N° 1019 (1ère partie) ______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 9 juillet 2003.
RAPPORT D'INFORMATION
DÉPOSÉ
en application de l'article 146 du Règlement
PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN
sur la redevance audiovisuelle
ET PRÉSENTÉ
PAR M. PATRICE MARTIN-LALANDE,
Député.
_____
Audiovisuel et communication.

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SOMMAIRE
___
Pages
INTRODUCTION ...................................................................................................................... 7
I.- UN FINANCEMENT DU SERVICE PUBLIC AUDIOVISUEL POUR QUOI FAIRE?.............. 9
A.- QUEL PERIMETRE POUR LE SECTEUR PUBLIC?....................................................... 9
B.- LES CONTRAINTES DE FINANCEMENT DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC ....................... 10
1.- Quel niveau de la redevance, pour quel service public ?.................................. 10
2.- Une ressource fiable et régulière dans l'année .................................................. 11
3.- Une dynamique qui doit être adaptée aux besoins et permettre une visibilité
de moyen terme ....................................................................................................... 13
C.- LES RECETTES PROPRES COMPLEMENTAIRES : QUELLES PERSPECTIVES ?.... 14
1.- La publicité............................................................................................................... 14
a) La diminution récente des ressources due à la limitation de la durée des écrans
publicitaires .......................................................................................................... 14
b) Un marché dont les caractéristiques justifient le maintien de la présence d'acteurs
publics forts........................................................................................................... 15
2.- Une dépendance au financement par la ressource publique devenue plus
marquée .................................................................................................................... 16
3.- Les recettes commerciales dérivées : une contribution qui demeurera
marginale .................................................................................................................. 16
D.- UNE EXIGENCE DEMOCRATIQUE À SATISFAIRE ...................................................... 17
II.- LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE : LE CONSTAT TRES NEGATIF N'A QUE PEU
EVOLUE..................................................................................................................................... 19
A.- UN CONSTAT TRES CRITIQUE, RESTE SANS SUITE ................................................. 19
1.- Une position relativement nuancée de la Cour des comptes : un service qui
progresse, mais une gestion inégalitaire et de nombreuses « fuites » dans le
recouvrement............................................................................................................ 19
2.- Le constat critique de l'IGF, traduit par le précédent rapport de la MEC sur le
recouvrement de l'impôt : un impôt « injuste, archaïque et coûteux »............. 19
3.- La redevance a été conservée, au profit de la suppression de la vignette
automobile pour les particuliers ............................................................................. 22
B.- DEPUIS TROIS ANS, UNE GESTION CONTRASTEE ................................................... 23
1.- De réels efforts de productivité du service de la redevance ............................. 23
2.- Un effort incontestable de contrôle....................................................................... 23
3.- Un coût qui demeure élevé, pour des raisons structurelles.............................. 24
4.- Un taux de recouvrement, relativement faible, et encore décroissant ............ 25

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5.- De nouvelles exonérations, qui réduisent le produit de la redevance et
perturbent son principe même ............................................................................... 26
a) Les exonérés antérieurs au premier janvier 1998.................................................. 27
b) Les exonérés à compter du premier janvier 1998 .................................................. 27
c) Les nouveaux exonérés à compter du premier janvier 2001 .................................. 27
d) Les nouveaux exonérés à compter du premier janvier 2002.................................. 27
6.- Le retour des subventions budgétaires dans le financement de l'audiovisuel
public......................................................................................................................... 28
7.- La difficulté de faire évoluer le produit unitaire ................................................... 29
III.- QUELLE SOLUTION DE SUBSTITUTION ? ....................................................................... 31
A.- LA BUDGETISATION DES RESSOURCES DE L'AUDIOVISUEL .................................. 31
1.- L'inopportune suppression de toute recette spécifique : un objectif à terme,
qui se heurte à un contexte de pénurie de ressources publiques..................... 31
2.- La suppression du compte d'affectation spéciale : une budgétisation
maintenant une recette spécifique ? ..................................................................... 32
B.- LA TRANSFORMATION NECESSAIRE DE LA REDEVANCE A COURT TERME ......... 32
1.- Une décision impérative concernant la redevance audiovisuelle d'ici le 1er
janvier 2004 .............................................................................................................. 32
2.- La nécessité de décisions rapides et claires....................................................... 33
C.- DE NOUVELLES CONTRAINTES JURIDIQUES............................................................ 33
1.- Les nouvelles contraintes budgétaires et fiscales posées par la loi organique
relative aux lois de finances ................................................................................... 33
2.- Les limites à la réforme découlant des contraintes communautaires ............. 35
D.- L'EVENTAIL DU POSSIBLE, FORTEMENT REDUIT EN PRATIQUE ............................ 36
1.- Des solutions novatrices intéressantes, mais difficilement praticables........... 36
2.- Une consolidation du régime en vigueur : la réforme dans la continuité ? ..... 38
a) L'amélioration des moyens juridiques de contrôle, à assiette et recouvrement
globalement inchangé ?........................................................................................ 38
b) Une simplification minimale du fait générateur et des taux................................... 39
3.- L'adossement à l'impôt sur le revenu ne paraît pas constituer une solution
optimale..................................................................................................................... 40
4.- L'adossement à la taxe d'habitation : la voie la plus réaliste pour une réforme
significative ............................................................................................................... 41
a) L'adossement du fait générateur : une vraie contribution à la réforme de l'État.. 41
b) L'adossement du recouvrement : une indispensable première étape de
simplification et d'économies................................................................................ 47
CONCLUSION......................................................................................................................... 49
2ème partie
EXAMEN EN COMMISSION
AUDITIONS
3ème partie
AUDITIONS
ANNEXES

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INTRODUCTION
La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui constitue
l'un des leviers juridiques et financiers de la réforme de l'État, trouve une
application particulière dans le domaine de l'audiovisuel.
En effet, cette loi organique, adoptée de manière consensuelle à partir d'une
initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale, impose - et c'est
l'un de ses premiers effets dans le temps -, la disparition de l'ensemble du régime de
la parafiscalité dès le 1er janvier 2004.
Or la redevance constitue, aujourd'hui, la première taxe parafiscale (1) par
son produit, par le nombre de ses redevables, et par sa place essentielle dans le
financement de l'ensemble du paysage audiovisuel français public.
Cette transformation imposée à l'horizon de la fin de l'année en cours
permettra au Parlement de ne plus être dessaisi de sa fonction constitutionnelle
de détermination du taux, de l'assiette et des modalités de recouvrement d'un
prélèvement dont le produit est d'un ordre de grandeur comparable à celui de l'impôt
de solidarité sur la fortune (ISF) et qui constitue la ressource principale d'un compte
d'affectation spéciale du budget de l'État, qui, lui, est soumis au Parlement.
Car la seconde particularité de ce financement tient à ce qu'il est affecté, et,
de surcroît, affecté à des dépenses publiques qui tiennent un rôle particulier dans la
vie des Français. Ceux-ci consacrent en effet, faut-il le rappeler, trois heures et
demi en moyenne par jour à la télévision.
Cette affectation, dérogatoire aux grands principes de l'orthodoxie
budgétaire, constitue la justification même du prélèvement. En conséquence, la
question de l'évolution de la redevance représente en réalité un double enjeu : en
premier lieu, celui de la modernisation du financement de l'audiovisuel public,
parfois perdu de vue; et, par ailleurs, l'enjeu de la réforme de l'État et des services
financiers, ainsi que de la simplification de la fiscalité, également essentielle.
La Mission d'évaluation et de contrôle de la commission des finances a
formulé, il y a trois ans, un constat critique et des propositions fortes sur le devenir
de la redevance audiovisuelle. Mais depuis, les circonstances économiques,
budgétaires et juridiques ont très sensiblement évolué, et le contexte global des
finances publiques et du secteur de l'audiovisuel public a également changé.
(1) Même si sa dénomination de redevance pourrait laisser penser qu'il ne s'agit pas d'une taxe parafiscale, et donc qu'elle
ne serait pas concernée par les contraintes posées par la LOLF, telle est bien sa nature, ainsi que l'a confirmé le
Conseil constitutionnel dès 1960.

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À l'heure de la décision, inéluctable, car inscrite dans le « marbre » de la loi
organique, il convenait donc d'actualiser le travail accompli en 2000, et d'envisager
toutes les contraintes et toutes les hypothèses, sans en écarter aucune, de façon à
éclairer l'opinion publique sur ce sujet à la fois juridique, économique et citoyen, et
à permettre au Parlement, qui sera appelé, à l'automne prochain, à examiner les
propositions du Gouvernement, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004,
de lui faire connaître préalablement son point de vue.

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I.- UN FINANCEMENT DU SERVICE PUBLIC AUDIOVISUEL
POUR QUOI FAIRE?
A.- QUEL PERIMETRE POUR LE SECTEUR PUBLIC?
La justification de la redevance, sous sa forme actuelle ou sous une autre
modernisée, réside, puisqu'il s'agit d'une recette affectée, dans l'objet même de ce
qu'elle contribue à financer : le service public de l'audiovisuel.
Il est clair que cet angle d'analyse conduit rapidement à des questions
essentielles, parmi lesquelles les deux suivantes :
- ne convient-il pas, parallèlement, de rechercher une réorganisation,
entre les opérateurs et à l'intérieur des opérateurs, ainsi que des gains de
productivité, dans un univers plutôt marqué par le morcellement des structures et
par une culture qui n'est pas toujours imprégnée du souci de l'économie des deniers
publics ?
- le périmètre actuel du secteur public est-il durable ? En l'occurrence,
les orientations actuellement fixées au service public par le Gouvernement reposent
sur la recherche de la stabilité. D'une part, le développement de nouvelles chaînes,
y compris dans le cadre des trois canaux préemptés de la TNT (télévision numérique
terrestre), est suspendu, sauf, peut-être s'agissant du projet de chaîne
d'information internationale, qui serait toutefois sans doute plutôt financé par le
budget du ministère des Affaires étrangères. D'autre part, la privatisation de
France 2 n'est pas à l'ordre du jour. Le Gouvernement estime en effet qu'un
service public fort ne peut pas se passer d'une chaîne généraliste forte, qu'une
éventuelle privatisation contribuerait à déstabiliser le marché de la publicité
par une ponction supplémentaire nécessaire pour remplacer la redevance pour la
chaîne privatisée, et, enfin, qu'il est préférable de demander au service public de
cultiver sa différence, notamment avec plus de contenus culturels, dans le sens
préconisé par le rapport de Mme Catherine Clément.
Si les grands traits du secteur public apparaissent, en conséquence,
plutôt stables à moyen terme, l'occasion de la réforme de la redevance, et du
compte d'affectation spéciale, pourrait être saisie pour opérer une clarification plus
limitée. En particulier, la transparence budgétaire gagnerait à ce que la subvention
inscrite au budget des Affaires étrangères en faveur de RFI (Radio France
internationale), - alors que la radio ne constitue manifestement pas la priorité de ce
ministère dans le cadre de sa politique audiovisuelle extérieure, plutôt tournée vers
la télévision, comme l'a clairement relevé la Cour des comptes -, soit financée par
le produit qui succèdera à celui de l'actuelle redevance, quel qu'il soit.

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En contrepartie, le financement de l'Institut national de l'audiovisuel (INA),
dont les missions sont plus de nature culturelle et patrimoniale que liées à
l'audiovisuel public, pourrait être inscrit au budget de la Culture, par le « transfert »
de la dotation budgétaire consacrée à RFI, d'un montant proche. RFI sortirait ainsi
d'une situation particulièrement ambiguë, et peu propice au dynamisme de ses
ressources puisque la subvention du budget des Affaires étrangères croît
tendanciellement moins vite que la part du produit de la redevance qui lui serait
affectée, et subit les régulations budgétaires comme les autres dépenses du budget de
l'État. Il resterait à trouver, dans cette hypothèse, les modalités de financement de
l'effort spécifiquement nécessaire pour la numérisation des archives audiovisuelles
de l'INA. Ces différents projets sont actuellement à l'étude par le Gouvernement,
mais n'auraient, en tout état de cause, pas d'incidence nette sur le montant des
ressources publiques nécessaires à l'audiovisuel public.
B.- LES CONTRAINTES DE FINANCEMENT DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC
1.- Quel niveau de la redevance, pour quel service public ?
La France, en Europe, se situe dans une situation intermédiaire en
matière de redevance. Son montant unitaire est en effet à mi-chemin entre les
montants les plus élevés des pays disposant d'un service public de l'audiovisuel
comparable au nôtre (cf. annexe 1 : 178 ? pour le Royaume-Uni, 193 ? pour
l'Allemagne, 273 ? pour le Danemark), et les montants les plus faibles (94 ? pour
l'Italie, 107 ? pour l'Irlande), et même plus proche de ces derniers.
Pour la même raison, l'audiovisuel public français demeure dans une
logique de demi-mesure, avec un financement majoritaire par la redevance, mais
une part non négligeable de financement par les recettes publicitaires de marché.
Cette logique de demi-mesure s'applique, au demeurant, pour toutes les chaînes
généralistes de France-Télévisions, contrairement à la situation britannique dans
laquelle la chaîne la plus récente et la plus commerciale (Channel 4) est financée
exclusivement par la publicité.
Enfin, la France est demeurée dans une situation d'expectative, en
élargissant progressivement ses exonérations et réduisant le produit de la
redevance, tout en renonçant, jusqu'à présent, à la supprimer complètement,
comme ont su le faire d'autres États européens comme les Pays-Bas en 2000 et la
Belgique (2) en 2002. Certains États, qui, à l'instar de l'Espagne et du Portugal (3),
n'ont pas de redevance depuis longtemps, connaissent cependant une situation de
financement de leur audiovisuel public difficile, avec un endettement élevé résultant
de dotations budgétaires insuffisantes.
(2) Pour la région flamande et pour Bruxelles. Pour la Wallonie, la redevance a été sensiblement réduite, de 186 ? à 138 ?.
(3) Le Portugal a supprimé la redevance sur la télévision en 1990. Une redevance pour le financement de la radio est
collectée avec la facture d'électricité (1,39 ?/mois et par foyer, en 2002).

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La question du montant unitaire ne doit cependant pas s'analyser
uniquement par référence aux voisins, même si la comparaison internationale est
toujours éclairante. Elle doit en effet surtout tenir compte de la nature de ce qu'elle
finance, et donc de la spécificité du service public, conformément d'ailleurs aux
exigences communautaires en matière d'aide d'État au secteur audiovisuel public
(cf. infra).
Pour Radio-France, RFI et Arte, la question ne paraît pas devoir réellement
se poser. En revanche, le cas de France Télévisions appelle sans doute une analyse
plus précise. En l'occurrence, le montant de la redevance versé au groupe
(1.499 millions d'euros dans le budget 2003) représente 65 % de son budget, et
équivaut à la totalité du coût de la grille. Il pourrait être pertinent, à l'occasion de
la réforme du financement, de réfléchir de nouveau à la nécessité de financer par
des ressources publiques des programmes qui s'apparenteraient trop à des
pratiques commerciales banales. C'est pourquoi le rapport remis au ministre de la
Culture et de la Communication par Mme Catherine Clément plaide, utilement, dans
le sens d'une exigence de supplément culturel dans le service public.
Mais il serait également loisible de s'interroger sur la pertinence du
financement de la grande généraliste qu'est France 2 par un mélange
publicité-redevance (4), alors qu'elle se place, parce que telle est sa mission, sur le
terrain de la concurrence avec TF1, quand France 3, dont la mission de service
public est sans doute plus nette, doit également inclure des écrans publicitaires qui
brouillent son image (5).
Dans cette perspective, on pourrait imaginer que France 3, comme la
BBC, soit financée uniquement par la redevance, et que France 2, plus proche du
secteur concurrentiel, soit financée par une proportion de publicité supérieure, -
sans être évidemment totale -, correspondant mieux à la différence de perception
réelle de la dimension relative de service public.
En poussant le raisonnement encore au-delà, on peut même se demander si
le service public représente effectivement 65 % des charges de France-Télévisions,
et si d'autres modalités de gestion du service public ne pourraient pas être
envisagées à terme, permettant de lier de manière directe financement public et
obligations de service public, par exemple par la voie d'appels d'offres.
2.- Une ressource fiable et régulière dans l'année
Les entreprises de l'audiovisuel public sont structurellement placées dans
une situation ambiguë. En effet, leur activité s'inscrit dans un registre largement
concurrentiel (totalement pour France 2 et France 3, moins pour Arte), alors qu'elles
sont essentiellement dépendantes de ressources publiques.
(4) Pour France 2, la redevance représentait en 2002, 582 millions d'euros, pour 350 millions d'euros de publicitéparrainage.
Pour France 3, les montants respectifs s'élevaient à 723 millions d'euros de redevance et 229 millions
d'euros de publicité-parrainage.
(5) Même si, comme le disent certains, le téléspectateur, y compris du service public, apprécie la publicité. En l'occurrence,
un sondage commandé par les sociétés d'auteurs (SCAM-SACD) en janvier 2002 montre que, parmi les français de plus
de 18 ans, deux tiers sont favorables à la suppression complète de la publicité sur les chaînes de France Télévisions,
contre seulement un tiers favorable à son maintien.

