'habitation.
Il en résulte que le nombre des exonérations pour invalidité est beaucoup plus élevé
en matière de redevance qu'en matière de taxe d'habitation (cf. annexe 4).
Pour ce qui concerne les exonérations liées à l'âge, la condition d'âge est
plus favorable dans le cadre de la taxe d'habitation, avec un seuil de 60 ans pour
celle-ci, contre 70 ans en 2001, puis 65 ans en 2002 pour la redevance. En revanche,
la condition de ressources est plus large pour la redevance (non-imposition sur le
revenu) que pour la taxe d'habitation (revenu fiscal de référence inférieur au seuil du
1. de l'article 1417 du CGI) : les réductions d'impôts peuvent permettre à un foyer
fiscal d'être non imposable sur le revenu avec un revenu fiscal de référence supérieur
au seuil prévu par l'article précité.
Les données fournies ci-après sont celles relatives à la taxe d'habitation
2001 et aux comptes de redevance arrêtés au 1er mai 2002.
TAXE D'HABITATION 2001
Nombre de résidences principales 24.870.397
Exonérés 3.543.202
Dégrèvements d'office (RMI) 542.368
REDEVANCE AU 1ER MAI 2002
Nombre de comptes redevance 22.427.242
Exonérés au titre de l'âge 3.354.194
Exonérés au titre de l'invalidité 686.455
Source : Direction générale de la comptabilité publique
Sur la base d'une évaluation, réalisée par l'administration, du nombre de
personnes bénéficiaires de l'exonération de la redevance et redevables de la taxe
d'habitation - qui pourrait correspondre au niveau des « droits acquis » au titre de la
redevance dans le cadre d'une éventuelle réforme par adossement -, peuvent être
indiqués les ordres de grandeur suivants :
- pour ce qui concerne les personnes exonérées de redevance, mais pas de
taxe d'habitation au titre de l'âge, les « droits acquis » de redevance concerneraient
674.000 personnes ;
- l'appréciation des « droits acquis » de redevance au titre de l'invalidité est
très complexe : un ordre de grandeur de 310.000 bénéficiaires a pu être apprécié sur
la base d'un rapprochement de fichiers réalisé sur le seul département de la Somme.
Au total, le nombre de personnes actuellement exonérées de la redevance,
mais taxées au titre de la taxe d'habitation, et pour lesquelles il faudrait donc sans
doute prévoir un maintien de droits acquis d'exonération de redevance, s'élève
environ à 1 million de foyers, représentant donc, à taux unitaire de redevance
inchangé, environ 120 millions d'euros.

? 46 ?
Cette estimation ne tient pas compte du cas des bénéficiaires du RMI, qui
ne paient pas la taxe d'habitation, mais qui, en principe, supportent la redevance. La
DGCP reconnaît cependant que, dès lors qu'est présentée une demande de remise
gracieuse par un RMIste, celle-ci est acceptée, créant d'ailleurs, ce faisant, une
situation qui pourrait paraître inéquitable entre ceux qui demandent la remise et
l'obtiennent systématiquement, et ceux qui supportent la redevance sans demander
aucune remise. De surcroît, il semble que les pratiques de remises gracieuses
diffèrent sensiblement d'un centre à l'autre.
Quant au nombre des exonérés de taxe d'habitation, qui paient
actuellement une redevance mais ne la paieraient plus en cas d'adossement à la
taxe d'habitation et d'alignement des régimes d'exonérations sur le plus favorable,
il s'élèverait à environ un million également, comprenant les titulaires du RMI, et
les personnes non-imposables ou faiblement imposées âgées de 60 à 65 ans.
En revanche, il va de soi que les bénéficiaires d'un simple dégrèvement -
qui n'est que partiel pour la très grande majorité -, de leur taxe d'habitation au titre
du plafonnement de l'impôt dû à hauteur de 4,3 % du revenu, ne pourront pas,
compte tenu de leur nombre (environ 8,5 millions de bénéficiaires) être, pour autant,
exonérés, ni dégrevé de redevance. Un tel choix n'aurait pas de sens, dans la mesure
où il n'y a aucune raison d'établir un lien, entre le montant dû au titre de la
redevance, à celui des revenus.
*
Dans l'hypothèse de la simplification du fait générateur, unifié avec celui de
la taxe d'habitation, avec un alignement des exonérations sur celles de la taxe
d'habitation, et avec le maintien des « droits acquis » d'exonération de redevances
pour le passé, la réforme représenterait, selon la direction générale de la comptabilité
publique, hors assujettissement des résidences secondaires, un gain de produit
réalisable effectivement de l'ordre de 170 millions d'euros, n'incluant toutefois
pas, naturellement, la compensation budgétaire actuelle des exonérations de
redevance, qui devraient être maintenue au budget général.
Ce supplément de produit, résultant en pratique de l'assujettissement
d'environ 3 millions de personnes supplémentaires, dont 2 millions de
fraudeurs, pourrait être partagé au profit :
- soit de l'ensemble des redevables, par exemple sous la forme d'une aide
au financement des équipements et des dépenses qui seront rendues nécessaires par
la mise en oeuvre de la TNT, ou par une baisse éventuelle du montant unitaire de la
redevance. Pour attrayante qu'elle soit, une baisse de la redevance paraîtrait
cependant plutôt peu cohérente avec la situation des pays voisins doté d'un service
public fort, et avec la volonté du Gouvernement d'approfondir l'identité spécifique
du secteur public audiovisuel;
- soit des opérateurs de l'audiovisuel public, par un supplément de
ressources qui serait exclusivement consacré au renforcement de l'identité du
service public, par exemple en réduisant la durée de la publicité à certaines
heures, ou en augmentant les obligations de production, ou en finançant le plan

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d'urgence pour la numérisation des archives de l'INA;
- soit de la réduction du déficit du budget de l'État.
* La question des résidences secondaires
Dans l'hypothèse du changement de fait générateur, le cas des résidences
appellerait également un traitement adapté. Plusieurs hypothèses sont alors
envisageables :
- une exonération systématique, évidemment très simple à gérer. La
nouvelle redevance serait alors considérée comme un forfait acquitté par chaque
ménage, quel que soit le nombre de ses téléviseurs et de ses résidences ;
- une imposition systématique. Celle-ci présenterait deux inconvénients
non négligeables. D'une part, le taux d'équipement des résidences secondaires n'est
que de 55 %. D'autre part, l'imposition des résidences secondaires devrait être
croisée avec le régime d'exonérations retenues pour la résidence principale, ce qui
paraît aujourd'hui techniquement difficile, voire impossible, faute d'un compte
fiscal unique par contribuable local. En conséquence, il faudrait accepter le principe
qu'un foyer exonéré au titre de sa résidence principale puisse payer la redevance au
titre d'une résidence secondaire, comme pour la taxe d'habitation. Dans l'hypothèse
d'une imposition systématique ne tenant pas compte de la détention d'un poste, le
gain porterait sur 2.250.000 comptes, soit, à montant unitaire inchangé, un
supplément de produit d'un maximum de 260 millions d'euros. Dans l'hypothèse
d'un assujettissement demeurant lié à la détention d'un poste, le nombre de comptes
supplémentaires potentiel s'élèverait à 800.000, soit, toujours à montant unitaire
inchangé, un supplément maximum du produit de l'impôt, déjà mentionné,
d'environ 80 millions d'euros ;
- un régime intermédiaire, consistant par exemple en une imposition
systématique, mais avec un taux éventuellement réduit ou forfaitaire déjà évoqué,
et que l'administration fiscale saurait gérer sans difficulté particulière. Une autre
option pourrait consister à subordonner la taxation de la résidence secondaire à un
paramètre représentatif des capacités contributives, qui pourrait être la valeur
locative si l'on souhaitait une gestion techniquement aussi simple que possible.
Ainsi, pour une valeur locative inférieure à un montant à fixer, la résidence
secondaire ne supporterait pas de taxe. Au-delà, elle serait assujettie, mais,
naturellement, pour un montant fixe indépendant de la valeur locative elle-même.
Un choix de cette nature permettrait de concilier la nécessité de faire participer les
résidences secondaires au financement du service public de l'audiovisuel, tout en
tenant compte, d'une manière techniquement adaptée, du souci d'un minimum
d'équité fiscale dans le cadre d'un impôt, dont la vocation principale n'est cependant
pas redistributive.
b) L'adossement du recouvrement : une indispensable première étape
de simplification et d'économies

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L'adossement complet de la redevance à la taxe d'habitation permettrait de
faire une économie importante sur le recouvrement et la gestion de l'impôt,
correspondant à un montant de l'ordre de 100 à 130 millions d'euros. Il pourrait
s'inscrire dans le programme ambitieux, en cours, de modernisation de
l'administration fiscale et, plus généralement, du ministère de l'Économie, des
finances et de l'industrie.
Cette économie, à terme, devrait toutefois, dans l'immédiat, tenir compte
des dépenses à engager pour permettre un traitement convenable et adapté des
personnes du service qui n'ont pas démérité, mais au contraire démontré leur
capacité à réaliser des gains de productivité.
Par ailleurs, le service de la redevance ne serait pas complètement
supprimé, car il serait nécessaire de conserver un dispositif particulier pour les
comptes collectifs - hôtels, hôpitaux, débits de boisson, ...- , qui ne pourront pas
être traités comme les particuliers redevables de la taxe d'habitation.
Sur un autre plan, l'adossement complet à la taxe d'habitation consisterait
d'une certaine manière à faire de la nouvelle redevance une sorte d'impôt
s'adjoignant à cette taxe locale. Cette hypothèse doit être examinée au regard du
contexte actuel, et notamment de la démarche, en cours, d'approfondissement de la
décentralisation et de nouveaux transferts de compétence. Dans cette perspective, il
serait particulièrement peu opportun que la réforme de la redevance conduise, par
une ambiguïté non souhaitée, à ce que le contribuable local rende responsable les
élus locaux d'une imposition qui leur est totalement étrangère.
Une solution pourrait alors consister en un dédoublement partiel, de façon
à différencier clairement les deux impôts dans la manière dont ils sont appréhendés
par le redevable local. Cette orientation pourrait notamment être satisfaite par le
choix d'un avis distinct, envoyé à une période autre que celle de la mise en
recouvrement de la taxe d'habitation, ou, de préférence, transmis dans la même
enveloppe, si possible avec un seul titre de recouvrement.
En effet, il est clair que toute duplication, soit du courrier lui-même, soit
même uniquement du traitement des titres de paiement, génère
automatiquement des coûts de gestion supplémentaires, qui éloignent
nécessairement de l'optimum en termes de réforme de l'État, de simplification
administrative, et de baisse des coûts de recouvrement. Tout traitement spécifique
concerne en effet, à chaque fois, plus de 23 millions de personnes.
De manière plus accessoire, l'adossement du recouvrement permettrait
également d'harmoniser les taux de majoration en cas de retard de paiement
après la date limite, fixé à 30 % pour la redevance, contre 10 % pour les impôts
directs.
De même, l'adossement à la taxe d'habitation permettrait d'étendre le
paiement mensualisé, aujourd'hui limité pour la redevance en nombre de paiements
(trois prélèvements par an), et en nombre de personnes concernées. Il permettrait
également d'inciter les ménages à demander la mensualisation de la taxe
d'habitation elle-même, aujourd'hui encore limitée.

? 49 ?
SOMMAIRE
___
Pages
CONCLUSION
Le choix final pour le remplacement de l'actuelle redevance
audiovisuelle, en tant que taxe parafiscale, paraît donc, une fois écartées
toutes les options trop fragiles ou budgétairement impossibles, se limiter à
une alternative entre l'amélioration du dispositif actuel (1°), et
l'adossement de la gestion de l'impôt à la taxe d'habitation, suivant
diverses modalités possibles (2°).
1°) Une amélioration de l'efficacité du recouvrement actuel.
Celle-ci serait recherchée avec la mise en oeuvre de moyens de
contrôle sensiblement renforcés :
- avis aux tiers détenteurs,
- alourdissement des sanctions en cas d'absence de déclaration ou
de fausse déclaration,
- taxation d'office en cas d'obstacle mis au contrôle,
- contrôle plus rigoureux des déclarations par les vendeurs de
téléviseurs,
- utilisation intensive du droit de communication, incluant le
croisement des données de la redevance avec celles des abonnements aux
services du câble, du satellite et des chaînes payantes, dans la mesure où ce
croisement sera juridiquement possible.
L'amélioration du recouvrement passerait également par une
simplification de l'assiette que constitue la détention d'un téléviseur. Cette
simplification pourrait prendre les formes suivantes:
- suppression du taux noir et blanc et définition d'un taux réduit
pour l'outre-mer ;
- instauration, éventuellement, d'un forfait pour les résidences
secondaires, avec un montant attractif (par exemple de la moitié du taux
prévu pour les résidences principales), valable quel que soit le nombre de
résidences secondaires équipées d'un téléviseur, à titre « permanent » ou non
;
- recherche des moyens juridiques et concrets permettant, par
souci d'équité, d'imposer de la même manière tous les moyens d'accès à

? 50 ?
l'image télévisée, utilisés principalement à cet objet.
Par ailleurs, il serait opportun d'étudier les modalités possibles de
clarification des procédures de remises gracieuses, notamment en faveur des
bénéficiaires du RMI.
Cette amélioration d'ensemble de la redevance actuelle doit
impérativement s'opérer à moyens humains et à budget décroissants.
2°) Une réforme du mode de recouvrement, consistant en un
adossement à la gestion de la taxe d'habitation.
Cette réforme consisterait :
- matériellement, pour le contribuable, en un recouvrement
simultané à celui de la taxe d'habitation, avec l'envoi d'un avis séparé
mais dans la même enveloppe - par souci d'économie de frais d'envoi, de
gestion et de traitement de plus de 23 millions de courriers - avec un titre de
recouvrement unique, pour ne pas doubler les chaînes de recouvrement;
- du point de vue de la gestion de l'impôt, en l'utilisation directe
des fichiers de la taxe d'habitation pour l'établissement de la redevance. Ce
rapprochement pourrait être opéré suivant deux options distinctes :
a) soit conserver le lien avec la détention d'un téléviseur,
mais avec un renversement de la charge de la preuve, sous la forme d'une
taxation systématique des redevables de la taxe d'habitation, sauf
déclaration sur l'honneur de non-détention d'un téléviseur ;
b) soit modifier le fait générateur
* soit au profit du même que celui de la taxe
d'habitation (détention d'un local meublé). Beaucoup plus simple, cette
option supprimerait toute possibilité de fraude. Mais la « relation directe »
exigée par la loi organique entre recette et dépense n'est qu'implicite et
tient à ce que, statistiquement, les locaux meublés sont aujourd'hui équipés
d'un téléviseur à 95 %, et d'un poste de radio à près de 100 %. Le risque
juridique ne peut alors être totalement écarté au regard de la LOLF.
* soit au profit d'un fait générateur élargi, qui
serait la détention de tout moyen de communication audiovisuelle
(télévision, radio, micro-ordinateur permettant l'accès à la radio et à la
télévision, etc.). Comme dans l'hypothèse du maintien du fait générateur
actuel, et de manière encore plus plausible, tous les foyers seraient présumés
détenir un de ces moyens, et devraient alors acquitter la redevance, sauf
déclaration sur l'honneur. Cette solution d'un fait générateur élargi permet
de concilier la sécurité juridique (en respectant plus explicitement la
« relation directe » avec la dépense ainsi financée), la simplicité (tout le
monde détient aujourd'hui un moyen de communication audiovisuel, et le

? 51 ?
contrôle ne porterait donc que sur un nombre de foyers très réduit) et
l'efficacité (avec un meilleur produit pour un coût de perception le plus
faible possible).
Dans ces deux cas, il serait alors possible de supprimer
l'essentiel du Service de la redevance, à l'exception des personnels qui
demeureraient chargés du recouvrement de l'impôt sur les comptes collectifs
(hôtels, hôpitaux, ...). A ce titre, cette option contribuerait à réduire le
déficit budgétaire d'environ 100 millions d'euros, et participerait à la
réforme, en cours, du ministère chargé des finances;
Cette option exigerait une mise en cohérence des conditions
d'exonération de la redevance (soit quatre millions d'invalides ou de
personnes non imposables âgées de plus de 65 ans, dont un million ne paient
pas de taxe d'habitation), avec celles de la taxe d'habitation (également
quatre millions de personnes), pour simplifier la gestion des deux impôts. Il
pourrait également être prévu de conserver, pour ceux qui en bénéficiaient
déjà - environ un million d'invalides et de personnes âgées modestes - les
« droits acquis » d'exonération de redevances, alors qu'elles paient la taxe
d'habitation. Cette harmonisation des exonérations entre redevance et taxe
d'habitation résoudrait le problème de l'assujettissement des titulaires du
RMI à la redevance, et simplifierait les dispositifs complexes et mal
articulés d'exonération en faveur des invalides et des personnes âgées à
revenu modeste.
Devrait également être prévue une amélioration du dispositif relatif
aux 1,8 million de résidences secondaires équipées d'un téléviseur,
prévoyant, éventuellement, une imposition sous condition d'un niveau
donné de valeur locative, dans l'hypothèse d'un adossement complet à la
taxe d'habitation, et peut-être un taux réduit. Une alternative plus drastique
consisterait à abandonner toute redevance sur les résidences
secondaires, en considérant la nouvelle redevance comme un forfait
acquitté par chaque ménage, quel que soit le nombre de ses téléviseurs et
de ses résidences.
* *
La première proposition, qui constitue une évolution a minima,
permettrait d'épuiser, dans un délai court, l'ensemble des voies et moyens
possibles de correction des défauts constatés par la MEC quant à
l'actuelle redevance audiovisuelle, permise par sa transformation en impôt.
Cette proposition peut intervenir rapidement sans engager durablement
l'avenir. Il est difficile d'estimer l'économie de gestion ou le gain de
produit qui peut en être attendu, mais, à tout le moins, les coûts de
recouvrement par les huissiers du Trésor (aujourd'hui de 45 millions
d'euros).

? 52 ?
Pour sa part, la seconde proposition exige un délai de mise en
oeuvre, de façon à :
- éviter une confusion dans l'esprit des contribuables avec la taxe
d'habitation, à un moment important pour la décentralisation ;
- attendre une clarification du calendrier et des contraintes qui
résulteront, pour les téléspectateurs, de la mise en place de la TNT
(télévision numérique terrestre), notamment des coûts associés (achat d'un
décodeur, changement d'antenne, abonnement éventuel, ...) ;
- prendre le temps nécessaire à la recherche concertée d'un
traitement adapté de la situation des personnels actuels du service de la
redevance, ainsi qu'à la solution des difficultés techniques d'un changement
qui exigera un travail important de préparation et d'organisation technique
du nouveau circuit de recouvrement ;
- et, naturellement, trouver les ressources budgétaires nécessaires
au financement des organismes audiovisuels durant la première année de
la réforme, compte tenu du fait que le calendrier de perception de la taxe
d'habitation est sensiblement plus tardif que celui de la redevance. Dans ces
conditions, l'Etat devra en effet faire l'avance, par tranches successives, de
l'équivalent du produit de la redevance pour les neuf premiers mois de
l'année, soit un total de 1,5 milliard d'euros, hors subvention budgétaire de
compensation des exonérations.
Cette seconde proposition constitue l'objectif à atteindre le plus
rapidement possible. L'horizon de sa mise en oeuvre pourrait être le projet
de loi de finances pour 2005, ou coïncider avec la mise en place complète de
la loi organique, prévue pour l'année suivante, en 2006.
Cette option permettrait un gain substantiel de produit
(170 millions d'euros), et une économie de gestion (100 millions d'euros)
qui devrait faire l'objet d'un partage équitable au profit :
- soit de l'ensemble des redevables, par exemple sous la forme
d'une aide au financement des équipements et des dépenses qui seront
rendues nécessaires par la mise en oeuvre de la TNT, ou par une baisse
éventuelle du montant unitaire de la redevance ;
- soit des opérateurs de l'audiovisuel public, par un supplément de
ressources qui serait exclusivement consacré au renforcement de l'identité
du service public, par exemple en réduisant la durée de la publicité à
certaines heures, ou en augmentant les obligations de production, ou en
finançant le plan d'urgence pour la numérisation des archives de l'INA ;
- soit de la réduction du déficit du budget de l'État.

? 53 ?
* *
Le maintien d'une relation entre la nouvelle imposition et la
détention d'un moyen d'accès à l'image télévisée en mode diffusion, devrait
imposer un effort considérable de pédagogie et d'accompagnement, de la
part des opérateurs bénéficiaires, quant à l'utilisation du produit de la
nouvelle redevance.
Celui-ci pourrait notamment se traduire par :
- une information fournie avec l'avis de recouvrement du nouvel
impôt affecté ;
- la mise en place effective du conseil des téléspectateurs, placé
auprès de France Télévisions, déjà prévu par la loi - une fois adaptées les
modalités de son fonctionnement et de désignation de ses membres ;
- l'utilisation de la grille de chaque opérateur public pour
cet effort de pédagogie.
 

EXAMEN EN COMMISSION
Au cours de sa séance du 1er juillet 2003, votre commission des
Finances a examiné, sur le rapport de votre Rapporteur, le projet de rapport
de la mission d'évaluation et de contrôle sur la redevance audiovisuelle.
Après l'exposé de votre Rapporteur, le Président Pierre Méhaignerie a souligné le
caractère très complet du rapport, tout en estimant que les perspectives tracées étaient
marquées du sceau d'une saine prudence. À l'évidence, du temps est nécessaire pour
expliquer les réformes qui maintenant s'imposent. Le rapport va utilement contribuer à
l'évolution des esprits.
M. Michel Bouvard s'est félicité de la qualité du rapport en indiquant qu'il constituait une
utile suite aux travaux de la MEC de 2000 sur le recouvrement de l'impôt.
Depuis ceux-ci, la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances est venue
constituer une contrainte supplémentaire : il ne reste que deux ans utiles pour réformer la
redevance. Il conviendrait que cette réforme soit opérationnelle dès 2005. Sur le fond, deux
possibilités d'adossement existent. Soit la redevance est adossée à l'impôt sur le revenu et
donc à une déclaration de possession de postes de télévision, soit la redevance est adossée à
la taxe d'habitation. Cette dernière solution est probablement la meilleure, dans la mesure
où les services fiscaux au travers de la détermination des bases d'imposition de la taxe
disposent d'informations utiles à l'établissement de la redevance. Cette solution est de
nature à réduire un taux de fraude colossal. Ils savent différencier les résidences principales
des résidences secondaires et connaissent, par exemple, les logements habités par des
handicapés. L'important est cependant d'éviter toute confusion entre la redevance et les
impôts locaux.
Un système de déclaration de non possession d'appareils de télévision serait peu
souhaitable. La taxation d'office permettrait, à l'inverse de celui-ci, d'éviter le maintien
d'un service de vérification et d'évacuer tout risque de contestation. Elle permettrait de tenir
compte du fait que les équipements informatiques se sont considérablement diffusés dans
les foyers et qu'ils constituent désormais de nouveaux moyens d'accès à l'audiovisuel.
M. Augustin Bonrepaux a salué le travail effectué par le Rapporteur mais ne s'est pas
associé à ses conclusions. Il a jugé que le rapport ne constituait nullement une « suite » des
travaux antérieurs de la MEC. Le droit de suite consiste à vérifier que ce qui a été préconisé
a été suivi d'effets. Or, il faut bien constater qu'aujourd'hui la MEC est détournée de ses
objectifs initiaux. Elle est décrédibilisée. Les évaluations , sur ce sujet, sont connues depuis
longtemps et le rapport de M. Patrice Martin-Lalande aurait donc dû être un rapport
d'information et non un rapport de la MEC. Plus généralement, les trois sujets retenus cette
année par la MEC : l'impact de l'intervention des architectes et des services archéologiques
dans les procédures de sauvegarde du patrimoine, les organismes publics d'évaluation de
prospective économiques et sociales et la redevance audiovisuelle, ont présenté les mêmes
limites. À l'évidence, à l'avenir, il conviendrait de choisir, plus en amont, des thèmes
d'évaluation et de contrôle plus larges, comme l'éducation ou la défense, et d'en saisir la

? 5 ?
Cour des comptes plus en amont, pour que les travaux de la MEC puissent s'appuyer sur ses
conclusions. La MEC a, avant tout, pour mission essentielle de contribuer à l'amélioration
de la gestion des crédits. Il n'est donc pas possible de s'associer aux conclusions du
rapporteur.
M. Marc Le Fur a partagé les analyses du Rapporteur mais pas du tout ses conclusions. La
redevance audiovisuelle est l'un des impôts les plus chers à percevoir (7 % de son produit),
les plus fraudés (65 % des résidences secondaires ne comporteraient pas de télévision), les
plus incompris, au point que la redevance fait penser à un nouvel impôt sur les portes et
fenêtres. Son produit n'augmente pas en raison de nouvelles exonérations. Le rapport fait
état, par ailleurs, d'écarts importants de productivité entre les régions, voire les
départements, des taux d'admission en non valeur des impayés allant de 4,8 % à Lille à
9,4 % à Toulouse et plus de 60 % aux Antilles. De même, les taux de remise gracieuse ne
représentent que 19 % des comptes d'assujettis à Rennes mais 34 % à Toulouse. Une
conclusion s'impose maintenant clairement. C'est l'existence même de la redevance qui doit
être remise en cause. Lorsqu'un mur est lézardé, il doit être abattu. Un adossement de la
redevance sur la taxe d'habitation paraît douteux, dans la mesure où cette dernière taxe fait
déjà l'objet de multiples critiques et que les exonérations de taxe d'habitation ne sont pas
les mêmes que celles que le législateur a prévu pour la redevance. La taxation d'office de
chaque foyer, nouvelle capitation, serait, quant à elle, fort mal comprise.
Chacun sait que la loi organique impose une réforme dans la mesure où la relation directe
entre la redevance et la dépense est inexistante. C'est pourquoi une budgétisation d'abord
partielle des ressources du secteur public audiovisuel doit être envisagée. C'est dire que des
conclusions plus ambitieuses que celles proposées par le Rapporteur auraient été
souhaitables. Si la conjoncture rend cette solution difficile, il faut cependant fixer un
objectif de budgétisation et un calendrier.
M. Jean-Louis Dumont n'a pas remis en cause la qualité des analyses du Rapporteur, mais
a regretté, à son tour, que la suppression pure et simple de la redevance n'ait pas été
envisagée. Sous la précédente législature, elle avait été vivement critiquée mais il avait été
décidé de supprimer, en premier lieu, la vignette automobile due par les particuliers au
profit des départements. La redevance avait été maintenue sous la pression des milieux
parisiens du spectacle. Les critiques émises par l'opposition d'alors se sont aujourd'hui, à
l'évidence, dissoutes dans des conclusions manquant singulièrement d'audace. Pourtant, une
clarification des taxes et des redevances s'impose. Il n'est pas normal que ce soit toujours
les mêmes, dans les mêmes régions, notamment à l'Est, la Lorraine, qui soient les plus
vertueux. Ces inégalités sont au demeurant préoccupantes, au début du mouvement de
décentralisation enclenché par le Gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin.
La suppression de la redevance était la solution qu'il convenait de préconiser. La
budgétisation des ressources du secteur public audiovisuel qui en résulterait placerait le
Parlement en position de force pour le contrôle dudit secteur et l'autoriserait à être plus
exigeant en matière de qualité de programmes. La situation actuelle dans laquelle des
parlementaires sont membres des conseils d'administration des sociétés de radio et de
télévision n'est pas satisfaisante dans la mesure où la présence des parlementaires n'a aucun
effet et ne se traduit par aucune information supplémentaire au profit des assemblées.
En réponse aux différents intervenants, votre Rapporteur a apporté les précisions
suivantes :
- la mise en oeuvre de la réforme de la redevance dès l'exercice 2005, préconisée par
M. Michel Bouvard, est techniquement possible, même si l'application de l'intégralité de la
loi organique relative aux lois de finances ne sera effective qu'à compter du 1er janvier
2006 ;
- il faut veiller à ce que l'adossement de la redevance à la taxe d'habitation ne prête pas à
confusion ; l'avis d'imposition devra comporter deux parties distinctes précisant l'utilisation
du produit de la redevance d'une part, de la taxe d'habitation d'autre part, et indiquant les
compétences respectives du Parlement et des collectivités territoriales dans la fixation de

? 6 ?
leurs taux. Un tel effort de présentation est nécessaire ; il est possible et se traduira par un
gain non négligeable pour les finances publiques.
M. Michel Bouvard a insisté sur le fait que le gain ainsi obtenu devra profiter au
contribuable.
Votre Rapporteur a indiqué qu'il avait consacré une partie de son rapport à la question de
l'affectation de ce gain. On peut notamment envisager qu'il permette une baisse du montant
de la redevance au moment où les foyers devront acquérir de nouveaux équipements pour
recevoir la télévision numérique terrestre ; l'économie réalisée sur la perception de la
redevance pourrait ainsi contribuer au succès de la télévision numérique terrestre. Il faut
rappeler que 95 % des foyers possèdent une télévision mais que 100 % d'entre eux
disposent d'au moins un poste de radio et que 25 % du produit de la redevance est attribué à
Radio France et Radio France Internationale. Tous sont donc utilisateurs du service public
de l'audiovisuel et doivent contribuer à son financement.
Le thème de la redevance audiovisuelle a, certes, été étudié par la MEC il y a trois ans, mais
il aurait été paradoxal que celle-ci ne l'aborde pas à nouveau au moment où une réforme va
être entreprise. Les données du problème ont fortement évolué ces dernières années sous
l'effet de la loi organique relative aux lois de finances, des lois dites « Trautmann » et
« Tasca », de la réduction d'un tiers du temps de publicité dans le service public télévisuel
et de la définition par l'Union européenne de nouvelles règles en matière de financement
public d'entreprises du secteur concurrentiel. Le rapport élaboré par la MEC avait donc
besoin d'être actualisé.
Le coût de perception de la redevance est, certes, très élevé au regard de son faible montant
mais il ne l'est pas dans l'absolu ; il est donc difficile de le réduire. L'adossement à la taxe
d'habitation devrait à la fois limiter les fraudes et réduire les inégalités de recouvrement
selon les régions, inégalités constatées pour tous les impôts mais particulièrement marquées
pour la redevance. Si celle-ci était purement et simplement supprimée, il faudrait la
remplacer afin de compenser la perte de recettes de 2 milliards d'euros.
M. François Grosdidier a fait observer que ce montant représentait un sixième de la
réduction de l'impôt sur le revenu, prévue pour l'ensemble de la législature.
M. Augustin Bonrepaux a approuvé l'idée de compenser la suppression de la redevance
par une moindre diminution de l'impôt sur le revenu. Il serait prêt à attendre 2005 pour que
cette substitution soit réalisée, et à se rallier à des conclusions en ce sens.
Le Président Pierre Méhaignerie a souligné que le rapport n'excluait pas une telle
possibilité, mais que la suppression de la redevance dès 2004 n'est pas envisageable.
Votre Rapporteur a rappelé que le gouvernement précédent n'avait pas procédé à la
budgétisation du financement de l'audiovisuel public lorsque les rentrées fiscales étaient en
hausse ; il est encore plus difficile de le faire dans la situation actuelle. Affecter à ce
financement le prélèvement sur les jeux reviendrait à priver le budget général de 2 milliards
d'euros, ce qui n'est pas plus envisageable.
Les injustices liées à la taxe d'habitation, évoquées par M. Marc Le Fur, ont en fait leur
origine dans la caducité des valeurs locatives. Le système des exonérations n'est en
revanche pas contesté. Le fait générateur de cet impôt, qui est l'occupation d'un logement,
n'est pas sans lien avec l'objet de la redevance, ce qui est une condition nécessaire à
l'affectation de la ressource en application de la loi organique aux lois de finances et des
règles communautaires.
Il est injuste de reprocher aux propositions du rapport leur manque d'ambition alors que
celles formulées à l'issue de la précédente MEC n'ont pas été mises en oeuvre malgré un
contexte plus favorable. Depuis, les recettes du service public issues de la publicité ont
diminué de 60 millions d'euros et les recettes fiscales sont devenues plus incertaines.
L'adossement à la taxe d'habitation est la solution la plus réformatrice : elle permet à la fois
de réduire les coûts de perception et de simplifier le système. Les pouvoirs de contrôle du
Parlement sur l'affectation du produit de la redevance n'en seront nullement diminués.

? 7 ?
M. Marc Le Fur a souhaité que l'Association des Maires de Frances soit consultée sur la
proposition relative à l'adossement de la redevance sur la taxe d'habitation. Alors que les
contribuables attribuent déjà aux maires toute la responsabilité du montant de la taxe
d'habitation, le risque de confusion sur l'objet de la redevance risque encore d'aggraver
cette tendance.
M. Michel Bouvard a estimé que la réforme de la redevance devait être l'occasion de
supprimer le système des comptes collectifs actuellement en vigueur pour les hôtels et les
hôpitaux, qui ne se justifient plus.
Réduire le problème du service public de l'audiovisuel à la question de la redevance est
apparu contestable à M. Alain Joyandet. Le financement du service public passe déjà par
une subvention budgétaire et par les recettes de publicité, qui s'ajoutent au produit de la
redevance. Il faudrait conduire une réflexion globale sur le périmètre du service public de
l'audiovisuel dont le rapporteur a estimé, dans sa présentation, qu'il ne pouvait que croître.
La réduction de ce périmètre permettrait de diminuer la redevance et de mieux distinguer le
périmètre et le service commercial, lequel vit de la publicité.
Votre Rapporteur a indiqué qu'il avait pris des contacts avec le président du Comité des
finances locales et avec celui de la commission des finances de l'Association des Maires de
France. Ces deux organismes devront être étroitement associés à l'élaboration des
documents présentant la distinction entre la taxe d'habitation et la redevance. L'envoi
conjoint des avis d'imposition est parfaitement justifié par les économies qu'il génère.
Le système des comptes collectifs doit être simplifié, mais il est difficile d'imaginer sa
suppression pure et simple, qui serait source d'injustices.
78 % des recettes publicitaires bénéficient déjà à TF1 et à M6. Toute réduction de la
publicité sur le service public implique une hausse de la redevance, à moins que son
périmètre soit réduit ou que ses coûts de fonctionnement soient limités. Le rapport aborde la
question d'une amélioration de la qualité du service public dans le cadre d'un périmètre
réduit.
Le Président Pierre Méhaignerie a demandé aux commissaires qui désiraient transmettre
des observations complémentaires de le faire rapidement afin que la Commission puisse se
prononcer sur les propositions de la MEC après en avoir pris connaissance. Il a souhaité que
ces contributions parviennent à la Commission pour le 9 juillet.
M. Augustin Bonrepaux s'est étonné de ce que les conclusions du Rapporteur soient très
inspirées par les intentions du Gouvernement alors qu'une approche plus large et plus
ouverte aurait permis d'aboutir à des conclusions que l'opposition aurait pu approuver, à
l'exemple d'une évolution vers la suppression de la redevance. Le débat confirme la
nécessité d'une telle approche.
Le Président Pierre Méhaignerie a indiqué qu'il serait incohérent de la part de la MEC de
demander la suppression de la redevance dans la conjoncture actuelle. L'envisager comme
une hypothèse de moyen terme est plus raisonnable. Il faut aussi s'interroger sur la
responsabilisation induite par le paiement d'une redevance. Les usagers ne doivent pas
avoir l'impression que les services publics sont gratuits.
M. Marc Le Fur a contesté cet effet de responsabilisation dans la mesure où il est proposé
par le rapporteur que la redevance soit due par tous les contribuables qui paient la taxe
d'habitation, et non par les véritables usagers du service public en cause.
M. Jean-Louis Dumont a estimé que la responsabilisation du citoyen devait aller au-delà
du champ de la seule redevance de l'audiovisuel : l'impôt sur le revenu contribue au
financement de l'ensemble des services publics.

? 8 ?
Le Président Pierre Méhaignerie a indiqué que le vote sur les conclusions aurait lieu
ultérieurement, au vu des observations complémentaires qu'il a demandées.
*
* *
Au cours de sa séance du 9 juillet, votre commission procédé à un
nouvel examen des conclusions de la MEC.
Après le rappel, par votre Rapporteur spécial, des grandes lignes du rapport, le Président
Pierre Méhaignerie a souligné que le travail effectué par le rapporteur est
incontestablement un travail utile, car se pose indiscutablement un problème juridique
puisque d'ici 2005 la redevance, telle qu'elle existe actuellement, est condamnée à
disparaître. Pour autant, les conclusions du rapporteur ne font pas l'objet d'un consensus et
il est essentiel que chacun puisse conserver sa liberté. Il paraît souhaitable de maintenir un
lien entre la possession d'un téléviseur et le paiement d'une redevance. En outre,
l'adossement à la taxe d'habitation risquerait de provoquer des réactions négatives de la
part des contribuables, vis-à-vis des collectivités locales. Aussi, est-il proposé que ce
rapport ne soit pas publié en tant que rapport MEC, mais en tant que rapport d'information
du rapporteur spécial. Dans ces conditions, n'y seraient pas jointes les diverses
observations, puisque la Commission se contenterait d'autoriser la publication d'un rapport
émanant du seul rapporteur spécial. En revanche, ce rapport pourrait être publié avec, en
annexes, les auditions auxquelles la MEC a procédé. Il est essentiel que la MEC ne
devienne pas un instrument de division et de discorde.
M. Michel Bouvard a exprimé son accord avec la position de sagesse du Président. Il a
souligné que, quel que soit le support sur lequel la redevance sera amenée à s'adosser, il est
impératif que les économies ainsi effectuées soient restituées aux contribuables et ne
viennent pas augmenter la dotation de l'audiovisuel public. Le débat actuel sur la réforme
du régime des intermittents du spectacle a mis en lumière certaines pratiques de
l'audiovisuel public. Il serait utile que le rapporteur ou la Cour des comptes se penche sur
ce problème. Il y a très certainement des économies de gestion à trouver, ce d'autant que
l'audiovisuel public va bénéficier de rentrées publicitaires supplémentaires avec l'ouverture
du marché publicitaire à la grande distribution.
M. Didier Migaud s'est félicité de la position de sagesse du Président. Néanmoins, on
aurait pu arriver à une telle solution dès le départ du processus en constatant qu'il ne
s'agissait pas là d'un sujet MEC dans la mesure où l'unanimité était impossible à atteindre.
On constate, même au sein de la majorité, des divisions puisque le Président lui-même a
exprimé son désaccord et répété qu'il ne s'agissait là que d'une contribution au débat. Cette
absence d'unanimité est très dangereuse pour la crédibilité de la MEC. Le choix des sujets
MEC a été fait de telle façon qu'il a été, par deux fois, impossible d'arriver à des résultats
concrets. Ainsi, après le rapport de M. Georges Tron, qui avait déjà soulevé de nombreuses
protestations tant au sein de la MEC qu'au sein de la majorité elle-même, c'est la deuxième
fois qu'une MEC n'aboutit pas à un rapport MEC.
Sur le fond, le groupe socialiste est en désaccord avec les propositions du rapporteur.
Contrairement à la majorité, il estime que l'État n'a actuellement pas les moyens de réduire
ses recettes fiscales. Pour autant, quitte à les réduire, comme le Gouvernement semble
décidé à la faire, il serait plus juste de réduire la redevance que de poursuivre une baisse
injuste de l'impôt sur le revenu ou encore une réduction de la TVA sur la restauration. Par
ailleurs, la proposition formulée par le rapporteur risque d'entretenir une confusion entre un
impôt local, la taxe d'habitation, et un impôt national, la redevance. Enfin, il apparaît qu'un
tel dispositif serait exagérément compliqué à mettre en oeuvre du fait de mécanismes
d'exonération et de dégrèvement différents. La simplification espérée ne serait donc pas au
rendez-vous.

? 9 ?
Votre Rapporteur a souligné que le sujet de la redevance audiovisuelle avait déjà été traité
par la Mission d'évaluation et de contrôle il y a trois ans. Il aurait été paradoxal de ne pas
actualiser les conclusions du précédent rapport, compte tenu des mutations en cours : loi
organique relative aux lois de finances, droit communautaire, conjoncture budgétaire.
M. Didier Migaud a considéré que le droit de suite du précédent rapporteur était suffisant.
Il était inutile de réunir une nouvelle fois la Mission d'évaluation et de contrôle sur ce sujet.
Votre Rapporteur, a souligné que la référence faite à la taxe d'habitation ne signifie pas
qu'elle servirait de base au calcul de la redevance audiovisuelle, mais que son fichier serait
utilisé pour limiter la fraude. La redevance audiovisuelle resterait une taxe forfaitaire, dont
le fait générateur pourrait demeurer la détention d'un poste de télévision. Une
harmonisation entre les redevables de la taxe d'habitation et de la redevance audiovisuelle
est tout à fait nécessaire, quitte à mettre en place des exonérations supplémentaires.
L'objectif est de limiter la fraude qui représente deux millions de redevables. La réforme
proposée constitue donc une mesure de justice. Les propositions du rapport devraient
permettre de nourrir le débat, lors de la prochaine session budgétaire.
Le Président Pierre Méhaignerie a rappelé que le débat sur la redevance audiovisuelle est
difficile, car certains créent une interférence entre ce débat et la question de la baisse de
l'impôt sur le revenu d'une part, et la réforme de la taxe d'habitation d'autre part.
M. Didier Migaud a rappelé son attachement au droit de suite des rapporteurs, qui doit
permettre à la Mission d'évaluation et de contrôle de se pencher sur de nouveaux sujets. De
plus, il a souligné que la réforme consistant à supprimer la redevance audiovisuelle ne
signifie naturellement pas la suppression du service public de l'audiovisuel.
*
* *
Votre Commission a ensuite, conformément à la position de votre
Rapporteur, autorisé la publication du présent rapport.

? 10 ?
Liste des personnes auditionnées par la MEC
1.- M. Laurent Benzoni, professeur d'économie à Paris II............................................ 59
2.- M. Marc Tessier, Président de France Télévisions .................................................. 73
3.- M. Philippe Parini, secrétaire général du ministère de l'économie, des
finances et de l'industrie .......................................................................................... 84
4.- M. Jean Bassères, Directeur général de la comptabilité publique et
M. Richard Bard, Trésorier-payeur général, Chef du service de la
redevance.................................................................................................................. 92
5.- M. Alain Seban, Directeur du développement des médias....................................... 104

? 11 ?
AUDITIONS
1.- Audition du 15 mai 2003 :
11 heures 30 : M. Laurent Benzoni, professeur d'économie à Paris II
Présidence de M. Yves Deniaud, Président.
M. Yves Deniaud, Président : Le thème de la redevance audiovisuelle est le
dernier de la MEC pour cette session parlementaire. Ce sujet a déjà fait l'objet de travaux
importants à diverses reprises de la Commission des finances. Nous recherchons un
aboutissement à l'ensemble de ces travaux et nous souhaitons tous arriver à une solution
définitive sur ce sujet. Cette audition devrait contribuer à cet objectif.
Je suis heureux d'accueillir M. Laurent Benzoni, Professeur d'économie à
Paris II. Nous attendons de vous, Monsieur Benzoni, plus que des exposés, des réponses
aux questions qui vont être posées, d'abord celles du Rapporteur, M. Martin-Lalande, puis
celles de nos collègues présents aujourd'hui, avec l'assistance de la Cour des Comptes qui
nous aide précieusement dans nos travaux.
M. Laurent Benzoni : Je m'intéresse à l'audiovisuel depuis une quinzaine
d'années sur tous ses aspects, qu'il s'agisse de diffusion ou de production. À ce titre, j'ai
rédigé un certain nombre d'articles et de travaux.
Je suis Directeur scientifique de l'Observatoire mondial des systèmes de
communication qui publie depuis 1988 des statistiques sur l'audiovisuel en France, en
Europe et dans le monde.
Par ailleurs, mes activités de consultance m'ont amené à travailler pour les
grandes chaînes du secteur privé, mais jamais encore toutefois du secteur public.
M. Patrice Martin-Lalande : Nous vous avons demandé de venir dans le but de
compléter le travail déjà effectué par la MEC en 2000 dans un rapport sur le recouvrement
de l'impôt, qui avait mis en exergue l'exemple de la redevance comme impôt archaïque et
coûteux.
M. le Président et chers collègues, je vous propose de diviser notre temps de
travail en trois étapes :
- le financement de l'audiovisuel en général ;
- les coûts et les besoins de financement de l'audiovisuel public ;
- les différents scénarios possibles de financement de cet audiovisuel public.
Monsieur le Professeur, concernant le financement de l'audiovisuel en général,
pourriez-vous nous indiquer les tendances générales du marché de la publicité - au-delà de
son évolution conjoncturelle que nous connaissons -, son évolution et sa répartition entre
les différents médias ?
Quelles incidences est-il possible de prévoir à la suite de l'ouverture proche de
l'accès des secteurs interdits à la publicité télévisée, notamment la grande distribution,
demandée par la Commission européenne et pour l'instant envisagée par le Gouvernement
avec une progressivité pleinement maîtrisée ?
Que représente le coût de la publicité télévisée dans le prix des produits
concernés ? Un seuil a-t-il été atteint ?

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Le marché de la publicité télévisée pourrait-il demeurer concurrentiel en
l'absence du secteur public, dans l'hypothèse où il n'y ferait plus appel ? TF1 représente déjà
plus de 50 % du marché et, sans France Télévision, on assisterait à un quasi-monopole. La
concentration serait-elle alors compatible avec les règles communautaires ?
Quelle part des ressources des chaînes privées et publiques provient maintenant
des activités commerciales dérivées qui est, d'ailleurs plutôt pour le privé, une source
importante de financement complémentaire ? Quelle en est l'économie générale, la tendance
et l'évolution ?
Quelle a été l'incidence sur le marché de la publicité télévisée de ce qui est
intervenu il y a quelque temps, à savoir la réduction à 8 minutes par heure des écrans
publicitaires sur les chaînes publiques, résultant de la loi Trautmann « modifiée Tasca » ?
Quelle spécificité le paysage audiovisuel français aurait-il en termes de
répartition du marché de la publicité par rapport à nos concurrents étrangers, étant entendu
que le système audiovisuel français est de plus en plus en concurrence permanente avec une
offre mondiale que symbolisent bien les réceptions satellitaires et bientôt l'internet, pour ne
prendre que deux exemples ?
M. Laurent Benzoni : Je vais essayer de résumer un certain nombre de points.
S'agissant des recettes et du financement du système audiovisuel français,
lorsque l'on regarde toutes les recettes confondues, les trois principales sont la redevance -
qui nous intéresse aujourd'hui -, la publicité et les abonnements, qu'il ne faut pas oublier,
car ils finissent tout de même par compter dans le budget des ménages. Pour moi,
l'abonnement est l'une des composantes à part entière du système audiovisuel.
En comparant le cas français à l'ensemble du monde, on constate que la France
est globalement dans la moyenne : environ 130 à 132 euros par habitant de dépenses
audiovisuelles au titre de la redevance, de l'abonnement et des recettes de publicité par an.
Cette moyenne française n'est pas très loin de la moyenne européenne qui est de
131 euros. Les Anglo-saxons, en l'occurrence la Grande-Bretagne, sont au-dessus de nous
avec 186 euros. Les États-Unis sont encore plus au-dessus avec 270 euros par habitant qui,
multipliés par 400 millions d'habitants, donnent une masse audiovisuelle permettant des
programmes cohérents.
Les pays en dessous de nous sont ceux du Sud de l'Europe.
Ces chiffres correspondaient à l'enveloppe totale, dont nous allons maintenant
analyser la structure, car elle est très différente selon les pays.
Premièrement, concernant la publicité, la France se situe un peu en dessous de la
moyenne européenne avec 48 euros pas habitant de recettes de publicité audiovisuelle,
contre 59 euros par habitant pour les quinze pays de l'Union européenne.
Ce chiffre est très en dessous de celui des Américains qui sont à 132 euros ou des
Japonais, à 120 euros. En Europe, on retrouve encore au 1er rang la Grande-Bretagne avec
87 euros.
En dessous de nous, on retrouve de nouveau les pays du Sud avec de moindres
recettes publicitaires par habitant.
Nous sommes donc en dessous de la moyenne européenne, mais pas très en
dessous, puisque la différence n'est que de 11 euros. Toutefois, 11 euros multipliés par
60 millions de personnes, cela représente un manque à gagner important par rapport à la
moyenne européenne.
Pourtant, lorsque l'on connaît un peu le marché de la publicité, on pourrait
attendre une meilleure performance que la moyenne, parce que nous sommes un grand pays
et que des économies d'échelle dans la publicité font que, plus on s'adresse par un média à

? 13 ?
une population vaste, plus le prix de l'écran publicitaire augmente. Le fait que la France soit
un grand pays devrait donc la "tirer" au-dessus.

? 14 ?
Par ailleurs, nous sommes un pays dans lequel le PIB par habitant est proche de
la moyenne et, l'un dans l'autre, si l'on tient compte du niveau auquel devrait conduire la
combinaison de l'effet de masse plus celui du PIB par habitant, le manque à gagner est
plutôt proche de 20 à 25 euros par habitant, selon les calculs.
Deuxièmement, concernant la redevance, nous sommes bien évidemment très en
dessous de la moyenne européenne, puisque le taux calculé est à peu près de 25 euros par an
et par habitant contre une moyenne européenne de 34 euros.
Sont au-dessus de nous les pays du nord de l'Europe : la Suède, la Norvège, la
Finlande, le Royaume-Uni, de même que l'Allemagne dont le niveau de financement par
habitant de l'audiovisuel public est très supérieur à celui de la France.
Très en dessous, on trouve les Américains avec en moyenne 3 à 4 euros par
habitant. La question à se poser est : existe-t-il vraiment un service public aux États-Unis ?
En l'occurrence, oui, mais c'est un service public privé fonctionnant grâce à des
contributions publiques et des contributions privées volontaires : PBS (Public Broadcasting
Services). Vous noterez toutefois, que si vous multipliez 3 euros par 400 millions, cela
représente l'équivalent des ressources du service public français...
M. Jean-Pierre Brard : 400 millions ? Les Américains ne sont-ils pas
270 millions ?
M. Laurent Benzoni : Veuillez m'excuser, j'ai comparé l'Europe à l'Amérique du
Nord, mais en y incluant le Mexique et le Canada. Nous avons donc des indications selon
lesquelles la France est en dessous.
Troisièmement, concernant les recettes d'abonnement, la France est au-dessus,
car l'effet Canal + joue fortement. Ainsi, les recettes françaises d'abonnements sont
supérieures d'à peu près 30 % à la moyenne européenne. L'abonnement à Canal + est de
30 euros par mois, et il se retrouve dans les moyennes et dans les statistiques. Pour une
chaîne unique, c'est un prix très important par rapport à ce que l'on observe sur les marchés.
Concernant, l'ouverture du marché un peu plus large à d'autres secteurs dits
"interdits", vous savez que nous ne sommes pas en conformité avec les règles européennes.
Quel pourrait être l'impact d'une ouverture ? Il pourrait être positif ou négatif,
cela dépend comment est structuré le système.
L'impact serait très positif pour le secteur de l'audiovisuel - je ne parle pas de
l'impact sur l'autre média concurrent, qui est la presse quotidienne régionale - si nous
avions un système de télévisions locales, car c'est avec la grande distribution que se
nourrissent en général les télévisions locales en termes de recettes publicitaires.
L'exemple du marché américain est à cet égard extrêmement instructif, puisque,
aux États-Unis, il existe plus de 12 000 LMPTV, c'est-à-dire des chaînes de puissance faible
d'émission et ayant une vocation locale. Ce sont des programmes nationaux avec des
décrochages locaux comportant de l'information de proximité et des fenêtres publicitaires
composées de nombreuses informations locales de la distribution de proximité et de la
grande distribution.
Il est clair que l'impact sur l'audiovisuel serait très positif s'il s'accompagnait d'un
développement des télévisions locales.
Au niveau national, ce sera beaucoup plus difficile à évaluer, car la grande
distribution devrait lancer des campagnes nationales, alors que ce n'est généralement pas
son mode de communication aujourd'hui.

? 15 ?
En France, la grande distribution a des attributs particuliers et une forte
concentration. De ce fait, elle a tendance à gérer ses ventes de manière homogène et à
lancer des campagnes homogènes de nature nationale, de telle sorte que l'annonce de ces
campagnes nationales de promotions, de prix et d'anniversaire, etc., pourrait faire l'objet
d'écrans publicitaires à la télévision. Il pourrait y avoir cet effet positif.
Cela étant, lorsque vous parlez avec les distributeurs, ils vous disent qu'ils ont des
habitudes assez établies de consommation des supports des médias et du hors médias. Ainsi,
leur principale dépense ne se fait pas à travers la presse quotidienne régionale, mais tout
simplement à travers le marketing direct de publicité non adressée, c'est-à-dire les journaux
multiples que l'on trouve dans les boîtes aux lettres et qui sont en général des catalogues
assez fournis, en quadrichromie et dont la distribution est coûteuse.
C'est dans ce type de support que passe l'essentiel des budgets de publicité de la
distribution, bien souvent financée avec l'aide des producteurs des biens en question,
puisque c'est une publicité qui leur est ainsi faite.
L'arbitrage pour eux serait entre cette publicité non adressée, et une publicité
nationale, ce qui n'est pas évident. Cela dépend de la couverture, et de la proximité, en cas
de campagne nationale.
Il existe toutefois toujours la possibilité de faire, à la télévision, de la publicité de
notoriété , ce qui est l'une des grandes spécificités de la télévision française. En effet, si la
presse permet effectivement la proximité, la télévision permet la notoriété en vendant
l'image de la marque, de son produit et en vantant un positionnement générique du
distributeur par rapport à d'autres.
A mon sens, une hystérésis du comportement aura lieu avant que les budgets
actuellement dépensés sur le marketing direct basculent complètement sur la télévision. En
revanche, nous pourrons sans doute constater le développement de campagnes télévisées de
notoriété ou ciblées avec des promotions nationales.
M. Yves Deniaud, Président : Des campagnes comme celle que les distributeurs
font à l'heure actuelle à la radio ?
M. Laurent Benzoni : Oui, mais c'est assez complexe, car de nombreuses
données sont à prendre en compte comme les conditions d'approvisionnement des stocks,
des magasins, etc. Or, lorsque vous lancez des campagnes à la télévision, cela pose
problème, car les distributeurs ne sont pas forcément implantés partout. Il existe en effet une
spécialisation régionale des grandes enseignes de distribution et, si elles sont par exemple
concentrées à l'ouest de la France et communiquent avec l'ensemble des Français, ces
derniers cherchent le magasin en vain à l'est ou au sud-ouest. La télévision n'est donc pas
nécessairement le meilleur média de communication en toutes circonstances.
Toutes ces considérations feront que le secteur interdit de la distribution ne
devrait pas avoir, me semble-t-il, un impact extraordinaire à court terme sur la télévision
française compte tenu de sa configuration actuelle de chaînes essentiellement nationales.
Quant aux spécificités en termes de répartition du marché, j'en ai déjà un peu
parlé : la France se caractérisant par de grandes chaînes nationales assez concentrées, la
publicité est beaucoup utilisée sur le média télévisuel pour des campagnes de notoriété, plus
que pour des campagnes de « hard selling », comme le disent les professionnels de la
publicité, c'est-à-dire des campagnes de promotion sur des prix « cassés », que l'on ne voit
que très peu à la télévision. L'essentiel des campagnes télévisuelles françaises est souvent
constitué de campagnes d'image ou de création de notoriété autour des produits et des
marques.

? 16 ?
En outre, les restrictions assez fortes à la publicité comparative, laquelle pourrait
avoir des impacts très importants en utilisant le vecteur télévisuel, font qu'en France, elle
n'est pratiquement pas utilisée afin de respecter les règles juridiques en vigueur.
S'agissant des besoins de financement de l'audiovisuel associés à ses recettes, il
existe une loi statistique très claire dans tous les contenus : dès lors qu'il s'agit d'image, plus
un contenu est regardé, plus il est coûteux à acquérir. Qu'il s'agisse d'une émission de
plateau, de flux, de stock, de sport, etc., plus elle génère de l'audience et de l'appétence par
le public, plus elle est coûteuse à produire et à acquérir. Il en est de même pour le cinéma.
De ce fait, il existe une relation assez forte entre les coûts des grilles et les besoins de
financement, ceci entraînant la création de cercles vicieux ou vertueux, selon le cas !
Cercle vertueux : plus on gagne de l'argent, plus on peut créer des produits
attractifs et les acquérir, et donc plus on gagne d'argent...
Cercle vicieux : sans argent, on n'a pas les moyens d'acquérir les programmes qui
vont être regardés et on acquiert des programmes moins chers ; finalement, on peut
s'inscrire dans la logique d'un système en « faillite » permanente des programmes.
La notion de coût n'est jamais assez soulignée : dès lors qu'il s'agit de
programmes génériques, ces derniers sont d'autant plus coûteux que l'on souhaite qu'ils
soient regardés.
Tout ceci peut nous ramener vers l'audiovisuel public. Si l'une des fonctions de
l'audiovisuel public est d'être regardé...
M. Patrice Martin-Lalande : ... Ce n'est pas à exclure !
M. Laurent Benzoni : Pourquoi dis-je cela ? Dans le système américain, la
fonction de l'audiovisuel public n'est pas d'être regardé, mais de créer des stocks de
programmes qui pourront être réutilisés, et c'est très différent. Il ne s'agit pas de produire
des programmes en flux pour qu'ils soient regardés par les consommateurs en prime time,
mais de créer des contenus destinés à être stockés pour être réutilisés par toutes les entités
qui souhaiteront les diffuser, y compris par les chaînes privées si nécessaire.
Nous pouvons donc très bien imaginer un service public de l'audiovisuel plus
orienté vers la production des contenus que vers la diffusion, c'est-à-dire vers le fait qu'il
faille regarder en flux continu l'écran du téléviseur. C'est pour cela que l'on peut faire la
distinction que j'indiquais préalablement.
Toutefois, si le but est de créer des contenus originaux, afin qu'ils soient
regardés, cela coûte très vite assez cher. Ainsi, les chaînes publiques les plus regardées en
Europe sont aussi les plus coûteuses en termes de grilles de programmes (BBC, ZDF, etc.).
Il n'existe en effet pas de recette miracle qui permettrait d'avoir de l'audience avec de faibles
coûts, sinon tout le monde l'utiliserait !
Comme cette recette n'existe pas, si l'on veut que le service public soit regardé, il
sera forcément coûteux.
Après ce constat, se pose une question : quelles sont les recettes que l'on souhaite
mobiliser pour financer ces programmes ? Dans les modèles allemand et britannique, c'est
très clair, cela se fait sans publicité et uniquement avec des ressources publiques.
Le cas néo-zélandais est intéressant : la Nouvelle-Zélande est un laboratoire du
libéralisme et a supprimé la télévision publique, mais n'a pas pour autant supprimé la
volonté d'avoir des programmes d'expression néo-zélandaise. Comment font-ils ? Ils ont un
budget prévu, pour des programmes respectant des critères d'éligibilité pour pouvoir
bénéficier de ces subventions. Les néo-zélandais ont donc établi une grille de critères, ce
qui constitue un exercice assez complexe.
En effet, pour nous, dans des domaines comme le cinéma ou les productions
audiovisuelles, les seuls critères clairs sont ceux de la langue, ce qui signifie que le

? 17 ?
programme doit être tourné en français, et de la politique industrielle, à savoir que le
producteur soit français. C'est plutôt une politique industrielle que culturelle qui est cachée
derrière ce deuxième critère. En effet, il serait tout à fait possible de créer de très bons
programmes en langue française produits par des producteurs non français. Nous ne
distinguons pas bien les deux aspects industriel et culturel, ce qui, à mon sens, introduit de
nombreuses difficultés.
M. Gilles Carrez : La corrélation coût/audience connaît des exceptions, car le
développement de M6 s'est fait à des coûts relativement modérés, du moins c'est ce que l'on
dit. C'est d'ailleurs peut-être moins vrai aujourd'hui. Il n'existe donc pas de dictature du coût
en fonction de l'audience recherchée
M. Laurent Benzoni : Nous parlons aujourd'hui d'audience de télévisions
généralistes (TF1, France 2). Quant à M6, il faut savoir que, par rapport à sa cible
d'audience, elle est très coûteuse. En effet, si je compare M6 à MCM ou à Canal Jimmy, qui
sont des chaînes thématiques visant la même audience, c'est-à-dire une population urbaine et
jeune (moins de 30 ans), il ressort que la grille de M6 est très coûteuse. M6 n'est pas une
chaîne généraliste au sens de TF1 ; c'est une mini-généraliste et pas une généraliste totale.
Cela se voit d'ailleurs avec certains annonceurs publicitaires que l'on trouve sur M6, mais
pas sur TF1. La cible d'audience de M6 n'est pas celle de TF1 et c'est d'ailleurs ce qui leur
permet de survivre dans le paysage audiovisuel français.
En se décalant vers une audience plus restreinte et en ne visant pas celle de TF1,
M6 a donc une grille moins coûteuse que celle d'une grande chaîne généraliste, ainsi que
des recettes publicitaires liées à cette grille ; elle trouve son équilibre économique de cette
manière.
Il existe tout un éventail des coûts de grille en fonction de l'audience des chaînes.
Ainsi, certaines chaînes thématiques ont des grilles de programmes bien moins coûteuses
que celles des grandes chaînes hertziennes. Cependant, si vous mettiez ces chaînes
thématiques en concurrence frontale avec les grandes chaînes de télévision, elles n'auraient
pas assez d'audience pour se payer un réseau hertzien, mais elles trouveraient sans doute
une audience suffisante par rapport au coût de leur grille.
C'est une notion qu'il ne faut pas oublier lorsque l'on examine le paysage
audiovisuel : avec sa ligne éditoriale, une chaîne cible une audience en face de laquelle on
trouve des recettes ; plus l'audience est large, plus on peut financer par la publicité, mais
plus l'audience est restreinte, plus on se dirige vers l'univers du thématique et de
l'abonnement.
Le secteur public est toutefois un « être » à part, qui peut s'autoriser par décision
politique des audiences confidentielles, comme Arte, pour des chaînes hertziennes
nationale, mais cela se traduit par un besoin de financement public.
M. Patrice Martin-Lalande : Merci de ne pas avoir parlé de la chaîne
parlementaire pour les audiences confidentielles !
M. Laurent Benzoni : Tout ceci est lié à l'absence de contraintes de
recettes complémentaires.
Le problème de M6 est que, si elle veut croître en termes de chiffre d'affaires de
façon forte et se rapprocher de France 2 ou de TF1, elle devra dépenser plus d'argent en
coûts de programmes et changer sa ligne éditoriale, ce qui implique qu'il lui faudra trouver
de nouvelles recettes. C'est un choix stratégique et sans doute risqué.
M. Jean-Pierre Brard : Vous avez dit tout à l'heure qu'en moyenne, chez nous,
la redevance rapportait 25 euros par habitant. Quelque chose me frappe immédiatement : le
compte n'y est pas. En effet, en tenant compte de la taille moyenne des foyers, même si vous

? 18 ?
multipliez par trois ou quatre, le compte n'y est toujours pas. Je vous pose la question en
ayant une petite idée sur la réponse : avons-nous des explications et des chiffres à ce sujet ?
M. Laurent Benzoni : Les chiffres que j'ai utilisés sont ceux de l'OMSYC qui, je
pense, utilise - il faudra que je vérifie - les chiffres publics concernant les subventions de
l'audiovisuel divisées par le nombre d'habitants. J'imagine que c'est ainsi que cela a été
calculé et que c'est ainsi que l'on obtient ce chiffre de 25 euros estimé en 2002.
M. Jean-Pierre Brard : Quelle est la proportion de familles dotées d'un appareil
de télévision ?
M. Laurent Benzoni : En France, le taux d'équipement est, me semble-t-il,
supérieur à 99,7 ou 99,8 %.
M. Jean-Pierre Brard : Quelle a la taille moyenne des familles dans le pays ?
M. Laurent Benzoni : 2,2 personnes.
M. Jean-Pierre Brard : L'écart est donc gigantesque et montre l'existence d'un
problème. Ceci m'amène à vous poser la question suivante : quelle est la part de la fraude ?
M. Laurent Benzoni : Je ne sais pas trop. On sait toutefois que la redevance est
l'un des impôts les plus fraudés. On pourrait peut-être estimer cette fraude simplement en
multipliant le taux de la redevance par le nombre de foyers, corriger par le taux
d'équipement et comparer à ce qui est collecté. C'est une simple règle de trois.
M. Patrice Martin-Lalande : Concernant les produits dérivés, ils semblent,
pour l'instant, constituer une ressource non négligeable du secteur privé, mais demeurent
une ressource assez faible pour le secteur public. Pouvons-nous avoir une explication et une
confirmation de cet état de fait ?
Existe-t-il une marge de progression des ressources du service public qui pourrait
être liée à des produits dérivés, sans pour autant se lancer dans une politique commerciale,
dont on sait qu'elle peut avoir des incidences sur la qualité des émissions ? C'est un peu la
quadrature du cercle, j'en conviens, mais y a-t-il une marge à ce niveau ?
Vous nous avez dit tout à l'heure que, du côté de la publicité, il n'y avait pas de
grandes marges de ressources à attendre, en dehors de la contrainte législative la réduisant à
huit minutes. De ce fait, existe-t-il des possibilités de progression des ressources du côté des
produits dérivés, car, si ce n'est pas le cas, ni avec la publicité, ni avec les produits dérivés,
nous risquons de nous tourner assez rapidement vers le remplacement de la redevance par
un système assez proche ?
M. Laurent Benzoni : Vous avez déjà répondu à la question dans la façon dont
vous l'avez formulée : si vous souhaitez que la télévision publique produise des contenus se
rapprochant de plus en plus de la télévision privée, c'est le moyen le plus efficace pour
obtenir les produits dérivés, car l'essentiel de ces produits est lié à des émissions phares que
s'interdit de produire la télévision publique. Il s'agit en effet d'émissions de télé réalité
comme Star academy, qui a été un générateur extraordinaire de produits dérivés.
Mais, à l'heure actuelle, le service public semble s'interdire ce type de
programme. C'est d'ailleurs plutôt une éthique qu'une interdiction. Je n'ai pas de jugement à
formuler, mais il manquera forcément les programmes générant le plus de produits dérivés
par envois de SMS, appels téléphoniques, droits liés aux chansons, etc.
M. Patrice Martin-Lalande : Cette situation du service public français se
retrouve-t-elle dans les autres services publics ?