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En l'absence de fonds propres significatifs, résultant soit de dotations en
capital par l'État, soit de mise en réserve de résultats bénéficiaires, difficilement
compatibles avec le financement par des ressources publiques apparentées à une
imposition, ces entreprises ne disposent d'aucune réserve leur permettant de lisser
des aléas trop marqués de leurs ressources non commerciales. Cette situation les
distingue fondamentalement des entreprises concurrentes privées.
Inversement, leur fonctionnement en grande partie pluriannuel, ou du moins
fondé sur des contrats de production dont l'horizon dépasse l'annualité budgétaire
stricte, les différencie profondément des administrations classiques.
Ces différentes raisons expliquent la nécessité de ressources publiques dont
la nature ou les modalités garantissent une certaine régularité, fiabilité et visibilité
à moyen terme, comme le traduit précisément le contrat d'objectifs et de moyens, en
cours de renégociation, pour France Télévisions et Arte.
De manière plus ponctuelle, actuellement, les versements des recettes collectées, aux sociétés
attributaires, alimentent « naturellement » leur trésorerie, tout au long de l'année. Les versements sont
faits, depuis juin 1995, deux fois par semaine, les mardi et vendredi. Le système en place est d'autant
plus favorable aux organismes que les versements effectués au cours du premier trimestre représentent
environ le tiers des encaissements, ce qui fait bénéficier les organismes d'une confortable avance de
trésorerie.
Il va de soi, à cet égard, que le passage à un recouvrement à date fixe peut,
suivant la date à laquelle il a lieu, créer un profil favorable si la date intervient tôt
dans l'année, ou défavorable si elle intervient par exemple à l'automne, pour la
trésorerie des organismes. Dans ce cas, ceux-ci pourraient être conduits à supporter
des frais financiers supplémentaires non négligeables.
Cette contrainte n'est sans doute pas majeure pour un groupe de la taille de
France Télévisions, mais peut présenter plus d'incidences pour un organisme plus
petit, quasi-totalement dépendant de la redevance, à l'instar de RFI ou, même,
d'Arte.
Dans ces conditions, un dispositif de prise en charge de l'avance par le
budget de l'État, s'inspirant du modèle du compte d'avance des impôts locaux
directs aux collectivités territoriales, devrait sans doute être imaginé. En effet,
quelle que soit l'évolution retenue pour la redevance, il va de soi que la période de
début d'année, et la première année après la réforme de manière générale, ne doivent
pas conduire à une rupture de financement qui mettrait les organismes en grande
difficulté financière. En conséquence, dans le cas où le recouvrement serait par
exemple lié à celui de la taxe d'habitation, l'État devrait trouver les moyens de
financer l'avance de trésorerie des 1/12èmes successifs du produit annuel de la
redevance, du 1er janvier à la mi-octobre, soit une avance globale de trésorerie à
l'automne de 1,5 milliard d'euros.
L'avantage de trésorerie correspondant aux modalités actuelles de
versement tout au long de l'année représente un montant non négligeable, même si,
contrairement à ce qui est parfois avancé, il demeure très inférieur à celui du service

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de la redevance. En effet, sur la base d'hypothèses simplificatrices (6), cet avantage
pourrait être estimé globalement, à environ 22 millions d'euros, par rapport à un
versement de la totalité des ressources à la mi-octobre, et serait même favorable, de
20 millions d'euros, dans l'hypothèse d'un versement de la totalité des ressources à
la mi-mars.
3.- Une dynamique qui doit être adaptée aux besoins et
permettre une visibilité de moyen terme
Les contraintes de financement de l'audiovisuel public résultent de
plusieurs facteurs, parmi lesquels :
- la hausse tendancielle des coûts de grille de l'ensemble des chaînes
généralistes du paysage audiovisuel français, due à la fois à l'augmentation des
coûts humains individuels (avec les cachets des vedettes) et à la relation présumée
entre audience, donc recettes publicitaires, et coût des programmes. À cet égard, il
est d'ailleurs quelque peu paradoxal de constater que, ainsi que l'indique M. Marc
Tessier, président de France-Télévisions, les coûts de grille et la ressource publique
de la télévision publique suivent l'évolution des coûts de grille du leader du marché,
lesquels répercutent eux-mêmes la hausse des recettes publicitaires, dont il serait
pourtant souhaitable que le secteur public s'abstraie autant que faire se peut !
- les facteurs endogènes, propres au secteur public, notamment les coûts
humains collectifs (importance du recours aux intermittents du spectacle, modalités
de mise en oeuvre des 35 heures, incidence des automatismes de la convention
collective applicable à l'audiovisuel public, ...) ;
- le souci de qualité des programmes, dans la perspective de la recherche
d'une véritable identité du service public (documentaires, fictions...), avec des
contraintes supplémentaires fixées soit par la loi, soit par les cahiers des charges.
Le rythme moyen d'évolution des ressources publiques de France-
Télévisions, premier consommateur du produit de la redevance, est traduit dans le
contrat d'objectifs et de moyens de l'entreprise, sous la réserve d'en retrancher ce
qui correspond aux financements supplémentaires liés aux projets, retardés ou
annulés, initialement prévus dans le cadre de la TNT. Ce rythme est d'environ 3 %
par an, en monnaie courante. Un calcul plus fin devrait cependant tenir compte de la
réalité de l'évolution des recettes publicitaires constatées.
Ce taux ne représente, pour l'économie française actuelle, qu'une
stabilisation, voire une légère diminution en proportion du PIB, puisque la
croissance du PIB en valeur, s'élève le plus souvent au moins à 3 % (1,5 % de taux
d'inflation, et 1,5 % de taux de croissance économique en volume). En revanche,
par rapport à la programmation des dépenses publiques inscrite dans le
contexte communautaire pour les années à venir, proche d'une croissance nulle en
(6) Sur la base d'un profil de trésorerie lissé sur l'année, par mois, et avec les taux de marché de 2002. Pour France-
Télévisions, qui a réalisé l'estimation, les montants respectifs s'élèveraient à 13,4 millions d'euros et à 11,7 millions
d'euros.

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valeur, un tel taux est évidemment très supérieur à la norme budgétaire globale
prévisible. En tout état de cause, un éventuel supplément de produit de la redevance
réformée devrait impérativement être affecté au coût de la grille et contribuer au
renforcement de l'identité spécifique du service public.
Pour ce qui concerne Radio-France, deuxième bénéficiaire de la
redevance, les contraintes sont analogues. Les chaînes de radio privées voient
actuellement leurs moyens sensiblement croître. De même, sinon de manière encore
plus marquée, les dépenses de structure de Radio-France subissent le poids des
charges salariales, qui représentent une fraction de plus du double de celle de
France-Télévisions dans l'ensemble des charges. Enfin, Radio-France doit réaliser
des investissements coûteux, qu'il s'agisse de sa numérisation intégrale, ou du
déplacement d'une partie de ses services en dehors de la tour centrale de la Maison
de la Radio, pour des raisons de sécurité. Globalement, l'évolution des moyens
nécessaires au développement normal de Radio-France s'élève, comme pour France
Télévisions, à environ 3 à 4 % par an.
C.- LES RECETTES PROPRES COMPLEMENTAIRES : QUELLES PERSPECTIVES ?
1.- La publicité
a) La diminution récente des ressources due à la limitation de la durée
des écrans publicitaires
La réduction, par la loi du 1er août 2000, de la durée des écrans
publicitaires, décidée par le précédent Gouvernement, constitue une évolution
également importante dans les conditions et les contraintes du financement de
l'audiovisuel public, postérieurement au précédent rapport de la MEC.
En effet, la réduction de 12 à 10 minutes en 2000, puis à 8 minutes en
2001 de la durée maximale des écrans publicitaires par heure glissante s'est traduite
par plusieurs effets, partiellement contraires :
- en premier lieu, une baisse marquée de la durée des écrans globaux du
groupe France Télévisions, passée d'un pic de 221 minutes en moyenne par jour en
1999, à 185 minutes en 2000, avant de remonter légèrement ensuite. L'écart avec
l'ensemble TF1-M6 est, en conséquence, passé de 60 minutes, à un étiage de
104 minutes en 2000, avant de s'établir à un niveau intermédiaire de 72 minutes ;
- une évolution des prix favorable, puisque le prix moyen net de la minute
a sensiblement augmenté entre 1999, année de son étiage, et 2001, année de son
maximum. Cette évolution favorable résulte d'une élasticité fortement négative du
prix à la durée, dans le contexte d'une certaine raréfaction des écrans disponibles,
et, voire essentiellement, des choix du groupe public d'optimiser la programmation
de ses écrans publicitaires, tout en respectant le cadre législatif ;

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ÉVOLUTION DU PRIX MOYEN NET DE LA PUBLICITE EN EUROS/MINUTE
1998 1999 2000 2001 2002
France 2 170,7 165,1 189,8 200,5 192,6
France 3 167,5 152,5 181,2 180,1 157,3
France 5 - - - 21,0 23,9
Source : France Télévisions
- une diminution, proportionnellement réduite en montant, des recettes
publicitaires, résultant de la compensation partielle de la diminution de la durée des
écrans par l'augmentation du prix moyen de la minute. Les recettes de publicité et de
parrainage réalisées sont ainsi passées de 720 millions d'euros en 1999 à
616 millions d'euros en 2001 - année particulièrement morose du point de vue
publicitaire - avant de remonter à 666 millions d'euros en 2002, soit une diminution
de seulement 54 millions d'euros par rapport à 1999, ne représentant que 8 % de
pertes de recettes environ. Globalement, par rapport aux tendances calculées en
moyenne pluriannuelle, la perte de chiffres d'affaires n'a été que de 25 %, selon le
Président de France-Télévisions, ainsi qu'il l'a indiqué lors de son audition.
RECETTES DE PUBLICITÉ ET DE PARRAINAGE DES SOCIÉTÉS NATIONALES DE PROGRAMMES,
y compris accords de chaîne et « dotations cadeaux »
(en millions d'euros)
Recettes nettes de publicité 1999 2000 2001 2002
France Télévisions Prévision 727,9 633 621 625,6
Réalisation 720 687,5 616,1 665,6
- dont France 2 Prévision 422,7 363,9 359 355,2
Réalisation 428,6 401,1 348,8 377
- dont France 3 Prévision 305,2 269,1 250,6 253,2
Réalisation 291,4 286,4 251,0 268,7
Source : Direction de la stratégie financière, France Télévisions
b) Un marché dont les caractéristiques justifient le maintien de la
présence d'acteurs publics forts
Le marché de la publicité télévisuelle se caractérise, d'ores et déjà, par une
forte concentration, entre les principales chaînes généralistes. Parmi celles-ci, les
deux principales généralistes privées (TF1 et M6), représentent plus des troisquarts
du marché, dont elles constituent les leaders naturels. Cette situation s'est
naturellement encore accentuée depuis 2000.
PARTS DE MARCHÉ DES INVESTISSEMENTS PUBLICITAIRES
(en pourcentages)
TF1 M6 F2 F3 F5 FTV Canal + Autres
1999 50,3 18,8 16,1 10,4 0,5 26,5 2,8 1,1
2002 53,6 22,7 11,9 8,5 0,7 21,0 2,5 0,1
Source : Secodip, transmis par FTV

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Ce marché est singulièrement important pour l'ensemble des acteurs
économiques, en ce qu'il constitue l'un des vecteurs les plus importants des
investissements publicitaires, et, au demeurant, est sans doute appelé à s'élargir
encore avec l'ouverture probable des secteurs interdits à la télévision. Le maintien
d'un minimum de concurrence sur ce marché déjà très oligopolistique justifie le
souci de conserver au moins un acteur tiers. De surcroît, la diversité des supports
constitue une richesse économique pour les annonceurs, dont certains ne visent
d'ailleurs pas la fameuse « ménagère de moins de cinquante ans », qui représentait
jusqu'à présent le « coeur de cible » du leader du marché. Ainsi, l'ensemble de la
régie publicitaire de France Télévisions compte 30 à 40 % d'annonceurs de plus
que ses concurrents privés. En conséquence, le secteur public peut utilement jouer
le rôle d'acteur tiers de ce point de vue, compte tenu du positionnement diversifié de
ses contenus.
2.- Une dépendance au financement par la ressource publique
devenue plus marquée
Compte tenu de la diminution sensible des recettes commerciales, le
manque à gagner pour les chaînes publiques a été compensé par un relèvement des
recettes de la redevance, résultant tant de la hausse du montant unitaire, que du
dynamisme de l'assiette (et des efforts de contrôle). Globalement, les ressources
publiques représentent, depuis 2000, près de 77 % de l'ensemble des ressources
de l'audiovisuel public. Ce taux est toutefois différencié entre France Télévisions,
dont la redevance représente 65 % des ressources, et Arte et RFI, pour lesquels la
redevance est l'unique source de financement. Radio-France, RFO et l'INA
disposent, pour leur part, mais pour un niveau modeste, de ressources
publicitaires.
STRUCTURE DE FINANCEMENT DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC
(en pourcentages)
Loi de
finances
initiale
1998
Loi de
finances
initiale
1999
Loi de
finances
initiale
2000
Loi de
finances
initiale
2001
Loi de
finances
initiale
2002
Ressources publiques 69 69 74 76,6 76,8
Publicité parrainage 26 25,5 21,9 19,4 19,5
Autres ressources propres 5 5,5 4,1 4 3,7
Source : Rapport spécial de votre Rapporteur, doc. AN n° 256-annexe 12 du 7 novembre
2002
3.- Les recettes commerciales dérivées : une contribution qui
demeurera marginale
Contrairement aux entreprises de l'audiovisuel privé, celles du secteur
public ne peuvent rechercher des compléments de recettes vraiment significatifs
dans les activités commerciales dérivées, qui ne rentrent pas dans leurs cahiers des
charges. Elles ne peuvent guère se lancer dans des produits dérivés des émissions de

? 17 ?
télé-réalité, et ne peuvent compter que sur les diffusions de leurs productions et
co-productions.
Mais, contrairement au cas du Royaume-Uni, la différence de qualité des
productions du secteur public n'est peut-être pas de nature en France, à faire de
celui-ci un fournisseur d'un marché qu'il serait en mesure d'influencer
profondément. De plus, le régime des droits sur les productions françaises,
notamment vis-à-vis de l'étranger, n'est pas favorable aux opérateurs français.
Enfin, sinon peut-être surtout, l'exemple britannique bénéficie de l'avantage naturel
de la production directe en langue anglaise. En tout état de cause, les recettes
commerciales accessoires ne représentent que 6 % de l'ensemble des ressources de
France Télévisions.
D.- UNE EXIGENCE DEMOCRATIQUE À SATISFAIRE
Il peut sembler d'une banalité absolue de rappeler que la communication, et
notamment l'audiovisuel, - qu'il soit public ou privé - , représente un enjeu majeur
de notre société, au regard de l'importance de la durée que les français passent
devant leur téléviseur, ou à écouter leur radio. Pourtant, ce constat conduit à exiger
un débat démocratique approfondi, chaque année, en particulier au Parlement,
sur les moyens et les objectifs poursuivis en la matière par le Gouvernement.
Certes, la loi du 1er août 2000 exige la présentation annuelle par le président
de France-Télévisions, devant les commissions parlementaires chargées des affaires
culturelles, de l'exécution du contrat d'objectifs et de moyens de l'entreprise qu'il
dirige. Mais cette présentation ne constitue qu'un mode de contrôle a posteriori, lié
à un nouveau mode de gestion contractuelle de l'entreprise. Elle ne peut suffire à
remplir l'exigence précitée d'un débat public sur les objectifs, les missions et les
moyens publics qui leur sont alloués, qui doit avoir lieu dans le cadre du débat
budgétaire au Parlement.
Par ailleurs, une des justifications majeures de l'affectation d'une ressource
publique à une dépense tient à ce que le contribuable est supposé mieux accepter
le principe du prélèvement qu'il subit s'il en perçoit directement la
contrepartie. L'affectation, qui n'a jamais été contestée, de la CSG aux régimes
obligatoires d'assurance maladie, témoigne de cette règle intuitive.
S'agissant d'une redevance pour utilisation d'un poste, ou même plus
généralement d'un prélèvement obligatoire destiné uniquement à financer le service
public audiovisuel, se pose la question de l'information des contribuables sur la
nature des services qui leur sont rendus.
Certes, on pourrait estimer qu'il leur suffit de regarder les programmes pour
en évaluer l'attrait ou la qualité. Mais on peut également penser qu'une information
plus générale devrait leur être fournie avec leur avis de recouvrement, comme
pour l'impôt sur le revenu. Il est sans doute regrettable que personne n'ait cherché,
jusqu'à présent, à donner du contenu et du sens à l'acte de paiement de la redevance,

? 18 ?
si l'on excepte la mention laconique, ajoutée par le service de la redevance sur l'avis
de mise en recouvrement (7).
Cette lacune pourrait être comblée, au-delà de l'information écrite jointe à
l'avis de recouvrement, par l'utilisation des supports audiovisuels eux-mêmes, par
exemple dans le cadre d'émissions de télévision ou de radio consacrées à cette
pédagogie de l'utilisation des ressources publiques.
Votre Rapporteur se félicite de ce que le président de France Télévisions
ait indiqué, lors de son audition, que serait en principe donnée suite à cette
suggestion (8) à l'automne prochain.
De même, il conviendrait que soit enfin mis en place un dispositif
permettant une certaine prise en compte de la demande, des attentes et des critiques
des téléspectateurs, avec l'interactivité nécessaire pour qu'il existe un juste retour de
leurs remarques. Ce dispositif était prévu par l'article 46 de la loi du 1er août 2001,
qui créait un conseil consultatif des programmes composé de vingt membres
nommés pour trois ans, choisis par tirage au sort parmi les redevables de la
redevance audiovisuelle.
Ces règles, trop précises et trop restrictives, ont en pratique empêché la
mise en oeuvre de ce conseil dans des conditions convenables. Mais, si une recette
spécifique devait être maintenue au profit de l'audiovisuel, et en particulier si
celle-ci demeurait liée à la détention d'un téléviseur, la mise en oeuvre d'un
dispositif de consultation interactive des spectateurs devrait constituer une
exigence absolue, quitte à simplifier, par la voie législative ou par un déclassement
réglementaire au titre de l'article 37 de la Constitution, les actuelles dispositions
législatives inapplicables.
(7) La mention tient en une phrase, très synthétique, même si indiquée en majuscules et en gras : « Le produit de la
redevance est versé aux entreprises de l'audiovisuel public et représente environ 75 % de leur budget ».
(8) Ainsi que votre Rapporteur a pu l'indiquer dans son rapport spécial sur le budget de la communication pour 2003, et à
chaque fois qu'il a rencontré, depuis, les responsables de France Télévisions ou de sa tutelle.

? 19 ?
II.- LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE :
LE CONSTAT TRES NEGATIF N'A QUE PEU EVOLUE
A.- UN CONSTAT TRES CRITIQUE, RESTE SANS SUITE
1.- Une position relativement nuancée de la Cour des comptes :
un service qui progresse, mais une gestion inégalitaire et de
nombreuses « fuites » dans le recouvrement
La Cour des comptes s'est peu intéressée aux questions relatives au
recouvrement de la redevance audiovisuelle. Elle a cependant relevé, d'une part, que
le Service avait réalisé des gains constants de productivité, mesurés sur la base de
son coût budgétaire apparent ramené aux encaissements. D'autre part, elle a observé
des écarts importants entre les régions, voire les départements, relevant
notamment des taux d'admission en non-valeur des impayés allant de 4,8 % à Lille,
à 9,4 % à Toulouse, et plus de 60 % aux Antilles. De même, les taux de remises
gracieuses ne représentent « que » 19 % des comptes d'assujettis à Rennes, mais
34 % à Toulouse. Les responsables du Service ne considèrent toutefois pas ces écarts
comme sensiblement différents de ceux qui peuvent être constatés pour les autres
impôts.
2.- Le constat critique de l'IGF, traduit par le précédent rapport
de la MEC sur le recouvrement de l'impôt : un impôt
« injuste, archaïque et coûteux »
Le rapport présenté en juillet 2000 par le précédent Rapporteur général de la
commission des Finances de l'Assemblée nationale, M. Didier Migaud, au nom de
sa Mission d'évaluation et de contrôle, a repris les principales critiques formulées
par le rapport de 1999 de l'Inspection générale des finances, élaboré sous la
direction de M. André Barilari, inspecteur général des Finances.
Sans revenir inutilement sur ce constat dépourvu d'ambiguïté et ayant fait
l'objet d'une conclusion consensuelle au sein de la commission des Finances, il
apparaît nécessaire d'en retracer les trois points principaux, qui ont conduit à
qualifier la redevance audiovisuelle d' « impôt archaïque, injuste et coûteux à
gérer », selon une formule qui a depuis fait florès.
« Archaïque », la redevance l'est sous de multiples aspects.
En premier lieu, son régime de taxe parafiscale - au demeurant très
particulier - témoigne des tous débuts de la Vème République. Ce régime,
incompatible avec les prérogatives constitutionnelles du Parlement en matière
d'impôt, disparaîtra cependant à la fin de l'année 2003.