? 19 ?
J'avais cru comprendre que la BBC avait notamment des recettes de produits
dérivés non négligeables et notoirement supérieures à celles du système français. Avez-vous
des informations à ce sujet ?
M. Laurent Benzoni : On ne peut pas comparer ce qui n'est pas comparable.
Tout d'abord, la BBC n'a pas de recettes de publicité. En outre, elle est une référence dans
la production des programmes dans son pays et elle génère donc la mode, plutôt qu'elle ne
la suit, contrairement à ce que l'on pourrait observer chez nous.
Pour dédouaner le service public français, il faut dire que la BBC en a les
moyens et, comme elle a les ressources pour le faire, elle est capable de générer des
produits phares, ce qui permet de nombreux produits dérivés.
Par ailleurs, comme la BBC produit des stocks de programmes extrêmement
intéressants, elle touche également les produits issus de la revente des droits de
commercialisation dont elle est propriétaire. A ce sujet, on peut mettre l'accent sur le fait
qu'en France, la loi interdit que les programmes de stock soient la propriété des diffuseurs
qui les ont pourtant parfois financés à 100 %. C'est une aberration totale qui n'est là que
pour faire survivre une industrie indépendante qui n'émerge pas et qui est subventionnée
depuis 15 ans, alors que les diffuseurs/financeurs pourraient être distributeurs de droits,
sachant que ces derniers entrent dans la ligne comptable Produits dérivés.
En effet, l'essentiel des produits dérivés de la BBC consiste d'abord en la vente
de droits et de contenus. En outre, ces contenus sont diffusés internationalement, et c'est
bien ce que nous cherchons à faire en France : que notre culture ait un impact international !
M. Patrice Martin-Lalande : Tout à l'heure, vous avez évoqué l'évolution
possible en matière de ressources publicitaires. Si elle avait lieu, quelles conséquences
pourrions-nous en attendre ou redouter concernant la presse écrite, qui est fragile en France,
dont le lectorat baisse, dont les coûts de fabrication et de diffusion augmentent et où, pour
l'instant, la publicité stagne ou régresse ?
Pouvons-nous espérer que cette faible marge de production publicitaire puisse se
répartir de façon équitable et non préjudiciable entre la télévision - même pour une part
faible - et la presse écrite ? Ou la volonté de protection de la presse écrite interdit-elle toute
possibilité d'affecter cette publicité à la télévision ?
M. Laurent Benzoni : Je ne connais pas bien la presse quotidienne régionale.
J'exprime l'avis d'un professeur de façon indépendante en m'appuyant sur des considérations
économiques et non pas nécessairement politiques. La presse écrite va mal en France et plus
mal que partout ailleurs. Or elle a été protégée.
M. Patrice Martin-Lalande : C'est la presse écrite quotidienne qui pose un
problème, pas les magazines qui, eux, vont bien.
M. Laurent Benzoni : Et c'est bien celle qui a été protégée qui se porte mal ! La
question que nous pouvons nous poser est celle de l'efficacité de la protection qui, si elle
était efficace, devrait être temporaire et non pas devenir permanente et structurelle. Comme
souvent, d'un point de vue économique, lorsque l'on donne à une personne qui ne va pas
bien une béquille, elle s'appuie trop dessus et finit par s'affaiblir. Je pense que la presse
quotidienne a bénéficié d'une béquille trop importante et qu'elle est aujourd'hui trop fragile.
Comment essayer de faire en sorte qu'elle survive, car avoir une presse
quotidienne est un élément important ? Tout simplement en supprimant d'autres contraintes
et restrictions existant en France et pas ailleurs : il faut faire en sorte que le média puissant
qui monte puisse aider le média en situation de faiblesse, notamment en créant de grands
groupes de communication pouvant intégrer l'audiovisuel et la presse en supprimant des
restrictions liées à des peurs anciennes datant du moment où ces textes ont été élaborés.

? 20 ?
Toutefois, nous pouvons à l'heure actuelle nous donner d'autres garanties d'indépendance
éditoriale que celles visant à interdire les concentrations capitalistiques essentielles à la
survie du secteur.
Aujourd'hui, le fait qu'une grande chaîne hertzienne ne puisse pas contrôler un
quotidien paraît une aberration économique, puisque, si l'on observe ce qui se passe dans les
autres pays d'Europe, l'intégration de grands groupes de communication permet de faire
jouer les synergies entre l'audiovisuel et la presse de manière beaucoup plus importante et
économique.
Après, il faudra vérifier que la concentration économique ne débouche pas sur
une concentration éditoriale qui pourrait remettre en cause le jeu du pluralisme des
opinions. Toutefois, c'est un débat qui peut se traiter indépendamment du premier.

? 21 ?
M. Gilles Carrez : Une question sur l'évolution des coûts de production : on
entend d'un côté, vous l'avez dit, qu'ils augmentent ; cependant, d'un autre côté, on a des
témoignages sur le fait, compte tenu de la nouvelle technologie et du numérique, qu'il existe
aujourd'hui la possibilité de sortir des programmes d'une certaine qualité - je ne sais pas si
c'est vrai - parfois à moins de 15.000 euros de l'heure. Comment voyez-vous ce débat sur
l'évolution des coûts de production ?
M. Laurent Benzoni : Je ne sais pas de quels types de programmes il s'agissait.
M. Gilles Carrez : Plutôt des documentaires.
M. Laurent Benzoni : Le coût d'un documentaire consiste essentiellement en
coûts humains, tout comme l'information. Ainsi, par exemple pour les chaînes d'information,
les coûts sont essentiellement des coûts humains et il est impossible de les réduire. Ce sur
quoi les effets technologiques pourraient avoir un impact, c'est sur les programmes
d'animation pour lesquels le coût horaire de production diminue.
Concernant les émissions de plateau, leur coût global est également
essentiellement constitué de coûts humains. En effet, le « plateau » représente à peine 5 à
10 % du coût total et l'économie résultant de la numérisation de la caméra est très faible.
Cela aide en post-production, mais cela ne joue pas sur le contenu.
Concernant les programmes de stock et les fictions, leur coût est également
essentiellement constitué de coûts humains, en l'occurrence celui du casting pour lequel la
question est de savoir s'il faudrait le moduler.
Pour un programme de foot, ce n'est pas le prix de l'herbe du terrain qui a
augmenté ces dernières années, ni celui de la caméra, mais le coût humain de la production
du programme, en l'occurrence le salaire des joueurs.
Dans les coûts audiovisuels à l'heure actuelle, les coûts des fictions de prime time
ont aussi évolué à la hausse de manière explosive. Je dispose des historiques
- essentiellement les statistiques du CNC - que je pourrais vous transmettre.
Regardons la dérive des coûts à la hausse, notamment pour les séries de longue
durée comme Navarro : l'augmentation du coût de cette série est uniquement consécutive à
l'augmentation du coût du casting, tout comme l'augmentation du coût des programmes de
football n'est liée qu'à l'augmentation du coût des salaires des joueurs et tout comme
l'augmentation du coût des émissions de plateau n'est liée qu'à l'augmentation du coût des
animateurs vedettes.
Tout ceci est également vrai dans le cinéma. Les Américains appellent cela
l'économie des superstars : comme le succès du programme dépend de la présence d'un
joueur, d'un acteur ou d'un animateur, cette ressource rare fait jouer son pouvoir de
négociation en sa faveur et cherche à capter la part maximale du surplus généré par le
programme. De ce fait, dans le jeu de la négociation, comme la star est rare et non
substituable, elle dispose des moyens de faire monter le prix de sa rémunération.
M. Gilles Carrez : Ce n'est pas vrai pour tous les programmes de la grille de
télévision. C'est vrai pour certaines émissions en prime time. Ce n'est pas vrai pour
24/24 heures de télévision.
M. Laurent Benzoni : L'essentiel du coût de la grille est constitué des coûts des
programmes du prime time ; environ 20 % de temps de la grille représente 80 % des coûts
de la grille. C'est en effet le prime time qui génère les coûts, tout comme il génère les
recettes. C'est logique.

? 22 ?
M. Patrice Martin-Lalande : L'un des problèmes du remplacement de la
redevance est de savoir comment doit évoluer la ressource dont la télévision publique a
besoin pour rester compétitive par rapport à la télévision privée.
Les responsables de la télévision publique nous disent souvent que les moyens de
la télévision privée augmentent avec un rythme à deux chiffres, et qu'eux sont très en
dessous.
Quelle est votre analyse et quelle est la dynamique minimale nécessaire à la
ressource publique pour maintenir la position du service public dans un univers de plus en
plus concurrentiel ? En effet, 380 chaînes sur TPS et les autres diffuseurs, c'est énorme.
En outre, concernant les coûts de production - vous en avez parlé en réponse à
la question de M. Carrez - existe-t-il, dans l'organisme centralisant les informations sur la
communication que vous avez mentionné, un comparatif des coûts de la production
télévisuelle selon les pays ? Existe-t-il une information à ce sujet qui pourrait nous aider à
voir de quelle manière l'organisation de la production en interne ou en externe pour le
service public, selon les pays, permet de mieux ou de moins bien maîtriser les coûts de
production qui sont naturellement l'une des données à prendre en considération lorsque l'on
veut fixer le niveau de recettes nécessaires au service public ?
M. Laurent Benzoni : A ma connaissance, il existe des statistiques produites par
l'Observatoire Européen de l'Audiovisuel, permettant d'effectuer des comparaisons.
Par ailleurs, la Commission européenne lance souvent des études d'impact,
notamment des financements, et un appel d'offres a été lancé récemment. Ces études sont
généralement disponibles sur le site de la Commission.
Ceci étant, pour avoir travaillé sur le sujet, je sais que l'on va trouver des données
non comparables, car il faut ramener tout cela au coût de l'heure de programme, ce qui
posera un problème important.
Prenons des exemples : aujourd'hui, l'audiovisuel français est soumis à une règle
stricte - à ce sujet, Bruxelles s'occupera sans doute un jour de cette question - de
contrainte de financement des oeuvres d'expression originale française basée sur le chiffre
d'affaires de l'année N-1. Qu'il s'agisse de l'audiovisuel privé ou public, 16 % du chiffre
d'affaires de 2002 déterminent les investissements en production indépendante de
programmes d'expression régionale française de 2003.
C'est un élément du coût de la grille que la chaîne est obligée de dépenser et, si
elle ne le fait pas, on lui reprend l'argent non dépensé et avec une amende en plus. C'est
donc une somme dont on connaît le montant à l'avance et qui sera obligatoirement
dépensée. Je n'ai pas encore dit "obligé de gaspiller".
Quand une chaîne est-elle obligée de gaspiller ?
Le prime time représente une quantité de temps invariable et la règle du
pourcentage du chiffre d'affaires consacré au financement de la télévision a été renforcée en
augmentant régulièrement ce pourcentage à la demande des producteurs indépendants. La
dernière loi de 2000 a augmenté le pourcentage de 15 à 16 %. Cette loi vaut pour le public,
pour le privé et pour les chaînes thématiques, dès lors que ces dernières ont un
conventionnement avec le CSA.
Lorsque les recettes de publicité s'accroissent, la question qui se pose est la
suivante : comment cet argent supplémentaire doit-il être dépensé ?
Les chaînes sont obligées de le dépenser en investissant dans les programmes. Le
seul problème des chaînes tient à ce qu'elles ne disposent pas de plus de 24 heures par jour

? 23 ?
pour investir et qu'elles ont de nombreuses autres contraintes, - notamment les chaînes
hertziennes nationales - elles doivent aussi diffuser des films de cinéma, du sport, de
l'information, etc., surtout s'il s'agit de chaînes généralistes.
Ainsi, si une chaîne généraliste prévoit dans sa grille de programmes deux à trois
fictions par semaine en moyenne en prime time, compte tenu d'une ligne éditoriale
généraliste, elle est au maximum de ce qu'elle peut faire en termes de volume de
programme.
Il en va, d'une certaine manière, de même pour la presse quotidienne généraliste
qui ne peut consacrer qu'un certain nombre de colonnes à l'information sportive, par
exemple.
Deux à trois fictions de ce type par semaine représentent donc à peu près le
maximum de commandes qu'il est possible de programmer.
Si le budget des chaînes s'accroît, le pourcentage étant ce qu'il est, les chaînes
sont obligées de consacrer de plus en plus d'argent au financement de ces deux ou
trois fictions hebdomadaires.
L'arbitrage pourrait être aussi : « Au lieu de faire peu de programmes coûtant
cher pour le prime time, on peut en faire beaucoup coûtant peu cher en les insérant dans des
créneaux de day time, car, si un programme coûteux est diffusé à une période de la journée
sans audience, on aboutit à une catastrophe économique ; on se doit donc de produire des
programmes non coûteux pour le « day time ».
Il se trouve en outre qu'en France, l'industrie ne sait pas produire des séries peu
coûteuses et regardées. C'est entre autres pour cette raison que l'on trouve en day time des
séries américaines peu coûteuses et que l'on concentre les moyens sur les 20 % du prime
time.
Il s'agit là de l'un des facteurs d'inflation des coûts de la grille concernant la
fiction française, ceci étant lié à la fameuse règle des 16 % pour les producteurs
indépendants. J'avais calculé ce qu'il en était pour un grand acteur de l'audiovisuel, et j'avais
conclu qu'il « surdépensait » 10 à 15 % de ce budget.
Ainsi, à l'heure actuelle, les chaînes en arrivent à produire des programmes
qu'elles ne diffusent pas. Elles les mettent en stock, les provisionnent et, à un moment
donné, elles abandonnent leurs droits de diffusion. Le producteur en reste propriétaire,
puisque c'est la règle française, mais n'en fait rien. En effet, ce qui l'intéressait, c'était de
récupérer le financement de la production par les recettes de sa diffusion et de sa
distribution. C'est une particularité française.
Un autre problème tient aux formats des publicités. En France, une fiction est un
format d'environ 60 minutes, alors que le format standard mondial est de 30/35 minutes, ce
qui implique que nous ne pouvons pas exporter nos programmes qui sont plus longs.
Pourquoi sont-ils plus longs ? Parce les contraintes publicitaires font que
l'optimisation de la recette publicitaire a généré ce standard français. Nous produisons donc
des fictions qui ne sont pas insérables telles quelles dans les grilles de programmes des
autres diffuseurs mondiaux.
Ainsi, par exemple, un épisode de Colombo est plus court qu'un épisode de
Navarro, alors qu'un épisode de Derrick est de même durée qu'un Colombo. Les chaînes
peuvent donc acheter des épisodes de Colombo pour les insérer à la place de ceux de
Derrick, mais, si on leur propose un épisode de Navarro, elles seront bien embêtées, car
cette série n'entrera pas dans leurs standards et elles seront obligées de proposer des coupes.

? 24 ?
Mais une coupe de 20 minutes est impossible : il faut alors réécrire complètement le
scénario. Une coupe n'est possible que dans une proportion de 10 à 15 % maximum.
Tout ceci implique que la France a tellement de règles particulières et spécifiques
que le coût de ses programmes, même comparé à ce que l'on observe en Allemagne ou
Grande-Bretagne pour des programmes comparables, - même si l'on ne dit pas qu'ils sont
trop coûteux -, sont plus chers que ceux de nos homologues Européens, rapportés à une
heure de programme.
M. Patrice Martin-Lalande : Oui, car, à cause de ces "contraintes" dont vous
venez de parler, nos programmes sont largement moins diffusés. Ce n'est peut-être pas le
coût de production qui est supérieur ; c'est le niveau de recettes générées par cette
production qui est considérablement réduit à cause de tout ce que vous avez dit tout à
l'heure.
Vous confirmez que c'est le coût de production ?!...
Un match de football retransmis par une télévision publique revient-il plus cher
que lorsqu'il l'est par une télévision privée ? J'imagine que non, car la prestation est
comparable.
M. Laurent Benzoni : Ce qui coûte cher dans le football, de même que pour une
série, ce sont les coûts humains et non les coûts techniques.
Un point important : les programmes français ne sont pas vendus
internationalement, car ces produits ne sont pas aux standards mondiaux à cause des règles
de coupures par la publicité.
Un autre point important : en France, pour récupérer le maximum de la chaîne de
financement, les producteurs sont les détenteurs des droits, mais ce ne sont pas des
distributeurs.
Nous avons donc plusieurs difficultés : les coûts, les règles en matière de
publicité, etc., et, enfin, en bout de course, les détenteurs des droits ne sont pas des
distributeurs. Or, vendre et distribuer les programmes ne fait pas partie de leur métier... Ce
sont beaucoup de phénomènes handicapants.
M. Gilles Carrez : Lorsque le choix a été fait il y a un mois du thème de la
redevance, il l'a été en contradiction avec les principes que nous avons souhaité nous fixer,
qui consistent à travailler le plus possible en amont avec la Cour et de prendre des sujets
ayant fait l'objet de travaux, en cours ou sur le point de s'achever, de la Cour. Nous sommes
bien conscients de ce problème.
Toutefois, concernant la redevance, nous étions confrontés à la question
suivante : un travail très approfondi a été fait par la MEC il y a trois ans ; ce travail a été
accompagné par la Cour, qui était présente, et a pris notamment appui, de mémoire, sur un
travail de l'Inspection des finances conduit en 1999.
Nous avions, de manière unanime, adopté un certain nombre de conclusions tout
à fait claires et nous avons souhaité, il y a effectivement un mois à peine, en nous saisissant
de ce sujet dans un laps de temps limité pour nos travaux, montre au Gouvernement qu'il ne
faut pas enterrer ce sujet et qu'il existe une détermination forte au sein de notre
Commission.
Ce travail avait été entrepris sous la précédente majorité et nous souhaitons en
fait l'actualiser. Nous mettions en évidence l'inégalité de traitement des différents
redevables, ainsi que le processus, pervers à travers le temps, d'exonérations sans
cohérence. En outre, nous mettions également en évidence, même si cela s'est amélioré, un

? 25 ?
coût de collecte qui reste très élevé. J'ai gardé en mémoire un chiffre de 7 à 8 %, mais dans
le rapport de l'Inspection générale des finances, étaient également pris en compte des coûts
indirects et non uniquement les coûts directs du service de la redevance.
Comment passent-ils de quatre à sept ? Je l'ignore.
M. Patrice Martin-Lalande : Monsieur le Professeur, finalement, vu depuis
votre poste privilégié d'observation et de réflexion, existe-t-il, pour assurer au service public
un financement adapté à sa mission et au contexte concurrentiel, une solution autre que celle
de maintenir un financement public proche de celui de la redevance avec probablement
quelques améliorations sur les modes de perception ?
Existe-t-il une autre solution, selon vous, soit par prélèvement sur d'autres
recettes - il avait par exemple été question des sociétés de jeux ou autres -, soit par une
utilisation plus large de la publicité, des produits dérivés, etc., voire des abonnements, ce
qui me semble mal venu pour le service public ? Selon vous, qu'existe-t-il comme marge de
manoeuvre ?
M. Laurent Benzoni : La première question à se poser est la suivante : quel est
l'objectif du service public en question ? En effet, le service public français est tout de
même très diversifié par rapport à ce qui peut être observé par ailleurs.
Avons-nous besoin de France 2, France 3, France 5 et Arte, toutes diffusées en
national ? Par exemple, la fonction de France 5, à l'instar de PBS, n'est-elle pas justement de
produire des contenus et pas nécessairement de les diffuser en laissant à d'autres le soin
d'utiliser ces programmes ? Son rôle ne devrait-il pas être celui d'un distributeur de
programmes ?
Cela éviterait des coûts de diffusion importants et tous ceux que génère le fait de
diffuser et non d'être seulement un producteur/distributeur de droits et de programmes.
Toutefois, ce n'est qu'un avis personnel.
Quant à Arte, il s'agit presque d'une chaîne thématique et non d'une chaîne
généraliste. En ce qui la concerne, n'est-il pas possible de trouver des vecteurs de diffusion
plus adaptés au caractère thématique de la chaîne ? Il faudrait faire des études d'audience,
afin de savoir qui la regarde, à quelle heure et comment, car cela permettrait d'optimiser les
coûts techniques, étant donné qu'elle est en diffusion hertzienne, laquelle coûte cher.
Concernant les recettes, si l'on souhaite avoir un service public se maintenant
dans le paysage audiovisuel français et qui serve de référence, un peu sur le modèle BBC
qui est un beau modèle pour nous, il sera nécessairement coûteux. La BBC est coûteuse ; ce
n'est pas une structure légère, mais une structure lourde...
En France, le financement de la redevance oscille entre l'impôt et la redevance,
puisque l'utilisateur ne paie pas uniformément et qu'elle est en partie calculée en fonction de
conditions de ressources. En outre, l'exonération est très coûteuse en termes de financement
de l'audiovisuel public, alors qu'elle n'existe pas ailleurs. Ainsi, en Grande-Bretagne ou en
Allemagne, lorsque vous avez un téléviseur, vous payez indépendamment de toute condition
de ressources.
Ce n'est pas politiquement correct de dire cela, mais il n'empêche que c'est alors
une vraie logique de redevance d'usage du produit et du bien. Nous, nous sommes dans une
logique intermédiaire, puisque la redevance dépend en partie des revenus des personnes.
Première solution : on choisit la redevance, on fait payer tout le monde et on
regarde les moyens supplémentaires générés pour obtenir un service public de qualité, à
charge ensuite à des organismes comme la Cour des comptes d'aller vérifier que les dérives
déjà constatées par ailleurs ne s'observent pas avec ces ressources supplémentaires, afin
d'éviter que le secteur public ne fonctionne comme une machine à absorber les ressources
sans produire de résultats.

? 26 ?
Deuxième solution : on choisit le modèle de l'impôt et, si c'est la condition de
ressources qui est importante et que l'on souhaite faire de ce financement un système
redistributif au même titre que l'impôt sur le revenu. On arrête alors la redevance, on
économise 482 millions de francs de perception et on bascule dans le régime général de
l'impôt en indiquant que l'on accepte que ce soit un système redistributif et que ce soit le
budget général qui finance le service public de la télévision. C'est un modèle alternatif.
En revanche, bricoler en allant chercher ailleurs un bout de recettes sur les
sociétés de jeux, une taxe supplémentaire sur les produits dérivés, ... tout cela va
complexifier encore un peu plus le système, alors que, à mon avis, les réponses doivent être
très claires et très précises, avec des augmentations significatives.
Qui plus est, j'ai toujours eu, à titre personnel, une position partagée en ce qui
concerne le mélange de fonds publics avec les ressources de publicité, et on sait bien que le
débat demeure ouvert.
D'un point de vue économique, on peut dire que l'on donne un « bout du budget »
à la chaîne et que le complément devra être trouvé grâce à la publicité. C'est une incitation,
par le marché et les ressources générées par le marché, pour les producteurs de ces
programmes publics à générer de l'audience, puisqu'ils doivent engendrer de la publicité. Il
s'ensuit une conséquence fondamentale : les gestionnaires de ces services publics doivent
trouver un complément de ressources sur le marché qui se génère et se proportionne à
l'audience. De ce fait, c'est une incitation à créer de l'audience et donc à diffuser des
programmes qui soient regardés.
Toutefois, cela implique d'« introduire le ver dans le fruit » : en conditionnant la
recette du service public à des indicateurs d'audience, celui-ci commence à être « suiveur »
sur l'audience et, de ce fait, il peut « perdre assez facilement son âme » et avoir du mal à se
différencier des programmes des chaînes privées.
Certes, cela peut inciter les auditeurs à regarder, mais cela substitue des
« suiveurs en audience » à des « leaders en produits ». Il faudrait alors des indicateurs très
clairs de performance pour les gestionnaires des chaînes publiques.
A mon sens, ce qui peut être important, c'est qu'à l'instar de la BBC, ils peuvent
devenir leaders en production de programmes et créer les programmes générant la mode,
car - il ne faut pas se tromper et c'est là un effet intéressant -, si le programme « public »
intéresse le public et génère de l'audience, le privé suivra et essaiera de produire le même
type de programmes pour pouvoir capter l'audience qui lui fera alors défaut dans ses
recettes.
A titre personnel, compte tenu de ce qu'est la France aujourd'hui et du
politiquement correct, je transférerais plutôt le financement public dans le budget général.
M. Patrice Martin-Lalande : Oui, mais avec interdiction faite à Bercy de
réguler les crédits.
Nous pourrions discuter de la manière de traiter différemment les différentes
chaînes en imaginant qu'une soit sans publicité - comme c'est d'ailleurs le cas pour la
BBC -, alors que d'autres en diffuseraient, ou bien que les chaînes ne diffusent de publicité
qu'à certains moments de la journée, etc. Nous ne sommes pas obligés d'opter pour le "tout
ou rien" et nous pouvons également nous orienter vers une réponse graduée.

? 27 ?
2.- Auditions du 5 juin 2003 :
a) 9 heures : M. Marc Tessier, Président de France Télévisions.
Présidence de M. Augustin Bonrepaux, Président.
M. Augustin Bonrepaux, Président : Nous vous remercions d'avoir répondu à notre
invitation. Je rappelle que la mission d'évaluation et de contrôle est une mission de la
commission des finances ; elle est dotée de pouvoirs d'investigation et son objet n'est pas
informatif mais aussi concret que possible, puisqu'il s'agit d'évaluer la dépense publique,
son efficacité et les moyens de la rendre efficiente.
Le Rapporteur spécial, M. Patrice Martin-Lalande va maintenant vous poser des questions
précises. Je vous demande d'y répondre tout aussi précisément.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : Monsieur le président de France Télévisions,
j'ai d'abord une question un peu globale : de quel montant de ressources le service public at-
il besoin pour accomplir sa mission dans un paysage audiovisuel concurrentiel qui n'a rien
à voir avec la période au cours de laquelle a été créée la redevance, puisque cela a au moins
70 ans ? Comment, selon vous, doit varier cette ressource ? Peut-on aussi imaginer de faire
varier les dépenses que doit couvrir cette ressource ? Peut-on parler de productivité, de
certaines économies possibles pour le service public ? Que peut-on prévoir de l'évolution
des différentes catégories de ressources pour les prochaines années : la publicité, les
produits, le financement public et les autres sources ?
Voilà quelques questions bien générales, j'en conviens, et sur lesquelles, après vos premières
réponses, on pourra aller plus au fond sur des questions précises.
M. Marc Tessier : Vous avez commencé effectivement par la question la plus difficile à
laquelle on ne peut répondre de manière absolue, mais de manière relative. De toute façon,
la télévision publique - c'est bien normal - a adapté sa politique au niveau des ressources
dont elle disposait. On peut toujours, en théorie -nombre des fournisseurs de programmes de
la télévision publique ne manquent pas de le rappeler - imaginer ce que serait l'équilibre
économique de la télévision publique avec un niveau de ressources plus élevé - on fait
rarement l'hypothèse de travail d'un niveau de ressources moins élevé- et voir quelles
pourraient être les conséquences, en particulier, sur l'économie du secteur audiovisuel dont
la télévision publique est l'une des principales sources de revenus.
J'insiste sur ce point, en rappelant précisément que la télévision publique consacre, quoi
qu'il arrive, près de 30 % de son chiffre d'affaires soit à l'alimentation du fonds de soutien
lié à la création audiovisuelle et cinématographique, soit directement, du fait des obligations
de son cahier des charges - exprimées en pourcentage, par exemple de son chiffre
d'affaires - à la commande d'oeuvres audiovisuelles ou cinématographiques.
A partir du moment où l'on a déjà calé ce pourcentage, on s'aperçoit qu'un niveau de
ressources plus élevé permettrait très logiquement d'assurer un niveau de rémunération des
oeuvres plus élevé. On fait souvent le reproche à la télévision publique de moins bien payer,
non pas en pourcentage mais en valeur absolue, les oeuvres qu'elle diffuse, en particulier les
téléfilms, les séries, etc. que sa principale concurrente privée TF1, dont le niveau de
ressources est plus élevé que celui de France 2.
Sous cette réserve, nous nous sommes essayés à un exercice qui a été très salutaire pour
l'ensemble du groupe public, regroupant France 2, France 3, France 5, et que nous
poursuivons actuellement : l'élaboration d'un contrat à cinq ans.
Ce contrat à cinq ans doit être chiffré, apprécié. On met donc en valeur les principales
équations du système public, à la fois par rapport à ses missions et aussi dans son
environnement concurrentiel. Nous sommes en train de réactualiser ce contrat pour tenir

? 28 ?
compte des modifications, en particulier du projet de développement de France Télévisions
que le Gouvernement a souhaité modifier, comme c'est tout à fait son droit, en tant
qu'actionnaire, de demander à la télévision publique d'adapter ses projets de
développement, nous l'avons donc fait.
Quelles conclusions en avons-nous tiré ?
La première conclusion est qu'aujourd'hui, la télévision publique, et cela depuis cinq ans, a
pu maintenir sa part d'audience et, je crois, remplir plus ou moins ses missions principales
d'information, de financement de la création française et de lancement d'émissions de type
culturel. Nous l'avons fait tout en développant toutes ses composantes, France 2, France 3,
France 5, avec un niveau de ressources globales pour le groupe France Télévisions qui
atteint aujourd'hui 2,3 milliards d'euros, et un produit de la redevance de 1,5 milliard
d'euros pour l'ensemble des trois chaînes, puisque l'essentiel de nos ressources tient au
produit de la redevance et à la ressource publicitaire.
Nous consacrons 65 % de nos ressources à la grille de programmes. Nous avons apprécié
dans quelle mesure nous pouvions augmenter régulièrement la part du coût de grille dans le
total de ces ressources de manière, premièrement, à rester compétitifs et à faire un effort
d'économie sur les autres postes (frais généraux, dépenses de gestion), et deuxièmement, de
manière à nous comparer à l'évolution possible de l'environnement concurrentiel.
Cette évolution possible de l'environnement concurrentiel est guidée, dictée en moyenne par
l'évolution de la recette publicitaire globale pour la télévision. Les tendances moyennes de la
recette publicitaire globale à la télévision ont été jusqu'au creux de ces deux dernières
années supérieures à la croissance du produit intérieur brut en valeur, dans une proportion,
selon les analyses, d'un ou deux points. Cela dépend de l'interprétation que l'on fait de la
nature de ce que l'on appelle les remises faites sur la publicité. Je n'entrerai pas dans le
détail.
On peut considérer que nos consoeurs concurrentes privées consacrent ou peuvent consacrer
non pas exactement ce pourcentage, mais un pourcentage légèrement inférieur à
l'augmentation de leurs dépenses de programmes, de leurs coûts de grille.
Cette dépense a un impact sur l'ensemble du marché, pour deux raisons : elle tire vers le
haut les budgets de programmes individuels comme le coût moyen d'une fiction, d'un
documentaire, d'un magazine, et les droits sportifs. Le service public ne peut pas s'abstraire
de cette pression à la hausse des coûts, d'autant que les producteurs eux-mêmes subissent
des augmentations de leurs prix de revient et donc, revendiquent une augmentation du
paiement unitaire.
On peut donc considérer que la télévision publique, pour rester compétitive, doit pouvoir
consacrer à sa grille en moyenne à peu près le même type d'augmentation. En faisant des
arbitrages de programmes, on peut avoir une augmentation légèrement inférieure. On n'est
pas obligé de tabler sur l'ensemble des droits sportifs, on peut renoncer à une augmentation
qui serait considérée comme prohibitive. La Coupe du monde de football en a été un
exemple. Nous n'avons pas diffusé cette compétition alors que traditionnellement, la
télévision publique le faisait. On peut estimer qu'en moyenne, une croissance du coût de
grille de la télévision publique entre 3 et 4 %, soit inférieure à la tendance du secteur privé,
permet de remplir les missions et de tenir la position concurrentielle.
Si nous faisons des progrès de productivité -encore une fois, le contrat à cinq ans les prévoit,
mais nous les réallouons au coût de grille-, on s'aperçoit que, grosso modo, on fonctionne
avec une croissance de nos ressources qui doit être à peu près du même ordre, à quelques
décimes près. Elle peut être légèrement inférieure à la croissance du coût de grille puisque
nous nous sommes engagés à ce que la part du coût de grille augmente dans nos dépenses
totales. Donc, on suppose que l'on peut fonctionner à ce niveau-là.

? 29 ?
Le précédent contrat d'objectif et de moyens, encore en vigueur aujourd'hui, prévoyait une
croissance de la ressource de l'ordre de 3,2 à 3,7 % qui incluait le financement de
développements additionnels. On peut tout à fait dire que c'est bien dans une zone autour de
3 % que se situent les perspectives d'évolution de la ressource publique pour assumer ses
différentes missions, compte tenu d'un programme d'économies et de productivité prévu sur
cinq ans, de la concurrence et aussi du rôle très important que la télévision publique joue
pour financer la production audiovisuelle et cinématographique, ainsi que la création dans
des domaines où nous sommes effectivement très attendus.
Il va de soi que l'on peut aller plus loin dans le détail. On peut regarder l'évolution des
principaux postes du coût de grille. J'ai souhaité, par exemple, que nous ayons une
planification sur les dépenses de sport sur cinq ans qui soit légèrement inférieure à
l'évolution du coût de grille pour éviter une pression spéculative à la hausse des dépenses
sportives. On peut aussi imaginer que nos dépenses de personnel croissent moins vite que le
coût de grille -c'est un engagement que nous avons pris- et par conséquent, qu'il y ait là des
sources d'économies affectées à l'achat de programmes extérieurs. On peut aussi arbitrer
entre certains types de programmes. Il y a toujours des marges d'arbitrage annuel dont tout
opérateur comme France Télévisions doit pouvoir se saisir. Nous avons un coût de grille
global de 1,5 milliard d'euros qui, comme par hasard, est exactement égal au montant de la
redevance perçue. On peut évidemment procéder à des arbitrages, mais en moyenne, voilà à
peu près ce que je puis vous répondre.
M. le Rapporteur : Merci, monsieur le président. Comment s'est traduite la réduction des
écrans publicitaires de douze à huit minutes par heure glissante ? Cela a-t-il fait dans vos
ressources un trou important ? Y a-t-il eu parallèlement au niveau des tarifs des évolutions
plus favorables ? Cette raréfaction de l'offre d'espaces publicitaires a-t-elle créée chez vos
concurrents ou chez vous aussi une hausse des prix ?
M. Marc Tessier : En moyenne, sur France 2, France 3, on a constaté, ex post, que l'impact
sur deux ans du passage de douze minutes à huit minutes a été de l'ordre de 25 % du volume
publicitaire. En gros, cela se décompose en 20 % à prix 1999 constants et en 5 %
supplémentaires, pour ce qu'auraient pu rapporter les quatre minutes supplémentaires, mais
en tenant compte de l'augmentation de la tarification publicitaire assez forte sur ces deux
années. Cela représente une somme, comprise, selon les estimations, entre 150 et
180 millions d'euros de moins-value de recettes publicitaires.
C'est vraiment l'effet que l'on peut mesurer de manière quasi automatique. Si je donne une
fourchette, c'est que l'on ne sait jamais si l'on peut imputer l'intégralité de cette baisse à tel
facteur. Il faut donc élaborer des hypothèses de travail, et selon les hypothèses que nous
retenons, on est dans cette fourchette. C'est moins que prévu initialement dans les
estimations et cela pour deux raisons.
En premier lieu, la réduction de l'espace s'est traduite évidemment par une optimisation de
l'occupation des espaces résiduels et notre régie publicitaire a mis en place un programme
particulier d'optimisation de l'occupation des espaces. Nous avons donc un peu cherché à
corriger la baisse, ce qui est normal.
Comme vous souligniez, le groupe public a pu dans cette période, du fait de la rareté accrue,
non pas augmenter ses tarifs, mais diminuer ses remises. Nous sommes en effet obligés
d'aligner nos tarifs sur la politique du principal diffuseur qui occupe plus de 50 % du marché
et dont les prix ont un effet directeur. On ne peut pas imaginer que France 2 ou France 3
aient un tarif supérieur à celui du principal fournisseur d'espaces publicitaires. Nous avons
eu un effet très fort sur les remises commerciales -dans le cadre de la loi Sapin- en diminuant
leurs taux de façon importante. La rareté nous permettait de le faire, les annonceurs étant
inquiets d'une possible exclusion des espaces du fait de leur rareté. Ceci nous a permis de
compenser, plus que nous ne l'avions imaginé, l'effet de la diminution.

? 30 ?
Les textes prévoient également qu'aucun écran ne peut dépasser 4 minutes individuellement.
Cette durée plus courte que les écrans de la concurrence, valorise mieux les spots
publicitaires de chaque annonceur. Du fait de la meilleure qualité de nos écrans, nous avons
pu faire une année 2002 exceptionnelle. La croissance nette des ressources publicitaires
collectées par France 2, France 3, France 5 est d'un peu plus de 8 %, hausse très largement
supérieure à celle du marché. Je pense que c'est un effet de la qualité des écrans, due en
majeure partie à la réduction de la durée des espaces.
M. le Rapporteur : Par rapport au contenu de la publicité, y a-t-il une spécificité pour les
chaînes publiques ? De la part du secteur de la publicité, y a-t-il une recherche de quelque
chose de particulier en s'adressant aux chaînes publiques par rapport au reste de la
concurrence ?
Toujours sur la publicité, par exemple en s'inspirant de l'exemple britannique, est-il
imaginable de trouver un équilibre pour le service public avec un financement entièrement
public d'une des chaînes et un financement entièrement ou majoritairement publicitaire pour
une autre chaîne ?
M. Marc Tessier : Sur la première question, il faut distinguer le tarif et la politique
commerciale proprement dite. Nous avons déjà introduit une double tarification de nombre
de nos écrans publicitaires qui permet de nuancer notre tarification de base. C'est-à-dire que
nous avons tarifé sur une base de l'audience comprise entre 25 et 60 ans, estimant que le
mythe de « la ménagère de moins de 50 ans » qui est la base de la tarification habituelle des
télévisions, devait commencer à être cassé dans l'intérêt de la télévision publique et de la
diversité de ses publics. C'est une première étape.
Nous aurions aimé avoir une tarification de certains écrans sur des bases tarifaires
différentes, mais le monde de la publicité est assez conservateur et il n'aime pas avoir des
modèles économiques qui ne soient pas ceux auxquels il est habitué. On ne peut pas imposer
une tarification sur des critères différents comme nous souhaiterions le faire et comme nous
envisageons toujours de le faire.
Pour pallier cette difficulté sur la politique tarifaire, nous avons introduit la vente aux
enchères de près de 7 % de nos espaces publicitaires. Nous envisageons d'atteindre 10% en
2004. Là, nous sommes à l'abri de toute tarification puisque les espaces sont vendus aux
enchères, qui en fixent les prix.
Nous avons observé que cette vente aux enchères permettait à de nouveaux annonceurs de se
prononcer sur la base de critères d'appréciation différents des critères de mesure d'audience
tels qu'ils sont aujourd'hui sous-jacents dans la tarification.
Dans les arguments de vente auprès des annonceurs, notre politique commerciale consiste à
introduire la spécificité d'une partie de notre audience, notamment pour tout ce qui a trait
aux émissions pour enfants et aux émissions de deuxième partie de soirée. Elles ont une
audience très différente de celle que l'on mesure traditionnellement par « la ménagère de
moins de 50 ans » ou par la prise en compte par du public de 25 à 59 ans que nous avons
introduite. Ce qui nous a frappé de puis deux ou trois ans, c'est la demande d'un nombre
croissant d'annonceurs d'avoir une diversité dans les critères d'appréciation.
Je pense que le marché va se sophistiquer. D'ailleurs, ceci se traduit par le fait que le groupe
France Télévisions a, en nombre d'annonceurs, - je n'ai pas ici le pourcentage exact, je
pourrais le retrouver car nous l'avons calculé pour 2002 - entre 30 % et 40 % d'annonceurs
en plus que ses concurrents privés. Il y a 30% ou 40 % de groupes venant sur la télévision
publique et n'annonçant pas sur la télévision privée, en partie faute d'espaces, bien sûr, mais
aussi parce que le critère de tarification « ménagère de moins de 50 ans » n'est pas celui qui
les intéresse prioritairement. Comme la tarification est basée sur ce principe, pour eux, cela
aboutit à des spots chers par rapport à leur propre clientèle. Ils trouvent que chez nous, ils
ont un ratio mieux adapté.

? 31 ?
Excusez-moi de cette réponse un peu compliquée entre la tarification d'un côté et la
politique commerciale de l'autre, mais nous avons défini une orientation permettant de
privilégier une politique différente en termes d'audience par rapport à nos concurrents
privés. Vous m'avez demandé les conséquences de l'hypothèse d'une adoption par France 2
du régime juridique de TF1 pour la publicité, c'est-à-dire 12 minutes et la coupure des films,
et, en contrepartie, la suppression de la publicité sur France 3.

? 32 ?
J'ai fait un calcul mathématique. France 2 a une recette publicitaire de 316 millions d'euros
en 2001 et d'environ 330 millions d'euros en 2002. En regardant le marché, notre régie
publicitaire pense qu'elle pourrait envisager en net pour la chaîne - il ne s'agit pas des
chiffres bruts avant les remises, commissions et autres - une ressource globale annuelle de
l'ordre de 500 millions d'euros, c'est-à-dire approximativement 200 millions d'euros de plus
qu'aujourd'hui. Peut-être davantage. Si l'on devait par exemple introduire une coupure dans
les oeuvres -ce qui n'est pas le cas aujourd'hui et ce que nous ne sollicitons pas, je
m'empresse de le dire tout de suite-, il y aurait peut-être complément de 30 à 40 millions
d'euros. Ce sont des impacts énormes.
La suppression quasi totale de la publicité sur France 3 provoquerait un manque à gagner de
l'ordre de 240 millions d'euros.
L'écart n'est pas très grand entre l'augmentation d'un côté et la disparition de l'autre. Les
recettes de France 2 en provenance de la publicité seraient à peu près de 50 % des recettes
actuelles. On reviendrait à ce que France 2 a connu à une certaine époque. A l'inverse,
France 3, par définition, aurait 90 ou 95 % de recettes publiques.
Ce choix est-il opportun ou non ? Il y a du pour et du contre. Du point de vue des
annonceurs et de la politique commerciale, il y a du contre, car il est plus facile de
commercialiser un espace plus grand avec des audiences différentes. Pour les annonceurs, il
est plus intéressant d'avoir plus de supports et donc, plus d'espaces à commercialiser avec
une plus grande variété des propositions qui leur sont faites. Du point de vue économique,
sur les chaînes publiques, ce serait indifférent.
Cela me permet d'observer qu'à structure de programmes constante, on n'équilibre pas
France 2 en poussant la publicité au régime des chaînes privées. Il faudrait modifier la nature
des programmes, viser une audience commerciale plus forte pour aller vers des chiffres
retrouvant à peu près le chiffre d'affaires que France 2 fait en cumulant la redevance et la
publicité. Comme nous n'en sommes, toujours dans l'hypothèse envisagée, qu'à 50 ou 60 %
du total des ressources, il resterait donc 40 % de plus à trouver dans la publicité, si l'on
voulait que France 2 ne soit financée que par celle-ci. Il y a un véritable écart dû aux
programmes, et à la position de leader de TF1, qui a des effets très directeurs sur le reste du
marché.
Je m'étais livré à ce calcul, et je pense, pour l'avoir vérifié avec la régie publicitaire, que
l'on ne doit pas être très éloigné de la réalité.
M. le Rapporteur : Dans l'hypothèse d'une simple consolidation juridique de l'actuelle
redevance, le montant unitaire de celle-ci fera l'objet d'une discussion tous les ans dans le
cadre de la procédure budgétaire. Quelle incidence la fixation tardive du montant unitaire
peut-elle avoir sur le fonctionnement de France Télévisions et la préparation de son propre
budget ? Une prévision pluriannuelle, inscrite en loi de finances, du montant unitaire de la
redevance vous semble-t-elle utile ou indispensable ?
Toujours dans cette perspective, quel serait pour vous, président de France Télévisions, le
montant idéal de la redevance française, aujourd'hui à un niveau intermédiaire entre
l'Allemagne et le Royaume-Uni -environ 180 euros- et l'Espagne -aucune redevance ?
France Télévisions estime-t-elle indispensable de maintenir un lien financier direct entre le
téléspectateur et les chaînes publiques ?
Quelles conséquences a, jusqu'à présent, tiré France Télévisions dans ses programmes et
dans son fonctionnement, du lien actuel assis sur la détention d'un poste de télévision ? J'ai
eu l'occasion d'en parler notamment l'année dernière dans mon précédent rapport spécial.

? 33 ?
France Télévisions ne pourrait-elle pas faire, dans cette hypothèse du maintien de la
redevance, un effort particulier pour expliquer aux téléspectateurs à quoi sert l'argent public
prélevé pour le service public ? Il semble que pour l'instant les explications soient discrètes.
Enfin, comment France Télévisions voit-elle l'avenir, en termes d'accès à des programmes
autrement que par un poste de télévision, par exemple par le microordinateur et l'internet à
haut débit ?
M. Marc Tessier : L'arbitrage rendu par le Premier ministre sur le taux de la redevance
avec ses modalités est en général connu des dirigeants de l'audiovisuel public dans le
courant du mois d'août. En effet, il y a un arbitrage sur le produit de la redevance et ensuite,
un arbitrage sur l'affectation de ce produit entre les différentes chaînes. Des indications sont
données, souvent vers le mois de juillet, qui permettent de commencer les travaux
préparatoires à la grille de rentrée.
La nature de la taxe fait que le taux étant fixé par le Parlement, il sera connu et arrêté plus
tard. Cela rend donc la préparation des budgets des chaînes plus difficile. Il faut savoir que
la grille de rentrée de septembre, celle qui emporte un certain nombre de coûts, est
modifiable à la marge simplement en janvier, sauf à vouloir perturber profondément le
téléspectateur. En général, on est déjà engagé sur les coûts que la chaîne aura à supporter au
moins pendant le premier semestre de l'année suivante, bien avant que l'on connaisse le
chiffre des recettes. C'était déjà une difficulté classique de l'ensemble des gérants de la
télévision publique. A fortiori quand vous y intégrez le fait que les contrats signés avec les
divers fournisseurs de programmes et les moyens mis en oeuvre doivent être renouvelés, en
général dans le courant du premier semestre de l'année qui précède. On voit que la
pluriannualité minimum ou l'anticipation minimum est d'au moins un an, sans compter les
effets des commandes de programmes qui viendront en diffusion deux ans après leur
commande, par exemple les fictions, un peu moins les documentaires.
La télévision fonctionne sur un rythme pluriannuel comme beaucoup d'activités
économiques. Il est exact que le fait d'avoir une planification sur cinq ans avec l'Etat, avec
des engagements de l'Etat, permet de moduler cette inquiétude puisqu'elle nous permet de
nous situer dans une tendance. Il faut savoir que nous devons toujours garder une capacité
d'adaptation à la dernière minute pour tenir compte de l'évolution.
Il ne faut pas non plus exagérer le problème de la télévision publique vis-à-vis de ses
concurrents privés. Par définition, ils ne connaissent pas leur niveau de recettes de l'année
suivante. Si l'Etat devait décider de couper ou d'augmenter de 10 % la redevance, en le
faisant trop tard, chacun comprend que ce serait complètement irréaliste et qu'il faudrait au
moins gérer cela sur deux ans. L'Etat ne l'a jamais fait. Nous avons donc une connaissance
préalable de nos recettes meilleure que celle de nos concurrents.
Il y a une différence sensible entre le public et le privé tenant au mode opératoire. Le privé
doit dégager des marges importantes et un taux de rentabilité par rapport à ses ressources
extrêmement élevé. La marge lui permet d'amortir ces à-coups. C'est ce qu'ont fait
récemment les groupes privés pour tenir compte du fait que la publicité rentrait mal. La
marge et le résultat des activités de diffusion de nos concurrents privés ont baissé ces deux
dernières années et ils ont été compensés par leurs activités de diversification, qui prennent
une part de plus en plus importante.
Le public n'a pas cette marge, car l'on comprendrait mal que l'Etat nous verse une
redevance sur laquelle nous dégagerions un résultat de 15 % ou 18 % par an. Il serait très
difficile de maintenir un tel écart entre la recette et la dépense. Il faut que le résultat reste
positif pour financer les investissements - c'est ce que j'ai toujours dit -, mais nous n'avons
pas les mêmes objectifs de marge, donc nous n'avons pas le même « matelas » pour tenir
compte des changements. Nous n'avons pas d'activités de diversification à la hauteur de
celles du privé, et ceci parce que l'on n'a jamais investi dans la diversification, car l'Etat a
toujours veillé à ce que nous n'investissions que peu d'argent dans la diversification. In fine,

? 34 ?
nous ne réalisons que 6 % de nos recettes en diversification. C'est un pourcentage très
inférieur à celui des télévisons publiques des autres pays.
Une planification pluriannuelle, même indicative, est indispensable. Elle permet d'éviter les
à-coups et d'anticiper sur les évolutions des coûts de programmes. Je pense que c'est une
novation extrêmement saine.
Oui, nous manquons de marge, dans l'hypothèse où il y aurait des changements brutaux.
Dans la pratique, quand nous préparons nos budgets d'une année sur l'autre, je prévois, en
tout cas depuis quatre ans, une réserve qui porte en général sur le budget des programmes et
que nous n'engageons que lorsque nous voyons comment se réalise la conjoncture,
notamment publicitaire.
Quant au niveau idéal de la redevance, je crois l'avoir déjà indiqué dans ma première
réponse.
En revanche, je voudrais faire une observation sur le niveau idéal de croissance du produit
de la redevance. Depuis six ou sept ans, le taux de la redevance pour les Français a augmenté
de l'ordre de 0,7% à 0,8 % par an, pourcentage très faible, alors que le taux de la redevance
de nos voisins, qui était déjà plus élevé, a augmenté dans des proportions plus importantes.
C'est une première donnée.
Deuxième donnée, le produit de la redevance, hors remboursement des exonérations - j'y
reviendrai-, a augmenté légèrement moins que le revenu disponible des ménages, non
seulement ces dernières années mais aussi sur une tendance longue de vingt ans. C'est très
sain, et je ne crois pas qu'il faille s'en formaliser. La redevance pèse moins dans le revenu
disponible des ménages régulièrement chaque année dans des proportions variables d'une
année sur l'autre, en moyenne de 0,3 à 0,4 point. La redevance n'est pas un impôt dont le
poids croît. Ceci, du fait de son mécanisme. Elle n'est pas fixée en pourcentage du revenu,
mais en valeur absolue. Cette tendance s'est confirmée au cours des quatre ou cinq dernières
années. En revanche, la contribution de l'Etat lui-même, redevance plus exonération, a
évidemment fortement augmenté ces dernières années. Le calcul me donnait un chiffre de
l'ordre de 240 millions d'euros de plus sur deux ans pour compenser la réduction du volume
publicitaire fixé par la loi.
Je pense donc que la télévision publique doit fonctionner avec l'idée qu'elle n'aura pas une
croissance nominale et une croissance du produit de ses ressources qui puissent être
supérieures à celle du revenu disponible des ménages. C'est cependant un bon critère pour
voir quelle est la croissance, soit en valeur soit en taux, que l'on peut attendre. Je l'utiliserai
comme référence macro-économique de calcul. En faisant moi-même ce calcul, je suis arrivé
à quelque chose de compatible avec les moyens de développement de la télévision publique.
L'objet de cette analyse était de savoir si nous allions « dans le mur » et si la seule façon de
financer la télévision publique était d'aller plus loin que le revenu disponible des ménages et
de peser plus dans le panier de leur consommation. Je pense que cela aurait été une équation
quasiment impossible. De facto, nous sommes dans une équation où nous pouvons
fonctionner avec une baisse régulière de la pression fiscale exercée par la redevance sur le
revenu des ménages.
Vous m'avez posé une question sur l'assiette de l'impôt, liée à la détention d'un poste de
télévision. En tant que président de France Télévisions, je peux avoir une opinion sur la
redevance, sur son mode de recouvrement, mais cette opinion ne peut être - vous le savez
bien, monsieur le député - que celle d'un utilisateur de la ressource et non pas celle du
prescripteur. La détermination du mode de financement public n'incombe pas aux présidents
des organismes publics. Ils peuvent avoir un avis, mais ils n'ont pas à interférer avec le
travail législatif et gouvernemental sur un sujet de ce genre, car il y a d'autres considérations
que le seul financement de notre activité. Nous sommes seulement concernés par le résultat.

? 35 ?
A mon avis, il faut intégrer de plus en plus le fait que la redevance avait été créée à une
époque où une minorité de Français avaient un téléviseur. Maintenant, nous sommes dans
une époque où 95 %, voire 97 %, des Français ont un téléviseur, et plus de 50 % des
Français ont deux téléviseurs. Parmi ceux qui en ont deux, il y en a même maintenant qui en
ont trois puisqu'ils en ont deux dans leur résidence principale et un dans leur résidence
secondaire. Le mécanisme même doit tenir compte de ces évolutions, plutôt dans un sens de
simplification que dans le sens d'une complexification.
Faut-il ensuite lier le recouvrement à la vérification que la personne a bien un téléviseur chez
elle ? On sait bien que c'est la source principale du coût du recouvrement puisque cela
impose toute une mécanique spécifique. On peut croiser des fichiers ensuite pour contrôler,
mais la mécanique d'origine est complexe. Cette mécanique d'origine est effectivement,
aujourd'hui, celle qui pèse le plus sur les coûts financiers de recouvrement de la redevance.
Si l'on voulait aller vers des mécanismes plus simples de détermination de qui doit payer, je
pense qu'aujourd'hui, le niveau très élevé d'équipement des ménages le permettrait.
Le lien avec le fait d'être téléspectateur est très important et il a curieusement été très peu
souligné dans la gestion des entreprises publiques de l'audiovisuel. C'est le moins que l'on
puisse dire. Ceci tient au fait que le service de recouvrement est très extérieur et que nous
n'avons de contact avec lui que par un bordereau mensuel nous indiquant où en est le
recouvrement de la redevance. C'est, bien sûr, important pour les gestionnaires, car s'il y
avait un grave problème, il faudrait pouvoir l'anticiper. Par chance, le recouvrement a
toujours été au-dessus des prévisions retenues en loi de finances. Il y a donc toujours un
reliquat qui donne lieu à répartition dans un collectif budgétaire.
Pour le reste, nous n'avons aucun lien avec le service de la redevance. Il ne nous a jamais été
demandé d'expliquer au redevable ce que nous faisons de l'argent qu'il nous versait. Nous
aurions pu prendre les devants. Nous ne sommes peut-être pas obligés d'attendre que le
service de la redevance nous demande des éléments pour expliquer, notamment dans la lettre
d'envoi, ce qu'il en est exactement.
Il existe trois méthodes pour cela :
- la première consiste à améliorer le contact avec le téléspectateur et à le lui faire savoir en
lui disant qu'ayant payé sa redevance, il peut nous contacter de telle et telle manière en cas
de problème. C'est ce que nous avons fait au cours des deux dernières années en changeant
complètement notre service de relation avec le téléspectateur et en introduisant, puis en
renforçant, à l'antenne la présence du médiateur des rédactions ou médiateur des
programmes qui parle au nom des téléspectateurs à l'antenne. C'est une première piste ;
- la deuxième piste est celle dite des « engagements ». La télévision publique s'engage sur
des sujets et modifie éventuellement ses engagements annuels et le fait savoir aux
téléspectateurs. C'est la piste que suit très largement la BBC ;
- la troisième, qui n'est pas incompatible avec les autres, est tout simplement d'utiliser nos
antennes pour le faire. Je pense qu'à la rentrée, nous aurons une émission sur l'une des
chaînes de France Télévisions sur l'usage qui a été fait de l'argent qui nous a été versé.
On peut aussi imaginer d'envoyer des documents à tous les téléspectateurs au moment du
recouvrement. Cela coûte cher puisque la population concernée est importante, mais c'est
une nécessité absolue. Donc, par la capacité d'interroger, d'intervenir, d'être écouté au
téléphone, d'obtenir des réponses aux courriers, nous avons complètement modifié le
système, modernisé et investi considérablement, y compris dans un centre nouveau créé près
de Poitiers et géré par une entreprise extérieure. Il a donné de très bons résultats, il nous
donne un point quotidien des appels et des réponses. Il a bien démarré, je crois.
En résumé, nous avons pris des engagements auprès des téléspectateurs et tout simplement
expliqué ce que l'on fait de la redevance, débattu sur les programmes, les principaux postes

? 36 ?
de budget, les programmes pris et retenus en priorité, les nouvelles émissions à l'antenne et
leur coût, tous éléments de transparence qui me paraissent aller de soi.
M. Jean-Louis Dumont : Monsieur le président Tessier, vous semblez faire une relation
entre la qualité du service public télévisuel et le fait d'être alimenté par une redevance. Dans
la dernière mandature, nous étions un certain nombre à militer pour la suppression totale et
complète de cette redevance. Si l'on décide que la télévision de service public doit continuer
à exister, elle peut être financée par une subvention de l'Etat, une ligne budgétaire.
Après vous avoir écouté, je suis encore plus favorable à cette formule, car vous venez de
terminer votre propos en parlant du contrôle. Vous faites actuellement, me semble-t-il,
l'objet d'un contrôle de la Cour des comptes. Nous attendons avec un intérêt certain les
résultats de l'ensemble de ces investigations, avec la prudence qui sied toujours à la Cour
des comptes qui dit parfois les choses avec gravité. C'est toujours une référence.
Le contrôle parlementaire peut s'exercer à travers le vote du budget. Quant au contrôle des
téléspectateurs, l'information peut être directe. Il me semble que, chaque jour, sur les
diverses antennes dont vous avez la charge, des informations peuvent être fournies. On
semble à chaque fois essayer de compliquer les choses. Je ne vois pas la relation qu'il peut y
avoir avec la qualité.
Au moment où nous militions pour la suppression de la redevance, nous avons bien compris
que le débat était interne aux services audiovisuels et télévisuels. D'ailleurs, un de vos
prédécesseurs en a fait une brillante démonstration quant à la qualité plutôt exorbitante des
contrats qu'il pouvait passer avec tel ou tel. Cela nous apparaissait comme vraiment une
discussion, un débat parisien dans un milieu très fermé. Je viens de la province profonde.
Monsieur le président, vous parliez de service public. Quand on fait appel à certaines de vos
antennes pour telle ou telle manifestation culturelle ou sociale, c'est toujours trop loin, même
si vos prédécesseurs ont décentralisé des bureaux. Cela dépend du jour - si c'est un
dimanche, c'est déjà plus difficile ; si c'est un jour férié, n'en parlons même pas -, de l'heure
de la manifestation et bien entendu des kilomètres à parcourir. Donc, la notion de service
public, de couverture universelle en particulier, au-delà même de l'information apparaît une
notion très incertaine dans les faits.
Quelle relation faites-vous entre la qualité de l'ensemble des émissions, de la production et
de la création, et la redevance ?
Si vous avez -c'est intéressant de dégager ces pistes de travail- des contrats pluriannuels
avec des contrats d'objectif et des contrôles, cela ne vous permettrait-il pas d'accéder à une
gestion plus simple, peut-être plus dynamique, tout en respectant la notion de service
public ?
M. Jean-Pierre Brard : Monsieur le président, je souhaite vous parler de la couverture du
territoire par le service public. Quand on va en province, on voit souvent des bureaux de
France 3, que ce soit à Auxerre ou dans d'autres villes ; chez nous, en région parisienne, on
n'en voit pas alors qu'il y a quand même beaucoup d'habitants.
Quand une équipe de France 3 vient, je suis très frappé de voir qu'ils sont toujours pressés
parce qu'il leur faut rentrer pour le montage. J'imagine qu'ils ne doivent pas aller souvent au
fin fond de la Seine-et-Marne parce qu'il faut faire l'aller-retour et qu'il faut garder du temps
pour filmer.
Il y a là un problème. Je pense qu'il n'y a pas de raison que l'Île-de-France soit plus
maltraitée que les provinces profondes, comme celle où vit Jean-Louis Dumont, par
exemple.
Concernant le niveau idéal de la redevance, on sait que plus un impôt ou une taxe est ressenti
comme étant illégitime, plus il y a un penchant pour la fraude. Or, d'après ce que l'on nous

? 37 ?
dit, la redevance serait fraudée à 40 %. Je ne sais pas si c'est vrai. Par définition, la fraude
est toujours difficile à mesurer. Si tel est le cas, on voit bien qu'il y a un problème pour la
pérennisation de la redevance actuelle. Notre collègue Didier Migaud, dans l'ancienne
législature, avait fait des propositions. Que pensez-vous, monsieur le président, de ces
propositions ?
Quant aux relations avec les téléspectateurs, je suis étonné de ce que vous disiez, car vous
êtes un homme d'audiovisuel. Je ne pense pas que le support écrit soit le meilleur en la
matière. De plus, il ne faut surtout pas envoyer cela avec la redevance. On sait le peu de
convivialité que le service de la redevance entretient avec ses redevables, je pourrais citer
des exemples montrant que l'on a affaire à une administration brutale et arrogante, qui ne se
trompe jamais. Elle poursuit de ses assiduités des gens qui finissent par payer, même quand
ce n'est pas légitime. J'ai des exemples très précis en la matière.
M. le Président : Vous pouvez répondre sur tout, même sur la présence de France 3 dans les
provinces profondes. Je crains qu'elle ne soit pas plus importante qu'au fond de la Seine-et-
Marne.
M. Marc Tessier : M. Dumont et M. Brard ont évoqué les réflexions sur la suppression de
la redevance et son remplacement soit par une nouvelle ressource - mais laquelle ; personne
n'a encore imaginé la ressource de remplacement -, soit directement par le budget de l'Etat.
En tant que président du plus gros organisme utilisateur de la redevance, France Télévisions,
je fais observer que nous parlons de croissances du produit de la redevance affectée aux
organismes publics qui sont dans des fourchettes de l'ordre de 3 à 4 % par an. Alors, je
demande simplement au Parlement s'il est possible et raisonnable d'imaginer qu'il y ait une
dépense publique budgétaire dont le taux de croissance soit de 3 à 4 % par an, en
comparaison avec les autres priorités du budget de l'Etat ? Mais ce n'est pas à moi de le
juger.
M. Pierre Méhaignerie : Il y a des marges de productivité sur l'ensemble du secteur.
M. Marc Tessier : Il y a des marges de productivité, mais comme nous sommes dans un
système fortement concurrentiel, l'évolution du coût des programmes dans son ensemble
dépend largement de facteurs liés à cette concurrence.
France Télévisions est une entreprise dont les dépenses de personnel, souvent mises en
exergue, ne représentent que 25 % du budget total du groupe. Les 75 % des autres postes
sont des postes d'achats de programmes, de coproductions de fictions et de documentaires.
Comme vous le savez, nos marges pour comprimer l'évolution du coût unitaire de ces
programmes sont très faibles dans un environnement extrêmement concurrentiel. Nos
concurrents ont des évolutions de coût de grille qui sont supérieures aux nôtres en moyenne
sur dix ans, et particulièrement sur ces deux dernières années.
Nous avons à faire des efforts de productivité et nous avons un programme d'amélioration
de la productivité à France Télévisions en vue d'en réaffecter le produit à notre coût de
grille. Nous pourrons ainsi continuer à remplir notre autre mission, qui consiste à suivre le
développement de la production audiovisuelle et cinématographique, qui constitue l'un des
objectifs fixés par l'Etat dans notre cahier des charges. L'Etat peut nous dire que nous
n'avons pas accompagné ce mouvement et que l'on doit au contraire faire, là aussi, des
efforts sur ce poste, mais ce n'est pas la ligne principale relevant de la problématique
évoquée aujourd'hui.
Par exemple, nous avons été soumis à des demandes assez fortes de couvrir les surcoûts du
passage aux 35 heures pour l'ensemble du secteur de la production, les surcoûts du régime
des intermittents pour l'ensemble des façonniers et des producteurs extérieurs. On peut donc
considérer que le coût de production des émissions - fictions, documentaires, émissions de

? 38 ?
plateau, etc. - hors service public, « hors les murs », a connu une augmentation très forte ces
dernières années.
En matière de productivité - vous avez tout à fait raison -, nous avons un programme
d'économie important. Ceci est inscrit dans notre contrat à cinq ans. Je pense que c'est la
première fois que l'on a parlé productivité et économie dans un programme d'organisme
public et qu'il a été chiffré. Encore une fois, ceci ne peut pas conduire à une évolution des
recettes complètement décrochées de à celles du privé dont je rappelle que les recettes
croissent plus vite que le PIB, en moyenne, ce qui se répercute sur leurs dépenses.
C'est une question sur laquelle je ne peux épiloguer trop longtemps puisque ce n'est pas à
moi de dire quelle est la forme même de la recette publique. Comme je le disais tout à
l'heure, c'est à l'Etat de se prononcer. Je donnais mon sentiment. Je n'ai pas à faire
autrement que d'observer le résultat.
Concernant le problème de la couverture de terrain, vous connaissez celle de France 3. Elle a
été considérablement augmentée par l'ouverture sur dix ans de 43 éditions locales de
France 3.