? 20 ?
En second lieu, la redevance est fondée sur une assiette d'ores et déjà
techniquement dépassée, et dont l'obsolescence rapide est largement programmée.
Certes, la détention d'un poste de radio a fini par être exclue de l'assiette de
la redevance, en 1980, vingt ans après l'apparition des transistors, qui ont conduit à
une multiplication exponentielle du nombre de postes de radios par ménage
(aujourd'hui de 7 en moyenne). Il serait dommageable, pour la modernité et
l'acceptabilité de l'impôt, de devoir attendre aussi longtemps pour faire évoluer
l'assiette fondée sur la détention d'un poste de télévision.
Or, actuellement, l'assiette est sujette à de fortes critiques.
En premier lieu, le taux réduit pour les postes noir et blanc ne
correspond plus à la réalité technologique, et fait certainement l'objet d'abus
destinés à réduire le montant de redevance normalement dû.
Par ailleurs, le poste de télévision ne constitue plus le seul moyen
d'accéder aux programmes des chaînes publiques. Ainsi, il est d'ores et déjà
possible de dédoubler le moniteur (écran) et le tuner (dans un magnétoscope non
taxé par exemple), ce qui permet de voir les programmes diffusés sans être soumis à
aucune redevance : en effet, même si le décret n° 92-304 du 30 mars 1992 relatif à
l'assiette et au recouvrement de la redevance prévoit, depuis peu, que « Tout
dispositif permettant la réception de la télévision est considéré comme appareil
récepteur de télévision », cette définition extensive est à l'évidence difficilement
applicable et contrôlable dans le cas du couplage moniteur/tuner. Il est courant de
trouver, sur le marché, des micro-ordinateurs équipés, en série, d'une carte video et
d'un tuner permettant de regarder la télévision. Inversement, la détention d'un poste
utilisé comme simple moniteur associé à un magnétoscope ou à un lecteur de DVD
utilisé uniquement pour le visionnage d'enregistrements VHS ou DVD, ne permet
pas, en droit, d'échapper à la redevance, sauf à être en mesure de prouver que le
poste ne peut pas permettre d'accéder aux programmes hertziens.
L'obsolescence technique de l'assiette apparaîtra plus encore avec la
diffusion, à court ou moyen terme, de programmes de télévisions sans appareil de
télévision, avec un ordinateur de bureau accédant à l'internet haut débit : TF1
défend ainsi, pour un avenir proche (9), la technologie ADSL comme substitut à la
télévision numérique terrestre hertzienne. Avec les seules technologies existantes,
pourtant limitées en termes de débit d'information, et encore difficilement
compatibles avec une diffusion équivalent au broadcast, qui exige un débit d'au
moins 4 Mbit/s très supérieur à l'internet haut débit actuellement accessible en
France aux particuliers, il existe aujourd'hui déjà plus de 2.000 télévisions sur
l'internet (10).
Enfin, l'objet même de l'utilisation du produit de la redevance atteste de
son caractère archaïque. Ainsi, de la manière la plus évidente, le financement des
(9) Qui pourrait être la fin de l'année 2003, ou le début de l'année 2004. Cf. « Télévision : la course à l'ADSL », Les Échos,
12 juin 2003.
(10) La télévision sur Internet, de Michel Agnola et Rémy Le Champion, PUF, Que sais-je ?, n° 3648

? 21 ?
radios publiques par une redevance assise sur les postes de télévision ne présente
aucune logique autre qu'historique, même si, de manière marginale, le câble et le
satellite donnent accès, sur les postes de télévision, à un nombre important de radios,
notamment de la bande FM, en mode numérique. Surtout, les chaînes publiques ne
représentent plus qu'une part limitée de l'audience, devenue même minoritaire
puisque d'un ordre de grandeur limité à 40 %, et encore appelé à diminuer avec le
développement de l'audience des télévisions thématiques du câble et du satellite,
voire, d'ici quelques années, du numérique hertzien. Dans ces conditions, 60 % des
ménages peuvent ne jamais regarder les chaînes publiques, tout en restant assujettis à
une redevance exclusivement destinée à les financer.
« Injuste », la redevance l'est demeurée, même si certaines exonérations ont
été introduites depuis juillet 2000 en faveur des ménages âgés modestes.
En tout état de cause, la redevance demeure un impôt de montant fixe,
donc non progressif, et élevé au regard du prix d'achat des téléviseurs neufs. Ce
rapport est de plus en plus défavorable, dans la mesure où le prix des téléviseurs
diminue, alors que le montant de le redevance augmente significativement en
tendance, même s'il est resté fixe en 2003.
Par ailleurs, les exonérations décrivent maintenant un régime globalement
complexe. Ainsi, il est difficilement compréhensible, du point de vue de l'équité,
que les titulaires du RMI soient exonérés, mais à la condition qu'ils le demandent, et
ce sans aucun texte.
Enfin, il est difficile pour le redevable de comprendre pourquoi la détention
de postes multiples dans la résidence principale ne donne lieu au paiement que
d'une seule redevance, alors qu'ils peuvent aisément être regardés simultanément
par différents membres de la famille - ce qui est généralement la raison même de la
multi-détention - , quand la détention d'un poste unique dans une résidence
secondaire donne normalement lieu au paiement d'une seconde redevance, alors que,
sauf cas particulier, les téléviseurs sont rarement regardés simultanément par le
même foyer dans les résidences principale et secondaire. En tout état de cause, les
programmes sont les mêmes.
L'injustice de la redevance tient également à l'importance de la fraude
qu'elle subit, laquelle conduit à faire supporter par ceux qui l'acquittent
normalement la charge esquivée par ceux qui s'en exonèrent. Le précédent rapport
de la MEC indiquait que le Service de la redevance estimait le taux de fraude
environ à 7,6 %. L'IGF, dans son rapport, se fondant sur des rapprochements au
niveau départemental, concluait pour sa part à un taux de fraude sensiblement plus
élevé, à hauteur de 16,7 % au plan national, dont 10,9 % pour les résidences
principales et 65,9 % ( !) pour les résidences secondaires. Selon les données les plus
récentes fournies par la direction générale de la comptabilité publique, le taux de
fraude s'élèverait à environ 8,5 %. Ce taux n'est certes pas significativement

? 22 ?
supérieur à celui constaté à l'étranger, sur un impôt comparable (11), mais il est
néanmoins élevé, et même le plus élevé de tous les impôts français.
Cette fraude résulte de plusieurs facteurs cumulatifs, tenant pour certains
au caractère simplement parafiscal du prélèvement, et pour d'autres aux règles et à
la jurisprudence administrative applicables en particulier au cas des résidences
secondaires. Pour le premier cas, les contrôleurs ne disposent que de pouvoirs de
communication limitées par rapport aux contrôleurs fiscaux, alors que le
prélèvement est de type déclaratif, et que les déclarations par des tiers (vendeurs de
postes de télévision neufs) ne font pas l'objet de vérifications d'identité et d'adresse
particulièrement approfondies. Pour le second aspect, l'arrêt Le Scao du 9 janvier
1985, popularisé depuis près de vingt ans par la plupart des revues de vulgarisation
fiscale, interdit au Service de la redevance d'exiger le paiement d'une redevance au
titre de la résidence secondaire dès lors que l'intéressé indique que son poste de
télévision ne se trouve pas de manière permanente dans sa résidence secondaire.
« Coûteuse », la redevance l'est de manière structurelle, en raison de son
montant unitaire très bas et des difficultés juridiques et pratiques à la
recouvrer. Toutefois, par rapport à la taxe d'habitation dont le montant unitaire est
parfois du même ordre de grandeur que la redevance, celle-ci n'apparaît pas
nécessairement très coûteuse, puisque le coût de gestion d'un compte de
redevance, de 5,7 euros, doit être comparé à celui de 15,9 euros par article de taxe
d'habitation.
Le rapport de la MEC indiquait que le coût complet de gestion de l'impôt
s'élevait à environ 900 millions de francs (135 millions d'euros) se décomposant
comme indiqué dans le tableau suivant :
COÛTS EXTERNES A INTÉGRER AU COÛT COMPLET
Coûts Millions
de francs
Millions
d'euros
Certaines dépenses de personnel 94,5 14,4
Coût de l'immobilier du service de la redevance 4,1 0,6
Coût de recouvrement contentieux 303,8 46,3
Coût de l'administration centrale hors contentieux 5,6 0,9
Coûts totaux à réintégrer (1) 407,9 62,2
Coût budgétaire apparent (2) 488,4 74,5
Coût complet 897 136,7
(1) Source IGF,
(2) Source documents budgétaires
3.- La redevance a été conservée, au profit de la suppression
de la vignette automobile pour les particuliers
Malgré les critiques formulées par le rapport précité de la MEC à l'encontre
de la redevance audiovisuelle, au demeurant bien connues et largement partagées, il
(11) Par exemple, 9 % en Allemagne, selon les informations transmises par le service de la redevance.

? 23 ?
n'a pas été jugé utile, jusqu'à présent, et notamment sous la précédente majorité,
d'en tenir réellement compte et d'y mettre une fin raisonnable et nécessaire.
En particulier, lorsque les recettes fiscales du budget général se sont avérées
profiter pleinement des récentes années de croissance économique, il a été jugé
préférable de supprimer la vignette automobile due par les particuliers au profit des
départements, avec une compensation par l'État de la perte de recettes correspondant
précisément à l'ordre de grandeur du produit de la redevance audiovisuelle.
B.- DEPUIS TROIS ANS, UNE GESTION CONTRASTEE
1.- De réels efforts de productivité du service de la redevance
Il est incontestable que le Service de redevance a réussi, de manière aussi
régulière que permanente, à réaliser des gains de productivité sensibles, grâce à
l'automatisation de tâches répétitives qui s'y prêtaient bien, qui ont permis une
diminution des postes budgétaires nécessaires à la gestion du recouvrement, du
contrôle, et des contentieux.
Ainsi, le coût budgétaire apparent du Service de la redevance ramené au
produit de celle-ci a pu diminuer, en dix ans, entre 1992 et 2002, de 4,4 % à
3,5 %, niveau stabilisé depuis 2000.
De même, les effectifs du Service sont passés de 1589 en 1992 à 1426 en
2002, soit une diminution de 163 emplois budgétaires, représentant 10,2 % des
effectifs d'il y a dix ans.
2.- Un effort incontestable de contrôle
Parallèlement aux efforts de productivité dans le recouvrement de la
redevance, le Service de la redevance a su réaliser des progrès sensibles dans la
lutte contre la fraude. Grâce notamment aux recoupements autorisés de fichiers, en
particulier avec celui de la taxe d'habitation, la capacité du service à mieux identifier
les redevables de la redevance s'est sensiblement accrue.
De la fin de l'année 1992 à 2002 inclus, le Service de la redevance a :
- régularisé, grâce à des campagnes de contrôle, 3,6 millions de situations
de détenteurs de téléviseurs non déclarés ;
- envoyé 4 millions de questionnaires pour réexamen de droits à
l'exonération et remis en paiement près d'un million de comptes ;
- porté le taux de recouvrement de 76,4 % à plus de 80,6 % sur l'exercice
courant.
L'ensemble de ces actions a permis au produit global de la redevance de
progresser, sauf les deux dernières années du fait des nouvelles exonérations,
sensiblement plus vite que le taux de la taxe.

? 24 ?
En 2002, l'incidence financière des contrôles et enquêtes du service de la
redevance s'élève à un peu plus de 64 millions d'euros, décomposés en :
- 37 millions d'euros pour la recherche de postes non déclarés, avec
382.000 ouvertures de comptes dans l'année, en décroissance toutefois par rapport
au pic de 1998 (450.000 ouvertures de comptes suite à recherche de postes non
déclarés, avec les premiers croisements avec la taxe d'habitation) ;
- 27 millions d'euros de maintien ou d'ouverture de comptes payants suite
à recherche d'adresse,
- 300.000 euros issus du contrôle des déclarations par les commerçants.
Ces résultats laissent toutefois supposer que les croisements et
recoupements avec les fichiers de la taxe d'habitation approchent sans doute d'ores
et déjà les limites de leur efficacité.
3.- Un coût qui demeure élevé, pour des raisons structurelles
Le coût de gestion de la redevance ne peut guère se réduire très
significativement, compte tenu des multiples caractéristiques du prélèvement qui en
alourdissent la gestion. Doivent notamment être pris en compte :
- la relative modicité du montant unitaire de ce prélèvement au titre
duquel doivent être gérés plus de vingt-trois millions de comptes, avec une
croissance moyenne de 310.000 comptes par an depuis dix ans ;
- la complexité de la réglementation, notamment des exonérations,
générant un volume considérable de courriers d'information ;
- les charges découlant des efforts de contrôle et de recoupements de
fichiers nécessaires pour améliorer le paiement ;
- l'importance des frais de contentieux, en particulier rapportés au
montant unitaire ;
- la forte croissance des exonérations, qui réduisent d'autant le produit
perçu, tout en accroissant les charges de gestion.
Globalement, le coût direct apparent du Service, tel qu'imputé en
dépenses du compte d'affectation spéciale de la redevance audiovisuelle, s'élève à
73,5 millions d'euros en 2002 et 2003, pour 73 millions d'euros en 2001. Mais ce
coût, comme l'indiquait le rapport de l'IGF, ne comprend pas celui du
recouvrement contentieux effectué par la DGCP pour le compte du Service, ni les
rémunérations accessoires des agents d'encadrement, ni de l'équivalent de
l'occupation domaniale des locaux, ni, enfin, des cotisations patronales « maladie »
supportées par le budget des charges communes. Globalement, la mission de l'IGF
estimait à près de 410 millions de francs (60 millions d'euros), le supplément de

? 25 ?
coût d'intervention de l'administration fiscale dans la gestion de la redevance, soit
un taux complet d'intervention de 7,06 %, plus de quatre fois supérieur à la moyenne
des administrations fiscales (1,6 %).
Cette situation n'a pas évolué depuis 2000 : les coûts de recouvrement
contentieux continuent à représenter une fraction de près du tiers du coût complet
d'intervention de l'administration dans la gestion de la redevance. Le directeur
général de la comptabilité publique a indiqué que, selon les dernières informations
dont il disposait, le coût global d'intervention de l'administration s'élevait à
6,3 % (12). Ce taux doit être comparé à celui de la gestion de la taxe d'habitation, de
4,2 %, qu'il dépasse donc de 50 %.
Pour l'État, la réforme de la gestion de la redevance représente donc,
globalement et à terme, un enjeu financier d'environ 100 à 130 millions d'euros.
4.- Un taux de recouvrement, relativement faible, et encore
décroissant
Le taux de recouvrement de la redevance en année N+1 (au 31 décembre
de l'année suivant celle de l'émission, le plus représentatif du recouvrement
définitif) n'a jamais dépassé 96,1 % en niveau brut, et 95,5 % des prises en
charges nettes (hors opérations d'ordre telles qu'annulations, admissions en nonvaleurs
pour erreurs,...). Ce taux, déjà relativement faible, tend à se dégrader
régulièrement depuis 1998, et n'atteint plus que 94,54 % en valeur nette, à
comparer au pic -relatif- de 95,5 % il y a cinq ans.
Dans ces conditions, les restes à recouvrer représentaient à la fin 2002 un
montant global de 696 millions d'euros.
(en millions d'euros)
Taux de recouvrement
(en %) Restes à recouvrer
Exercices
2000 2001 2002 2000 2001 2002
Variations
2001/2002
(en %)
Variations
2000/2001
(en %)
Courant 82,99 82,09 80,63 379,8 404,2 443,6 + 6,4 + 9,8
Précédent 69,23 64,70 63,06 97,0 109,4 118,7 + 12,8 + 8,5
Antérieurs 16,81 16,00 18,75 132,1 148,2 133,7 + 12,2 - 9,8
Total Ns Ns Ns 608,9 661,8 696,0 + 8,7 + 5,2
(12) Le coût de collecte de la redevance est du même ordre de grandeur au Royaume-Uni (5 %), mais sensiblement supérieur
à celui de l'Allemagne (1,6 %), selon les données comparatives fournies par le service de la redevance.

? 26 ?
TAUX DE RECOUVREMENT AU 31 DÉCEMBRE DE L'ANNÉE N + 1
90
92
94
96
98
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Source : Service de la redevance
Cette baisse du taux de recouvrement doit être analysée parallèlement à
l'augmentation massive (+ 18,3 %, soit + 70,7 millions d'euros) des réductions,
au titre des dégrèvements, des remises gracieuses et des admissions en nonvaleurs,
accélérées sur les exercices antérieurs pour « clarifier » la situation des
créances douteuses. Sur l'ensemble des cinq centres de recouvrement, les remises
gracieuses représentent 1,5 % du total brut à recouvrer, et les admissions en nonvaleurs
de créances irrécouvrables 5,55 % (cf. annexe 2), soit des niveaux élevés,
mais qui demeurent relativement mal connus, faute d'une identification précise des
types de motifs justifiant la décision de l'administration.
5.- De nouvelles exonérations, qui réduisent le produit de la
redevance et perturbent son principe même
La logique de la redevance a été battue en brèche par la réapparition
progressive d'exonérations liées à l'âge et au revenu, selon une logique tout à fait
différente de celle de la redevance elle-même, normalement liée à la détention, et à
l'utilisation supposée, d'un téléviseur donnant accès au service public. Ces
exonérations représentent aujourd'hui un montant considérable, par rapport au
produit global de la redevance.
La réapparition des exonérations, à la suite d'initiatives parlementaires,
correspond à la fois au souci de réduire le poids de la redevance pour les
personnes âgées modestes supposées en dépendre le plus, à la nécessité de tenir
compte des possibilités budgétaires (qui expliquent la diminution par étapes de la
condition d'âge, fixée d'abord à 70 ans, avant d'être ramenée à 65 ans), et peut-être
aussi à l'idée que l'augmentation des exonérations accroît encore le caractère
économiquement irrationnel de la redevance, la condamnant ainsi un peu plus à
terme.
La juxtaposition des différents régimes d'exonérations est devenue
maintenant particulièrement complexe, avec plusieurs groupes plus ou moins
segmentés ou avec un recouvrement plus ou moins important.

? 27 ?
a) Les exonérés antérieurs au premier janvier 1998
Ce sont des personnes qui, nées avant le 1er janvier 1933, donc âgées d'au
moins 65 ans au 31 décembre 1997, ont bénéficié l'année précédente d'un montant
de revenu n'excédant pas la limite prévue pour bénéficier d'un dégrèvement de taxe
foncière et de taxe d'habitation (article 1417-1 du code général des impôts).
L'exonération de ces personnes est maintenue, sous réserve qu'elles continuent à
remplir les conditions précitées.
Bénéficient également de l'exonération les invalides, au taux minimum de
80 %, quel que soit leur âge, s'ils ont perçu l'année précédente un revenu dont le
montant n'excède pas la limite précitée, ainsi que les établissements recevant les
bénéficiaires de l'aide sociale et les établissements hospitaliers ou de soins non
assujettis à la TVA.
b) Les exonérés à compter du premier janvier 1998
En application de l'article 2 du décret n° 93-1314 du 20 décembre 1993, ce
sont des personnes qui, âgées de 65 ans au 1er janvier de l'année d'exigibilité de la
redevance, n'ont obtenu le bénéfice de l'exonération que sur justification de la
perception du FSV (Fonds de Solidarité Vieillesse).
Le décret du 3 octobre 2002 a abrogé les deux dispositifs précédents en
faveur des personnes âgées, compte tenu :
- pour le premier, que le régime d'exonération entré en vigueur en 2002 a
rétabli, à peu de choses près, la condition de ressources antérieures (non-imposition
à l'impôt sur le revenu de 1982 à 1996, et revenu fiscal de référence à partir de
1997) ;
- pour le second, que le plafond de ressources annuelles auquel est
subordonnée l'allocation supplémentaire du FSV est trop bas pour qu'une personne
la percevant puisse, en tout état de cause, être imposée à l'impôt sur le revenu.
c) Les nouveaux exonérés à compter du premier janvier 2001
En application de l'article 32 de la loi de finances pour 2001, ce sont les
personnes qui, âgées d'au moins 70 ans au 1er janvier de l'année d'exigibilité de la
redevance, ne sont pas imposées à l'impôt sur le revenu au titre de l'avant-dernière
année précédant l'année d'exigibilité, et qui ne sont pas non plus imposables à l'ISF.
d) Les nouveaux exonérés à compter du premier janvier 2002
En application de l'article 31 de la loi de finances pour 2002, l'exonération
précédente prévue pour les personnes non-imposables à l'impôt sur le revenu a été
élargie des plus de 70 ans aux plus de 65 ans.

? 28 ?
EXONÉRATIONS DE LA REDEVANCE
(en millions d'euros)
Catégories de
bénéficiaires
Nombre
au 30 juin
2000
Droits
non émis
Nombre
au 30 juin
2001
Droits
non émis
Nombre
au 30 juin
2002
Droits
non émis
Personnes âgées
(65 ans)
2.852.872 320,5 2.699.342 303,7 2.899.866 332,6
Personnes âgées
(70 ans)
0 0 148.550 16,9 452.728 52,6
Invalides 613.547 69,6 648.528 73,7 690.466 79,9
Établissements 23.698 2,7 24.183 2,8 24.693 2,9
Fonds de Solidarité
vieillesse
30.002 3,4 41.234 4,7 44.342 5,1
Total 3.520.119 396,2 3.561.837 401,8 4.112.095 473,1
Source : Ministère de la Culture et de la Communication
6.- Le retour des subventions budgétaires dans le financement
de l'audiovisuel public
En conséquence de la loi du 1er août 2000 modifiant la loi relative à la
communication du 30 septembre 1986, qui impose la compensation financière par
l'État des exonérations de redevance à finalité sociale, l'État contribue depuis
2000, par des crédits budgétaires inscrits pour ordre au budget des services
généraux du Premier ministre, aux ressources du compte d'affectation spéciale de
la redevance, pour des montants croissants, qui atteignent maintenant près de
450 millions d'euros, soit près de 25 % du produit de la collecte nette du coût du
recouvrement, et 20 % du total des ressources publiques consacrées à
l'audiovisuel au plan national.
Ainsi, le financement budgétaire est-il, indirectement, revenu dans le
« circuit » du financement de l'audiovisuel public, attestant, par là même, que la
budgétisation des ressources est déjà une réalité, au moins partielle.
Les crédits budgétaires compensant les exonérations ont d'ailleurs été
soumis, comme les autres crédits inscrits au budget général, à des mesures de
gestion infra-annuelle et de régulations budgétaires.
Ainsi, le chapitre 46-01 du budget des services généraux du Premier
ministre , support des compensations d'exonération, a-t-il fait l'objet, par le décret
du 14 mars 2003, d'une annulation de 17,5 millions d'euros, correspondant aux 2/3
de l'excédent de collecte de la redevance au titre de l'exercice 2002, qui s'élève à
26,5 millions d'euros.
De même, le chapitre a-t-il fait l'objet d'une mise en réserve au premier
semestre 2003, avec un gel (dénommé solde mis en réserve) au 21 mars 2003 de
14,319 millions d'euros.

? 29 ?
ÉVOLUTION DES DOTATIONS PUBLIQUES
(en millions d'euros)
Loi de
finances pour
2000
Loi de
finances pour
2001
Loi de
finances pour
2002
Loi de
finances pour
2003 (1)
Encaissements de redevance nets du coût du service 2.000,10 1.974,29 1.977,4 2.030,7
Affectation d'excédents de collecte des années antérieures + 21,56 0,00 + 13,7 + 40,0
Total des recettes de redevance disponibles 2.021,66 1.974,29 1.991,1 2.070,7
Crédits budgétaires affectés au titre du remboursement
des exonérations
137,20 413,78 478,6 449,2
Total T.T.C. disponible 2.158,86 2.388,07 2.469,7 2.519,9
Total H.T. disponible 2.114,47 2.338,95 2.418,9 2468,0
Subvention du ministère des affaires étrangères versée
directement à RFI
68,94 68,94 69,7 70,4
Total des ressources publiques 2.183,37 2.407,86 2.488,56 2.538,4
Source : Ministère de la Culture et de la communication
(1) Prévisions à l'automne 2002
7.- La difficulté de faire évoluer le produit unitaire
Les récents exercices ont montré la difficulté politique et psychologique
qui entoure actuellement l'évolution du montant unitaire de la redevance, après
une période de croissance soutenue.
Cette difficulté résulte de la nature de la redevance qui constitue, il est vrai,
un prélèvement perçu, sous une forme identifiée par un avis de mise en
recouvrement autonome, sur la quasi-totalité des ménages, et notamment sur la
quasi-totalité des ménages non imposables à l'impôt sur le revenu, à l'exception
de ceux dont l'un des membres est âgé de plus de 65 ans.
Le choix du maintien inchangé, en monnaie courante, du montant unitaire
de la redevance, selon l'option retenue à l'automne 2002 au titre de 2003, est
cohérent avec l'orientation générale consistant à ne pas augmenter les impôts, au
sens large, et, dans la mesure du possible, à les baisser. Il faut cependant conserver à
l'esprit que, même en situation d'inflation faible, ce maintien correspond à une
diminution en monnaie constante, dont l'effet pourrait devenir sensible s'il devait
être maintenu sur une période de plusieurs années.
Cette évolution rompt avec la tendance à la croissance de la redevance en
monnaie constante (cf. annexe 3). La décision de maintenir inchangé le taux de
redevance en 2003 (soit 116,31 euros pour un téléviseur couleur, et 74,31 euros pour
un téléviseur noir et blanc), fait en effet suite à un relèvement des taux de 1,8 %
décidé en 2002 par le précédent Gouvernement, et à une hausse cumulée, sur les
cinq années de la période 1997-2002, de 9 %, concentrée sur les années 1998,
1999 et 2002. Sur les trois années 2001 à 2003, en revanche, le montant de la
redevance n'aura augmenté que de 1,8 %, pour une inflation sur la même période de
4,5 %, soit une diminution en monnaie courante de 2,7 % sur trois ans.
L'aspect psychologique que revêt toute décision d'évolution du montant
unitaire de la redevance doit cependant être analysé au regard de la modestie des
sommes en jeu : une croissance de 1 % du montant unitaire ne représente, en
effet, pour le taux couleur, qu'un supplément, en valeur absolue, de 1,16 euro (soit
moins de 10 francs).

? 31 ?
III.- QUELLE SOLUTION DE SUBSTITUTION ?
A.- LA BUDGETISATION DES RESSOURCES DE L'AUDIOVISUEL
1.- L'inopportune suppression de toute recette spécifique : un
objectif à terme, qui se heurte à un contexte de pénurie de
ressources publiques
La suppression de toute recette spécifique destinée exclusivement à
l'audiovisuel public, et notamment l'abandon complet de l'actuelle redevance se
traduirait mécaniquement par une perte de recettes publiques de plus de 2 milliards
d'euros. Cette mesure irait clairement dans le sens de la réduction des
prélèvements pesant sur les ménages, même si la redevance ne fait pas actuellement
partie, dans son régime parafiscal affecté, de la liste des prélèvements obligatoires.
Par ailleurs, la budgétisation des crédits de l'audiovisuel permettrait, dans
son principe, de rentrer dans l'orthodoxie budgétaire, fondée par les grands
principes renouvelés, et même renforcés, par la loi organique. Naturellement, il
conviendrait, dans ce cas de figure, de mettre sur pied un mécanisme garantissant un
financement certain à l'audiovisuel public, en particulier exempté des mesures de
régulation budgétaires, sous le contrôle, ou du moins avec l'avis d'un organisme
extérieur, qui pourrait être le CSA (Conseil supérieur de l'audiovisuel).
Même si l'on comprend bien la justification et l'intérêt de l'affectation
d'une recette à une dépense, ce mécanisme demeure en effet profondément contraire
au principe d'universalité qui régit les finances publiques, et suivant lequel tous les
impôts financent toutes les dépenses, de façon à éviter de faire peser sur l'impôt la
question de la légitimité de la dépense à laquelle il serait consacré spécifiquement, ni
à grever la dépense de la question de la légitimité de l'impôt spécifique qui la
financerait.
En l'espèce, la loi organique a maintenu la possibilité de compte
d'affection spéciale au sein du budget de l'État, mais en en restreignant
sensiblement le champ possible par l'exigence d'une « relation directe » entre la
ressource et la dépense.
Les contraintes budgétaires liées aux difficultés économiques générales
rendent le choix d'une budgétisation du financement de l'audiovisuel
particulièrement peu opportun, d'autant que, si l'audiovisuel public devait alors être
financé par un supplément de recettes du même budget général, celui-ci pourrait,
suivant les modalités, conduire à relever le taux des prélèvements obligatoires d'un
supplément qui s'élèverait à environ 0,13 % (13) du PIB.
(13) 2 milliards d'euros, sur un PIB de1 520 milliards d'euros en 2002.

? 32 ?
Mais l'importance de la somme à financer, le risque pour les entreprises qui
découleraient des mesures de régulation infra-annuelles, et la difficulté de garantir
une croissance annuelle réelle de l'ordre de 3 %, conduit, à court et sans doute à
moyen terme, à ne pas retenir l'hypothèse de budgétisation des crédits. En
conséquence, le maintien d'une somme affectée s'impose comme « la plus mauvaise
des solutions à l'exception de toutes les autres », pour reprendre une formule souvent
utilisée, mais parfaitement claire.
2.- La suppression du compte d'affectation spéciale : une
budgétisation maintenant une recette spécifique ?
On pourrait également envisager que la recette dévolue à l'audiovisuel soit
affectée au budget général, en contrepartie de l'engagement du Gouvernement
d'inscrire au budget des dépenses budgétaires d'un montant au moins égal. Mais les
exemples récents de budgétisation d'organismes jusqu'alors financés par une
ressource fiscale affectée, - à l'instar de l'ANAH (Agence nationale pour
l'amélioration de l'habitat) -, ne plaident guère en faveur de cette solution, du moins
si l'on se place du point de vue de l'organisme à financer : en effet, les subventions
budgétaires sont généralement devenues rapidement inférieures au produit de
l'impôt réaffecté au budget général.
B.- LA TRANSFORMATION NECESSAIRE DE LA REDEVANCE A COURT TERME
Compte tenu des obstacles s'opposant, du moins aujourd'hui, à la
suppression complète d'un financement spécifique de l'audiovisuel public par une
ressource affectée, il convient d'analyser les contraintes complexes qui s'imposent
alors.
1.- Une décision impérative concernant la redevance
audiovisuelle d'ici le 1er janvier 2004
La redevance fait l'objet de critiques de principe depuis de nombreuses
années. Il a cependant été régulièrement décidé de conserver ce prélèvement
quasiment inchangé, car son évolution pose plusieurs types de problèmes difficiles à
résoudre.
La situation actuelle est très différente. En effet, en application de la loi
organique, l'ensemble du régime de la parafiscalité disparaît au plus tard au 31
décembre 2003, incluant la redevance. Une décision est donc impérative, faute de
laquelle, à compter du 1er janvier prochain, l'audiovisuel public ne serait plus
financé. La LOLF ouvre donc une fenêtre incontournable, qu'il faut prendre pour
ce qu'elle est : l'occasion, qui ne se représentera plus de sitôt, de procéder à une
réforme, aussi attendue que souvent repoussée, et qui pourrait être considérée
comme emblématique d'une réelle volonté de réformer l'État.

? 33 ?
En tout état de cause, le projet de loi de finances pour 2004 devra contenir
un dispositif de financement de l'audiovisuel public, et notamment une traduction
fiscale de la décision qui aura été prise concernant le devenir de la redevance. Ce
dispositif se trouvera en première partie du projet si est maintenu le principe d'une
recette fiscale affectée à un compte spécial du Trésor ou au budget général, sauf si
un autre projet ou proposition de loi est susceptible d'être adopté définitivement plus
tôt que le projet de loi de finances, et avant le 1er janvier 2004, ce qui paraît difficile.
2.- La nécessité de décisions rapides et claires
La clarification rapide de l'avenir de la redevance actuelle s'impose pour
deux raisons essentielles :
- la redevance fait l'objet, depuis de nombreuses années, de critiques
récurrentes, parfois excessives, mais souvent justifiées, qui lui ont sans doute
progressivement fait perdre une grande part de sa légitimité pour les
redevables. A défaut de conforter dans leur attitude ceux qui s'acquittent
normalement du prélèvement, une communication trop systématique sur le thème
d'une fraude considérable ne peut guère que donner aux fraudeurs le sentiment d'une
certaine « normalité ». Pour les mêmes raisons, les incertitudes renouvelées chaque
année sur le sort du service de la redevance et le devenir du prélèvement ne peuvent
que difficilement avoir un effet favorable sur les agents chargés de recouvrer et de
contrôler la redevance. Une position durable dans le temps s'avère maintenant
nécessaire, pour consolider le financement de l'audiovisuel public et répondre aux
attentes normales des personnels du service quant à un minimum de visibilité sur
leur sort dans le temps. Ces différents arguments plaident évidemment pour que la
réforme envisagée, quelle qu'elle soit, ne soit pas reportée à une date trop ultérieure ;
- la mise en oeuvre, en 2004, de certaines des hypothèses envisageables,
notamment le resserrement du lien avec la taxe d'habitation, impose des délais
techniques et informatiques longs, et cruciaux pour la réussite de l'opération,
aujourd'hui estimés à environ quinze mois. En conséquence, qu'il s'agisse de retenir
ou d'exclure cette hypothèse, la décision devra impérativement être prise au plus
tard en juillet prochain, pour une taxe d'habitation mise en recouvrement en
septembre de l'année suivante.
C.- DE NOUVELLES CONTRAINTES JURIDIQUES
1.- Les nouvelles contraintes budgétaires et fiscales posées
par la loi organique relative aux lois de finances
Le débat démocratique est aujourd'hui mené à l'occasion de la discussion
du budget de la culture et de la communication, et du compte d'affectation spéciale
de la redevance audiovisuelle. A cet égard, la réforme budgétaire introduite par la loi
organique a posé de nouvelles règles, qui s'imposeront à compter de l'automne
2005, pour la présentation du projet de loi de finances pour 2006.

? 34 ?
En l'espèce, les modifications prennent trois formes :
- les comptes d'affectation spéciale peuvent être maintenus, mais à la
condition d'une « relation directe » entre la ressource affectée et la dépense
qu'elle finance, en application du I de l'article 21 de la loi organique. Ce lien paraît
pouvoir être présumé pour une ressource du type de la redevance audiovisuelle. Il ne
l'est pas nécessairement avec toute autre ressource affectée potentielle, notamment
dès lors qu'elle n'aurait aucun rapport direct avec l'audiovisuel. De même, le lien
direct entre une imposition assise sur la détention d'un poste de télévision avec le
financement des radios publiques (Radio-France et RFI), ainsi que les orchestres, le
choeur et la maîtrise de Radio-France paraît sensiblement moins évident. Or ne pas
respecter la contrainte organique du lien direct en présentant, à l'automne 2005, un
compte d'affectation spéciale d'une ressource dépourvue de ce lien direct, pourrait
donner lieu à une première contestation par le Conseil d'État dans son avis sur le
projet de loi de finances, et, surtout, à une possible censure constitutionnelle pour
non-respect des règles organiques, qui serait lourde de conséquences pour les
organismes de l'audiovisuel public;
- le compte d'affectation spéciale constitue une mission à lui seul,
laquelle doit être décomposée en programmes ;
- l'adoption du compte exigera un vote spécifique. En conséquence, on
peut s'interroger sur l'utilité qu'il y aura à maintenir, à compter du projet de loi de
finances pour 2006, un article spécifique fixant la répartition du produit de la
redevance en loi de finances, puisque l'examen du compte d'affectation spéciale
aura strictement le même objet, et fera l'objet d'une décision spécifique des
assemblées.
A contrario, il faut souligner que l'article 2 de la loi organique (14) maintient
la possibilité d'affecter une recette fiscale particulière sans exiger un compte
d'affectation spéciale, par exemple directement à un établissement public
administratif de financement qui serait uniquement chargé de ventiler le produit
entre les bénéficiaires(15). Mais, dans ce cas, la répartition entre les différents
organismes de l'audiovisuel public ne pourrait plus se trouver en loi de finances,
car elle représenterait, par rapport au domaine autorisé de celle-ci, un « cavalier
budgétaire ». Il pourrait donc y avoir discussion annuelle du montant unitaire de la
taxe en première partie du projet de loi de finances, pour autant qu'il soit prévu de le
faire évoluer, mais plus de discussion parlementaire sur la répartition, qui constitue
pourtant un enjeu particulièrement lourd de la politique de la communication
audiovisuelle du gouvernement.
(14) Aux termes du second alinéa de l'article 2 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 : « Les
impositions de toute nature ne peuvent être directement affectées à un tiers qu'à raison des missions de service public
confiées à lui, et sous les réserves prévues par les articles 34, 36 et 51», c'est-à-dire que la perception soit autorisée par
la loi de finances, -comme tous les autres impôts, ce qui ne représente aucune condition spécifique-, que l'affectation
soit opérée par une loi de finances, et que l'évaluation de son montant soit indiqué en annexe au projet de loi de
finances. Cf. La réforme du budget de l'État, LGDJ, 2002
(15) Comme dans le cas des nombreuses taxes affectées au FOREC, pour le financement des allègements de charges sociales
patronales, sans lien direct entre la recette et les dépenses.