? 39 ?
Lorsqu'on crée une structure locale de France 3, plus des bureaux décentralisés de deux
personnes, il ne faut pas se faire d'illusions : c'est une création d'emplois. Une « locale »,
c'est dix emplois. Dans le régime tel qu'il résulte des conventions et du passage aux
35 heures, c'est un problème de gestion. Des unités décentralisées de dix personnes qui
doivent, en matière d'information, fonctionner 24 heures sur 24, et l'été, et les week-ends,
avec les heures de récupération pour le travail du samedi et du dimanche, et pour le travail
de nuit, aboutissent à une gestion des ressources humaines et de l'intermittence qui devient
quasiment impossible. Dans la structure, nous avons non seulement un problème global de
coût, mais nous avons aussi un problème de gestion. On reproche beaucoup à France 3
l'évolution de ses effectifs. Je rappelle que créer 43 locales nécessite la création de
450 emplois de journalistes et de personnels, de monteurs par exemple.
C'est la raison pour laquelle - je réponds à M. Brard -, je reconnais très bien le problème en
région parisienne. Il est vrai que nous avons privilégié les créations de « locales » dans des
zones où la présence géographique et les moyens de transport, et en particulier dans les
périodes météorologiques difficiles, imposaient une présence plus près du terrain. En région
parisienne, notre direction est la plus importante de l'ensemble -ce qui est tout à fait normal,
je m'empresse de le dire- des directions régionales de France 3. Elle est effectivement
organisée de telle sorte qu'elle a les moyens d'aller couvrir l'ensemble de la région
parisienne avec une unité décentralisée à Orléans, comme vous le savez. Je reconnais que
dans une optique qui sera demain celle d'une plus grande proximité encore, ces problèmes
de déplacements en région Île-de-France se posent aussi avec acuité du fait des
encombrements. Ce que vous me citez est la vie quotidienne des équipes de France 3 Île-de-
France à partir de Vanves.
J'insiste auprès de la mission sur les coûts générés car notre activité de proximité est une
activité de personnels, et non pas de programmes achetés comme l'activité principale de
France 3 et de France 2 au niveau national. Dans ce domaine, nous avons des contraintes.
L'Etat nous a demandé de stabiliser nos effectifs. Nous ne pouvons donc ouvrir de nouvelles
capacités territoriales qu'en redéployant des effectifs, ce que nous allons faire.
M. Jean-Pierre Brard : Il vous suffit de prendre des effectifs en région Poitou-Charentes et
de les mettre ailleurs !
M. Marc Tessier : Je voulais indiquer que le programme de France 3 tel que nous
l'élaborons actuellement - le ministre l'a indiqué dans l'une de ses déclarations récentes -,
est un programme dans lequel nous envisageons la régionalisation significativement
augmentée des programmes de France 3. De nouvelles émissions régionales seront crées et,
sur plusieurs années, les programmes de France 3 en région et en local seront doublés, avec
un accent particulier mis sur les émissions de direct, de plateau, de service, c'est-à-dire tout
ce qui fait l'interactivité avec le téléspectateur qui est la clef de la télévision locale et
régionale.
C'est un programme que nous sommes en train d'évaluer et de discuter avec le
gouvernement qui en a reconnu le principe dans le cadre de notre avenant au contrat
d'objectifs et de moyens de cinq ans de France Télévisions.

? 40 ?
b) 10 heures : M. Philippe Parini, secrétaire général du ministère de l'économie,
des finances et de l'industrie
Présidence de M. Augustin Bonrepaux, Président.
M. le Président : Pour commencer, je voudrais moi-même poser une question très directe :
pensez-vous que le maintien d'un service de la redevance à la fois en nombre de postes et
en sites géographiques soit justifié ?
M. Philippe Parini : Monsieur le président, je vais essayer de vous répondre aussi
directement que vous avez posé la question.
Pour percevoir la taxe telle que l'on nous demande de la percevoir actuellement, oui. Si l'on
change le dispositif, c'est-à-dire si l'on fait une réforme administrative, la réponse est non.
J'ajoute immédiatement un second commentaire pour qu'il n'y ait pas de malentendu, je
pensais en faire ma conclusion, mais puisque vous me posez la question aussi directement,
je commencerai par cela.
A mon avis, et je pense que cet avis est partagé par les deux ministres, M. Mer et
M. Lambert, le ministère des finances ne défend pas la redevance pour garantir le maintien
du service de la redevance. Si l'on change la redevance, nous en tirerons toutes les
conséquences sur le service de la redevance.
Nous sommes favorables à une évolution de la redevance et donc, du service de la
redevance.
M. Jean-Pierre Brard : Qu'est-ce que cela veut dire ?
M. Philippe Parini : Cela veut dire que si le système de perception est modifié, nous en
tirerons toutes les conséquences administratives de redéploiement des effectifs, de
suppression partielle ou totale du service de redevance. Nous ne maintenons pas la
redevance pour maintenir de l'activité à 1 400 personnes. Dans le cadre de « Bercy en
mouvement », le programme de réformes du ministère, nous sommes tout à fait prêts à le
faire.
En revanche, c'est un sujet plus compliqué de savoir par quoi on le remplace pour conserver
la recette.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : Monsieur le secrétaire général, je vous pose
quatre questions pour commencer, si vous le permettez.
Sur quelles évolutions possibles de la redevance avez-vous travaillé, puisque vous avez été
chargé de réfléchir à ces questions ? Avec quelle méthodologie et quelle mission précise ?
Quels sont les avantages et inconvénients respectifs de ces différentes hypothèses du point
de vue global du ministère, c'est-à-dire dépassant la seule direction de la comptabilité
publique pour être clair ?
Du point de vue du ministère, au plan de la gestion administrative, quelle serait la solution
la plus avantageuse, la plus rationnelle, la plus réaliste éventuellement, à la question de
l'évolution nécessaire de la redevance ?
Dans quels termes se posent les contraintes de calendrier, notamment technique et
informatique, des différentes hypothèses d'évolution de la redevance ? Est-il encore
possible de les prévoir pour l'année 2004 ? Dans quelles conditions ?

? 41 ?
Comment peut-on réaffecter de manière optimale au sein du ministère les personnels du
service de la redevance -dont parlait le président à l'instant- si, demain ou après-demain, il
était décidé de la supprimer ou d'en transférer la gestion à d'autres services fiscaux ? En
particulier, la pyramide des âges, très gonflée dans les effectifs de 45 à 60 ans, et la
ventilation entre les niveaux A, B et C posent-elles des problèmes d'adaptation des
personnes à d'autres emplois ou constituent-elles plutôt une chance pour le ministère de
trouver une solution socialement acceptable ?
M. Philippe Parini : Je vais évidemment répondre à vos quatre questions, mais en
introduction, je voudrais dire que, notamment dans mes fonctions antérieures, j'ai été un
peu surpris, même un peu choqué, par la présentation qui était faite dans la presse du
service de la redevance et des fonctionnaires qui y travaillent. Il y avait une espèce
d'assimilation contestable entre la taxe qu'ils ont à percevoir et la qualité de leur activité.
Ce n'est pas parce que l'on a une taxe « mal fichue » à percevoir que l'on travaille mal. Ce
n'est pas le fonctionnaire qu'il faut réformer, mais la taxe. Quand j'ai pris mes fonctions de
secrétaire général, cela a été le sens de mes réflexions et de mes propositions au ministre.
Je crois que vous recevrez tout à l'heure le directeur général de la comptabilité publique. Il
sera beaucoup plus éloquent que moi sur ce sujet. Mais je crois que par rapport à l'impôt, à
la taxe que nous avons actuellement à percevoir, le service de la redevance a fait de réels
efforts de productivité. On peut probablement encore en faire un peu mais, à mon avis, les
marges avec l'outil actuel, avec le prélèvement actuel que nous avons à percevoir, sont
relativement limitées.
Donc, si l'on veut avancer sur ce sujet, il faut changer les lignes, c'est-à-dire changer la taxe
elle-même. En outre, il y a une opportunité à exploiter puisque la loi organique nous
contraint à la redéfinir. On peut se contenter de changer d'appellation, mais l'on peut aller
un peu plus loin. J'en viens donc à votre première question : quel est le champ du possible ?
En ce qui me concerne, c'est-à-dire chargé de la réforme administrative du ministère, mon
angle d'attaque -on peut en avoir d'autres- a consisté à rechercher des formules permettant
d'économiser de manière drastique le coût de perception, mais évidemment, tout en
conservant la recette. Il y a une solution parfaite qui consiste à abandonner la recette, à
trouver une recette ailleurs et à verser une subvention. Auquel cas ma réponse est claire :
nous supprimons le service de la redevance et nous réaffectons les 1 400 agents qui y
travaillent. D'un trait de plume !
Ayant une certaine habitude du ministère des Finances où je travaille depuis 25 ans, je ne
crois pas que, spontanément, le ministre du budget puisse trouver aussi aisément que cela
une recette ailleurs.
Donc, en maintenant la recette, comment avoir une organisation, un support administratif
différent ? Quelles sont les différentes possibilités ?
La principale option consiste à adosser la redevance à un autre impôt, que nous prélevons
par ailleurs, ce qui permettrait donc, en utilisant les gens qui prélèvent cet impôt, de faire
l'économie de ceux qui prélevaient la redevance. Il y a en fait deux impôts qui permettent
de le faire : l'impôt sur le revenu et la taxe d'habitation. Pourquoi ? Tout simplement parce
que ce sont les impôts dont le fichier est le plus complet.
Nous avons écarté l'adossement à l'impôt sur le revenu d'abord parce que c'est un fichier
de contribuables plus étroit que celui de la redevance -il y a moins de gens payant l'impôt
sur le revenu que de personnes s'acquittant de la redevance-, mais surtout parce que les
difficultés de gestion de l'impôt sur le revenu et des mouvements qui l'affectent
-changement de situation familiale, de résidence, etc.- qui ne sont pas faciles à gérer pour le
seul impôt sur le revenu, se reporteraient à ce moment-là sur la gestion de la nouvelle taxe.
J'en viens à la deuxième question : quel est le choix ?

? 42 ?
Le choix que je préconise est un adossement au fichier de la taxe d'habitation parce que
c'est le plus large. Techniquement, quel est l'enjeu ? C'est de trouver le fait générateur.
Finalement, entre l'habitation et la présence d'un poste de télévision, il y a une relative
adéquation.
Ce sont donc les services s'occupant du prélèvement de la taxe d'habitation qui, dans le
cadre de l'élargissement de leur travail, s'occuperaient du prélèvement de la redevance
nouvelle formule.
Ce système entraînerait la quasi-suppression du service actuel de la redevance, entre deux
tiers et trois-quarts des effectifs perdraient leur raison d'être et devraient donc -j'y
reviendrai puisque c'était votre quatrième question- être redéployés.
Il y a cependant deux obstacles à cette proposition.
A partir du moment où l'on adosse la redevance à la taxe d'habitation, on assujettit des gens
qui sont sous un toit, mais qui n'ont pas nécessairement une télévision. Certains paient la
taxe d'habitation, mais n'ont pas de télévision. Ils sont environ un million. Cela veut dire
d'ailleurs qu'il faut changer la « raison sociale » de la redevance. Après tout, c'est une
redevance « télévision », cela peut être une redevance « moyens modernes de
communication », cela peut être aussi une redevance « détention à la fois d'une télévision et
d'un poste de radio ». Le produit de la redevance finance aussi la radio publique, et pas
seulement la télévision publique. Franchement, cela m'étonnerait quand même que dans une
maison, il n'y ait ni télévision ni radio. Même si cela doit pouvoir se trouver !
Il y a des pays qui font prélever l'impôt « télévision » par d'autres systèmes que le Trésor
public, par exemple sur des factures EDF. Ils ont trouvé comme fait générateur d'avoir une
facture téléphone ou EDF. On peut considérer que le fait générateur serait une taxe
représentative de l'accès aux moyens de communication -télévision, radio, branchement
internet etc.
Néanmoins, il demeure que dans la définition actuelle, si on l'adosse à la taxe d'habitation,
on fait payer des gens qui n'ont pas de télévision.
La deuxième difficulté est à mon avis surmontable, mais elle nécessite des précautions :
c'est la confusion qui pourrait se faire assez rapidement dans l'esprit des contribuables entre
la taxe d'habitation, impôt local, et la redevance nouvelle formule, taxe d'Etat. Cela arrive
en même temps, à la limite sur la même feuille, c'est même agrégé. L'élu local peut à juste
titre considérer que son concitoyen va penser qu'il y a une augmentation brutale de la taxe
d'habitation. Dans un certain nombre de cas, non négligeables, la redevance peut
représenter autant que la taxe d'habitation en montant financier. Présenté ainsi, cela
nécessite une solide pédagogie.
Il faut donc voir comment éviter ce type d'effet. On peut le faire en désolidarisant les avis
d'imposition. Simplement, chaque fois que l'on éloigne la perception de l'impôt, que l'on
augmente le nombre de documents spécifiques par rapport à la taxe d'habitation, on est
obligé de garder un peu plus de fonctionnaires.
Certaines formules d'économie sont « dégradées » de mon point de vue de secrétaire
général, mais elles autorisent à avoir deux avis différents, éventuellement à deux moments
différents, etc. à condition de garder un peu plus de fonctionnaires du service de la
redevance pour gérer la spécificité de cet adossement à la taxe d'habitation. Néanmoins,
c'est possible, mais c'est une précaution à prendre.
Et puis, il y a un troisième élément -je réponds là à votre troisième question : le calendrier.
Compte tenu d'un certain nombre d'éléments -là encore Jean Basseres sera plus éloquent
que moi, je lui ai posé la question, il m'a donné la réponse, je n'ai pas investigué au-delà-,

? 43 ?
compte tenu d'éléments informatiques etc., il y a un délai important entre la décision et la
possibilité de le faire. J'avais en tête un délai de l'ordre de 15 mois. Pour dire les choses
simplement, si l'on voulait que la redevance ne soit pas perçue comme elle l'est
actuellement, mais qu'elle le soit avec la taxe d'habitation, c'est-à-dire en clair à partir de
l'automne 2004 -puisque les avis de taxe d'habitation sont émis à ce moment-là-, c'est à peu
près maintenant qu'il faudrait prendre la décision pour que les systèmes informatiques
puissent être mis en oeuvre. J'ai présenté comme une évidence l'adossement du fichier
redevance au fichier taxe d'habitation, mais sur le plan informatique, ce n'est pas aussi
évident que cela. Il y a donc un délai.
Si ce choix devait être fait, mais qu'il n'était pas décidé avant la rentrée scolaire, nous ne
pourrions pas le mettre en oeuvre avec la campagne de taxe d'habitation 2004.
Quatrième question qui m'a été posée : dans l'hypothèse où vous auriez une formule -et je
vous ai dit qu'en ce qui me concerne, j'en avais une- qu'est-ce que cela signifie pour les
personnels et que fait-on ?
Le nombre de personnels concernés dépend un peu de la nature -je le répète- du choix fait.
Choix numéro un : vous supprimez la taxe et vous ne lui donnez pas de substitut. Là, on
supprime le service. Quand on dit le service, ce n'est pas un service unique puisque, comme
vous le savez, les 1 400 personnes s'occupant de la redevance travaillent dans six centres et
dans les trésoreries générales. Néanmoins, il est évident que s'il n'y a plus de redevance, ces
personnes doivent être affectées à d'autres tâches.
Deuxième cas de figure : il n'y a plus de redevance en tant que telle, mais il y a une taxe
adossée à la taxe d'habitation. Nous avons besoin de garder au moins pendant un certain
temps une petite partie des personnels, de l'ordre d'un quart, qui s'occupaient de la
redevance, c'est-à-dire de l'ordre de 300 à 400 personnes par rapport aux 1 400 personnes
s'en occupant actuellement. Il y a une petite différence selon que l'on supprime sans
substitut ou que l'on supprime avec un substitut qui est celui que je vous ai indiqué.
Que fait-on des personnels ? Les personnels actuellement dans les trésoreries générales ou
dans les petits centres -sur les six centres, il y en a deux gros et quatre petits- seront
réaffectés à d'autres tâches dans le réseau du Trésor public. En conséquence, puisqu'ils
seront réaffectés à ces autres tâches, le Trésor Public ne recrutera pas de jeunes agents.
A ce moment-là d'ailleurs -j'insiste sur ce point-, la réforme nous intéresse et intéresse les
ministres parce qu'elle participe à l'effort de productivité du ministère des finances qui,
pour M. Mer et M. Lambert, doit se traduire par une réduction des effectifs du ministère des
finances. L'intérêt de la réforme telle que je vous l'ai présentée est qu'elle génère des gains
de productivité, que nous constaterons effectivement.
Les personnels qui sont dans les deux grands centres, Rennes et Toulouse, peuvent être
réaffectés dans d'autres services, mais socialement, c'est compliqué et difficile. Nous avons
une possibilité, notamment pour le centre de Rennes. Au moment où l'évolution que j'ai
indiquée prendrait forme, 2004 ou 2005, le réseau du Trésor public spécialise de toute
façon son système général de recouvrement en créant des centres spécialisés régionaux de
recouvrement. On aura besoin d'un centre régional dans l'ouest de la France, comme on en
aura besoin dans la région Île-de-France, dans la région lyonnaise, etc. A ce moment-là, ce
centre régional d'encaissement pourrait être le centre actuel de la redevance dont la mission
et la raison sociale évolueraient. Les agents qui s'occupent de la redevance sont avant tout
des agents du Trésor public. Avec une formation, ils pourront tout à fait s'occuper du
recouvrement des autres impôts.
Nous aurons alors les moyens de redéployer fonctionnellement la grande majorité des
agents du centre de Rennes, sans avoir pour autant à fermer le service qui fera alors autre
chose, en l'occurrence remplir une mission qui, de toute façon, est prévue à échéance des
trois ans à venir.

? 44 ?
Ce n'est pas une opération sociale facile. D'abord, les agents et les organisations syndicales
sont très attachés aux missions du ministère. L'abandon de la taxe, et donc du service qui
s'en occupe, sera perçu comme un abandon de plus de ces missions.
Mais le ministère a engagé une réflexion sur ces missions. Cela fait partie du programme
« Bercy en mouvement ». Certaines missions évoluent parce que l'on considère qu'elles
doivent être faites par d'autres. Par exemple, il y a une semaine, le ministère a annoncé que
le Trésor public ne s'occuperait plus de placer des produits d'épargne parce que l'on
considère que c'est une activité concurrentielle et que ce n'est pas à une administration
d'Etat de le faire. A ce moment-là, nous abandonnons l'activité, nous redéployons les
personnels et en tirons les conséquences au niveau des effectifs globaux.
Si le pouvoir politique, le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, considèrent qu'à un
instant « t », il y avait une taxe à percevoir et qu'à l'instant « t+1 », il n'y a plus lieu de
percevoir cette taxe, soit qu'elle est supprimée, soit qu'elle est remplacée par un autre
dispositif, nous l'assumerons. Je le répète : nous en tirerons les conséquences. Même si le
dialogue social est difficile, je pense que nos organisations syndicales sont suffisamment
responsables pour le comprendre et ne pas s'arc-bouter sur le maintien d'un dispositif.
J'insiste sur ce point. A mes yeux, et aux yeux du directeur général de la comptabilité
publique -je pense qu'il vous le confirmera- et pour les deux ministres en charge de ces
questions au ministère des finances, nous ne souhaitons pas défendre la taxe qui justifierait
le service. Si l'on évolue sur la taxe, nous évoluerons sur le service. Et je vous ai indiqué la
voie qui, à mes yeux, était la voie la plus opérationnelle.
M. Gilles Carrez - Je voudrais reprendre ce raisonnement et poser quelques questions plus
précises sur cette solution qui semble découler naturellement de toutes ces réflexions de
réforme.
Je reprends très rapidement les travaux que nous avions conduits il y a trois ans dans le
cadre de la mission d'évaluation et de contrôle. Tout le monde partage l'idée de la nécessité
d'un financement de l'audiovisuel public. A partir de là, on a une redevance, qui pose les
problèmes que tout le monde connaît. Comment la remplacer ?
Il y a deux hypothèses. On la remplace par une dotation budgétaire, pluriannuelle, indexée,
contrôlée par le CSA, pour garantir au secteur de la culture, qui est très sensible, toutes les
certitudes nécessaires sur l'évolution de cette dotation. C'est une formule qui a été
employée au cours des cinq dernières années à l'égard d'un milieu que j'estime aussi
sensible que celui de l'audiovisuel public, celui des élus locaux. Toutes les réformes de
suppression d'impôts locaux se sont faites par remplacements, par des dotations budgétaires
avec indexation.
Cette piste, il y a deux ou trois ans, nous paraissait très séduisante. Aujourd'hui, elle se
heurte au mur des contraintes budgétaires. C'est vrai qu'il est très difficile de trouver deux
milliards d'euros dans les prochains budgets. Pourtant, c'est la raison pour laquelle nous
avons choisi à nouveau d'inscrire la redevance dans notre réflexion au titre de la MEC. Il
faut avancer et bouger.
L'autre piste est d'imaginer un impôt, un financement différent. Dans le rapport de la MEC
d'il y a trois ans, mon prédécesseur avait émis une hypothèse qui était celle du produit des
jeux. C'était un financement partiel. Je ne pense pas -je vous interroge à ce sujet- qu'il soit
possible aujourd'hui de retenir cette hypothèse.
A partir de là, il est vrai que c'est très tentant d'utiliser le fichier de la taxe d'habitation qui
est celui des locaux d'habitation. Or, le téléviseur est dans les locaux d'habitation.
Le problème est que la taxe d'habitation est un impôt local, qui n'a pas une popularité folle.
Vous avez parlé du rejaillissement de l'impopularité de la redevance sur le personnel de la

? 45 ?
redevance. Quand on est maire, on assume la taxe d'habitation. C'est aussi un impôt
surprenant. Vous baissez votre taux de taxe d'habitation et des contribuables viennent
protester parce que leur taxe d'habitation a augmenté. Pourquoi a-t-elle augmenté ? Parce
que les abattements, les exonérations au niveau local... Un maire est incapable d'expliquer
les variations individuelles de la taxe d'habitation dans sa commune. C'est dire à quel point
c'est difficile. Il faudrait donc greffer -pourquoi pas ?- sur la taxe d'habitation un système
indépendant.
Comme vous l'avez dit très justement, si l'on envoie deux feuilles séparées, si l'on a un titre
de paiement double, on perd une partie de l'avantage. Comment concilier techniquement
une unification aussi grande que possible allant pratiquement jusqu'au paiement, avec une
présentation qui montre bien que la redevance n'est pas un impôt local ? Ce n'est pas une
augmentation de taxe d'habitation. C'est très difficile. Il faut réfléchir à cela.

? 46 ?
Et puis, il y a d'autres problèmes. Il y a deux millions de fraudeurs. Dans le système de la
taxe d'habitation, on passe à une obligation générale. Chacun de ceux qui paient la taxe
d'habitation paie la redevance. Mais tel ou tel déclare sur l'honneur qu'il n'a pas de
téléviseur chez lui. Je suppose que c'est ainsi que vous voyez le système. Il faut quand
même contrôler que ces déclarations sur l'honneur sont pertinentes. Ce n'est pas trop un
problème, me semble-t-il, parce qu'il y a les abonnements, toutes sortes de moyens de
recoupement assez faciles. Mais les deux millions qui aujourd'hui ne paient pas la
redevance -cela pose notamment toute la question des résidences secondaires- avec votre
système, vont payer la redevance. Qui vont-ils aller voir ? Le maire de la commune. C'est
évident.
Il y a toutes les exonérations. Que fait-on des exonérations ? Pendant plusieurs années, on
les a multipliées. Plus on fait d'exonérations et plus on a de chances de bousculer l'édifice
de la redevance. Ces exonérations, aujourd'hui, représentent un coût dans le budget de
l'Etat de plus de 400 millions d'euros. On a atteint des montants absolument considérables.
Je vois bien le raisonnement. C'est assez séduisant, logique. C'est vraiment à partir des
fichiers de taxe d'habitation que l'on peut avoir une gestion très performante. Mais
comment s'y prendre concrètement pour que cela reste bien une responsabilité de l'Etat, un
service à part, et que les difficultés inévitables de transformation ne soient pas en quasitotalité
assumées par les maires que nous sommes ?
M. Philippe Parini : Je vous ai présenté une réforme administrative. Vous posez la
question au secrétaire général du ministère, donc à un fonctionnaire en charge de réformer
le ministère.
Il y a un service dont on dit qu'il coûte cher pour prélever une taxe. Premier diagnostic, il
coûte cher parce que la taxe est mal faite. Ou j'agis sur l'existant, mais je trouve que là, on
commence à en atteindre les limites, ou je m'attaque à l'objet social. Ce qui me permet le
plus facilement d'économiser, c'est effectivement d'adosser à l'impôt qui est perçu de la
manière la plus large.
Évidemment, je suis complètement d'accord avec vous : la solution n'est pas parfaite.
Prenons les différents inconvénients. Les deux principaux inconvénients sont de nature
politique.
Premier inconvénient, on assujettit des gens qui n'ont pas de télévision. Je ne pense pas
qu'il faille adopter la formule de la déclaration. Cela existe au Japon. On a même trouvé un
rapport qui expliquait que cela ne marchait pas si bien parce que les gens déclarent et
qu'ensuite, il faut entretenir une petite armée pour aller vérifier si la déclaration sur
l'honneur était valable ou pas. De manière un peu provocante, si les 1 400 personnes qui
s'occupaient de traiter des avis devaient être transformées en enquêteurs sur le terrain, le
gain serait faible.
Dans ce que je vous ai dit, l'idée n'est pas de passer par là, c'est un assujettissement
d'office, c'est-à-dire que toute personne assujettie à la taxe d'habitation est assujettie à la
nouvelle redevance. Vous n'avez pas de télévision, mais ce n'est pas un problème -si j'ose
dire- parce que ce n'est plus une redevance télévision. C'est une redevance générale.
M. Gilles Carrez : C'est effectivement une présentation de nature plutôt administrative !
M. Jean-Pierre Brard : Vous avez fait votre service militaire chez les sapeurs-pompiers !
M. Philippe Parini : Très sincèrement, présenté ainsi, cela peut effectivement prêter à
sourire. Mais on peut raisonner par l'absurde, en sens inverse. Il n'est pas plus absurde de
considérer le principe d'une taxe sur les radios que sur les téléviseurs. De toute manière, ce
qui est en cause, c'est le principe même de la taxe sur un objet qui était moderne quand la

? 47 ?
taxe a été créée et qui est maintenant un objet complètement banalisé. C'est le problème du
fait générateur.
Je le répète : les pays qui assoient le financement de leur audiovisuel ou de la télévision sur
l'électricité, c'est-à-dire une facture EDF, considèrent que c'est le fait d'avoir un téléphone
ou d'être branché sur le réseau qui définit le fait générateur. Mais effectivement, il faut
découpler la taxe de la détention du poste. Ou alors, on pose la question et l'on entre dans
un dispositif de demande sur l'honneur etc. Et là, on ne fait pas vraiment d'économies.
Deuxième question politique : faire en sorte que cette assimilation à un fichier servant de
base à un impôt local ne se traduise pas au niveau de l'émission des avis et du paiement par
un mélange des genres. Là encore, si l'on veut tirer entièrement les bénéfices administratifs
de la réforme, on court le risque que vous indiquez. Jean Basseres, qui a fait ces
simulations, doit être en mesure de vous en parler. Si l'on fait deux avis au lieu d'un, c'est
possible, mais au lieu d'économiser 1 100 personnes, on en « économise » moins. Si l'on
fait deux avis et deux modes de perception différents pour bien séparer les choses, on en
économise encore un peu moins. Et ainsi de suite !
Cela ne veut pas dire que le dispositif est mauvais, mais que l'on intègre une contrainte
politique tout à fait estimable et que du coup, les économies qui, dans un état parfait, se
situeraient à un certain niveau, sont à un niveau un peu plus faible. Cela permet au moins
d'avoir un dispositif plus cohérent.
On a des dispositifs qui permettent de prendre en considération votre préoccupation.
L'économie se fait sur l'établissement du fait générateur, c'est-à-dire du fichier de base, elle
se fait complètement au niveau du back-office. Ensuite, dans le contact avec le contribuable,
on peut désolidariser plus ou moins, mais on peut aller assez loin dans le recouvrement.
Simplement, l'économie des moyens est proportionnelle à la simplification. Cela relève du
bon sens.
M. Patrice Martin-Lalande : Vous avez rappelé que c'était l'option évolution de la
perception de la redevance qui était actuellement retenue. L'option du crédit budgétaire a
été écartée pour des raisons d'indisponibilité de moyens ou aussi pour des raisons de risque
de régulation selon la conjoncture qui rendrait aléatoire cette recette pour le service public.
Pour quelle raison l'hypothèse des ressources assises sur les jeux et les casinos a-t-elle été
écartée ? Cela nous permettrait de bien connaître les raisons profondes du choix du maintien
de la redevance.
Vous avez aussi évoqué la réduction des effectifs. Naturellement, si l'option retenue est
celle où tout le monde paie cette redevance pour usage, quel que soit le type de détention
permettant l'usage, il n'y a plus besoin de contrôle par définition. La réduction des effectifs
est donc assurée. S'il y avait prise en compte de l'idée qu'il peut encore y avoir un certain
nombre d'exonérations, qu'il faut les justifier, les contrôler pour telle ou telle raison, les
services chargés de la perception de la taxe d'habitation ont-ils, dans leurs effectifs actuels,
les moyens d'exercer ces contrôles ? Ne faudrait-il pas qu'une partie des moyens du service
actuel de la redevance serve à cela ? Dans cette hypothèse, peut-on avoir une idée, selon le
niveau de contrôle, de la réduction réelle d'effectifs ?
M. Philippe Parini : Sur votre première question, il n'y a pas de décision de M. Mer et de
M. Lambert sur telle ou telle option.
Vous m'interrogez sur l'aspect administratif des choses. Je me suis résolument placé, dans
mes travaux, dans la perspective de garantie de la recette. Il est évident que si l'on trouve
une autre recette ailleurs -je ne suis pas en mesure de répondre à cette question puisqu'elle
ne relève pas de mon champ de compétence et d'attribution-, par exemple sur les jeux ou
sur autre chose, et que l'on supprime en contrepartie le produit de la redevance, la réforme
se fait immédiatement. Je me suis placé dans la posture où il fallait garantir la recette
redevance. C'est une mesure plus compliquée parce que cela m'amène à chercher des

? 48 ?
formules d'adossement. Je ne peux pas vous dire que l'option que je vous indique est un
choix validé par les deux ministres par rapport à des formules de compensation. Encore que
mon petit doigt me dit que dans le contexte budgétaire actuel, trouver l'équivalent de la
recette redevance ne doit pas être facile.