? 35 ?
Par ailleurs, dans l'hypothèse d'une transformation de la redevance en
imposition de toute nature (cf. infra), la question du montant de la « nouvelle »
redevance se posera chaque année, lors de la discussion budgétaire. Tel est
naturellement l'objectif de la loi organique. Pour autant, il conviendrait de ne pas
perturber exagérément, par une incertitude excessive, la préparation du budget
d'une entreprise de la taille de France Télévisions.
Un minimum de visibilité pour la direction et la stratégie de l'entreprise à
moyen terme exigerait de mettre en place une forme de pluri-annualité, par
exemple avec le choix du montant de la redevance avec un décalage d'un an. Mais il
demeure qu'un tel choix pourrait être remis en cause à chaque discussion budgétaire,
faute d'un texte contraignant à respecter cette règle à un niveau organique,
susceptible de s'imposer au législateur ordinaire.
2.- Les limites à la réforme découlant des contraintes
communautaires
La redevance audiovisuelle, en tant que ressource publique affectée au
financement d'entreprises du domaine concurrentiel, fait l'objet d'un suivi par la
Commission européenne depuis le dépôt d'une plainte par TF1 en 1992. En
l'occurrence, le régime des aides publiques au secteur audiovisuel est encadré par
une communication de la Commission concernant l'application aux services publics
de radiodiffusion des règles relatives aux aides d'État (2001/C 320/04), en date du
17 octobre 2001, qui opère une distinction entre les aides « existantes », établies
antérieurement au Traité de Rome, et celles qui lui sont postérieures. La
Commission n'a pas, jusqu'à présent, infirmé l'analyse du Gouvernement français,
posant le principe que la redevance, instaurée en 1949, n'a pas à faire l'objet d'une
analyse au regard de son incidence sur la concurrence.
Mais la Commission européenne souhaiterait peut-être lever cette ambiguïté
dans l'hypothèse où l'actuelle redevance subirait des modifications
suffisamment significatives pour que le nouveau régime soit considéré comme
substantiellement différent de l'actuel. Il conviendrait alors de procéder à une
analyse circonstanciée, en fonction de la nature et des modalités de la nouvelle
recette.
Une partie importante des conditions posées par la communication
précitée est d'ores et déjà satisfaite : définition claire de la mission et des
obligations de service public (prévues par les cahiers des charges et la loi du
30 septembre 1986; contrôle du respect des obligations de service public par un
organisme indépendant (le CSA) ; obligation de transparence, avec la séparation
juridique et comptable des activités strictement commerciales (avec la filialisation
des activités commerciales dérivées) ; proportionnalité des moyens publics au coût
net induits par la mission de service public. Néanmoins, l'hypothèse d'un réexamen
approfondi du régime du financement public de l'audiovisuel public concurrentiel,
dans le cas d'une réforme substantielle de ses modalités actuelles, créérait à
l'évidence un risque de fragilité juridique.

? 36 ?
D.- L'EVENTAIL DU POSSIBLE, FORTEMENT REDUIT EN PRATIQUE
1.- Des solutions novatrices intéressantes, mais difficilement
praticables
De nombreuses hypothèses ont été évoquées, ici et là, comme autant de
solutions de substitution, totales ou partielles, à une redevance présentant trop de
défauts. Malheureusement, la plupart de ces hypothèses prêtent également le flanc à
la critique, soit parce qu'en l'absence de relation directe entre la recette et le
service public audiovisuel, il ne serait plus possible de procéder à moyen terme à une
affectation dans le cadre de la loi de finances ; soit parce que le caractère trop
innovant pourrait laisser augurer de possibles critiques au plan communautaire ;
soit par un certain manque de réalisme économique.
Pour sa part, le rapport de juillet 2000 de la MEC, présenté par M. Didier
Migaud, préconisait soit de supprimer complètement la redevance, assise sur la
détention d'un poste de télévision, et jugée « archaïque, injuste et coûteuse à
recouvrer » au profit d'une budgétisation des crédits, soit de lui substituer
l'affectation du prélèvement sur les jeux qui finance actuellement le budget
général.
La première solution a été écartée en 2001, comme on l'a dit, alors que
les recettes fiscales connaissaient une forte croissance, au profit de la suppression de
la vignette automobile. La seconde se heurte à plusieurs obstacles rédhibitoires :
? Une fragilité économique :
- l'audiovisuel public ne peut que difficilement dépendre, pour son
financement, que du dynamisme d'une entreprise, - la Française des jeux - qui
représente la moitié (1,27 milliard d'euros prévus en 2003) du produit des jeux
affecté au budget général, ou de l'appétence des joueurs pour les casinos
(955 millions d'euros) et le PMU (328 millions d'euros). Au dynamisme actuel des
enjeux peut fort bien succéder une période de baisse brutale. Par ailleurs, la
Française des Jeux, et a fortiori les casinos et le PMU sont dépourvus de tout lien
avec des finalités liées à l'audiovisuel public;
- le lien entre la Française des jeux et les chaînes de télévision, tant
publiques que privée, qui diffusent ses émissions de tirage de jeux, serait perturbé
par le fait que les enjeux financeraient exclusivement l'audiovisuel public.
? Une fragilité juridique :
- il n'y a pas, au sens juridique de la loi organique, de relation directe
évidente entre les jeux et l'audiovisuel public;
- la substitution de la recette affectée pourrait être interprétée au plan
communautaire comme une aide d'État nouvelle, susceptible d'être remise en cause.

? 37 ?
? Une fragilité budgétaire : dans le cas d'une substitution pure et simple à la
redevance des 2 milliards d'euros aujourd'hui prélevés sur les enjeux au profit du
budget général, ce produit devrait faire l'objet d'une compensation, sauf à accroître
le déficit budgétaire de l'État. Par ailleurs, le financement de l'audiovisuel par un
prélèvement supplémentaire sur les jeux impliquerait de doubler le prélèvement
actuel, ce qui serait incompatible avec la pérennité du chiffre d'affaires des sociétés
de jeux (Française des jeux, PMU). En effet, pour ne prendre que le cas de la
Française des jeux, le prélèvement public sur ses enjeux s'élève déjà à 26,8 % et la
part redistribuée aux joueurs seulement à 61 %. Doubler le prélèvement actuellement
affecté au budget général (1,2 milliard d'euros sur des enjeux de 7,4 milliards
d'euros) risquerait de dissuader très rapidement les joueurs, en ramenant la part qui
leur revient à environ 45 %. Au total, en application du principe selon lequel « trop
d'impôt tue l'impôt », le prélèvement supplémentaire pourrait conduire à réduire les
enjeux, voire le montant du prélèvement lui-même, celui-ci étant calculé en
pourcentage d'une assiette qui serait alors en diminution.
Quant aux solutions d'impositions affectées complémentaires, notamment
la perception de redevances sur l'utilisation des fréquences ou sur le chiffre
d'affaires des télécommunications, elles ne paraissent pas plus compatibles avec les
différentes contraintes précitées (absence de relation directe, contrainte
communautaire, importance du produit attendu). En revanche, elles seraient de
nature à remettre fondamentalement en cause l'équilibre économique et juridique
des secteurs concernés - la gratuité des fréquences s'accompagne aujourd'hui
d'obligations de production, exprimées notamment en pourcentage du chiffre
d'affaires, qui s'imposent aux chaînes publiques et privées. L'idée, parfois évoquée,
d'un financement, même partiel, du secteur public par un prélèvement sur les
recettes de publicité du secteur télévisuel privée et public, - reprenant le concept du
financement du fonds de soutien à l'expression radiophonique (FSE) - finançant
exclusivement le secteur public, poserait également des difficultés évidentes.
Le cas britannique, dans lequel la collecte de la redevance a été confiée à
une société privée sous la forme d'une délégation de service public, pourrait
également susciter l'intérêt, même si les résultats de la première délégation se sont,
semble-t-il, avérés décevants, et ont conduit à transférer la collecte à un autre
partenaire (16). Cette solution, pour séduisante qu'elle soit, serait cependant sans
doute plus difficilement envisageable dans l'univers juridico-administratif français,
surtout dans le cadre de la transformation de la redevance en imposition, dont le
recouvrement est opéré avec des contraintes exorbitantes du droit commun. Il existe
certes des impôts pesant économiquement sur les ménages, mais qui sont collectés
par des organismes privés, comme la TVA ou la TIPP, mais, dans ce cas, c'est
l'organisme privé qui est le redevable, et le garant du paiement, ce qui constitue
un cas sensiblement différent.
(16) Selon une étude comparative élaborée par l'organisme autrichien de régulation de l'audiovisuel, le taux d'évasion
record de 8,8 % au début 2002, découlant de la gestion par l'ancienne entreprise collectrice, Consignia, a été réduit à
7,9 % dès la fin mars 2002, avec le nouveau contractant, dénommé Capita. De même, les coûts de collecte ont été
sensiblement diminués, et Consignia fait l'objet de réclamations pour non-respect de ses obligations contractuelles.

? 38 ?
En conclusion, il convient de conserver une recette affectée, proche de
l'actuelle redevance. Mais ses modalités de gestion doivent être améliorées, de façon
à répondre aux critiques formulées à son encontre, notamment par le rapport de la
MEC de 2000.
2.- Une consolidation du régime en vigueur : la réforme dans la
continuité ?
a) L'amélioration des moyens juridiques de contrôle, à assiette et
recouvrement globalement inchangé ?
Que peut-on espérer d'une consolidation du régime juridique actuel, qui se
contenterait, faute de mieux, d'accroître les pouvoirs de contrôle du service chargé
du recouvrement, et qui a déjà été analysé dans tous ses détails depuis plus de quinze
ans (17).
Le gain maximal théorique représentant l'assujettissement des 2 millions de
fraudeurs estimés représenterait un montant, considérable, de 230 millions d'euros.
Pour parvenir à réduire la fraude, plusieurs moyens juridiques sont
envisageables :
- doter les agents chargés du contrôle d'un pouvoir de communication
fiscal complet, dont ils ne disposent pas aujourd'hui. L'hypothèse de l'utilisation
d'un croisement de fichiers avec ceux des câblo-opérateurs, des opérateurs de
satellites, et de Canal +, permettrait un contrôle spécifique d'environ 6,2 millions de
foyers, soit, sur la base d'un taux de fraude de la population concernée identique à
celle de l'ensemble de la population (8,5 % selon les plus récentes estimations), un
gain potentiel de 500.000 comptes, représentant environ 60 millions d'euros. Cette
mesure, déjà envisagée par le passé, pourrait être contestée par certains au motif
qu'elle conduirait à un traitement différencié pour les téléspectateurs suivant
qu'ils sont ou non clients de ces services, et qu'elle ferait des partenaires privés
une sorte d'auxiliaire de l'administration fiscale (18). En l'occurrence, le Conseil
constitutionnel (19) a déjà été conduit à annuler un dispositif équivalent. Mais cette
annulation n'était motivée que par le caractère de « cavalier budgétaire » de la
disposition, qui concernait une taxe parafiscale, sans toutefois que le Conseil se
prononce sur les autres moyens de fond soulevés par les députés requérants ;
- prévoir un mécanisme de taxation d'office en cas de refus de laisser
rentrer au domicile le contrôleur du service de la redevance, ou en cas de
constatation d'un abonnement au câble, au satellite ou à Canal Plus sans déclaration
de la détention d'un poste de télévision ;
(17) Cf. Rapport au Ministre de la communication de M. Champet sur la redevance audiovisuelle, datant de 1987.
(18) Ce dernier argument ne paraît pas totalement pertinent, dans la mesure où les vendeurs d'appareils ont d'ores et déjà
l'obligation de transmettre les informations nécessaires à la déclaration aux centres de la redevance.
(19) Décision n° 91-302 du 30 décembre 1991, sur la loi de finances pour 1992.

? 39 ?
- alourdir les sanctions en cas de fraude ou de non-paiement, actuellement
limitées à deux années de redevance due. Il a été proposé que ces sanctions soient
par exemple doublées ;
- autoriser le recours à la pratique de l'avis à tiers détenteur, instrument
de recouvrement forcé dérogatoire au droit commun de l'exécution des créances
privées, à l'instar des impôts directs, qui permettrait d'éviter la mobilisation très
coûteuse, justement relevée par le rapport de l'IGF, du réseau des huissiers du
Trésor ;
- exiger des vendeurs un contrôle plus réel de l'identité de leurs clients,
ou, a minima, prévoir un régime de sanction à l'encontre des fausses déclarations
transmises, en pleine connaissance de cause, par les vendeurs (par exemple au nom
d'hommes politiques connus ...) ;
- éventuellement, envisager les modalités d'un renversement de la charge
de la preuve, en passant d'un assujettissement sur déclaration de détention d'un
téléviseur, à un assujettissement par défaut, l'exonération étant subordonnée à une
déclaration sur l'honneur de non-détention. Ce mécanisme poserait cependant le
problème d'administration de la preuve ; il conviendrait, en l'occurrence, de trouver
le moyen de permettre au redevable de bonne foi de prouver qu'il n'est pas détenteur
d'un téléviseur. Par ailleurs, les croisements des données de la redevance et de la
taxe d'habitation sont d'ores et déjà autorisés et pratiqués. Ils ont effectivement
sensiblement contribué aux 300.000 ouvertures de comptes annuels.
La plupart de ces mesures ne pouvaient pas être prises pour le
recouvrement d'une taxe parafiscale. Seul le recoupement avec le fichier de la
taxe d'habitation avait été retenu jusqu'à présent. La transformation en imposition de
toute nature lèvera cet obstacle.
Par ailleurs, la mise en oeuvre efficace de l'accroissement des moyens
juridiques de contrôle devra impérativement s'accompagner d'une diminution des
moyens humains et des coûts budgétaires du recouvrement.
b) Une simplification minimale du fait générateur et des taux
A titre marginal, mais symbolique de la simplification et de la
modernisation du régime de la redevance, la suppression du taux « noir et blanc »
constituerait sans doute une avancée utile. Son gain en termes de produit demeurerait
toutefois proportionnellement marginal (125.000 comptes, ne représentent qu'un
différentiel de 5,3 millions d'euros, et un peu moins si le taux « noir et blanc » était
maintenu dans les départements d'outre-mer, sous la forme d'un taux réduit, comme,
par exemple, pour la TVA).
La question des résidences secondaires devrait également être
réexaminée. En effet, l'assujettissement des résidences secondaires prend en France
une importance particulière, liée d'une part au taux élevé de résidences secondaires
par ménage, et, d'autre part, à l'importance de la fraude. L'enjeu financier,
quoiqu'important en valeur absolue, doit cependant être relativisé : actuellement, les
résidences secondaires représentent un supplément de produit de l'ordre de
110 millions d'euros, qui ne correspond qu'à 5,5 % du total.

? 40 ?
En l'occurrence, il n'existe pas de modèle européen dominant. Certains
pays, grands (Allemagne, Royaume-Uni) ou plus petits (Autriche, Finlande),
assujettissent les résidences secondaires; d'autres, grands (Italie) ou moins grands
(Danemark, Irlande, Norvège, Suède, Suisse) assujettissent les ménages ou les
foyers, renonçant donc à une taxation spécifique des résidences secondaires.
En la matière, trois voies sont envisageables :
- ne plus taxer les résidences secondaires, au triple motif que la télévision
n'est pas en principe regardée simultanément dans les résidences principale et
secondaire, que la présence dans les résidences secondaires est, par nature,
généralement faible, et que le contrôle dans les résidences secondaires est difficile
car celles-ci ne sont souvent pas occupées lorsqu'un contrôleur se présente ;
- relever très sensiblement le produit de la redevance pesant sur les
résidences secondaires, en supprimant le principal facteur permissif de la fraude, à
savoir l'exigence d'une présence « permanente » du poste dans la résidence
secondaire, qu'il est impossible de contrôler. Dans cette hypothèse, compte tenu du
« stock » de 3,1 millions de résidences secondaires, dont 55 % sont équipées d'au
moins un téléviseur, selon les enquêtes disponibles (20), pourrait alors être assujettis
environ 700.000 comptes supplémentaires, en plus des 950.000 déjà connus. Le gain
potentiel de produit s'élèverait à environ 80 millions d'euros, à montant unitaire
inchangé ;
- une voie intermédiaire, consistant à supprimer le facteur « fraudogène »,
mais en réduisant le taux de la redevance pour la résidence secondaire, pour
tenir compte de la différence de nature entre l'utilisation d'une télévision dans les
résidences principale et secondaire. Il pourrait ainsi être proposé d'instaurer,
éventuellement, un forfait pour les résidences secondaires, avec un montant attractif
(par exemple de la moitié du taux prévu pour les résidences principales), valable
quel que soit le nombre de résidences secondaires équipées d'un téléviseur, à titre
« permanent » ou non.
3.- L'adossement à l'impôt sur le revenu ne paraît pas
constituer une solution optimale
Le précédent rapport de la MEC préconisait l'adossement de la redevance à
l'impôt sur le revenu, la déclaration de détention d'un téléviseur (ou la déclaration
de non-détention) pouvant consister en une simple case à cocher sur la déclaration
d'impôt. Cette solution, pour séduisante qu'elle paraisse a priori, pose cependant de
réels problèmes :
- un nombre non négligeable de ménages non-imposables ne dépose pas de
déclaration de revenus, parce qu'ils n'y ont pas d'intérêt, et qu'ils ne sont pas
sanctionnés, puisqu'ils n'éludent aucun droit ;
(20) Selon un sondage Louis Harris de 2002 cité par la DGCP.

? 41 ?
- le fichier de l'impôt sur le revenu est sensiblement moins large que ceux
de la redevance et de la taxe d'habitation. Sa qualité pâtit de difficultés particulières,
telles que le traitement des concubins qui doivent encore déposer deux déclarations
ou des enfants à charge habitant ailleurs, les problèmes de suivi des changements
d'adresse, de décalage dans le temps des informations...Par ailleurs, le fichier de
l'impôt sur le revenu ne concerne que la résidence considérée fiscalement comme
principale ;
- plus de la moitié des ménages ne paient pas d'impôt sur le revenu.
L'adossement de la redevance à la déclaration de revenus, et a fortiori au
recouvrement de l'impôt sur le revenu, conduirait ces millions de ménages à
constater qu'ils sont devenus redevables d'un impôt, qui ne serait pas l'impôt sur le
revenu, mais qui lui serait devenu suffisamment lié pour en paraître indissociable.
L'ambiguïté fiscale deviendrait alors considérable.
4.- L'adossement à la taxe d'habitation : la voie la plus réaliste
pour une réforme significative
L'adossement de la nouvelle redevance à la taxe d'habitation pourrait
prendre deux formes distinctes possibles : adossement du fait générateur, avec la
suppression, totale ou partielle, du critère de détention d'un poste ; l'adossement du
recouvrement, avec ou sans changement de fait générateur.
a) L'adossement du fait générateur : une vraie contribution à la
réforme de l'État
L'adossement du fait générateur de la nouvelle redevance à celui de la taxe
d'habitation poserait différents problèmes, qu'il convient de ne pas sous-estimer, liés
notamment aux différences de champs de l'assujettissement et des exonérations
respectives des deux prélèvements.
* Le problème du changement de fait générateur : être redevable d'une
taxe d'habitation pour la résidence principale, ou détenir un téléviseur ?
Le fait de retenir la disposition d'un local meublé au titre de la redevance
principale comme fait générateur d'une nouvelle taxe destinée à financer
l'audiovisuel public, traduit la large diffusion de l'objet téléviseur dans la
population. Ne constituant plus un élément rare, mais au contraire quasisystématique
dans tous les foyers, une taxation assise sur le téléviseur ne paraît plus
très satisfaisante, car ce fait n'est plus discriminant.
Il demeure que, selon les différentes études disponibles, le taux
d'équipement en téléviseur des ménages français demeure sensiblement inférieur
à la moyenne européenne, avec un niveau situé entre 93,6 et 95 %, selon les

? 42 ?
enquêtes et les sondeurs (21). Il resterait, en conséquence, entre 5 % et 6,4 % des
foyers qui ne sont pas dotés d'un poste, et qui devrait supporter le paiement de la
nouvelle redevance, alors même que l'absence de télévision ne résulte pas, a priori,
d'une insuffisance de moyens, mais plutôt d'un choix délibéré, dans la mesure où
le taux de non-équipement varie peu pour les différentes catégories socioprofessionnelles.
Le nombre de ménages concernés s'élèverait à environ 1 million.
On pourrait cependant objecter à cet argument le fait que, si le taux
d'équipement n'excède pas 95 % en ce qui concerne les téléviseurs, il approche
100 % pour les postes de radio, avec même une multi-détention importante. Or les
radios publiques bénéficient d'au moins (22) 580 millions d'euros sur le produit de la
redevance, dont elles représentent 23 %. Dans ces conditions, on pourrait considérer
que le paiement d'une redevance est légitime, d'autant que les foyers non équipés de
téléviseur écoutent sans doute plus la radio, notamment du service public, que les
foyers équipés d'un (ou de plusieurs) téléviseur(s).
De la même manière, et pour les mêmes raisons, le lien direct entre la
ressource et son fait générateur, et les dépenses qu'elle finance apparaîtrait alors
beaucoup plus clairement, et en tout cas au moins aussi nettement qu'entre le poste
de télévision et le financement de la radio publique.
* une solution alternative : la déclaration sur l'honneur de non-détention
d'un appareil audiovisuel
Pour réduire la tentation de la fraude par omission de déclaration, sans
assujettir les foyers non équipés de téléviseur, tout en simplifiant malgré tout le
recouvrement et en satisfaisant ainsi aux principales critiques à l'encontre de
l'actuelle redevance, il pourrait être proposé de faire recouvrer la redevance par
les services chargés du recouvrement de la taxe d'habitation, avec un
assujettissement systématique, sauf démarche volontaire de déclaration sur
l'honneur de non-détention d'un poste de télévision. Cette déclaration sur
l'honneur pourrait être demandée sur la déclaration de revenus, ou prévue sur l'avis
de recouvrement de la nouvelle redevance.
Cette procédure conserverait un certain nombre de tâches administratives
(gestion du million de courriers de déclarations sur l'honneur, gestion des
réclamations, contrôle de la détention de téléviseurs qui représente aujourd'hui 30 %
des effectifs du Service de la redevance, ...). Celles-ci devraient cependant être
moindres que dans le régime actuel.
Le gain de produit serait alors réduit, par rapport à l'hypothèse du
changement de fait générateur, d'au moins 120 millions d'euros (correspondant
au million de personnes non équipées de télévision qui ne seraient pas
redevables). Ce gain pourrait l'être plus encore si la déclaration de non-détention ne
(21) 95 % selon le recensement de l'INSEE de 1995. L'INSEE souligne toutefois la possibilité d'un biais à la baisse, qui
résulterait du fait que l'INSEE, quelle que soit son indépendance réelle, fait partie, dans l'esprit des ménages
interrogés, du même ministère que le service de la redevance...À titre de comparaison, le taux d'équipement des
ménages au Royaume-Uni est sensiblement supérieur.
(22) Ce montant ne tient pas compte de RFO, qui comprend à la fois des chaînes de télévision et des statios de radio.

? 43 ?
permettait de réduire le taux de fraude que de manière limitée par rapport à la
situation actuelle.

? 44 ?
Enfin, le passage de l'actuelle redevance au renversement de la charge de la
preuve supposerait des modalités techniques transitoires adaptées, pour éviter une
solution de continuité pour les redevables, et un engorgement des services qui
auraient à gérer un million de déclarations sur l'honneur confirmant l'absence de
téléviseur, ou un million de réclamations en cas de taxation automatique et de
dégrèvement ultérieur.
Ces différents obstacles pourraient être levés dans l'hypothèse où la
déclaration sur l'honneur ne porterait plus sur la détention d'un téléviseur,
mais sur celle d'un moyen quelconque de communication audiovisuelle,
incluant la radio, la télévision, les cartes tuner pour micro-ordinateur, l'accès
futur via l'ADSL ou le téléphone portable, ....
Dans cette hypothèse, le nombre de personnes à contrôler et de déclarations
sur l'honneur à gérer serait considérablement diminué, pour ne plus s'établir qu'au
maximum à environ 0,9 % des foyers, soit environ 200.000 (23).
Cette procédure éviterait également toute interrogation sur la possibilité
d'affecter la nouvelle redevance, devenue taxe sur l'accès à l'audiovisuel, au
financement de l'audiovisuel public, dans le cadre d'un compte d'affectation
spéciale. Elle permettrait également de justifier plus parfaitement le financement des
radios publiques et de l'INA par cette nouvelle taxe affectée.
Il resterait à déterminer les modalités de gestion de la déclaration sur
l'honneur, et de l'exonération pour les déclarants. Une réponse technique pourrait
consister à prévoir pour ceux-ci un dégrèvement sur demande.
* La nécessaire mise en cohérence des exonérations
L'adossement, avec ou sans déclaration sur l'honneur de non-détention d'un
poste, exigerait, pour réellement simplifier la gestion et non se contenter de la
transférer du service de la redevance vers les centres des impôts, d'harmoniser les
conditions d'exonérations des deux impositions.
Il existe actuellement plusieurs catégories d'exonération (24) de la taxe
d'habitation, auxquelles s'ajoute le dégrèvement d'office des bénéficiaires du revenu
minimum d'insertion. Pour leur part, les exonérations de la redevance se concentrent
sur deux de ces catégories : les personnes invalides et les personnes âgées. Les
titulaires du RMI ne sont pas exonérés de droit de la redevance, même s'ils
bénéficient fréquemment de remises gracieuses.
En matière d'invalidité, les conditions requises pour bénéficier de
l'exonération de la redevance (infirmité ou invalidité supérieure à 80 %) sont a
priori plus restrictives que pour la taxe d'habitation, pour laquelle le bénéfice de
(23) le taux d'équipement des ménages en radio est actuellement estimé à 99,1 %.
(24) Titulaires de l'allocation supplémentaire du FSV ou du FSI ; personnes âgées de plus de 60 ans, ainsi que les veufs et
veuves, quel que soit leur âge, dont le revenu fiscal de référence est inférieur à un certain niveau ; personnes âgées
atteintes d'une invalidité ou d'une infirmité ; titulaires de l'AAH. Ces exonérations sont limitées à la résidence
principale.

? 45 ?
l'allocation adulte handicapé ou la preuve d'une infirmité ou invalidité ne permettant
pas de subvenir par le travail aux nécessités de l'existence est suffisante.
En revanche, les conditions d'application sont différentes: en matière de
redevance, l'exonération pour invalidité est accordée dès lors qu'une personne du
foyer rempli les conditions, ce qui n'est pas le cas au niveau de la taxe d'habitation.
Il en résulte que le nombre des exonérations pour invalidité est beaucoup plus élevé
en matière de redevance qu'en matière de taxe d'habitation (cf. annexe 4).
Pour ce qui concerne les exonérations liées à l'âge, la condition d'âge est
plus favorable dans le cadre de la taxe d'habitation, avec un seuil de 60 ans pour
celle-ci, contre 70 ans en 2001, puis 65 ans en 2002 pour la redevance. En revanche,
la condition de ressources est plus large pour la redevance (non-imposition sur le
revenu) que pour la taxe d'habitation (revenu fiscal de référence inférieur au seuil du
1. de l'article 1417 du CGI) : les réductions d'impôts peuvent permettre à un foyer
fiscal d'être non imposable sur le revenu avec un revenu fiscal de référence supérieur
au seuil prévu par l'article précité.
Les données fournies ci-après sont celles relatives à la taxe d'habitation
2001 et aux comptes de redevance arrêtés au 1er mai 2002.
TAXE D'HABITATION 2001
Nombre de résidences principales 24.870.397
Exonérés 3.543.202
Dégrèvements d'office (RMI) 542.368
REDEVANCE AU 1ER MAI 2002
Nombre de comptes redevance 22.427.242
Exonérés au titre de l'âge 3.354.194
Exonérés au titre de l'invalidité 686.455
Source : Direction générale de la comptabilité publique
Sur la base d'une évaluation, réalisée par l'administration, du nombre de
personnes bénéficiaires de l'exonération de la redevance et redevables de la taxe
d'habitation - qui pourrait correspondre au niveau des « droits acquis » au titre de la
redevance dans le cadre d'une éventuelle réforme par adossement -, peuvent être
indiqués les ordres de grandeur suivants :
- pour ce qui concerne les personnes exonérées de redevance, mais pas de
taxe d'habitation au titre de l'âge, les « droits acquis » de redevance concerneraient
674.000 personnes ;
- l'appréciation des « droits acquis » de redevance au titre de l'invalidité est
très complexe : un ordre de grandeur de 310.000 bénéficiaires a pu être apprécié sur
la base d'un rapprochement de fichiers réalisé sur le seul département de la Somme.
Au total, le nombre de personnes actuellement exonérées de la redevance,
mais taxées au titre de la taxe d'habitation, et pour lesquelles il faudrait donc sans
doute prévoir un maintien de droits acquis d'exonération de redevance, s'élève
environ à 1 million de foyers, représentant donc, à taux unitaire de redevance
inchangé, environ 120 millions d'euros.

? 46 ?
Cette estimation ne tient pas compte du cas des bénéficiaires du RMI, qui
ne paient pas la taxe d'habitation, mais qui, en principe, supportent la redevance. La
DGCP reconnaît cependant que, dès lors qu'est présentée une demande de remise
gracieuse par un RMIste, celle-ci est acceptée, créant d'ailleurs, ce faisant, une
situation qui pourrait paraître inéquitable entre ceux qui demandent la remise et
l'obtiennent systématiquement, et ceux qui supportent la redevance sans demander
aucune remise. De surcroît, il semble que les pratiques de remises gracieuses
diffèrent sensiblement d'un centre à l'autre.
Quant au nombre des exonérés de taxe d'habitation, qui paient
actuellement une redevance mais ne la paieraient plus en cas d'adossement à la
taxe d'habitation et d'alignement des régimes d'exonérations sur le plus favorable,
il s'élèverait à environ un million également, comprenant les titulaires du RMI, et
les personnes non-imposables ou faiblement imposées âgées de 60 à 65 ans.
En revanche, il va de soi que les bénéficiaires d'un simple dégrèvement -
qui n'est que partiel pour la très grande majorité -, de leur taxe d'habitation au titre
du plafonnement de l'impôt dû à hauteur de 4,3 % du revenu, ne pourront pas,
compte tenu de leur nombre (environ 8,5 millions de bénéficiaires) être, pour autant,
exonérés, ni dégrevé de redevance. Un tel choix n'aurait pas de sens, dans la mesure
où il n'y a aucune raison d'établir un lien, entre le montant dû au titre de la
redevance, à celui des revenus.
*
Dans l'hypothèse de la simplification du fait générateur, unifié avec celui de
la taxe d'habitation, avec un alignement des exonérations sur celles de la taxe
d'habitation, et avec le maintien des « droits acquis » d'exonération de redevances
pour le passé, la réforme représenterait, selon la direction générale de la comptabilité
publique, hors assujettissement des résidences secondaires, un gain de produit
réalisable effectivement de l'ordre de 170 millions d'euros, n'incluant toutefois
pas, naturellement, la compensation budgétaire actuelle des exonérations de
redevance, qui devraient être maintenue au budget général.
Ce supplément de produit, résultant en pratique de l'assujettissement
d'environ 3 millions de personnes supplémentaires, dont 2 millions de
fraudeurs, pourrait être partagé au profit :
- soit de l'ensemble des redevables, par exemple sous la forme d'une aide
au financement des équipements et des dépenses qui seront rendues nécessaires par
la mise en oeuvre de la TNT, ou par une baisse éventuelle du montant unitaire de la
redevance. Pour attrayante qu'elle soit, une baisse de la redevance paraîtrait
cependant plutôt peu cohérente avec la situation des pays voisins doté d'un service
public fort, et avec la volonté du Gouvernement d'approfondir l'identité spécifique
du secteur public audiovisuel;
- soit des opérateurs de l'audiovisuel public, par un supplément de
ressources qui serait exclusivement consacré au renforcement de l'identité du
service public, par exemple en réduisant la durée de la publicité à certaines
heures, ou en augmentant les obligations de production, ou en finançant le plan

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d'urgence pour la numérisation des archives de l'INA;
- soit de la réduction du déficit du budget de l'État.
* La question des résidences secondaires
Dans l'hypothèse du changement de fait générateur, le cas des résidences
appellerait également un traitement adapté. Plusieurs hypothèses sont alors
envisageables :
- une exonération systématique, évidemment très simple à gérer. La
nouvelle redevance serait alors considérée comme un forfait acquitté par chaque
ménage, quel que soit le nombre de ses téléviseurs et de ses résidences ;
- une imposition systématique. Celle-ci présenterait deux inconvénients
non négligeables. D'une part, le taux d'équipement des résidences secondaires n'est
que de 55 %. D'autre part, l'imposition des résidences secondaires devrait être
croisée avec le régime d'exonérations retenues pour la résidence principale, ce qui
paraît aujourd'hui techniquement difficile, voire impossible, faute d'un compte
fiscal unique par contribuable local. En conséquence, il faudrait accepter le principe
qu'un foyer exonéré au titre de sa résidence principale puisse payer la redevance au
titre d'une résidence secondaire, comme pour la taxe d'habitation. Dans l'hypothèse
d'une imposition systématique ne tenant pas compte de la détention d'un poste, le
gain porterait sur 2.250.000 comptes, soit, à montant unitaire inchangé, un
supplément de produit d'un maximum de 260 millions d'euros. Dans l'hypothèse
d'un assujettissement demeurant lié à la détention d'un poste, le nombre de comptes
supplémentaires potentiel s'élèverait à 800.000, soit, toujours à montant unitaire
inchangé, un supplément maximum du produit de l'impôt, déjà mentionné,
d'environ 80 millions d'euros ;
- un régime intermédiaire, consistant par exemple en une imposition
systématique, mais avec un taux éventuellement réduit ou forfaitaire déjà évoqué,
et que l'administration fiscale saurait gérer sans difficulté particulière. Une autre
option pourrait consister à subordonner la taxation de la résidence secondaire à un
paramètre représentatif des capacités contributives, qui pourrait être la valeur
locative si l'on souhaitait une gestion techniquement aussi simple que possible.
Ainsi, pour une valeur locative inférieure à un montant à fixer, la résidence
secondaire ne supporterait pas de taxe. Au-delà, elle serait assujettie, mais,
naturellement, pour un montant fixe indépendant de la valeur locative elle-même.
Un choix de cette nature permettrait de concilier la nécessité de faire participer les
résidences secondaires au financement du service public de l'audiovisuel, tout en
tenant compte, d'une manière techniquement adaptée, du souci d'un minimum
d'équité fiscale dans le cadre d'un impôt, dont la vocation principale n'est cependant
pas redistributive.
b) L'adossement du recouvrement : une indispensable première étape
de simplification et d'économies

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L'adossement complet de la redevance à la taxe d'habitation permettrait de
faire une économie importante sur le recouvrement et la gestion de l'impôt,
correspondant à un montant de l'ordre de 100 à 130 millions d'euros. Il pourrait
s'inscrire dans le programme ambitieux, en cours, de modernisation de
l'administration fiscale et, plus généralement, du ministère de l'Économie, des
finances et de l'industrie.
Cette économie, à terme, devrait toutefois, dans l'immédiat, tenir compte
des dépenses à engager pour permettre un traitement convenable et adapté des
personnes du service qui n'ont pas démérité, mais au contraire démontré leur
capacité à réaliser des gains de productivité.
Par ailleurs, le service de la redevance ne serait pas complètement
supprimé, car il serait nécessaire de conserver un dispositif particulier pour les
comptes collectifs - hôtels, hôpitaux, débits de boisson, ...- , qui ne pourront pas
être traités comme les particuliers redevables de la taxe d'habitation.
Sur un autre plan, l'adossement complet à la taxe d'habitation consisterait
d'une certaine manière à faire de la nouvelle redevance une sorte d'impôt
s'adjoignant à cette taxe locale. Cette hypothèse doit être examinée au regard du
contexte actuel, et notamment de la démarche, en cours, d'approfondissement de la
décentralisation et de nouveaux transferts de compétence. Dans cette perspective, il
serait particulièrement peu opportun que la réforme de la redevance conduise, par
une ambiguïté non souhaitée, à ce que le contribuable local rende responsable les
élus locaux d'une imposition qui leur est totalement étrangère.
Une solution pourrait alors consister en un dédoublement partiel, de façon
à différencier clairement les deux impôts dans la manière dont ils sont appréhendés
par le redevable local. Cette orientation pourrait notamment être satisfaite par le
choix d'un avis distinct, envoyé à une période autre que celle de la mise en
recouvrement de la taxe d'habitation, ou, de préférence, transmis dans la même
enveloppe, si possible avec un seul titre de recouvrement.
En effet, il est clair que toute duplication, soit du courrier lui-même, soit
même uniquement du traitement des titres de paiement, génère
automatiquement des coûts de gestion supplémentaires, qui éloignent
nécessairement de l'optimum en termes de réforme de l'État, de simplification
administrative, et de baisse des coûts de recouvrement. Tout traitement spécifique
concerne en effet, à chaque fois, plus de 23 millions de personnes.
De manière plus accessoire, l'adossement du recouvrement permettrait
également d'harmoniser les taux de majoration en cas de retard de paiement
après la date limite, fixé à 30 % pour la redevance, contre 10 % pour les impôts
directs.
De même, l'adossement à la taxe d'habitation permettrait d'étendre le
paiement mensualisé, aujourd'hui limité pour la redevance en nombre de paiements
(trois prélèvements par an), et en nombre de personnes concernées. Il permettrait
également d'inciter les ménages à demander la mensualisation de la taxe
d'habitation elle-même, aujourd'hui encore limitée.