? 49 ?
Deuxième élément, si l'on choisit la formule de l'adossement à la taxe d'habitation, quelles
sont les variabilités du curseur ? Il est clair que la grosse partie du travail peut être exercée
par les services actuels du Trésor public. Il faut en effet pour l'activité de contrôle et
d'investigation garder un certain nombre des fonctionnaires du service de la redevance. Je
n'ai plus en tête exactement le chiffre, mais je sais que Jean Basseres me l'avait indiqué, je
pense que, sur 1 400, ce serait de l'ordre de 300 à 400, environ.
M. Patrice Martin-Lalande : Sur l'hypothèse « crédit budgétaire » et l'hypothèse « jeux
et casinos », rien de plus à dire ? Administrativement parlant, vous n'avez rien de plus à
dire sur les avantages ou les inconvénients qu'auraient ces hypothèses ?
M. Philippe Parini : Non, je n'ai rien de plus à dire parce que cela ne fait par partie de
mon champ d'attribution et de compétence. C'est une décision de caractère politique, ce
n'est pas une décision de caractère administratif. En tout cas, cela n'a pas un impact
particulier dans l'organisation du ministère. S'il y a une autre source de financement que
celle de la taxe redevance, il est évident que la taxe redevance disparaît et que nous en
tirons les conséquences que je vous avais indiquées tout à l'heure. Sur l'opportunité et la
faisabilité budgétaires, je ne peux pas vous répondre parce que c'est un domaine dans lequel
je n'interviens pas.
M. Patrice Martin-Lalande : Dont acte !
M. le Président : Je remercie M. Parini de ses réponses qui nous ont éclairé sur les
orientations qui pourraient être données pour cette réforme.

c) à 11 heures : M. Jean Bassères, Directeur général de la comptabilité publique et
M. Richard Bard, Trésorier-payeur général, Chef du service de la
redevance
Présidence de M. Augustin Bonrepaux, Président.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : Ma première série de questions à M. Bassères concerne
le régime actuel de la redevance. Tout d'abord, le service de la redevance a fait des gains constants de
productivité depuis dix ans, alors que la redevance continue à faire l'objet de fortes critiques - c'est
ce que l'on constate les uns et les autres, quand on ne les émet pas soi-même -. Pouvez-vous détailler
les moyens mis en oeuvre pour réaliser ces gains de productivité et les limites inhérentes au régime
actuel de redevance ? Comment s'explique la décroissance, depuis plusieurs années, du taux de
recouvrement, pourtant déjà relativement faible ? Dispose-t-on d'éléments de comparaison avec la
perception de la redevance à l'étranger ? Comment s'explique l'importance des dégrèvements,
admissions en non-valeurs et remises gracieuses, qui semblent particulièrement nombreux ? Quelle est
la marge d'appréciation en opportunité, en fonction du cas particulier, du service de la redevance ?
Combien de personnes en bénéficient, le cas échéant ? Comment se justifient les différences, entre
départements ou entre régions, de recouvrement, de poursuites et de remises gracieuses constatées par
la Cour des comptes ?
Le coût apparent du service de la redevance ne représentait, selon le rapport de l'Inspection générale
des finances de 1999, qu'une partie du coût complet du recouvrement de la redevance. Près de
60 millions d'euros correspondaient à l'époque aux frais de recouvrement par le réseau de
l'administration fiscale classique. Qu'en est-il aujourd'hui ? A combien peut-on estimer le coût
complet d'intervention de l'administration fiscale prise globalement pour la gestion de la redevance ?
Comment s'expliquent les résultats systématiquement supérieurs - et heureusement ! - aux prévisions
de recettes, sur les exercices récents, avec des écarts atteignant plusieurs dizaines de millions ?
M. Jean Bassères : Sur cette première série de questions concernant le dispositif actuel, je partagerai
peut-être la réponse avec M. Bard, le trésorier payeur général du service de la redevance de
l'audiovisuel, qui connaît ces sujets beaucoup mieux que moi. Je voudrais dire, au préalable, à quel
point le service de la redevance a besoin de visibilité. Si vos travaux pouvaient y contribuer, ce serait
vraiment très bien ressenti.
Chaque été, depuis cinq ans que je suis directeur, est reposée la question de l'avenir de la redevance.
Ce ne sont pas des conditions optimales pour mobiliser les agents ou pour favoriser le recouvrement.
Quand vous dites que le taux de recouvrement diminue, c'est vrai. J'ai tendance à penser que l'une
des causes peut être le fait que les Français sont persuadés, année après année, que l'impôt va
disparaître. Il n'est pas facile dans ces conditions de le recouvrer. Il y a aussi des explications
techniques sur lesquelles nous reviendrons tout à l'heure.
On a donc vraiment besoin de visibilité. C'est très important parce que certaines décisions à prendre
concernant le service de la redevance, en terme d'organisation, n'auraient de sens que si l'on était sûr
que ce service soit durablement présent. Je pense par exemple à la création d'un centre d'appel dont
la mise en place exige des investissements. Pour investir, il faut être sûr que ce centre aura une durée
de vie suffisante pour permettre son amortissement.
Vous m'avez posé beaucoup de questions sur le service actuel, ce qui est pour moi l'occasion de vous
préciser à quel point il est souhaitable de distinguer, dans les réflexions en cours, le financement de
l'audiovisuel public à travers la redevance - effectivement problématique, on pourra y revenir tout à
l'heure - et le fonctionnement d'un service. Trop souvent on ne souligne pas assez l'efficacité et la
productivité du service. Je vous remercie, monsieur le rapporteur, de mentionner dans votre première
question que le service a fait des gains de productivité.

? 6 ?
Sur les coûts, je rappelle que si l'on rapporte le budget du service de la redevance à l'ensemble des
encaissements qu'il réalise, en dix ans, le coût du service est passé de 4,85 % à 3,53 %. Je ne
mentionne que le budget du service : 73,5 millions d'euros.
Vous avez raison de dire que le coût complet du recouvrement de la redevance excède le budget du
service de la redevance, puisqu'il faut rajouter aux chiffres que je mentionnais les frais de poursuites,
le paiement des huissiers, la participation des agents du réseau du Trésor Public au recouvrement
contentieux.
Si l'on veut avoir un coût vraiment complet, on peut rajouter le coût des pensions des agents et le coût
des immeubles domaniaux. Nous avons fait ce calcul cette année au titre de 2002 : nous aboutissons à
un coût complet de 131 millions d'euros. Cela me permet de dire, lorsque je lis régulièrement que le
service de la redevance coûte plus cher que ce qu'il rapporte, que c'est une erreur mathématique assez
grossière : 2,085 milliards d'euros en terme de produit, 131 millions d'euros en terme de coût.
Ce coût de gestion peut paraître important si on le compare aux autres impôts. Si l'on rapporte le coût
complet de ces 131 millions à l'ensemble des encaissements, on aboutit à un taux de 6,3 % du produit.
Alors que pour la taxe d'habitation, par exemple, on aboutit à 4,2 %. On a donc incontestablement un
coût plus important que pour les autres impôts : 6,3 % pour la redevance, 4,2 % pour la taxe
d'habitation.
Pour faire des comparaisons ayant réellement du sens, il faut tenir compte du montant unitaire du
produit. La redevance a un montant unitaire plus faible que celui de la taxe d'habitation.
Avant de vous rencontrer, j'ai fait faire un calcul de comparaison de coût complet rapporté au
montant - je vous l'ai donné -, mais également rapporté au nombre d'articles. C'est ce que l'on
appelle le coût d'un compte. En coût complet, un compte de la redevance coûte 5,7 euros, un article
de taxe d'habitation coûte 15,9 euros.
Quand on dit que la redevance est chère, c'est vrai si son coût est rapporté à la masse recouvrée, mais
rapportée au nombre de comptes, au nombre de redevables, elle coûte moins cher que la taxe
d'habitation.
C'est un sujet sur lequel je voulais insister pour bien relativiser certaines comparaisons.
Vous m'interrogez sur la manière dont on a engagé la recherche de productivité. Il y a eu un certain
nombre d'investissements informatiques et une démarche régulière de suppressions d'emplois. En
dix ans, le nombre d'emplois à la redevance a diminué de 184 unités soit, sur la période, 11 %.
Depuis dix ans, c'est près de 1 % de l'effectif qui est régulièrement supprimé chaque année. Ce qui a
assez peu de comparaison dans la sphère publique.
Nous sommes vraiment dans un service qui, année après année, réduit ses coûts et augmente ses
moyens en termes de lutte contre la fraude. C'est un point sur lequel je voulais insister. Il y a une
amélioration importante de la productivité, menée, notamment à compter de 1998, avec la possibilité
de croiser le fichier de la taxe d'habitation avec le fichier de la redevance.
Combinée à d'autres actions du service, notamment le contrôle des déclarations des radioélectriciens,
cette action de lutte contre la fraude a permis d'ouvrir, en moyenne sur ces dix années,
300.000 comptes nouveaux par an. 72 % des ouvertures de la décennie se sont faits au cours des
cinq dernières années.
Je souhaitais vous apporter ces éléments pour répondre à votre première question : oui, le service a
fait de la productivité ; oui, le service a contribué à améliorer la fraude avec un coût qui, rapporté au
nombre d'articles gérés, m'apparaît raisonnable.
Ce faisant, je pense avoir répondu à la question sur le coût complet.

? 7 ?
Je voudrais revenir sur les limites du dispositif actuel faisant l'objet de votre deuxième question.
Vous savez que nous avons conduit beaucoup de travaux dans la perspective de la transformation de
la redevance, puisqu'au 31 décembre 2003, la redevance cessera de vivre et que le Parlement aura la
décision, soit de reconduire le régime actuel consolidé, soit de lui substituer un nouveau régime. C'est
la conséquence directe de la loi organique relative aux lois de finances.
Nous avons travaillé dans deux directions : le maintien du dispositif actuel avec des évolutions, et un
nouveau régime sur lequel vous nous interrogerez sans doute tout à l'heure.
Nos réflexions ont justement pour objectif de répondre aux limites, telles que nous les pressentons, du
dispositif actuel. Ces limites sont, je crois, schématiquement de 3 natures.
Premièrement, l'assiette est structurellement inadaptée. D'ores et déjà, on peut recevoir les images
télévisuelles sur de multiples supports. Tous les experts nous disent qu'à l'échéance de quelques
années, il est plus que vraisemblable que la télévision sera facilement reçue sur un téléphone portable
ou sur un microordinateur. Il y a donc une limite technologique : à vouloir taxer les détenteurs de
postes de télévision, on n'arrivera plus à taxer l'ensemble de ceux qui ont accès à l'image
audiovisuelle. Je vous dis d'emblée que l'on ne peut pas trouver une réponse à cette limite dans le
cadre actuel. Des réponses pourront être envisagées, dans le cadre des questions que nous pourrons
aborder tout à l'heure, dans l'hypothèse d'un nouveau système.
Deuxième limite importante : le risque de fraude. Peut-être là aussi un ou deux chiffres, parce qu'on
lit beaucoup de choses en la matière. Quand nous calculons un taux de fraude sur les résidences
principales, nous avons une méthode assez simple : nous partons du nombre de ménages que l'INSEE
nous donne, nous lui appliquons un taux estimé d'équipement en télévisions. Toutes les enquêtes
auxquelles nous nous sommes livrés font apparaître que le taux raisonnable de détention d'un poste de
télévision aujourd'hui en France est de 95 %. Certains sondages nous disent un peu moins, d'autres un
peu plus, l'INSEE nous dit qu'à 95 %, nous sommes dans la bonne approche. On applique ce taux de
95 % au nombre de ménages et on compare le résultat au nombre de comptes qui figure dans le fichier
de la redevance. En faisant cela, nous estimons que le nombre de fraudeurs se situe autour de
2 millions. C'est-à-dire que le taux de fraude à la redevance est aujourd'hui de 8,5 %, ce qui est
beaucoup.
Lorsque l'on réfléchit aux limites du dispositif actuel, on ne peut que s'interroger sur les moyens
nécessaires pour permettre une réduction de la fraude et un meilleur contrôle.
Dans le cadre d'un dispositif qui maintient une assiette fondée sur la détention d'un poste de
télévision, il y a quelques mesures, que je peux détailler, qui permettraient de renforcer le contrôle.
Tout d'abord, le droit de communication des services de la redevance. Aujourd'hui, les agents du
service de la redevance ont un droit de communication limité au recouvrement et non pas à l'assiette.
On pourrait imaginer de leur étendre ce droit de communication, ce qui leur permettrait d'aller
aujourd'hui rechercher des informations là où ils n'ont juridiquement pas la possibilité de se rendre.
Autre cible intéressante : les câblo-opérateurs. Pour ce qui concerne le satellite et le câble, d'après nos
chiffres, il y aurait 6,2 millions d'abonnés. Canal + en aurait 4,7. Cela dit, je pense qu'il y a beaucoup
de recoupements entre l'abonnement à Canal +, au câble ou au satellite. Si l'on ne tient compte que
des 6,2 millions d'abonnés au satellite ou au câble, et si l'on fait l'hypothèse que parmi ces abonnés,
le taux de fraude se situe au niveau moyen de 8,5 %, on peut espérer, en accédant à ces fichiers,
récupérer environ 500.000 comptes. Pour que ce soit réellement efficace, notre démarche devrait
imposer aux opérateurs de nous transmettre des fichiers, ce qui faciliterait quand même le
recoupement. Ce serait une première mesure pour lutter contre la fraude.

? 8 ?
La deuxième mesure concerne les résidences secondaires, sujet complexe. Aujourd'hui, la redevance
n'est due que pour la détention permanente d'un poste de télévision dans sa résidence secondaire.
Nous estimons, toujours selon les sondages, qu'environ 55 % des résidences secondaires disposent
d'un poste de télévision.
Nous pensons que si l'on supprimait la notion de détention non-permanente et si l'on décidait qu'est
taxée toute résidence secondaire où il y a une télévision, qu'elle y soit en permanence ou non, il y
aurait là aussi une possibilité de réduire significativement la fraude. En effet, les estimations actuelles
donnent 950.000 résidences secondaires taxées sur un total de 3,1 millions de résidences secondaires.
Là aussi, si l'on pouvait appréhender toutes les résidences secondaires ayant une télévision, avec un
taux de détention de 55 %, on aurait la possibilité théorique de taxer 770.000 résidences secondaires
supplémentaires. Je dis bien « théorique » parce que nous rentrons là dans un domaine très complexe.
La taxation des résidences secondaires est un sujet extrêmement difficile pour nous parce que, de
bonne foi, les personnes qui déclarent à un radioélectricien qu'elles achètent une télévision peuvent
très bien donner leur adresse principale. Il n'y a pas de moyen d'identifier dans ce cas les différences
entre résidence principale et secondaire.
En terme de contrôle, par définition, les détenteurs de résidences secondaires n'y résident pas toute
l'année et il est donc difficile de les trouver sur place, sauf à imaginer d'y aller l'été ou le week-end,
qui ne sont pas forcément les périodes où le service est le plus productif, cela va de soi.
Deuxième limite, indépendamment de la fraude : les quelques difficultés que nous rencontrons pour le
recouvrement. C'est vrai que les taux diminuent légèrement. Nous pensons qu'un dispositif nous
permettrait de les améliorer : que les services du Trésor puissent recouvrer la redevance comme les
autres impôts directs, ce qui permettrait notamment de recouvrer par voie d'avis à tiers détenteurs. Ce
moyen est beaucoup plus souple pour poursuivre les redevables.
M. Bard pourra peut-être donner des explications sur les dégrèvements et les annulés des taux de
recouvrement. Je lui laisserai la parole sur ce point si vous le voulez bien, monsieur le rapporteur.
Dans le système actuel, on gardera de toute façon un taux de fraude important. Même si l'on met en
place les dispositifs dont je parle, structurellement l'organisation actuelle génère de la fraude.
Troisième limite du dispositif : sa complexité. Nous avons notamment un régime d'exonération
compliqué. Chaque année, le service reçoit 3 millions de courriers de la part des contribuables,
portant sur les exonérations, sur l'assiette, sur la détention. Il s'agit là aussi d'une limite forte, à
laquelle nous avons du mal à répondre efficacement dans le dispositif actuel.
Encore une fois, s'agissant des limites relatives à l'assiette et de la recherche de la productivité, on y
répond mieux dans une optique autre que celle de conserver le système actuel. C'est l'objet de votre
deuxième série de questions, je crois.
M. Richard Bard : Concernant l'importance des dégrèvements, des remises gracieuses et des
non-valeurs, je voudrais faire remarquer que les dégrèvements ont certes augmenté en 2001 et 2002,
mais il faut savoir qu'en 2001, les personnes âgées de plus de 70 ans ont été exonérées. Comme nous
ne les connaissions pas, nous avons dû émettre un titre de recouvrement à leur encontre. Elles nous
ont répondu qu'elles rentraient dans les nouvelles conditions d'exonération, ce qui a considérablement
augmenté nos dégrèvements. Idem en 2002, cette fois, pour les personnes âgées de 65 à 70 ans.
De toute manière, comme il a été dit, l'assiette de la redevance est fragile. On est amené souvent à
émettre des titres pour lesquels ensuite il s'avère que la dette n'est pas due pour des raisons diverses.
Par exemple, une personne achète un poste de télévision à son nom pour un couple de concubins qui
sont déjà imposés, nous ne sommes pas à même de déterminer qu'il existe déjà un compte. C'est lors
de leur réclamation que l'on est amené à effectuer un dégrèvement.

? 9 ?
Les fragilités évoquées de l'assiette génèrent ainsi une certaine masse de dégrèvements, suite à des
erreurs de taxation.
S'agissant des remises gracieuses, il y a deux phénomènes :
- d'une part, leur importance en 2000 résulte de la décision de l'apurement de toutes les dettes
fiscales et sociales des chômeurs surendettés. Cette réglementation datant de fin 1998 a produit des
effets jusqu'à l'an 2000 ;
- d'autre part, l'importance des remises gracieuses s'explique aussi par le fait que le régime
d'exonération de la redevance reste, malgré les réformes intervenues en 2001 et 2002, moins
favorable que celui de la taxe d'habitation. Quand un redevable est exonéré de la taxe d'habitation,
généralement il vient nous voir pour nous demander s'il doit quand même payer la redevance. Nous
lui répondons par l'affirmative, mais s'il s'agit d'un Rmiste ou d'une personne en situation difficile,
nous sommes amenés à appliquer un taux de remise gracieuse important.
Il en va quasiment de même pour les non-valeurs. Par rapport aux autres impôts, je ne pense pas que
le taux soit plus important. En 2002, ce taux de non-valeur apparaît quelque peu élevé parce que nous
avons décidé, par souci d'efficacité, plutôt que d'attendre dix ans pour effacer les dettes, de faire du
recouvrement utile et d'effacer toutes les créances de plus de 4 ans. Cela explique cette année un plus
gros volume de non-valeurs, pour nous permettre de nous concentrer sur des créances sur lesquelles
nous avons encore une possibilité réelle de recouvrement.
Voilà les explications que je pouvais vous donner sur cette évolution des réductions et des non prises
en charge.
Concernant les prévisions généralement dépassées en réalisation, je voudrais souligner qu'en
pourcentage, le dépassement est faible. Sur les deux dernières années, il y a eu à chaque fois une
surévaluation des nouveaux exonérés. Nos recettes ont également été majorées par le fait que certains
ne se sont pas manifestés. L'estimation qui résultait des chiffres de la DGI n'était pas inexacte -
simplement, on a pu constater que certains exonérés de plus de 70 ans n'ont demandé l'exonération
qu'en 2002 ; il y a toujours un certain retard, certains paient par habitude. On dépasse donc un peu
nos objectifs. S'agissant de données extérieures, il n'est pas toujours facile de maîtriser les prévisions
à la dizaine de millions d'euros près.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : Sauf erreur de ma part, nous n'avons pas eu de réponse
sur les différences qui existeraient entre régions et départements sur le niveau de recouvrement, de
poursuites et de remises gracieuses ; constatation faite par la Cour des comptes ici présente.
M. Jean Bassères : Encore une fois, M. Bard répondra mieux que moi sur ce sujet.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : Nous sommes prêts à l'entendre.
M. Jean Bassères : Le fait qu'il existe des différences entre départements et régions, est à mon avis,
dans les matières que nous gérons, assez constant. On pourrait évoquer n'importe quel impôt et faire
apparaître sur les cartes des différences fortes de taux de recouvrement selon les zones.
M. Gilles Carrez : Même sur le continent ?
M. Jean Bassères : Même sur le continent, Monsieur le Rapporteur général. Peut-être y a-t-il des
explications supplémentaires pour ce qui est de la redevance ? M. Bard pourra essayer de les indiquer.
M. Richard Bard : Pour avoir exercé dans les services traditionnels du Trésor, je ne constate pas, en
regardant les taux de recouvrement, des différences choquantes. Les taux de recouvrement sont
toujours meilleurs dans l'Est et le Nord de la France et il y a des départements un peu plus difficiles.
Les différences ne sont pas énormes, mais elles existent et structurellement, il est difficile de les
réduire.

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Je n'ai pas le sentiment que le recouvrement de la redevance présente, sur ce plan, des particularités
notables.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : Avec ceux qui vous ont précédés ici et avec vous, a été
évoquée l'idée de faire évoluer cette redevance en la déconnectant du fait générateur actuel, c'est-àdire
la détention permanente d'un poste de télévision. Naturellement, à ce moment-là, un certain
nombre de problèmes seraient réglés. Cependant, l'adossement à la taxe d'habitation pose le
problème des exonérations, évoqué il y a un instant. Il y en aura toujours, j'imagine. Il faudrait alors
que ces exonérations s'alignent sur les plus intéressantes pour aboutir à un niveau équivalent
d'exonération pour la taxe d'habitation et pour la redevance. Qu'en pensez-vous ? Sur l'assiette, fautil
que ce soit le simple fait lié à l'usage local, comme la taxe d'habitation actuellement, ou y aurait-il
d'autres faits générateurs qui dépasseraient la simple détention d'un poste de télévision et qui
engloberaient les nouvelles forme de consommation de l'audiovisuel ? Ne sera-t-il pas compliqué de
trouver un nouveau fait générateur qui ne soit pas le même que celui de la taxe d'habitation ?
La suppression du tarif noir et blanc, qui doit toucher assez peu de monde aujourd'hui sauf
l'application aux DOM-TOM...
M. Gilles Carrez : Tout le monde ne sait pas qu'en Outre-mer la télévision n'est qu'en noir et blanc,
y compris pour la redevance.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : ...S'il y avait transfert du recouvrement de la redevance
à un autre service de la Comptabilité publique, comment peut-on envisager de réaffecter le personnel
actuel du service de la redevance ?
S'il y avait adossement direct à la taxe d'habitation pour la perception de la redevance, faudrait-il un
avis unique d'imposition ? Y aurait-il une possibilité de recouvrement distincte - les élus sont très
soucieux de ne pas créer une confusion entre le niveau des taxes perçues pour les collectivités et la
redevance qui serait ainsi recouvrée - dans l'ensemble de la procédure de la taxe d'habitation ? Avec
quels inconvénients, quels avantages et à quel coût ?
Connaissez-vous les effectifs de Français payant la taxe d'habitation sans payer la redevance
actuellement ? Ceux qui paient une redevance mais qui ne paient pas de taxe d'habitation ?
Éventuellement, ceux qui ne paient ni l'une ni l'autre ? Ceci pour essayer de mesurer les effets sur les
ménages de l'éventuel adossement à la taxe d'habitation.
M. Jean Bassères : Sur ce sujet, je peux vous apporter un certain nombre de précisions techniques.
Nous avons examiné de manière extrêmement approfondie l'hypothèse que vous décrivez, à savoir
d'aligner le fait générateur de la future redevance sur celui de la taxe d'habitation, c'est-à-dire le fait
d'habiter des locaux meublés.
Dans le travail qui a été conduit, c'est le seul critère qui serait retenu, ce qui veut dire ipso facto que
seraient imposés à la nouvelle redevance tous les foyers disposant de locaux d'habitation, qu'ils aient
ou non une télévision.
Il s'agit bien d'une logique où il y a rupture entre le paiement de la redevance et la détention d'un
poste de télévision, ce qui évite de se poser la question complexe que vous soulevez, monsieur le
rapporteur, de savoir s'il faudrait taxer le microordinateur, le portable ou la télévision.
En l'occurrence, il y aurait une déconnexion complète : ce qui serait taxé, ce serait la possibilité
d'accéder au service public audiovisuel. Le fait pour un Français d'habiter dans des locaux lui donne
aujourd'hui le droit, la possibilité technique d'accéder au service public audiovisuel.
C'est un changement considérable que nous avons essayé de caractériser d'un point de vue technique,
en tentant de répondre aux questions que vous soulevez.

? 11 ?
Si l'on changeait de régime, si la redevance était adossée à la taxe d'habitation, près de trois millions
de personnes paieraient la redevance alors qu'ils ne la paient pas aujourd'hui, du fait même de la
rupture avec le lien télévisuel. Sur ces trois millions de personnes, un million n'ont pas la télévision et
deux millions sont des fraudeurs.
Tous ces chiffres, qui doivent être pris comme des ordres de grandeur puisque nous ne pouvons pas
avoir de chiffrages extrêmement précis, me paraissent raisonnables. Nous travaillons sur une base
statistique, à partir d'hypothèses de taux de détention, et nous utilisons des fichiers à un instant « t »,
alors que ces fichiers sont vivants. Il est, de plus, parfois difficile d'appréhender certaines catégories
de ménages.
D'un côté, donc, trois millions de personnes qui payeraient la nouvelle redevance puisqu'elles ne
pourraient plus faire valoir le fait qu'elles n'ont pas de télévision ou qu'elles ne souhaitent pas la
payer.
De l'autre côté, les exonérés. Le régime sur lequel nous avons travaillé consiste à reprendre les
mêmes conditions d'exonération que la taxe d'habitation. Globalement, le nombre d'exonérés
resterait autour de 4 millions, mais avec un mouvement interne faisant qu'un million de personnes
aujourd'hui assujetties à la redevance ne le seraient plus parce qu'elles sont exonérées de la taxe
d'habitation. Qui sont ces personnes ? Il y a les Rmistes, les personnes âgées de 60 à 65 ans,
faiblement imposées, puisque exonérées de la taxe d'habitation. La limite d'âge pour la redevance est
de 65 ans et pour la taxe d'habitation, de 60 ans. Un million de personnes seraient bénéficiaires du
dispositif, avec une réserve pour les Rmistes : certains d'entre eux ne paient déjà pas la redevance,
puisque le Rmiste qui s'adresse au Service et fait valoir sa condition - M. Bard l'indiquait tout à
l'heure - obtient systématiquement une remise gracieuse. Pour autant, on ne peut quantifier le nombre
de Rmistes ne s'adressant pas au service de la redevance et qui paient quand même la redevance. Le
million devrait être sans doute minoré compte tenu du fait qu'une partie de ces personnes ne paie déjà
pas aujourd'hui la redevance.
En revanche, et de manière symétrique, un million de foyers sont exonérés aujourd'hui de la
redevance et ne sont pas exonérés de la taxe d'habitation. En gros, deux tiers de ce million sont des
personnes âgées, non imposables mais non exonérées de la taxe d'habitation, et certains invalides.
Dans le projet de réforme pour lequel nous avons fait des simulations, nous pensons que ces
personnes exonérées de la redevance et pas de la taxe d'habitation pourraient être considérées comme
étant exonérées, mais uniquement elles, c'est-à-dire pas les nouveaux entrants dans le système. On
pourrait geler leur situation et leur assurer un maintien de l'exonération.
Si l'on fait des simulations avec cette hypothèse de nouveaux exonérés à hauteur d'un million, le fait
de maintenir une exonération de ceux qui sont aujourd'hui exonérés de la redevance et qui ne sont pas
théoriquement exonérés de la taxe d'habitation, permettrait de dégager un produit de l'ordre de
170 millions d'euros supplémentaires par rapport au produit actuel, sans parler des résidences
secondaires.
Le chiffre que je viens de donner fait en effet l'hypothèse qu'il n'y a pas de taxation sur les résidences
secondaires. J'y reviendrai peut-être tout à l'heure pour compléter la présentation.
Voilà donc un gain théorique de 170 millions d'euros, avec la possibilité, ensuite, de restituer le
produit aux bénéficiaires de la redevance ou de baisser la redevance, ce qui peut être un choix. Il
appartiendra à l'autorité politique de faire un arbitrage en la matière.
Je voudrais apporter trois précisions techniques rejoignant une partie de vos questions, monsieur le
rapporteur. S'agissant des résidences secondaires, si elles devaient être incluses dans le dispositif, la
taxation supplémentaire serait théoriquement importante et rapporterait 300 millions d'euros
supplémentaires, sachant qu'aujourd'hui, seules 950 000 d'entre elles sont taxées sur un total de
3,1 millions.