? 49 ?
SOMMAIRE
___
Pages
CONCLUSION
Le choix final pour le remplacement de l'actuelle redevance
audiovisuelle, en tant que taxe parafiscale, paraît donc, une fois écartées
toutes les options trop fragiles ou budgétairement impossibles, se limiter à
une alternative entre l'amélioration du dispositif actuel (1°), et
l'adossement de la gestion de l'impôt à la taxe d'habitation, suivant
diverses modalités possibles (2°).
1°) Une amélioration de l'efficacité du recouvrement actuel.
Celle-ci serait recherchée avec la mise en oeuvre de moyens de
contrôle sensiblement renforcés :
- avis aux tiers détenteurs,
- alourdissement des sanctions en cas d'absence de déclaration ou
de fausse déclaration,
- taxation d'office en cas d'obstacle mis au contrôle,
- contrôle plus rigoureux des déclarations par les vendeurs de
téléviseurs,
- utilisation intensive du droit de communication, incluant le
croisement des données de la redevance avec celles des abonnements aux
services du câble, du satellite et des chaînes payantes, dans la mesure où ce
croisement sera juridiquement possible.
L'amélioration du recouvrement passerait également par une
simplification de l'assiette que constitue la détention d'un téléviseur. Cette
simplification pourrait prendre les formes suivantes:
- suppression du taux noir et blanc et définition d'un taux réduit
pour l'outre-mer ;
- instauration, éventuellement, d'un forfait pour les résidences
secondaires, avec un montant attractif (par exemple de la moitié du taux
prévu pour les résidences principales), valable quel que soit le nombre de
résidences secondaires équipées d'un téléviseur, à titre « permanent » ou non
;
- recherche des moyens juridiques et concrets permettant, par
souci d'équité, d'imposer de la même manière tous les moyens d'accès à

? 50 ?
l'image télévisée, utilisés principalement à cet objet.
Par ailleurs, il serait opportun d'étudier les modalités possibles de
clarification des procédures de remises gracieuses, notamment en faveur des
bénéficiaires du RMI.
Cette amélioration d'ensemble de la redevance actuelle doit
impérativement s'opérer à moyens humains et à budget décroissants.
2°) Une réforme du mode de recouvrement, consistant en un
adossement à la gestion de la taxe d'habitation.
Cette réforme consisterait :
- matériellement, pour le contribuable, en un recouvrement
simultané à celui de la taxe d'habitation, avec l'envoi d'un avis séparé
mais dans la même enveloppe - par souci d'économie de frais d'envoi, de
gestion et de traitement de plus de 23 millions de courriers - avec un titre de
recouvrement unique, pour ne pas doubler les chaînes de recouvrement;
- du point de vue de la gestion de l'impôt, en l'utilisation directe
des fichiers de la taxe d'habitation pour l'établissement de la redevance. Ce
rapprochement pourrait être opéré suivant deux options distinctes :
a) soit conserver le lien avec la détention d'un téléviseur,
mais avec un renversement de la charge de la preuve, sous la forme d'une
taxation systématique des redevables de la taxe d'habitation, sauf
déclaration sur l'honneur de non-détention d'un téléviseur ;
b) soit modifier le fait générateur
* soit au profit du même que celui de la taxe
d'habitation (détention d'un local meublé). Beaucoup plus simple, cette
option supprimerait toute possibilité de fraude. Mais la « relation directe »
exigée par la loi organique entre recette et dépense n'est qu'implicite et
tient à ce que, statistiquement, les locaux meublés sont aujourd'hui équipés
d'un téléviseur à 95 %, et d'un poste de radio à près de 100 %. Le risque
juridique ne peut alors être totalement écarté au regard de la LOLF.
* soit au profit d'un fait générateur élargi, qui
serait la détention de tout moyen de communication audiovisuelle
(télévision, radio, micro-ordinateur permettant l'accès à la radio et à la
télévision, etc.). Comme dans l'hypothèse du maintien du fait générateur
actuel, et de manière encore plus plausible, tous les foyers seraient présumés
détenir un de ces moyens, et devraient alors acquitter la redevance, sauf
déclaration sur l'honneur. Cette solution d'un fait générateur élargi permet
de concilier la sécurité juridique (en respectant plus explicitement la
« relation directe » avec la dépense ainsi financée), la simplicité (tout le
monde détient aujourd'hui un moyen de communication audiovisuel, et le

? 51 ?
contrôle ne porterait donc que sur un nombre de foyers très réduit) et
l'efficacité (avec un meilleur produit pour un coût de perception le plus
faible possible).
Dans ces deux cas, il serait alors possible de supprimer
l'essentiel du Service de la redevance, à l'exception des personnels qui
demeureraient chargés du recouvrement de l'impôt sur les comptes collectifs
(hôtels, hôpitaux, ...). A ce titre, cette option contribuerait à réduire le
déficit budgétaire d'environ 100 millions d'euros, et participerait à la
réforme, en cours, du ministère chargé des finances;
Cette option exigerait une mise en cohérence des conditions
d'exonération de la redevance (soit quatre millions d'invalides ou de
personnes non imposables âgées de plus de 65 ans, dont un million ne paient
pas de taxe d'habitation), avec celles de la taxe d'habitation (également
quatre millions de personnes), pour simplifier la gestion des deux impôts. Il
pourrait également être prévu de conserver, pour ceux qui en bénéficiaient
déjà - environ un million d'invalides et de personnes âgées modestes - les
« droits acquis » d'exonération de redevances, alors qu'elles paient la taxe
d'habitation. Cette harmonisation des exonérations entre redevance et taxe
d'habitation résoudrait le problème de l'assujettissement des titulaires du
RMI à la redevance, et simplifierait les dispositifs complexes et mal
articulés d'exonération en faveur des invalides et des personnes âgées à
revenu modeste.
Devrait également être prévue une amélioration du dispositif relatif
aux 1,8 million de résidences secondaires équipées d'un téléviseur,
prévoyant, éventuellement, une imposition sous condition d'un niveau
donné de valeur locative, dans l'hypothèse d'un adossement complet à la
taxe d'habitation, et peut-être un taux réduit. Une alternative plus drastique
consisterait à abandonner toute redevance sur les résidences
secondaires, en considérant la nouvelle redevance comme un forfait
acquitté par chaque ménage, quel que soit le nombre de ses téléviseurs et
de ses résidences.
* *
La première proposition, qui constitue une évolution a minima,
permettrait d'épuiser, dans un délai court, l'ensemble des voies et moyens
possibles de correction des défauts constatés par la MEC quant à
l'actuelle redevance audiovisuelle, permise par sa transformation en impôt.
Cette proposition peut intervenir rapidement sans engager durablement
l'avenir. Il est difficile d'estimer l'économie de gestion ou le gain de
produit qui peut en être attendu, mais, à tout le moins, les coûts de
recouvrement par les huissiers du Trésor (aujourd'hui de 45 millions
d'euros).

? 52 ?
Pour sa part, la seconde proposition exige un délai de mise en
oeuvre, de façon à :
- éviter une confusion dans l'esprit des contribuables avec la taxe
d'habitation, à un moment important pour la décentralisation ;
- attendre une clarification du calendrier et des contraintes qui
résulteront, pour les téléspectateurs, de la mise en place de la TNT
(télévision numérique terrestre), notamment des coûts associés (achat d'un
décodeur, changement d'antenne, abonnement éventuel, ...) ;
- prendre le temps nécessaire à la recherche concertée d'un
traitement adapté de la situation des personnels actuels du service de la
redevance, ainsi qu'à la solution des difficultés techniques d'un changement
qui exigera un travail important de préparation et d'organisation technique
du nouveau circuit de recouvrement ;
- et, naturellement, trouver les ressources budgétaires nécessaires
au financement des organismes audiovisuels durant la première année de
la réforme, compte tenu du fait que le calendrier de perception de la taxe
d'habitation est sensiblement plus tardif que celui de la redevance. Dans ces
conditions, l'Etat devra en effet faire l'avance, par tranches successives, de
l'équivalent du produit de la redevance pour les neuf premiers mois de
l'année, soit un total de 1,5 milliard d'euros, hors subvention budgétaire de
compensation des exonérations.
Cette seconde proposition constitue l'objectif à atteindre le plus
rapidement possible. L'horizon de sa mise en oeuvre pourrait être le projet
de loi de finances pour 2005, ou coïncider avec la mise en place complète de
la loi organique, prévue pour l'année suivante, en 2006.
Cette option permettrait un gain substantiel de produit
(170 millions d'euros), et une économie de gestion (100 millions d'euros)
qui devrait faire l'objet d'un partage équitable au profit :
- soit de l'ensemble des redevables, par exemple sous la forme
d'une aide au financement des équipements et des dépenses qui seront
rendues nécessaires par la mise en oeuvre de la TNT, ou par une baisse
éventuelle du montant unitaire de la redevance ;
- soit des opérateurs de l'audiovisuel public, par un supplément de
ressources qui serait exclusivement consacré au renforcement de l'identité
du service public, par exemple en réduisant la durée de la publicité à
certaines heures, ou en augmentant les obligations de production, ou en
finançant le plan d'urgence pour la numérisation des archives de l'INA ;
- soit de la réduction du déficit du budget de l'État.

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* *
Le maintien d'une relation entre la nouvelle imposition et la
détention d'un moyen d'accès à l'image télévisée en mode diffusion, devrait
imposer un effort considérable de pédagogie et d'accompagnement, de la
part des opérateurs bénéficiaires, quant à l'utilisation du produit de la
nouvelle redevance.
Celui-ci pourrait notamment se traduire par :
- une information fournie avec l'avis de recouvrement du nouvel
impôt affecté ;
- la mise en place effective du conseil des téléspectateurs, placé
auprès de France Télévisions, déjà prévu par la loi - une fois adaptées les
modalités de son fonctionnement et de désignation de ses membres ;
- l'utilisation de la grille de chaque opérateur public pour
cet effort de pédagogie.
 

N° 181 ______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 1er août 2002.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LES
PROPOSITIONS DE RÉSOLUTION :
- (n° 5) de M. JEAN-PIERRE BRARD, tendant à la création d'une commission d'enquête
sur la politique d'acquisitions d'entreprises de Vivendi Universal, sur la capacité
de VIVENDI ENVIRONNEMENT de remplir ses missions de service public après sa
cession partielle, et sur l'avenir de ce secteur d'activité de VIVENDI UNIVERSAL
ainsi que sur les conséquences fiscales du montage de cession,
- (n° 22) de M. PHILIPPE HOUILLON, tendant à la création d'une commission d'enquête
sur les dysfonctionnements qui ont entraîné l'effondrement du cours boursier de
VIVENDI UNIVERSAL, sur la fiabilité des mécanismes de contrôle internes et
externes et sur les moyens propres à les améliorer,
PAR M. PATRICE MARTIN-LALANDE,
Député.
____
Entreprises.
Document
mis en distribution
le 6 août 2002

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SOMMAIRE
?
Pages
I.- LA RECEVABILITE JURIDIQUE DE LA PROPOSITION...................................................... 5
II.- UN TRIPLE QUESTIONNEMENT LEGITIME ....................................................................... 7
A.- LA SITUATION DE VIVENDI UNIVERSAL ....................................................................... 7
B.- LA QUALITE DE L'INFORMATION FINANCIERE ET LA REGULATION DES
MARCHES FINANCIERS..................................................................................................... 8
C.- LE PROBLEME DU SECTEUR DE LA DISTRIBUTION DE L'EAU EN
FRANCE................................................................................................................................. 9
III.- LES ORGANES COMPETENTS SONT SAISIS ET LE PARLEMENT EST
D'ORES ET DEJA TENU INFORME........................................................................................... 11
EXAMEN EN COMMISSION.......................................................................................................... 13

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Laisser cette page blanche sans numérotation.

? 5 ?
Mesdames, Messieurs,
Votre commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a été
saisie de deux propositions de résolution (n°s 5 et 22), présentées respectivement par
M. Jean-Pierre Brard et M. Philippe Houillon, demandant la création d'une
commission d'enquête portant :
- pour la première, sur les difficultés récentes de l'entreprise Vivendi
Universal, ainsi que de sa filiale Vivendi Environnement, spécialisée dans la
distribution d'eau ;
- pour la seconde, sur les dysfonctionnements ayant entraîné l'effondrement
du cours des titres de Vivendi Universal, et sur la fiabilité des mécanismes de
contrôles financiers internes et externes.
I.- LA RECEVABILITE JURIDIQUE DE LA PROPOSITION
Il résulte des dispositions combinées de l'article 6 de l'ordonnance
n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées
parlementaires et des articles 140 et 141 du règlement de l'Assemblée nationale que
la recevabilité des propositions de résolution tendant à la création d'une commission
d'enquête est soumise à deux conditions :
- les faits ayant motivé le dépôt de la proposition ne doivent pas faire
l'objet de poursuites judiciaires ;
- la proposition doit déterminer avec précision, soit les faits qui donnent
lieu à enquête, soit les services publics ou les entreprises nationales dont la
commission d'enquête doit examiner la gestion.
S'agissant de la première condition, la réponse du Garde des sceaux aux
notifications de dépôt des propositions de résolution a été transmise au Président de
l'Assemblée nationale le 22 juillet. Elle indique que, à la connaissance du ministre,
aucune enquête pénale n'était en cours, au jour de la réponse, sur ces faits.
Cependant, depuis lors, la presse s'est fait l'écho du dépôt de plaintes par des
actionnaires « petits porteurs » des titres Vivendi Universal.
La seconde condition pose également quelques difficultés.
En premier lieu, ni Vivendi Universal, ni ses filiales, notamment Vivendi
Environnement, ne constituent des entreprises publiques. Certes, Vivendi
Environnement et ses propres filiales sont concessionnaires ou délégataires du
service public de l'eau dans de nombreuses communes françaises. Mais aucune des
deux propositions ne se limite à cette partie du groupe Vivendi. Quant à la société de

? 6 ?
tête « Vivendi Universal », il s'agit d'une entreprise purement privée (1). Le
Parlement n'a pas a priori de légitimité à intervenir s'agissant des conditions de la
gestion d'une telle entité. Si l'on se réfère au champ de contrôle de la Cour des
comptes en matière d'entreprises, tel que défini par les articles L.133-1 à L.133-3 du
code des juridictions financières, celle-ci n'aurait d'ailleurs pas plus le pouvoir de
contrôler Vivendi Universal (2).
En ce qui concerne la chaîne « Canal plus », filiale non majoritaire (à 49
%) de Vivendi Universal, l'autorisation d'émettre qui lui a été accordée par le CSA
n'emporte pas soumission au contrôle ni des juridictions financières, ni du
Parlement, mais seulement à celui du CSA en ce qui concerne le respect du cahier
des charges et des textes législatifs et réglementaires applicables en matière de
communication audiovisuelle.
Dans les rares cas dans lesquels une commission d'enquête de
l'Assemblée nationale a mené des investigations concernant des entreprises privées,
celles-ci ont été en large part consacrées à la dimension publique de leur gestion,
c'est-à-dire aux avantages, aides, exonérations fiscales, agréments divers, ...dont
elles ont pu bénéficier (3), ou aux incidences économiques de leurs décisions, mais
pas à leur gestion proprement dite. Son appréciation est en effet du ressort de leurs
seuls actionnaires, ou, en cas de délit financier, de la justice pénale des tribunaux
judiciaires ou administrative de la COB (commission des opérations de bourse),
voire, si la présentation des comptes constitue une fraude fiscale, de l'administration
chargée du contrôle de l'impôt.
Par ailleurs, les faits donnant lieu à enquête ne sont pas parfaitement
identifiés dans les deux cas. La proposition n° 5 ne mentionne de manière explicite
que le montage fiscal éventuellement mis en oeuvre dans le cadre de la cession des
titres Vivendi Environnement. La proposition n° 22 est plus précise, mais ne vise
expressément que l'effondrement boursier récent du titre Vivendi Universal. On
observera cependant que, malheureusement, celui-ci est loin d'être unique.
(1) Selon les informations contenues dans le dernier rapport social du groupe Vivendi Universal, au
31 décembre 2001, près de 75 % du capital de Vivendi Universal est diffus sur le marché, les
seuls actionnaires de référence étant la famille Bronfman (5,63% du capital), et le groupe
Philips (3,62 %).
(2) Les juridictions financières, -chambres régionales des comptes ou Cour des comptes-, pourraient
uniquement, en application de l'article L.111-4 du code des juridictions financières et dans le
cadre du contrôle de l'autorité délégante du service public de distribution d'eau, contrôler les
rapports produits par Vivendi Environnement et ses filiales en application de l'article 40-1 de la
loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de
la vie économique et des procédures publiques.
(3) Cf. Rapport n° 1667 du 2 juin 1999 de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur
certaines pratiques des groupes nationaux et multinationaux industriels, de services et financiers
et leurs conséquences sur l'emploi et l'aménagement du territoire. La principale traduction
concrète des conclusions a été la création d'une commission nationale des aides publiques aux
entreprises, qui n'a encore réalisé aucun travail.

? 7 ?
II.- UN TRIPLE QUESTIONNEMENT LEGITIME
La création d'une commission d'enquête a pour objet de permettre au
Parlement de faire toute la lumière sur une question présentant des points d'ombre,
en mobilisant des pouvoirs d'investigation très étendus, en toute indépendance,
notamment vis-à-vis du Gouvernement et de toutes les autorités indépendantes de
contrôle et de régulation.
En l'espèce, il est vrai que le sort de Vivendi Universal et de Vivendi
Environnement a occupé une part importante de l'actualité de la fin du mois de juin
et du début du mois de juillet 2002, tant par l'importance du groupe et des sommes
en jeu, que par l'ampleur de la chute du cours du titre de Vivendi Universal, ou par
le niveau atteint par l'endettement du groupe.
Mais cette part a peut-être encore été surestimée par les médias,
précisément en raison du rôle majeur de ce groupe dans le domaine de la
communication, en France avec Canal Plus, mais également aux États-Unis, et de la
figure particulière de l'ancien président de ce groupe.
Il n'est donc pas illégitime que le Parlement souhaite être pleinement
informé des raisons qui ont pu conduire à la situation encore tendue de cette très
grande entreprise, et cherche, le cas échéant, à éviter qu'une telle situation se
reproduise, en particulier dans l'hypothèse où des dysfonctionnements seraient
effectivement mis au jour.
Il convient cependant de souligner que les deux propositions de résolution
visent en réalité plusieurs problèmes éventuels distincts. Le premier a trait
uniquement au groupe Vivendi Universal. Les deux autres, beaucoup plus généraux,
concernent, d'une part, la question de la qualité et du contrôle de l'information
comptable et financière des entreprises faisant appel public à l'épargne, et, d'autre
part, la question du risque du passage sous contrôle étranger de l'un des principaux
acteurs de la distribution d'eau en France.
A.- LA SITUATION DE VIVENDI UNIVERSAL
Le titre Vivendi Universal a effectivement subi sur la période récente une
chute que ses actionnaires n'ont pu estimer que vertigineuse.
Ainsi, le cours est passé, par une diminution quasi-continue, d'un plafond
de l'ordre de 130 euros à la mi-1999, à un étiage inférieur à 15 euros à la fin juillet
2002, soit une perte de près des neuf-dixièmes de sa valeur. Sur les seuls derniers six
mois, soit depuis début janvier 2001, le titre a perdu plus de 71 % de sa valeur. De
ce fait, il est incontestable que les actionnaires dans leur ensemble, et notamment les
salariés de l'entreprise, ont vu la valeur de leurs titres fortement réduite.

? 8 ?
Mais les explications de cette évolution sont largement connues. Elle
résulte en effet de multiples raisons tenant, d'une part, au contexte de décrochage
général des marchés financiers (4), et, d'autre part, aux doutes sur la soutenabilité de
la stratégie industrielle du précédent président de Vivendi Universal, aux
maladresses de sa politique de communication, à l'importance de la dette contractée
pour financer de lourdes acquisitions, -pour certaines effectuées au plus haut de la
bulle spéculative Internet-, ainsi qu'aux risques de crise de liquidité possibles du
groupe pour faire face aux échéances financières de court terme arrivant en juillet.
Néanmoins, le titre de Vivendi n'est pas le seul à avoir subi une fonte aussi
sévère. Celle-ci a en effet affecté de nombreux autres grands groupes, notamment
France Télécom ou Alcatel, liés aux marchés des télécommunications, d'Internet, de
leurs équipementiers, et de la communication en général, en France comme sur les
autres marchés financiers.
Enfin, s'agissant du devenir de la chaîne de télévision Canal Plus, sujet de
nature à légitimement préoccuper le Parlement, la nouvelle direction de Vivendi
Universal a fait publiquement savoir, le 22 juillet dernier, que ni Canal Plus, ni
Canalsatellite, ni l'éditeur de chaînes Multithématiques ne seraient cédés, seules les
chaînes étrangères étant en principe destinées à être vendues pour réduire
l'endettement du groupe.
B.- LA QUALITE DE L'INFORMATION FINANCIERE ET LA REGULATION DES
MARCHES FINANCIERS
Il est clair que la qualité de l'information financière et comptable constitue
un pilier fondamental du bon fonctionnement des marchés financiers, et que, dans
certains cas, une proximité excessive entre l'entreprise et ses auditeurs externes peut
s'avérer extrêmement préjudiciable à la transparence vis-à-vis des actionnaires.
Cette question est cependant loin de ne préoccuper que l'opinion et les
pouvoirs publics français. Ainsi, à la suite de possibles malversations comptables de
grande ampleur, qui ont pu affecter des entreprises américaines de taille mondiale (5),
le Président des États-Unis d'Amérique a lui-même récemment présenté un plan
proposant de nombreuses mesures nouvelles pour améliorer les moyens matériels et
juridiques de l'autorité de régulation des marchés financiers américains (la SEC (6)).
De l'avis même du président de la COB, M. Michel Prada, le dispositif
juridique français fait cependant partie de ceux qui offrent les garanties les
meilleures, notamment avec l'obligation de double commissariat aux comptes des
entreprises d'une taille significative. Mais cela ne constitue pas, néanmoins, une
garantie absolue. C'est pourquoi la COB est chargée de contrôler la pertinence et la
régularité des informations financières et comptables rendues publiques par les
(4) L'indice CAC 40 est passé de 4.500 points en janvier 2002 à moins de 2.900 en juillet, avec des
chutes quotidiennes qui ont pu atteindre, à la fin juillet, près de 6 %. La perte de valeur de
l'indice depuis janvier s'élevait à plus de 31 % le 25 juillet dernier.
(5) Enron, Worldcom, et un certain nombre d'autres.
(6) Securities and exchange committee

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entreprises (7), et dispose des moyens juridiques nécessaires pour mener à bien cette
mission. S'agissant de Vivendi Universal, le président de la COB a d'ailleurs
reconnu, lors de son audition le 24 juillet 2002 devant les commissions des Finances
et de la Production de l'Assemblée nationale, que des discussions assez « musclées »
avaient pu avoir lieu sur l'information financière de Vivendi Universal, qui avaient
cependant permis de faire prévaloir le point de vue de l'autorité publique.
C.- LE PROBLEME DU SECTEUR DE LA DISTRIBUTION DE L'EAU EN FRANCE
La question du devenir de Vivendi Environnement et plus largement du
secteur de la distribution de l'eau en France constitue, à l'évidence, un sujet de
nature à susciter les interrogations de l'Assemblée nationale.
Celles-ci ont cependant déjà été largement satisfaites. Sur un plan général,
la MEC (mission d'évaluation et de contrôle de la commission des Finances) a
effectué, durant l'année 2001, des travaux approfondis sur cette question, qui ont
donné lieu à un rapport rendu public (n° 3081 du 22 mai 2001).
En ce qui concerne le cas particulier de Vivendi Environnement, l'audition
du président de son directoire, M. Henri Proglio, le 23 juillet 2002, a permis de
rappeler que l'opération de cession de titres de Vivendi Universal avait été menée à
bien le 17 juillet dernier, malgré un contexte boursier incertain. Vivendi
Environnement n'est donc plus maintenant détenue qu'à 40 % seulement par
Vivendi Universal, qui s'est cependant engagée à détenir cette participation pendant
au moins dix-huit mois. Une majorité de son capital (60 %) est détenue par des
investisseurs indépendants, dont de nombreux institutionnels français, parmi
lesquels de solides groupes français publics (Caisse des dépôts et consignations) et
privés (BNP-Paribas, Crédit lyonnais, Société générale, Dexia, Natexis-Banques
populaires, ...) représenteraient entre 13 % et 15 % du capital, renforçant ainsi
l'ancrage français de l'entreprise.
Par ailleurs, Vivendi Environnement, ainsi devenue largement indépendante
de son actionnaire principal, est considérée comme solvable et solide par les
investisseurs et ses clients. En tout état de cause, selon M. Proglio, les problèmes
actuels de Vivendi Universal ne sauraient nuire à la crédibilité de l'entreprise qu'il
dirige, mais que, par ailleurs, Vivendi Environnement serait probablement amenée à
changer de nom.
(7) La COB n'est pas chargée, en revanche, d'apprécier les questions de stratégie ou de contrôler la
gestion.

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LAISSER CETTE PAGE BLANCHE SANS NUMEROTATION

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III.- LES ORGANES COMPETENTS SONT SAISIS ET
LE PARLEMENT EST D'ORES ET DEJA TENU INFORME
La création d'une commission d'enquête pourrait constituer un moyen pour
le Parlement d'être associé à un dossier que les autorités compétentes n'auraient pas
souhaité, ou pas été en mesure de traiter conformément à leur mission.
En réalité, s'agissant du groupe Vivendi Universal, l'autorité compétente
pour le contrôle des marchés financiers et de l'information financière qui fonde leur
appréciation de la valeur des titres s'est déjà saisi du dossier. Le Président de la COB
a ainsi indiqué qu'une enquête classique avait été diligentée par son directeur
général, dans le cadre des pouvoirs d'investigation dont la COB est dotée en
application des dispositions du code monétaire et financier qui la régissent. Cette
enquête ne préjuge évidemment d'aucun dysfonctionnement particulier, mais sera
susceptible de permettre de les identifier le cas échéant. Ainsi qu'il a été
précédemment indiqué, le président de la COB a qualifié les discussions menées
avec les auditeurs externes et les services de l'entreprise de « musclées », mais
normales.
Plus largement, le président de la COB a été entendu par les commissions
des finances et de la production, lors d'une audition conjointe, le 24 juillet dernier,
déjà mentionnée.
De son côté, votre Rapporteur, par ailleurs Rapporteur spécial sur les crédits
de la communication, a d'ores et déjà engagé une série d'investigations et
d'entretiens destinés à permettre d'éclairer votre commission des Finances sur la
question du devenir des activités de communication en France de Vivendi
Universal, et notamment du groupe Canal Plus. Ces travaux seront naturellement
poursuivis dans le cadre de la préparation de la discussion du projet de loi de
finances pour 2003, en application de la mission générale de contrôle et d'évaluation
des rapporteurs spéciaux, précisée et enrichie par la loi organique du 1er août 2001
relative aux lois de finances.
Enfin, le ministre chargé de la communication a reçu, immédiatement après sa nomination, le nouveau
président de Vivendi Universal, M. Jean-René Fourtou, pour lui signifier l'importance que l'avenir
des entreprises qui composent ce groupe revêtait à ses yeux, dans le cadre de son champ de
compétences. Il a notamment demandé à M. Fourtou de bien vouloir lui faire connaître « tout
mouvement qui pourrait affecter l'une ou l'autre des activités du groupe » (8). De même, a-t-il fait
savoir qu'il avait demandé à ses services de déterminer clairement les instruments de contrôle à la
disposition du Gouvernement pour suivre ce dossier.
(8) Il faut rappeler que, si les règles de propriété du capital des chaînes de télévision, et notamment
de Canal Plus, empêchent leur passage sous contrôle étranger, il n'en va pas de même pour les
autres actifs du secteur de la communication, à l'instar de Studio Canal, ...

? 12 ?
S'agissant de l'aspect distribution de l'eau par Vivendi Environnement, ainsi qu'il a été
précédemment indiqué, la commission de la production a, pour sa part, procédé, à l'audition du
président du directoire de cette entreprise, le 23 juillet dernier.
Enfin, en ce qui concerne la régulation des marchés financiers et la garantie de la qualité de
l'information comptable, le ministre de l'Économie, des finances et de l'industrie a fait
publiquement savoir, à l'occasion des rencontres de Paris Europlace le 12 juillet dernier, que le
Gouvernement présenterait un important projet de loi sur la sécurité financière, visant notamment à
fusionner les deux autorités de marché existantes (COB et Conseil des marchés financiers) et à
renforcer la coopération entre autorités de contrôle.
De son côté, la Compagnie nationale des commissaires aux comptes a fait
savoir qu'elle présenterait, à la fin du mois d'août, une vingtaine de propositions
pour améliorer la qualité du contrôle légal des comptes, qu'elle transmettra en
parallèle à la COB et au ministère chargé de l'économie.
En tout état de cause, le Parlement sera donc appelé à l'automne à discuter
des propositions de réforme permettant de pallier d'éventuels dysfonctionnements
des dispositifs de régulation financière, et, dans tous les cas, de rationaliser et
d'améliorer l'organisation et le poids des autorités de marché. Votre Rapporteur
soulignera que cette réflexion et cette méthode pourront ainsi être menées dans un
délai qui sera même plus court que les six mois prévus pour la remise du rapport
d'une commission d'enquête, une fois le principe de sa création arrêté par
l'Assemblée (9).
* *
*
Dans les circonstances actuelles, il ressort de ces différentes considérations qu'il est inutile de doter le
Parlement d'un instrument de contrôle supplémentaire prenant la forme d'une commission d'enquête.
Celle-ci serait au demeurant inadaptée au cas d'une entreprise n'appartenant pas au secteur public. La
solennité de ses travaux et la publicité qui leur serait nécessairement donnée seraient d'ailleurs de
nature à rendre encore plus difficile la tâche de la nouvelle direction de Vivendi Universal pour
redresser celle-ci, ou de celle de Vivendi Environnement pour maintenir la solidité de cette entreprise
dans l'opinion publique.
*
* *
(9) D'autant que l'Assemblée nationale ne pourrait être appelée à se prononcer sur la ou les
propositions de résolutions durant la présente session extraordinaire, puisque celle-ci est réunie
sur un ordre du jour déterminé qui n'inclut évidemment pas cette ou ces propositions,intervenues
ultérieurement à l'ouverture de la session extraordinaire. En conséquence, dans le meilleur des
cas, les conclusions d'une éventuelle commission d'enquête ne seraient connues qu'à compter de
la fin mars 2003.

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EXAMEN EN COMMISSION
Au cours de sa séance du 1er août 2002, votre Commission des Finances a examiné les propositions
de résolution de M. Jean-Pierre Brard, tendant à la création d'une commission d'enquête sur la
politique d'acquisitions d'entreprises de Vivendi Universal, sur la capacité de Vivendi
Environnement de remplir ses missions de service public après sa cession partielle, et sur
l'avenir de ce secteur d'activité de Vivendi Universal ainsi que sur les conséquences fiscales du
montage de cession (n° 5) et de M. Philippe Houillon, tendant à la création d'une commission
d'enquête sur les dysfonctionnements qui ont entraîné l'effondrement du cours boursier de
Vivendi Universal, sur la fiabilité des mécanismes de contrôle internes et externes et sur les
moyens propres à les améliorer (n° 22).
Votre Rapporteur a tout d'abord indiqué que les conditions juridiques de recevabilité des deux
propositions de résolution demandant la création d'une commission d'enquête n'étaient pas
parfaitement satisfaites. En effet, si la réponse du Garde des sceaux, datée du 22 juillet, indique
qu'aucune enquête pénale n'était en cours à cette date, la presse a rapporté depuis lors le dépôt de
plaintes ultérieures par des actionnaires minoritaires de Vivendi Universal. Par ailleurs, ni Vivendi
Universal, ni Vivendi Environnement ne constituent des services publics ou des entreprises publiques,
même si la seconde est, directement ou par le biais de ses filiales, délégataire ou concessionnaire de
distribution d'eau.
Sur le fond, l'interrogation des auteurs des résolutions paraît légitime, qu'il s'agisse de l'effondrement
du cours du titre Vivendi Universal supporté par ses actionnaires, et en particulier ses nombreux
salariés actionnaires, des conséquences dommageables éventuelles des difficultés de cette entreprise
sur sa filiale Vivendi Environnement et sur ses activités de service public de distribution de l'eau, ou
encore des dysfonctionnements potentiels ou réels en matière de transparence de l'information
comptable et financière et de régulation des marchés financiers.
Mais, sur ces points, le Parlement est loin d'être sous-informé. Les commissions des finances et de la
production ont d'ores et déjà procédé à l'audition du président de la Commission des opérations de
bourse (COB). La commission de la production a également auditionné le 23 juillet le président du
directoire de Vivendi environnement, M. Henri Proglio. De son côté, la COB a indiqué avoir engagé
une enquête sur l'information financière publiée par Vivendi Universal. Enfin, le gouvernement est
attentif aux conséquences des difficultés de la gestion de Vivendi Universal sur le devenir de Canal
Plus, et a annoncé le dépôt, d'ici la fin de l'été, d'un projet de loi relatif à l'amélioration de la sécurité
financière, prévoyant notamment la fusion de la COB et du CMF (Conseil des marchés financiers) au
sein d'une instance de régulation financière unique et plus puissante. Le Parlement sera donc amené à
débattre de cette importante question dès l'automne, soit dans un délai inférieur à celui dans lequel
une éventuelle commission d'enquête pourrait rendre son rapport. Votre Rapporteur a également
souligné qu'en tant que rapporteur spécial des crédits de la communication, il pourrait contribuer à
éclairer la commission dans le cadre des travaux préparatoires à la discussion du projet de loi de
finances pour 2003.
Enfin, la solennité des travaux d'une commission d'enquête et la publicité qui ne manquerait d'être
faite autour de ceux-ci pourraient encore dégrader la perception par les marchés et les actionnaires de
la situation financière de Vivendi Universal et rendre plus difficile le redressement de l'entreprise par
sa nouvelle direction.
Pour ces différentes raisons, la création d'une commission d'enquête ne paraît donc pas constituer
l'instrument le mieux adapté pour répondre aux préoccupations légitimes et confirmées de
l'Assemblée nationale sur les thèmes évoqués par les deux propositions de résolution. Il semble donc
préférable, du moins dans les circonstances actuelles, de renoncer à la procédure de la commission
d'enquête, lourde et présentant un risque de déstabilisation pour les entreprises considérées. Il
conviendra, en revanche, de veiller à ce que les autres instruments d'information à la disposition de
l'Assemblée nationale et de sa commission des Finances soient convenablement utilisés.

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Votre Rapporteur s'est en conséquence prononcé pour le rejet des deux propositions de création de
commission d'enquête.
M. Jean-Pierre Brard a souligné la légitimité des deux propositions de résolution, en rappelant
qu'on ne peut pas poser de limite aux investigations du Parlement, sauf s'il existe des procédures
judiciaires en cours, ce qui n'est pas le cas s'agissant de Vivendi. La constitution d'une commission
d'enquête se justifie par la gravité des conséquences de la gestion de Vivendi. Notamment, Vivendi
Universal a transféré près de 18 milliards de dettes sur Vivendi Environnement, mettant ainsi
l'apurement de cette dette à la charge des 8.000 communes qui ont délégué la distribution de l'eau au
groupe Vivendi. Dans ses déclarations sur la dérégulation de l'économie et le comportement de
certains capitaines d'industrie, le président de la banque centrale américaine s'est lui-même prononcé
en faveur d'une moralisation du capitalisme. Votree Rapporteur semble négliger les conséquences de
la gestion de certaines entreprises sur les petits actionnaires, comme le montre l'exemple
d'Eurotunnel et de France Télécom dont les salariés, après s'être endettés pour acquérir des actions,
sont aujourd'hui dans une situation financière très difficile.
Dans l'hypothèse où la Commission n'adopterait pas la création d'une commission d'enquête,
M. Jean-Pierre Brard a proposé une solution de substitution en demandant la création d'une mission
d'information.
Tout en partageant les conclusions de votre Rapporteur, M. Philippe Auberger a estimé que la
Commission devrait constituer une mission d'information sur le gouvernement d'entreprise et la
sécurité des marchés financiers. Il importe en effet de vérifier si les sociétés appliquent correctement
les dispositions introduites par la loi sur les nouvelles régulations économiques, et notamment la
séparation des fonctions de président de celles de directeur général et la limitation du cumul des
mandats. De même, il ne serait pas inutile que la Commission réfléchisse à la sécurité des marchés
financiers avant d'examiner le projet de loi que le Gouvernement est en train de préparer.
M. Didier Migaud a estimé que les propositions de résolution soulèvent des problèmes de fond qui
mériteraient d'être examinés par une formation plus large que la commission des Finances, et regretté
que votre Rapporteur ne retienne pas la proposition de création d'une commission d'enquête. Il a
réitéré la demande de création d'une mission d'information faite par M. Henri Emmanuelli, élargie au
fonctionnement des organismes de contrôle et à la situation des épargnants.
M. François Goulard s'est déclaré favorable à la proposition de votre Rapporteur. Une commission
d'enquête ou une mission d'information sont inopportunes : elles risqueraient d'interférer avec les
travaux législatifs que la Commission mènera en examinant prochainement le projet de loi annoncé
par le Gouvernement. A l'occasion de l'examen de ce texte, la Commission pourra organiser toutes
les auditions qu'elle souhaite. Par ailleurs, le transfert de la dette de Vivendi Universal sur Vivendi
Environnement ne peut pas avoir des conséquences sur le prix de l'eau, fixé de manière contractuelle.
M. Gilles Carrez, rapporteur général, a appuyé la proposition de votre Rapporteur. Il a rappelé que la
Commission a d'ores et déjà pris l'initiative d'auditionner le président de la Commission des
opérations de bourse (COB), et que d'autres auditions pourraient être organisées à l'occasion de
l'examen du projet de loi en préparation. Après cet examen, la Commission pourra étudier
l'opportunité de poursuivre ses travaux.
Votre Rapporteur a rappelé si l'on ne peut être hostile à ce que le Parlement se penche sur la gestion
de certaines entreprises, la commission d'enquête ne constitue pas l'outil adéquat pour ce faire.
Répondant à M. Jean-Pierre Brard, il a fait observer que, dans son intervention liminaire, il a fait état
des conséquences de la crise de Vivendi sur les petits porteurs, et notamment sur les salariés du
groupe. Il a enfin proposé que la Commission auditionne M. Jean-René Fourtou, président de
Vivendi, afin notamment de vérifier la faisabilité d'une mission d'information.
Le Président Pierre Méhaignerie a estimé que la création d'une commission d'enquête ou d'une
mission d'information constituerait un signe de précipitation dommageable aux intérêts des petits
porteurs et des salariés. Il a donné son accord pour auditionner le président de Vivendi au mois de

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septembre. Suite à cette audition et après avoir entendu le Gouvernement sur le prochain projet de loi,
la Commission pourra, si besoin est, envisager de créer une mission d'information.
Votre Commission a ensuite rejeté, conformément à la position de votre
Rapporteur, les deux propositions de résolution.
Rapport de M. Patrice Martin-Lalande : commission d'enquête sur VIVENDI
ENVIRONNEMENT et VIVENDI UNIVERSAL, n°181