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Par définition, les résidences secondaires seraient toutes taxées. Cette hypothèse de 300 millions
d'euros supplémentaires doit être mesurée avec beaucoup de prudence. Tout d'abord, cela conduirait
à une augmentation de taxation assez forte pour ceux qui ont des résidences secondaires.
Deuxièmement, il y aura une contestation inévitable sur le thème : « Je paie deux fois le même
service. » Troisièmement - point important -, techniquement, on ne sait pas gérer les exonérations
dans le cas des résidences secondaires. On pourrait donc être confronté à un système où une personne
serait, comme pour la taxe d'habitation, redevable de la redevance pour sa résidence secondaire et
exonérée pour sa résidence principale.
Deuxième sujet restant à approfondir : la situation des comptes « multiples » - hôtels et restaurants. Je
n'en ai pas parlé. Aujourd'hui, ces comptes rapportent 100 millions d'euros. Il faudra leur trouver un
dispositif ad hoc qui ne peut pas être la taxe d'habitation. Il faudra trouver un dispositif pour ces
impositions si le Parlement souhaite les maintenir.
Point important parce qu'il fait souvent l'objet de confusions : j'ai parlé d'exonération de taxe
d'habitation et pas des plafonnements liés au revenu. Certains plafonnements ou dégrèvements de taxe
d'habitation sont liés au revenu. En l'occurrence, ils ne seraient pas transposés à la redevance puisque
cela coûterait de l'ordre de l'ordre de 800 millions d'euros si vous vouliez aussi transférer les règles
de plafonnement, et donc, la réforme ne serait pas équilibrée.
J'en viens aux questions sur les dispositifs techniques. Concernant la télévision en noir et blanc, si la
détention d'un téléviseur n'est plus taxée, le sujet tombe. En revanche, si le dispositif actuel est
maintenu, avec les modifications que je suggérais tout à l'heure et sur lesquelles nous avons travaillé,
on peut effectivement supprimer le noir et blanc. Ce serait une source de simplification, même si
budgétairement cela doit tourner autour de 4 millions d'euros sachant qu'il y a aujourd'hui
125 000 comptes « noir et blanc ».
On pourrait bien sûr maintenir un régime spécifique pour les DOM-TOM à un taux différencié. Il n'y
a pas d'obligation de passer par le critère du noir et blanc pour arriver au même résultat.
Comment les choses se passeraient-elles techniquement ? L'adossement à la taxe d'habitation pourrait
techniquement être mis en place fin 2004. Cela aboutirait à supprimer le service de la redevance, mais
supposerait une condition essentielle du point de vue technique sur laquelle je me permets d'insister :
un seul circuit de recouvrement.
La taxe d'habitation et la redevance seraient recouvrées ensemble avec un seul moyen de paiement :
chèque ou TIP. On peut imaginer, sur l'avis, une différenciation forte entre taxe d'habitation et
redevance. On peut même imaginer - cela devient un peu plus compliqué - deux avis dans la même
enveloppe, pour bien différencier les deux et éviter de tomber dans l'objection que vous formuliez
d'un risque d'assimilation taxe d'habitation/redevance. On peut avoir deux avis distincts, mais il est
impératif qu'il n'y ait qu'un seul moyen de paiement à traiter.
Sous cette réserve, on traiterait la redevance dans les chaînes normales d'assiette et de recouvrement
de la DGI et de la Comptabilité publique et l'on pourrait supprimer le service de la redevance sans
créer d'emplois supplémentaires. On devrait pouvoir absorber ce nouvel impôt à moyens constants,
puisque l'on serait dans des chaînes de recouvrement classiques.
Néanmoins, j'insiste sur le fait que l'on ne sait pas gérer deux moyens de paiement en termes de
calendrier. Gérer deux avis signifie en fait une deuxième campagne de taxe d'habitation, c'est-à-dire
devoir émettre, envoyer, encaisser et gérer vingt millions d'avis supplémentaires. On ne sait pas le
faire en même temps que la taxe d'habitation. On ne sait pas tout multiplier par deux, nos capacités
d'édition et de traitement ne nous le permettent pas.
Si on devait le faire, on ne pourrait de toute façon pas le faire avant mars 2005. Nous aurions donc un
gros problème de financement durant toute l'année 2004 pour l'audiovisuel public.
Deuxième point : en termes de productivité, on ne gagnerait rien. Certes, le service de la redevance
serait alors supprimé, mais vingt millions d'avis qui arriveraient au mois de mars nécessiteraient pour
le coup beaucoup de moyens pour les traiter.

? 13 ?
J'ajoute que le recouvrement de la taxe d'habitation qui porte sur un nombre d'avis à peu près de
même nature représente 3 000 emplois. En matière de productivité, le fait d'émettre deux avis
supprime l'intérêt de la réforme, car cela risquerait d'être plus coûteux.
En termes de qualité et de service pour le contribuable, ce serait compliqué. On serait obligés
d'utiliser le même fichier que la taxe d'habitation mais en le traitant avec décalage et donc en
s'éloignant des modifications récentes. De plus en plus d'adresses seraient erronées. Lorsqu'une
personne voudrait contester l'exonération, elle devrait d'abord la contester pour la taxe d'habitation et
quelques mois après se retourner vers l'administration pour contester pour la redevance. Cela ne me
paraît pas très bon en termes de qualité de service et de coût - multiplication des avis par deux,
affranchissements, coûts de poursuites. D'un point de vue technique, c'est la réforme la moins facile à
faire.
On est donc dans une logique où la réforme a du sens si l'on procède à un alignement des régimes
d'exonération. Si les exonérations doivent diverger d'un système à l'autre, à mon sens, cela ne vaut
pas la peine de faire la réforme puisqu'il serait nécessaire de gérer un nouveau système d'exonération,
différent de celui de la taxe d'habitation.
Or, du point de vue du service de recouvrement, les conditions doivent être identiques pour pouvoir
traiter les deux impôts dans les mêmes chaînes, et dans un seul circuit de recouvrement.
Si une telle réforme devait être mise en place, il y aurait à régler - je vous remercie de me poser la
question - la situation des agents du service, soit 1.405 emplois. La situation sera compliquée à gérer
parce que sur ces 1.405 emplois, 1.031 sont localisés dans des centres, 570 emplois sont implantés à
Rennes et Toulouse. 1.000 agents sont donc dans les centres et 370 dans les circonscriptions de
contrôle. Pour celles-ci, le problème est moins difficile à traiter, puisque les effectifs sont répartis sur
l'ensemble du territoire et que les personnes qui font du contrôle aujourd'hui pourraient, demain, dans
le cadre de l'activité du Trésor Public en matière de recouvrement - État ou secteur local - continuer
à contribuer à l'amélioration de la recherche du renseignement.
Cela dit, le sujet est important en ce qui concerne le traitement de la situation des personnes qui sont
affectées dans les centres, avec une pyramide des âges qui n'est pas très différente de celle du Trésor
Public - 20 % des effectifs seulement ont plus de 55 ans -. La difficulté ne peut pas se traiter
simplement par départs naturels.
On serait donc amené à travailler sur un plan à trois dimensions au moins :
1. trouver des activités de substitution, en implantant de nouvelles activités dans ces centres ;
2. bâtir un volet social. On aurait un vrai plan social à élaborer avec des formations, peut-être des
incitations au départ, des cellules de reclassement à mettre en place. À mon avis, il serait nécessaire
de mobiliser d'autres administrations que le seul Trésor public ;
3. régler, enfin, le problème du surnombre budgétaire. Ces 1.405 emplois doivent être gérés
budgétairement dans le temps puisque la Direction générale de la comptabilité publique a pris
l'engagement, vis-à-vis de la Direction du Budget, de supprimer dans les deux ans à venir (2004-
2005) 1.300 emplois. Or on ne sait pas absorber 1.400 emplois supplémentaires. On risquerait de
dépasser nos départs à la retraite. On est donc obligés d'avoir un minimum de surnombres
budgétaires.
Tout ceci suppose d'être discuté avec les syndicats, et impose l'élaboration d'un plan social. Pour ce
faire, encore faut-il être sûr que l'hypothèse d'une réforme soit un jour retenue. Cette décision relève
du Gouvernement et du Parlement. À ce stade, nous avons uniquement travaillé sur un dispositif
alternatif dont je vous ai présenté les grandes caractéristiques. J'espère avoir répondu à l'ensemble
des questions posées. J'en ai peut-être oublié.

? 14 ?
M. Gilles Carrez : Vous nous avez donné des ordres de grandeurs. Si j'ai bien compris, ces recettes
supplémentaires théoriques de 170 millions d'euros résulteraient de l'hypothèse d'un alignement par
le haut des exonérations, à savoir notamment que le million de personnes qui ne paient pas la
redevance aujourd'hui continueraient de bénéficier de cet avantage bien qu'elles soient assujetties à la
taxe d'habitation. Est-ce une hypothèse plus politique que technique ou est-ce par souci d'avoir le
même système d'exonération ? Qu'est-ce qui vous conduit à cette hypothèse ?
M. Jean Bassères : C'est une hypothèse qui n'est pas technique, c'est une hypothèse politique : on
peut, si on le souhaite, compte tenu des ressources budgétaires supplémentaires...
M. Gilles Carrez : Vous avez intégré cette hypothèse dans les 170 millions ?
M. Jean Bassères : Oui, le calcul des 170 millions intègre cette hypothèse. Si on ne l'intègre pas, on
récupère un million de personnes assujetties et 116 millions de plus...
M. Gilles Carrez : Quasiment 120 millions.
M. Jean Bassères : C'est un curseur qui dépend donc exclusivement d'une décision politique.
M. Gilles Carrez : D'accord, mais que vous considérez comme évidente !
M. Jean Bassères : Oui. Je crois que la difficulté de la réforme, d'un point de vue politique, est de
faire payer la redevance à ceux qui n'ont pas la télévision. Cela me paraît être le principal sujet. Faire
payer les fraudeurs n'est pas forcément quelque chose qui puisse être contesté. Faire payer celui qui
est aujourd'hui exonéré pose aussi un problème, à mon avis.
C'est pour cela que nous avons traité la question. Nous voulions nous assurer, d'un point de vue
technique, que la réforme permettait budgétairement de faire le choix politique de maintenir
l'exonération à ceux qui sont aujourd'hui exonérés, mais qui ne le seraient plus si l'on passait à
l'adossement à la taxe d'habitation.
Encore une fois, on raisonne là sur le stock. Il ne s'agit pas de gérer en régime de croisière deux
systèmes d'exonération.
M. Gilles Carrez : En l'occurrence, un million de plus de personnes qu'il faudrait exonérer
résulterait de raisons techniques parce que l'on ne peut pas gérer deux systèmes...
M. Jean Bassères : Oui. D'un point de vue technique, tout ceci n'a de sens que si les conditions
d'exonération sont identiques. Si les conditions d'exonération sont différentes, il faut des fichiers, des
effectifs, du contentieux particulier, on perd en productivité, en efficacité et en simplicité. C'est une
condition de la réforme qui n'est peut-être pas facile à respecter puisqu'il pourrait y avoir la tentation
de jouer sur les curseurs. C'est pourquoi le dispositif que je vous ai présenté prévoit les mêmes
conditions d'exonération pour la redevance que pour la taxe d'habitation.
M. Gilles Carrez : Pourquoi éliminez-vous l'idée d'un système déclaratif selon lequel celui qui n'a
pas de télévision pourrait, dans le cadre de l'adossement de la redevance à la taxe d'habitation,
déclarer sur l'honneur qu'il n'a pas de téléviseur ? Cela représente un million de personnes, si j'ai
bien compris. Craignez-vous, si l'on greffait cette possibilité, que cela engendre des contrôles très
importants ? Vous évoquiez le fait, en première partie de réponse, que l'on peut très bien contrôler
dès lors que l'on a accès à différents fichiers, par exemple des câblo-opérateurs, des abonnements. Le
risque d'une utilisation abusive de cette faculté me paraît assez limitée. En tout cas, les possibilités de
contrôle sans entretenir une armée de contrôleurs paraissent assez efficaces.
M. Jean Bassères : On a beaucoup réfléchi à cette question de la déclaration sur l'honneur, qui fait
partie aussi des hypothèses régulièrement avancées. Certains la qualifient d'inversion de la charge de
la preuve.
J'ai la conviction, partagée par mes collaborateurs sur ce sujet que nous avons examiné, que l'on est
typiquement dans le cas de la fausse bonne idée. Permettez-moi d'essayer de le démontrer. Tout
d'abord, en remarque préalable, cela ne règle pas la question de la fragilité de l'assiette. Que va-t-on

? 15 ?
déclarer sur l'honneur ? Que l'on n'a pas de télévision, que l'on n'a pas de microordinateur, que l'on
n'a pas de téléphone portable ?
Le sujet de fond avec la redevance est que cette assiette est structurellement inadaptée. La déclaration
sur l'honneur ne règle donc pas ce sujet.
Fondamentalement, j'ai une vraie interrogation sur le fait que cela réduira la fraude. L'hypothèse
implicite des tenants de cette thèse est qu'avec la déclaration sur l'honneur, ceux qui fraudaient
aujourd'hui par omission ne le feraient plus dès lors qu'ils auraient à poser un acte positif concret
pour déclarer qu'ils n'ont pas de télévision.
Je reste un peu sceptique car cela sous-estime un point très important : aujourd'hui, les gens qui
fraudent ne le font pas par omission complète ! Que veut dire être fraudeur ? Cela veut dire d'abord
ne pas déclarer à la personne qui vous a vendu le téléviseur votre nom ou votre adresse. C'est un acte
volontaire. Cela veut dire aussi ne pas avoir répondu à un questionnaire du service ou d'y avoir
répondu de manière erronée - sur l'honneur d'ailleurs - puisque les réponses au questionnaire se font
sur l'honneur.
Depuis quelques années, on a dû contrôler 18 millions de personnes. Cela veut dire qu'aujourd'hui,
tous les fraudeurs ont, à mon avis, dû être interrogés au moins une fois et n'ont pas répondu
favorablement, sinon on n'aurait pas les taux de fraude que j'indiquais tout à l'heure.
Je veux bien que l'on fasse un pari sur le fait que l'honneur va révéler le sens du devoir à toutes les
personnes qui fraudent. C'est un pari que j'estime risqué. Je l'estime d'autant plus risqué qu'au Japon,
où il y a un dispositif de ce type, la fraude est plus importante qu'en France.
Surtout - c'est un point crucial - si la redevance est adossée à la taxe d'habitation mais avec une
déclaration sur l'honneur, on prend un risque budgétaire majeur. En effet, Monsieur le Rapporteur
général, sur le gain de 170 millions d'euros, je peux enlever les 115 millions d'euros de ceux n'ayant
réellement pas de télévision. Ceux-là déclareront qu'ils n'ont pas de télévision. Il ne me reste donc
qu'un gain net de 54 millions d'euros. Pour que la réforme soit équilibrée, il faut réduire la fraude de
75 %. Si vous estimez que la déclaration sur l'honneur va spontanément réduire la fraude de 75 %, la
réforme est budgétairement équilibrée. Si vous avez le sentiment inverse, la réforme n'est pas
équilibrée.
Mais on ne réduira jamais la fraude de 75 % ! On pourrait utiliser les fichiers des câblo-opérateurs et
du satellite. Je voudrais être sûr qu'on les aura un jour... Le débat parlementaire permettra de le
montrer. Ce sera un débat sans doute compliqué. Mais, au maximum, nous récupérerons ainsi
500.000 personnes, c'est-à-dire que je n'ai pas mes deux millions de fraudeurs.
Je suis donc assez sceptique sur cette hypothèse, d'autant qu'elle ne génère pas de productivité parce
qu'il faudra maintenir le contrôle. La productivité que cela peut dégager, ce sont les 50 agents du
service de la redevance qui traitent les déclarations des radioélectriciens. Premièrement, ce n'est pas
beaucoup ; deuxièmement, mon intuition est que si la déclaration sur l'honneur était retenue, on aurait
justement intérêt à conserver les déclarations des radioélectriciens.
Il y a quand même un sujet que personne ne m'a encore expliqué : imaginez que l'on repère, grâce à
un câblo-opérateur, quelqu'un ayant la télévision qui nous a déclaré sur l'honneur qu'il ne l'a pas. On
le taxe. Il y a contentieux. Comment peut-il faire la preuve négative ? Comment peut-il prouver
négativement qu'il n'a pas de télévision ? Juridiquement, je ne sais pas comment cela marche devant
un tribunal. L'Etat dit qu'il a une télévision parce qu'un câblo-opérateur a dit qu'il est abonné...
M. Gilles Carrez : Il peut aussi dire que c'est sur son ordinateur.
M. Jean Bassères : On a une preuve juridique très compliquée à apporter.
M. Gilles Carrez : Dans l'hypothèse d'un adossement à la taxe d'habitation, et d'un circuit unique de
paiement, et en ordres de grandeur, quel est le gain de productivité estimé en euros ? L'avez-vous
chiffré ?

? 16 ?
M. Jean Bassères : C'est le service de la redevance qui est supprimé intégralement : 1.400 emplois et
75 millions d'euros.
M. Gilles Carrez : C'est 75 millions d'euros.
M. Jean Bassères : Un peu plus...
M. Gilles Carrez : Ils s'ajoutent aux 170 que l'on vient de voir ?
M. Jean Bassères : Oui, et un peu plus puisqu'il y a aussi des frais de poursuites qui ne sont pas
intégrés aux 70 millions d'euros. Le coût complet de 131 millions d'euros que je mentionnais inclut
des charges de coût complet. Pour faire l'exercice complètement, on a supposé par exemple un loyer
fictif pour les immeubles domaniaux. En supprimant le service, il n'y a pas de gain sur le loyer
fictif...
M. Gilles Carrez : Pour avoir des ordres de grandeur, disons une centaine de millions d'euros. Du
côté de la recette, il y a entre 150 et 200 millions d'euros, et du côté de la dépense, une centaine de
millions d'euros. Excusez-moi de raisonner en enjeu budgétaire...
M. Jean Bassères : En ordres de grandeur, je pense que c'est cela.
M. le Président : Je vous rappelle que nous avons une commission à midi. Nous n'allons pas
examiner tous les détails d'une future réforme. Ce n'est d'ailleurs pas l'objet de la Mission
d'évaluation et de contrôle qui contrôle des faits...
M. Gilles Carrez : Mais elle évalue aussi, la mission !
M. le Président : Elle évalue, mais elle ne définit pas et elle n'est pas là pour proposer des politiques.
Sinon, c'est un changement d'orientation et je dois alors rejoindre ma place.
M. Jean-Louis Dumont : Monsieur le Président, on vient de faire la preuve qu'il n'y a pas plusieurs
solutions. Ou la redevance continue avec des améliorations en termes de qualité, voire de quantité, de
rapport, ou alors on la supprime complètement.
La majorité aurait l'intention de faire des économies de personnel, de fonctionnement etc.
Si l'on remplace cette redevance par une taxe ou même par un adossement, il y aura toujours un
contrôle. Manifestement, il y aura toujours des fraudes. Il y a aussi une incompréhension manifeste
entre le service et le client, l'usager lambda, plein de bonne volonté et qui n'est pas fraudeur, mais il y
a toujours la suspicion. Or, votre service fonctionne sur la suspicion.
Il est trop tard pour que je donne un exemple précis.
M. le Président : Mes chers collègues, comme je vous l'ai dit, nous avons une autre réunion à
12 heures. Je lève donc la séance.
Je remercie MM. Bassères et Bard des réponses qu'ils nous ont faites et qui nous permettent
effectivement de nous éclairer sur les économies que l'on pourrait faire dans la gestion de cette
redevance.
M. Jean-Louis Dumont : Il faut la supprimer !

? 17 ?
3.- Audition du 10 juin 2003 :
9 heures 30 : M. Alain Seban, Directeur du développement des médias
Présidence de M. Laurent Hénart.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : Quand on parle de définir une nouvelle ressource pour
l'audiovisuel public, et avant d'en préciser le contour, il faut réexaminer ce à quoi elle doit servir, quel
service public elle doit financer et, partant, quel est le périmètre de ce service public.
Ce périmètre comprend le service public tel qu'il est défini actuellement, mais qui peut varier dans le
temps - certains ont avancé à une certaine époque, aujourd'hui révolue -, l'idée de la privatisation
d'une partie du service public. S'y ajoute la télévision numérique terrestre, si elle voit le jour -
comment fera-t-elle varier ou non le périmètre du service public ? - , et la chaîne internationale sur
laquelle une réflexion est en cours.
Pour sa part, l'INA, qui a besoin de ressources pour réaliser la numérisation de ses archives, doit-il
continuer à être financé par la redevance ou peut-il l'être par d'autres ressources budgétaires, par
exemple celles du ministère de la culture au titre de sa mission de conservation des archives
nationales ?
On peut imaginer d'autres questions, mais il convient d'abord de définir ce que le service public
d'aujourd'hui et de demain peut être, pour en mesurer les besoins.
Une fois cela posé, nous pourrions également avancer dans la définition des caractéristiques de cette
ressource. Quelles doivent-elles être pour tenir compte du fait que l'audiovisuel est un domaine dans
lequel l'investissement demande du temps ? Il faut deux à trois ans avant que quelque chose de tout à
fait intéressant, au point de vue de la qualité de la création, puisse voir le jour, entre la première idée
et le passage à l'antenne. Il y a donc nécessité d'une certaine prévisibilité de l'évolution du service
public et des ressources dont il a besoin pour essayer de les concilier.
Il y a aussi l'idée que la ressource publique est justifiée par le fait qu'il existe un véritable service
public. Tout le service public mérite-t-il la définition de service public ? On se souvient d'un certain
nombre de plaintes déposées par certains concurrents du service public au niveau des instances
européennes pour s'élever contre des financements publics qui n'étaient pas justifiés par des missions
de service public. Comment faut-il régler cette question ? Je crois que l'on ne peut valablement
réfléchir à cette évolution de la redevance ou à sa suppression, à son remplacement ou à l'évolution
de ses modalités de perception que si l'on a résolu le problème de la légitimité d'un prélèvement
public pour financer ces missions.
On entend dire par un certain nombre de Français - par ailleurs téléspectateurs - , qu'ils ne voient pas
trop à quoi sert la redevance puisque l'on trouve sur le service public des émissions qui n'ont pas
toujours une identité très forte de service public. Je ne fais pas miennes ces observations, mais c'est
une critique répandue dans l'opinion publique.
Si l'on veut donc faire évoluer cette ressource pour l'adapter aux besoins du service public, si l'on
veut qu'elle ait une légitimité dans l'opinion, il faut que tous ces problèmes soient mis sur la table à
l'occasion de l'examen de la transformation de la redevance qui est imposée par la loi organique.
C'est une bonne occasion de le faire, d'autant plus que, par ailleurs, il y a les questions que
j'évoquais, de la chaîne d'information internationale, de la télévision numérique terrestre et du
contexte européen qui imposent que nous essayions de clarifier tout cela.

? 18 ?
C'est ce que le gouvernement a engagé avec un certain nombre de rapports confiés à Mme Clément,
M. Boyon et d'autres. Où en est-on et comment peut-on utiliser le résultat de ce travail pour la
définition du service public d'aujourd'hui, de ses besoins, et pour déterminer la meilleure manière d'y
apporter une réponse ?
M. Alain Seban : Je voudrais d'abord vous remercier de m'avoir invité à m'exprimer devant vous
aujourd'hui et de me donner l'occasion, à ce moment important pour la réflexion sur l'avenir du
service public et l'avenir de son financement, de tenter de partir d'une approche des besoins de ce
service public qui, je crois, est le fondement de la réflexion que l'on peut conduire sur la redevance.
On dit souvent que la redevance est un impôt impopulaire...
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : On n'en connaît pas de populaire !
M. Alain Seban : C'est vrai. Il ne faut pas, en tout cas, que l'impôt paraisse injustifiable. Pour le
justifier, nous devons partir de la conception que nous avons du service public et de la démonstration
la plus rigoureuse possible de ses besoins.
Vous avez posé plusieurs questions importantes. La première est celle du périmètre du service public.
A ce stade, nous souhaitons réfléchir à périmètre constant, ce qui veut dire : pas de privatisation, mais
aussi pas de nouvelles chaînes.
Je m'en explique : pas de privatisation concernant naturellement les antennes de France Télévisions,
et d'abord France 2 ou, éventuellement, France 3, qui seraient, dans le champ du service public, les
seules éventuellement susceptibles de faire l'objet d'une privatisation.
Pourquoi pas de privatisation ? Je ferai deux remarques très rapides pour justifier cette position.
Privatiser dans le domaine de l'audiovisuel, cela signifie supprimer un financement public pour lui
substituer un financement publicitaire. Au moment où le marché publicitaire va devoir supporter le
lancement de la télévision numérique terrestre qui mettra à la disposition des Français un nombre
considérablement accru de chaînes gratuites - c'est-à-dire financées par la publicité - , je ne suis pas
persuadé que la ponction sur le marché publicitaire qu'impliquerait la privatisation d'une chaîne aussi
importante que France 2 ou France 3 serait compatible avec la réussite de la télévision numérique
terrestre.
La deuxième raison, encore plus importante que la précédente, est que nous sommes convaincus que
les missions du service public ne peuvent être convenablement assumées que si celui-ci dispose d'une
grande chaîne généraliste à vocation nationale, France 2, et d'une grande chaîne généraliste elle aussi,
mais à vocation plus régionale, France 3 - à la condition que leurs missions de service public soient
plus nettement caractérisées - et des autres antennes dont les vocations sont plus spécifiques.
Cette conviction a été fortifiée par les travaux auxquels vous avez fait allusion, qu'il s'agisse du
rapport de Mme Clément ou du rapport de M. Michel Boyon sur la télévision numérique terrestre.
Par ailleurs, « périmètre constant » signifie aussi pas d'extension, pas de nouvelle chaîne. A cet égard,
le Ministre de la Culture et de la Communication a très clairement indiqué que l'heure n'était pas
aujourd'hui à de nouveaux projets de développement du groupe France Télévisions spécifiques à la
télévision numérique terrestre. Le service public doit prendre sa part du déploiement de la télévision
numérique terrestre ; il le fera notamment à travers l'enrichissement de la grille de France 5 dans la
perspective de son passage à une diffusion 24 heures sur 24. Il le fait également par l'enrichissement
de la grille d'ARTE dans la même perspective. Pour autant, le gouvernement ne considère pas que le
déploiement de la télévision numérique terrestre implique le développement de nouvelles chaînes
spécifiques.
Périmètre constant donc, pas de nouvelle chaîne, à l'exception peut-être de la chaîne d'information
internationale, avec toutes les inconnues que ce dossier comporte :

? 19 ?
- inconnue quant à sa diffusion sur le territoire national : la question reste ouverte. Il est possible que
la chaîne d'information internationale ne soit pas diffusée en France et, par conséquent, qu'il ne soit
pas indispensable de la prendre en compte dans une réflexion sur le paysage audiovisuel national ;
- deuxième inconnue, quant à sa nature : il est possible qu'elle soit entièrement privée. Ce ne sera pas
nécessairement une chaîne publique ;
- troisième inconnue, quant à son financement : il n'est pas évident a priori que le financement doive
être supporté par la même ressource publique que le service public national. L'audiovisuel extérieur
est en principe financé essentiellement par des subventions du ministère des affaires étrangères,
c'est-à-dire par un financement en provenance du Budget général.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : Sur la chaîne internationale, pour l'instant, tout est
ouvert, que ce soit pour en créer une ou ne pas la créer, et si l'on en créait une, sur les différentes
façons de la financer ?
Cela voudrait dire, par exemple, que l'on considérerait qu'il est possible pour une chaîne
internationale qui veut être crédible, d'être financée sur le budget d'un État -français en l'occurrence
et même d'un seul ministère ?
M. Alain Seban : Certains se sont exprimés pour souligner qu'un financement public de ce type était
de nature à entretenir une confusion sur l'indépendance d'une chaîne internationale.
J'observe que la BBC est largement financée sur fonds publics et que personne ne conteste son
indépendance. A l'inverse, une chaîne comme CNN est entièrement privée. Tous les schémas sont
envisageables. La crédibilité se construit, se conquiert et les structures ne sont peut-être pas décisives.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : Sur la TNT, vous confirmez que ce qui était prévu dans
les contrats d'objectif et de moyens ne se déroulera pas. Il n'y aura pas de création supplémentaire de
chaîne ?
M. Alain Seban : Trois chaînes avaient été prévues : une chaîne de rediffusion, une chaîne
d'information continue nationale et le projet de télévisions régionales de France 3. Ces trois projets ne
sont pas à l'ordre du jour.
Le gouvernement nous a demandé de privilégier, pour la renégociation du contrat d'objectifs et de
moyens de France Télévisions qui est en cours, l'approfondissement de l'offre régionale de France 3
par le développement des plages de programmes régionaux et, en ce qui concerne France 2,
l'approfondissement des missions de service public, et notamment de la programmation à caractère
culturel.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : Cela signifie-t-il que la décision est définitivement
acquise ? Une décision sur la ressource - redevance ou autre - de l'audiovisuel sera prise dans les
semaines ou les mois qui viennent. Il faut donc que l'on sache si la décision, en ce qui concerne les
télévisions liées à la télévision numérique terrestre, est déjà prise aujourd'hui ou, dans le cas contraire,
à quelle date elle le sera, pour que l'on ait une vision durable du périmètre du service public.
La décision est-elle déjà prise officiellement ou bien sont-ce simplement des orientations ? Dans cette
dernière hypothèse, quand sera prise une décision claire vis-à-vis de ces nouvelles chaînes de la TNT
pour le secteur public ?
M. Alain Seban : Il s'agit d'orientations qui nous ont été données par le gouvernement pour travailler
à la révision du contrat d'objectifs et de moyens. Naturellement, il s'agit d'un processus itératif.
À ce stade, nous avons examiné, dans l'enveloppe financière qui est celle du contrat actuel, quelles
étaient les mesures susceptibles d'être envisagées avec France Télévisions dans le sens des deux
orientations que j'ai indiquées. Il reste naturellement d'abord à préciser ces mesures, à les faire valider

? 20 ?
par le gouvernement et ensuite, à prendre les décisions sur le volet recettes, qui nous amèneront
peut-être à une nouvelle itération.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : Sur l'INA, certains, dont les Etats généraux de la
création audiovisuelle, estiment qu'il serait bien que l'INA soit financé sur les crédits du ministère de
la culture. Il s'agit d'une fonction très importante d'archivage de l'audiovisuel qui doit peut-être aussi
permettre d'avoir des recettes liées à la vente de ses produits plus importantes. En tout cas, l'INA
pourrait sortir de la zone financée par la redevance ou son remplaçant. Qu'en pensez-vous, qu'en
pense le gouvernement ?
M. Alain Seban : Il est vrai que les missions de l'INA sont de nature quelque peu différente de celles
des autres sociétés nationales de programmes. Sa structure est différente, c'est un établissement public
industriel et commercial et non une société anonyme. La structure de ses recettes est très différente et
celle de ses dépenses aussi puisque cet organisme n'a pas de coûts de diffusion, à l'inverse des autres
sociétés nationales de programmes. Ses missions sont particulières. La nomination des organes
dirigeants suit une procédure différente. Bref, c'est un cas un peu à part dans l'ensemble des
organismes affectataires de la redevance.
Par ailleurs, le montant de redevance affecté à l'INA est du même ordre de grandeur que la
subvention du ministère des affaires étrangères à RFI.
C'est pourquoi, certains ont pu émettre l'idée d'un financement budgétaire de l'INA, qui aurait pour
contrepartie un financement de RFI entièrement par la redevance.
Il y aurait des avantages à ce que RFI soit financée entièrement sur la redevance. On constate - c'est
une observation qui peut être intéressante dans le cadre des travaux de votre mission - que la
dynamique de la ressource budgétaire affectée à RFI est beaucoup plus faible que celle de la ressource
de redevance, ce qui pose des problèmes pour donner à cette société une visibilité satisfaisante sur
l'évolution de ses ressources.
Il n'en reste pas moins que le financement par le ministère des affaires étrangères traduit la vocation
de la société RFI, qui est d'être un opérateur de l'audiovisuel extérieur, et qu'un financement
intégralement sur la redevance poserait des questions en ce qui concerne l'exercice de la tutelle du
ministère des affaires étrangères et sa capacité d'orientation stratégique à l'égard de cette société.
On peut se demander si la redevance a vocation à financer les opérateurs de l'audiovisuel extérieur.
Mais c'est un débat qui est tranché par les faits en France puisque RFI bénéficie déjà d'une part de
redevance. A l'étranger, par exemple en Allemagne, ce serait considéré comme impossible.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : Vous venez d'évoquer RFI. Pour Radio France,
confirmez-vous la pleine adéquation entre la ressource actuelle de la redevance et l'évolution des
besoins de cette radio ?
M. Alain Seban : Radio France est une radio, et donc une entreprise, qui évolue dans un secteur
assez concurrentiel, qui a une problématique assez proche de celle de France Télévisions. On a peutêtre
moins d'informations sur la situation financière des radios généralistes privées que l'on n'en a sur
la situation des chaînes privées de télévision, mais ces informations montrent que leurs ressources
sont relativement dynamiques. Le dernier rapport d'activité de RTL Group indique, par exemple, que
les ressources de RTL ont augmenté de 18 % en 2002.
Radio France est donc confrontée à une concurrence qui a des ressources en forte augmentation ; elle
n'a pas de possibilité d'accroître sensiblement ses recettes de publicité du fait d'un cahier des charges
très strict à cet égard. Cela correspond à un choix de service public qui a été fait pour Radio France il
y a de nombreuses années.
Par ailleurs, ses dépenses se caractérisent par une forte inertie, avec 50 % de dépenses de personnel,
justifiées par le fait que cette société réalise en interne la quasi-totalité de sa production. Il y a peu

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d'achats à l'extérieur. Ses coûts de diffusion sont élevés et dans le même temps, Radio-France a des
besoins d'investissements lourds, à la fois pour se moderniser par la numérisation de ses antennes et
pour faire face à la nécessité de sécuriser le bâtiment de la Maison de la radio.
La société Radio France se trouve donc confrontée à une problématique d'évolution de ses besoins de
financement qui me paraît assez similaire à celle de France Télévisions.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : Nous allons passer au volet ressources. Pourriez-vous
nous rappeler le contexte européen dans lequel la définition de cette ressource publique doit
s'inscrire ? Un certain nombre de règles se sont précisées ces dernières années qui font qu'il doit y
avoir un lien très fort entre la ressource publique et la mission de service public, précisément définie.
Pouvez-vous nous rappeler cela ?
D'autres hypothèses avaient été évoquées, y compris par la Mission d'évaluation et de contrôle, il y a
quelques années : le recours au produit des jeux et des casinos, une redevance sur l'usage des
fréquences, les crédits budgétaires et, dernière hypothèse, une redevance « relookée » ?
Quels sont les avantages et inconvénients de chacune de ces hypothèses ? Pourquoi - semble-t-il pour
l'instant - s'oriente-t-on vers une redevance mieux définie et mieux perçue ?
M. Alain Seban : Concernant les contraintes communautaires, la question a été précisée par la
communication de la Commission du 17 octobre 2001 sur l'application aux services publics de
radiodiffusion des règles relatives aux aides d'Etat. Cette communication distingue les aides
existantes, celles antérieures au traité de Rome qui n'ont pas substantiellement évolué dans leurs
modalités depuis, et les aides nouvelles.
Comme vous le savez, nous sommes actuellement engagés dans une procédure, devant la Commission
européenne, d'examen du financement du service public au titre des règles relatives aux aides d'Etat.
Cette procédure a été engagée à la suite d'une plainte déposée par TF1 à la fin de 1992. Dans le cadre
de cette procédure, le gouvernement a indiqué que, de son point de vue, la redevance entrait dans la
catégorie des aides existantes dans la mesure où elle a été instituée dans ses modalités actuelles pour
l'essentiel en 1949, c'est-à-dire antérieurement au Traité de Rome, et où son périmètre et ses
modalités de fonctionnement n'ont pas été modifiés de manière significative depuis cette date.
À ce jour, la Commission n'a pas été en mesure de confirmer ou d'infirmer cette analyse.
Il va de soi que s'il devait y avoir une modification importante de la redevance dans son périmètre,
dans ses modalités de perception et de répartition, cette modification serait de nature à lui conférer le
caractère d'une aide nouvelle, ce qui impliquerait que la Commission en examine la conformité aux
règles relatives aux aides de l'Etat dans le cadre de sa communication précitée.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : C'est un point très important, parce que cela limite
l'imagination. Finalement, cela revient à dire que si l'on sort trop de la définition actuelle de la
redevance, on risque de pénaliser le service public en faisant tomber la nouvelle ressource dans les
ressources nouvellement créées - par définition - qui sont moins facilement mobilisables pour le
service public. Est-ce bien cela ou faut-il être plus subtil ?
M. Alain Seban : Si l'on modifie substantiellement la redevance, la Commission européenne sera
conduite à se poser la question de la compatibilité du nouveau système de financement avec le régime
des aides d'Etat. Ce qui relativise mes propos, c'est que la Commission se pose déjà la question.
Comme je l'ai dit, elle n'a ni infirmé ni confirmé l'analyse que nous lui avons présentée selon laquelle
la redevance serait une aide existante. Elle poursuit son examen en ce moment même au regard du
régime des aides d'Etat. La question de la compatibilité du régime actuel avec le régime des aides
d'Etat est d'ores et déjà posée.

? 22 ?
Nous avons raisonnablement confiance dans l'issue de cet examen parce qu'au regard des lignes
directrices que la Commission s'est donné il nous semble que les possibilités de financement public du
secteur audiovisuel public sont assez larges.
La Commission demande que les missions de service public financées par des fonds publics soient
officiellement définies. C'est le cas en France avec la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de
communication.
Elle impose que la bonne exécution des missions de service public soit contrôlée par un organisme
indépendant. C'est le cas à travers le contrôle du CSA, celui du Parlement et celui de la Cour des
comptes.
Il faut qu'une claire séparation comptable soit assurée entre le financement des missions de service
public et le financement des missions commerciales. C'est le cas également puisque les fonctions
commerciales sont toutes « logées » dans des filiales.
Enfin, la Commission européenne doit s'assurer qu'il y a proportionnalité entre le montant des
financements publics et les missions de service public. C'est sur ce point que son examen est en cours.
Mais nous sommes confiants sur son issue.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : Comme c'est très important, je me permets d'insister.
Savez-vous quand nous aurons la réponse sur l'analyse par la Commission du système actuel ? Peuton
espérer l'avoir avant que l'on ait changé de sujet ? L'aura-t-on avant la fin de l'année, avant le
projet de loi de finances ?
M. Alain Seban : Avant la fin de l'année, c'est probable. Mais je peux difficilement faire des
pronostics dans la mesure où cette procédure dure depuis 1992. Elle a été relancée par la
condamnation de la Commission en manquement par le tribunal de première instance en 1999.
Nous constatons - parce que nous centralisons les réponses adressées à la Commission - qu'il y a eu
une activité plus intense depuis un an, avec des questionnaires qui se succèdent à un rythme très
régulier. Cela nous donne à penser que la Commission souhaite conclure.
Je ne suis pas en mesure de vous assurer qu'elle pourra conclure avant la fin de l'année. Ce problème
n'est pas propre à la France. Elle conduit des examens de ce type dans plusieurs autres pays
européens pour les mêmes questions.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : C'est un peu inquiétant d'avoir ce point d'interrogation
juridique au-dessus de la tête, mais le point positif de vos propos est que nous serions dans une
procédure plus collective, en ce sens que notre système de financement ne serait pas radicalement
différent de celui d'autres pays européens. Une évolution dans les modes de perception de notre
redevance ne risquerait pas de remettre en cause la légitimité d'un financement public aux yeux de la
communauté européenne. Est-ce bien ce que l'on peut retenir ?
M. Alain Seban : On peut le dire.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : Et on peut l'écrire ! C'est important. Sinon, ce n'est pas la
peine d'y réfléchir.
M. Alain Seban : Si la Commission suit notre argumentation juridique sur le caractère d'aide
existante de la redevance, il est certain que le maintien du système actuel dans ses grandes modalités,
indépendamment de la qualification juridique de la taxe, simplifie les choses.
Pour autant, si l'on doit évoluer, et sous réserve de l'examen des modalités qui seront trouvées, cela
n'implique pas par soi-même que le nouveau système serait contraire au droit communautaire.
Simplement, cela exigera un examen au cas par cas.

? 23 ?
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : Voilà donc pour la compatibilité avec les règles
communautaires. Pouvez-vous nous parler des autres hypothèses qui avaient été évoquées, mais qui
sont peut-être encore plus surréalistes compte tenu de leur probable absence de compatibilité
européenne ? Par exemple, l'hypothèse d'un prélèvement sur les jeux remplaçant la redevance ?
M. Alain Seban: Il me semble que l'un des éléments très importants qui est intervenu dans le débat
est la loi organique relative aux lois de finances et les règles nouvelles qu'elle impose concernant les
comptes d'affectation spéciale.
Désormais, l'affectation d'une recette à un compte d'affectation spéciale implique que la recette soit en
relation directe avec les dépenses financées par ce compte. C'est une disposition nouvelle sur laquelle
nous n'avons pas de jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Il semble raisonnable de penser que la redevance telle que nous la connaissons aujourd'hui, c'est-àdire
une taxe assise sur la détention d'un poste de télévision, est une recette en relation directe avec les
dépenses que l'on finance à l'aide de cette recette, c'est-à-dire les dépenses du secteur audiovisuel
public. En revanche, d'autres recettes ne présenteraient pas nécessairement ce lien.
Par conséquent, il y a un départ à faire entre les recettes alternatives qui conservent un lien avec la
dépense et qui peuvent continuer à faire l'objet d'une affectation, et celles qui ne présentent pas de lien
avec la dépense et qui impliquent une budgétisation du financement, avec les inconvénients qui
peuvent s'y attacher et sur lesquels nous pourrons revenir.
Concernant le prélèvement sur les jeux qui avait été évoqué, notamment par le rapport de cette
mission en 1999 et par plusieurs propositions de lois déposées à l'Assemblée nationale, le lien avec
les dépenses du secteur audiovisuel public semble assez ténu. S'il existe, il n'existe que pour les jeux
de la Française des Jeux, et encore parce que ces jeux passent à la télévision. Mais si passer à la
télévision est un lien suffisant, alors n'importe quelle recette pourrait être affectée.
Cette piste-là était intéressante à bien des égards parce que les volumes de recette étaient
comparables, parce que le prélèvement sur les jeux avait une dynamique intéressante. Elle avait aussi
ses inconvénients, notamment celui de faire dépendre le financement de l'audiovisuel des
performances d'une seule entreprise, la Française des Jeux.
Mais désormais, indépendamment de ces avantages et inconvénients, cette mesure impliquerait la
budgétisation du financement. En réalité, il n'y aurait pas d'affectation du produit des jeux, il y aurait
un financement qui serait couvert par les recettes du budget général.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : Que la ressource de l'audiovisuel public soit inscrite au
budget vous semble être source de fragilité ?
M. Alain Seban : Cela présente un double inconvénient. Le premier est celui du dynamisme de la
ressource. Je l'évoquais brièvement tout à l'heure en parlant de RFI. Il est clair que, pour cette radio
les dotations du budget général n'évoluent pas au même rythme que la dotation de redevance. Depuis
1995, le budget de l'Etat a évolué en moyenne de 2,2 % par an tandis que la ressource des sociétés de
l'audiovisuel public a évolué en moyenne de 4,2 % par an. La différence de dynamisme est assez
significative.
Par ailleurs, je crois que les sociétés de l'audiovisuel public auraient du mal à faire face à des
régulations importantes en cours d'exercice, comme celles qui peuvent affecter les crédits budgétaires.
Pour cette double raison, le financement par une ressource affectée me semble plus compatible avec
les besoins du secteur audiovisuel public.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : Une redevance sur l'usage des fréquence pourrait-elle
constituer une ressource de remplacement, une ressource complémentaire pour le service public ?

? 24 ?
M. Alain Seban : C'est une ressource qui a été évoquée. Elle présente l'inconvénient d'avoir déjà été
très largement préemptée. Le paiement des fréquences existe de facto. En contrepartie de la gratuité
de l'usage des fréquences, les chaînes ont des obligations de production audiovisuelle ou
cinématographique qui se montent à près de 20 % de leur chiffre d'affaires. Je n'évoque même pas les
taxes alimentant le COSIP (compte de soutien à l'industrie des programmes), qui sont assises sur le
volume de publicité.
Il est à craindre que la création d'une redevance sur l'usage des fréquences amène immédiatement les
chaînes privées - avec de bons arguments - à demander le réexamen de leurs obligations de
production audiovisuelle et cinématographique.
Par ailleurs, il y a un problème de volume : la redevance de l'audiovisuel représente 44 % du chiffre
d'affaires des trois principales chaînes hertziennes privées ; par conséquent, une taxation sur le chiffre
d'affaires de ces chaînes peut être une recette d'appoint, mais j'imagine mal qu'elle puisse venir en
substitution complète de la redevance.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : Pourtant, il y aurait quelque logique à avoir une
redevance sur l'usage des fréquences, puisque l'on aura de plus en plus la possibilité de recevoir des
produits audiovisuels par la voie des télécommunications comme celle de la télédiffusion.
Comme il y a convergence de beaucoup de choses dans le domaine du numérique, il me semblerait
normal, à terme, qu'il y ait aussi convergence du système de redevance qui pèse sur la
télécommunication et qui ne pèse pas pour l'instant sur la télédiffusion.
Je pense qu'à l'avenir, il faudra quand même se poser la question. Il serait assez paradoxal que dans
les prochaines années, la télévision soit soumise à une redevance pour usage de fréquence quand elle
est reçue sur un téléphone portable et à un autre régime pour la télédiffusion. Or, on va vers cette
convergence.
M. Alain Seban : On va vers une convergence des « tuyaux ». Il n'en reste pas moins qu'en matière
d'audiovisuel, on a une régulation des contenus que, par hypothèse, on n'a pas en matière de
télécommunication.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : Oui. Dans l'état actuel des choses. Mais les contenus
audiovisuels qui passeront par le mode de diffusion des télécommunications devront bien, un jour ou
l'autre, être soumis aux mêmes règles que lorsqu'ils sont télédiffusés.
Sur la publicité, autre ressource qui pourrait contribuer au financement du service public, qu'en est-il
des effets de la limitation à huit minutes au lieu de douze minutes par heure « glissante » de la durée
des écrans de publicité ?
Peut-on imaginer, à l'inverse, qu'il y ait suppression de la publicité pour mieux identifier le service
public par rapport à la concurrence, suppression totale de la publicité sur une chaîne ou sur l'ensemble
des chaînes, suppression de la publicité à certaines heures par exemple d'écoute importante, pour que
l'identité du service public soit mieux préservée, y compris de la dictature de l'audimat ?
Qu'en est-il de ces perspectives ? Comment ont-elles été examinées par la direction du développement
des médias et par le gouvernement ?
M. Alain Seban : Vous avez fait allusion à la réduction à huit minutes par heure de la durée
maximale de publicité sur France 2 et France 3, décidée par la loi du 1er août 2000. Cela a
correspondu à l'affichage d'une orientation forte de service public qui s'est d'ailleurs traduite par des
pertes de recettes importantes. C'est vrai que la visibilité de cette réforme n'a peut-être pas été tout à
fait à la hauteur des pertes de recettes et qu'il est souhaitable de réfléchir au moyen de lui assurer une
meilleure visibilité. Nous y travaillons.

? 25 ?
Pour autant, le cadre dans lequel le gouvernement nous a demandé de travailler est celui du maintien
du financement mixte qui implique que le service public soit financé en partie par la publicité. Ainsi,
le service public conserve la préoccupation de l'audience, mais avec aussi des ressources publiques
suffisantes pour pouvoir développer sereinement ses missions propres. Dans ce cadre, il ne nous
semble pas souhaitable d'augmenter le volume global de publicité.
Si l'on approfondit les missions de service public, notamment les émissions à caractère culturel de
France 2, il faut même être prêt à accepter une certaine baisse du volume des ressources procurées par
la publicité.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : L'idée, comme pour la BBC ou les autres télévisions
étrangères, d'une impasse complète sur la publicité n'est donc pas retenue pour des raisons financières
ou pour des raisons d'identité du service public qui ne justifieraient pas que l'on se prive de la
publicité, alors qu'ailleurs il a été jugé qu'il était plus sain de se priver de publicité pour mieux
affirmer l'identité du service public.
Est-ce une question financière ou de conception du service public ?
M. Alain Seban : Nous avons une chaîne qui n'a pas du tout de publicité : ARTE.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : Et la chaîne parlementaire !
M. Alain Seban : Ce sont deux chaînes avec des identités de service public très affirmées, très
clairement marquées. Pour le reste du service public, on n'aurait pas les moyens de se passer de la
publicité, à moins que les travaux de votre mission ne permettent de les découvrir.
On a besoin de publicité. Il faut faire de la nécessité vertu, il faut que la publicité soit un aiguillon
pour le service public. Mais il ne faut pas qu'elle le conduise à perdre son âme.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : Cela signifie a contrario que vous estimez qu'en l'état
actuel de notre pays, l'idée d'une augmentation de la redevance pour compenser la diminution des
recettes publicitaires, et pour aller vers le niveau de redevance de l'Allemagne ou de Grande-
Bretagne, n'est pas à l'ordre du jour. Si oui, pour quelles raisons ? Pour des raisons historiques,
politiques, économiques, de niveau des prélèvements obligatoires ? Pourquoi ne peut-on pas imaginer
l'augmentation de la redevance pour son alignement avec les niveaux européens les plus en pointe et
la suppression concomitante de la part de la publicité dans le service public ?
M. Alain Seban : Sur l'augmentation de la redevance, le directeur du développement des médias
serait enchanté si l'on pouvait passer à 173 euros, ou à plus de 200 euros comme en Islande ou en
Suisse. Je crois cependant qu'il faut faire preuve de réalisme. On est à 116,50 euros. L'augmentation
du taux de la redevance est depuis toujours un sujet extrêmement sensible. C'est une taxe
particulièrement impopulaire, dit-on. Mais à terme, une augmentation du taux est nécessaire parce que
le dynamisme de l'assiette ne permet pas à lui seul de répondre aux besoins des sociétés de service
public.
Pour autant, et sauf à modifier très considérablement l'offre, cette augmentation ne peut que rester
modérée. Elle doit permettre de rattraper l'inflation et de donner un petit supplément de croissance.
Mais on ne peut certainement pas envisager un rattrapage brutal comme on a pu le voir en Allemagne
en 1992 où la redevance a été augmentée de 25 % d'un seul coup. Il me semble que ce type
d'augmentation n'est pas du tout à l'ordre du jour.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : Ne pensez-vous pas que le fait que ce ne soit pas à
l'ordre du jour est lié aux deux ou trois raisons suivantes : d'une part, le flou, dans l'esprit d'un certain
nombre de Français, sur l'identité du service public - pourquoi paierait-on pour quelque chose qui
ressemble plus ou moins à ce que l'on trouve ailleurs ? - ; d'autre part, les modalités de perception de
cette redevance qui sont jugées archaïques, injustes etc. ; enfin, le silence du service public sur la
façon dont il utilise la redevance, la façon dont ce financement public aboutit à un effort de qualité qui

? 26 ?
serait expliqué à ceux qui payent. Dans la moindre de nos communes, le bulletin municipal permet à
ceux qui verse la taxe d'habitation et la taxe professionnelle de savoir à quoi elles servent. Le service
public de l'audiovisuel se moque royalement de ses redevables et ne consacre aucun effort pour leur
expliquer à quoi cela sert.
Cela n'explique-t-il pas cette difficulté de faire bouger la redevance en France ?
M. Alain Seban : Il y a deux éléments qui seraient de nature à améliorer l'acceptation de la redevance
par les Français.
Le premier est une explication accrue, par exemple au moment où l'on paie la redevance. Vous avez
émis l'idée d'envoyer à chaque contribuable un document lui indiquant à quoi sert la redevance. C'est
extrêmement souhaitable. Vous avez également émis l'idée que le service public fasse un effort
d'explication à travers une soirée annuelle qui serait consacrée à expliquer ce que l'on a fait de la
redevance. L'idée fait son chemin. France Télévisions souhaite la mettre en oeuvre. Je crois qu'il y a
un effort de pédagogie très important à faire pour justifier les besoins.
Par ailleurs, il me semble que ce qui contribue à donner une mauvaise image de la redevance est l'idée
que c'est un impôt très largement fraudé, facile à frauder, et qui est par conséquent injuste. Même si
cela peut paraître paradoxal, l'un des moyens de mieux faire accepter la redevance est de mieux lutter
contre la fraude, ce qui suppose de s'en donner les moyens juridiques.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : On en vient tout naturellement à ce que pourrait être la
redevance de demain, mieux assise sur quelque chose de moins « ringard » que la détention d'un poste
de télévision - qui n'est plus le seul moyen de recevoir l'audiovisuel - perçue dans des conditions
assurant plus d'efficacité dans le recouvrement, plus de simplicité aussi et moins de risques de fraude.
Comment voyez-vous cela et comment cette redevance ainsi améliorée pourrait-elle aboutir à garantir
le niveau de ressources dont le service public a besoin ? C'est finalement l'interrogation principale :
comment ces évolutions peuvent-elle assurer ce résultat, et en quoi consisteraient-elles ?
M. Alain Seban : Mon sentiment est qu'il est souhaitable de conserver une ressource affectée et que
le meilleur moyen pour cela est de continuer à asseoir la perception de la taxe sur la détention d'un
téléviseur. Il n'y a pas de doute sur le fait que le produit de la redevance assise sur la détention d'un
téléviseur peut être affecté, au sens de la LOLF. Dès lors que l'on romprait ce lien avec la détention
d'un téléviseur, on entrerait dans des zones plus incertaines.
Consolider la redevance - puisque les taxes parafiscales doivent être consolidées à l'échéance de la fin
de l'année - tout en conservant son affectation, cela suppose de garder le lien avec la détention d'un
téléviseur.
Pour autant, cela ne veut pas dire se priver des moyens d'améliorer le recouvrement de la taxe. Le
croisement des fichiers de la redevance avec la taxe d'habitation a déjà permis des progrès très
sensibles. Il faut poursuivre dans cette voie. On peut envisager le croisement des fichiers de la
redevance avec ceux des abonnés à des offres de télévision payante.
À cet égard, il faut se poser la question, dès lors que la redevance deviendra une imposition et cessera
d'être une taxe parafiscale, de l'extension du droit de communication fiscale en application des
articles L. 80 et suivants du Livre des procédures fiscales. Ce qui faisait obstacle à l'application de ce
droit à la redevance jusqu'à aujourd'hui était le caractère parafiscal de la taxe. Il me semble que
l'obstacle serait levé si la taxe devenait une imposition de toute nature.
Je crois qu'il faut également réduire la possibilité d'évasion résultant de la jurisprudence « Le Scao »
du Conseil d'Etat concernant les résidences secondaires. Le taux de fraude est particulièrement élevé
pour ces résidences secondaires dans la mesure où les contribuables peuvent échapper à la redevance
en indiquant simplement qu'ils transportent leur téléviseur à chaque fois qu'ils s'y rendent.
Si l'on profitait de l'évolution de la redevance pour adapter les textes de manière à supprimer cette
possibilité, on pourrait déjà obtenir des gains sensibles dans la lutte contre la fraude. On peut aussi
renforcer les sanctions en cas de fraude, sanctions qui sont sans doute insuffisamment dissuasives.

? 27 ?
Enfin, il faut étudier l'hypothèse du renversement de la charge de la preuve, c'est-à-dire considérer a
priori que l'on détient un téléviseur, sauf à déclarer sur l'honneur que l'on n'en détient pas. Ce
renversement pose toutefois des problèmes de contrôle. Il faut se poser la question de ce qui se passe
en cas de contestation. Il ne faut pas enfermer le contribuable dans un système de preuve négative qui
conduirait à une impasse juridique. Je crois que le renversement de la charge de la preuve est une
piste intéressante si elle est couplée avec des moyens juridiques de contrôle renforcés au profit du
service de la redevance, que ce soit la taxation d'office du contribuable qui refuse de laisser pénétrer
les agents du service de la redevance, ou d'autres dispositifs de cet ordre.
Une fois tout cela fait, on peut encore sans doute renforcer l'efficacité du recouvrement. On entre là
dans un domaine qui relève des réflexions de la direction générale de la comptabilité publique. Cela
peut être -comme on l'a évoqué- de coupler le recouvrement de la redevance avec celui de la taxe
d'habitation. Eventuellement, on peut en profiter pour aligner les conditions juridiques d'exonération,
même s'il faut être attentif aux transferts de charges entre contribuables qui pourraient en résulter. Il
ne faut donc pas prendre cette décision à la légère sans avoir fait au préalable des simulations
précises.
Quand on aura fait tout cela, on aura gagné en dynamisme de la ressource. Pour autant, on
n'échappera probablement pas à un relèvement modéré du barème, si l'on veut répondre aux besoins
de l'audiovisuel public. Il est important de dépassionner le débat autour du relèvement du barème.
À cet égard, on aurait intérêt à examiner la possibilité de mécanismes d'indexation ou de mécanismes
assurant une pluriannualité de la fixation du barème à l'image de ce qui existe en Allemagne.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : Ce serait d'ailleurs cohérent avec les contrats d'objectifs
et de moyens. L'État ne peut pas s'engager dans des contrats d'objectifs et de moyens sur trois ans ou
plus et, en même temps, ne pas avoir une certaine crédibilité dans la mobilisation sur cette période des
moyens qu'il dit nécessaires.
Dans le cas d'un lien avec la taxe d'habitation pour la perception de la redevance, qu'elle soit perçue
sur le même avis ou sur deux avis séparés, pourrait-on maintenir un compte d'affectation spéciale -
nous en avons parlé, mais je ne suis pas complètement sûr d'avoir compris - compte tenu des
nouvelles règles imposées par la loi organique, qui exigent une relation directe entre la ressource
affectée et la dépense financée ?
Par ailleurs, je souligne qu'il peut y avoir affectation d'une ressource sans que cela passe
nécessairement par un compte d'affectation spéciale. On peut citer en ce sens la CSG ou les multiples
taxes affectées au Fonds de réforme du financement des cotisations patronales de sécurité sociale
(FOREC), pour l'allègement des charges sociales. Quelle est votre position sur ce point-là ?
M. Alain Seban : Nous n'avons réfléchi pour l'instant que dans le cadre d'un compte d'affectation
spéciale. C'est ce que nous connaissons. Nous restons dans un horizon connu. Cela suppose une
« relation directe ».

? 28 ?
Le lien direct, j'ai le sentiment que l'on ne pourrait pas le reconnaître si l'on substituait au fait
générateur de la redevance le fait générateur de la taxe d'habitation, c'est-à-dire la disposition de
locaux d'habitation meublés. Certes, on peut regarder la télévision chez soi. C'est même un mode
normal de consommation de la télévision. Certes, dans la plupart des habitations, il y a aujourd'hui un
téléviseur, même si le taux d'équipement en France reste, d'après les statistiques, nettement en deçà de
la moyenne européenne. Pour autant, il y a d'autres modes de consommation de la télévision : on peut
la regarder dans les débits de boisson - qui bénéficient d'un régime particulier au titre de la
redevance - , dans les hôtels, dans les hôpitaux. Il y a une série de modes de consommation qui font
que le lien paraît distendu.
Le couplage entre redevance et taxe d'habitation - si l'on veut garder l'affectation spéciale, et dans le
cadre du compte d'affectation spéciale qui est le seul cadre dans lequel nous ayons réfléchi -
implique de ne pas aller jusqu'à l'alignement des faits générateurs. Après, on peut certainement
coupler le recouvrement si l'on constate que cela permet des gains de productivité dans les services
chargés du recouvrement.
On peut probablement regarder l'alignement des exonérations, sous réserve des précautions que j'ai
indiquées. Il n'est pas souhaitable d'aller au-delà, sinon on risque de perdre le principe de
l'affectation.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : Je ne suis pas totalement convaincu. D'après ce que je
crois savoir, une affectation de ressources est possible sans que cela passe par le compte d'affectation
de ressources.
M. Alain Seban : C'est une affectation directe de ressources à un organisme. La difficulté que l'on a
avec la redevance est qu'il faut non seulement l'affecter, mais aussi répartir la ressource entre les
différents organismes.
M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur : Dans l'hypothèse d'un adossement à la taxe d'habitation,
disposez-vous d'informations sur le nombre de ménages qui n'ont pas la télévision et qui seraient
amenés à supporter la nouvelle redevance dans l'hypothèse où elle serait adossée à la taxe d'habitation
au sens du fait générateur aussi ? Si cependant, - comme vous l'avez décrit - le fait générateur reste la
détention présumée d'un poste de télévision, la question tombe évidemment.
Mais, dans l'autre hypothèse, celle où la taxe d'habitation serait le fait générateur, connaît-on le
nombre de ménages qui n'ont pas de télévision, mais qui seraient appelés à supporter la nouvelle
redevance ?
M. Alain Seban : On estime que 93,6% des gens ont la télévision. C'est le taux le plus faible de la
communauté européenne. Cela signifie que 1,5 million de ménages n'ont pas la télévision. Ce ne sont
pas nécessairement les gens les plus modestes. Le taux est à peu près le même d'une catégorie
socioprofessionnelle à l'autre. Cela indique que, pour un nombre très significatif de Français, ne pas
avoir la télévision résulte d'un choix.
Le nombre de foyers disposant d'un téléviseur est de 22,9 millions, ce qui est à peu près le nombre de
comptes gérés par les services de la redevance, 22,5 millions, sachant que ces deux chiffres ne se
rencontrent que par coïncidence. Dans les 22,5 millions de comptes gérés par les services de la
redevance, il y a des comptes particuliers, mais aussi des comptes de sociétés, de débits de boisson,
d'hôtels.
Au vu de ces données, il m'est très difficile de vous indiquer le nombre de foyers non assujettis
aujourd'hui et qui le seraient demain dans l'hypothèse du changement d'assiette.

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SOMMAIRE
___
Pages
ANNEXES
ANNEXE 1.-TAUX DE LA REDEVANCE COULEUR EN 2002
DANS L'EUROPE DES 15
(en euros)
Montant
Italie 93,8
Irlande 106,96
France 116,50
Finlande 165,15
Royaume-Uni 177,72
Suède 191,53
Allemagne 193,35
Autriche 226,32
Danemark 273,12
Source : Service de la redevance
- il n'y a pas de redevance en Espagne, au Portugal et au
Luxembourg ;
- elle a été supprimée depuis 2000 aux Pays-Bas et depuis 2002 en
Belgique ;
- la taxe est acquittée sur la base de la note d'électricité en Grèce

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ANNEXE 2 : EVOLUTION DES RÉDUCTIONS DE PRISES EN
CHARGE
En % du total
brut à recouvrer 2000 2001 2002
Dégrèvements 5,67 7,08 7,51
LILLE Remises
gracieuses 2,80 1,91 2,18
Non-Valeurs 3,14 3,24 3,70
Dégrèvements 5,67 6,96 7,92
LYON Remises
gracieuses 1,68 1,15 1,22
Non-Valeurs 2,82 2,89 3,24
Dégrèvements 4,95 5,65 5,89
RENNES Remises
gracieuses 1,88 1,50 1,58
Non-Valeurs 5,03 4,85 6,57
Dégrèvements 4,76 6,08 6,64
STRASBOURG Remises
gracieuses 1,86 1,76 1,18
Non-Valeurs 2,49 2,31 3,24
Dégrèvements 6,59 7,61 8,34
TOULOUSE Remises
gracieuses 1,56 1,51 1,49
Non-Valeurs 4,78 5,25 6,50
Dégrèvements 5,53 6,54 7,07
TOTAL DES
CENTRES
Remises
gracieuses 1,88 1,52 1,53
Non-Valeurs 4,27 4,30 5,55
Source : Service de la redevance

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ANNEXE 3.- ÉVOLUTION DES TAUX DE LA REDEVANCE
Téléviseur noir et blanc Téléviseur couleur
Montant
(en euros)
Évolution
(en %)
Montant
(en euros)
Évolution
(en %)
1990 54,12 + 3,49 84,15 + 3,56
1991 55,49 + 2,5 86,29 + 2,5
1992 56,86 + 2,5 88,42 + 2,5
1993 59,46 + 4,5 92,38 + 4,5
1994 61,74 + 4 96,20 + 4
1995 65,55 + 6,2 102,14 + 6,2
1996 68,45 + 4,5 106,71 + 4,5
1997 68,45 - 106,71 -
1998 71,80 + 5 112,05 + 5
1999 72,41 + 1,2 113,42 + 1,2
2000 73,02 + 0,9 114,49 + 0,9
2001 73,02 - 114,49 -
2002 74,31 + 1,8 116,31 + 1,8
2003 74,31 - 116,31 -

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ANNEXE 4 : RECOUVREMENT ET EXCLUSIONS DES
PERIMETRES RESPECTIFS DE LA REDEVANCE ET DE LA
TAXE D'HABITATION
EXONERATIONS PERSONNES AGEES
TH
redevance
+ 65 ans 60 à 65 ans + 65 ans
Non imposables avec
revenu fiscal de référence
supérieur au seuil de
l 'article1417.1
Non imposables avec
revenu fiscal de référence
inférieur au seuil de
l 'article 1417.1
Revenu fiscal de
référence inférieur au
seuil de l 'article
1417.1
EXONERATIONS INVALIDITES:
modalités d 'attribution par les services
redevance
T-HInfirme
ou invalide ne pouvant subvenir
par son travail aux nécessités de
l 'existence
Bénéficiaire de l 'AAH:
incapacité d 'au moins 80%
ou incapacité comprise entre
50% et 80% et impossibilité
d 'exercer une activité
professionnelle en raison du
handicap
Contribuable = personne au
nom de laquelle
l 'imposition est émise est:
ou
Incapacité
> 80%
L 'une des personnes du
foyer est attente d 'une
infirmité ou invalidité
de plus de 80%