Patrice Martin-Lalande n'a finalement pas pu participer le 7 juillet à l'atelier participatif organisé à l'Assemblée nationale sur le thème du « législateur face aux enjeux numériques » et de l'élaboration de la « loi 2.0 ».

N° 1110 (1ère partie)
______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 9 octobre 2003
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR
LE PROJET DE loi de finances pour 2004 (n° 1093),
PAR M. GILLES CARREZ,
Rapporteur Général,
Député.
??
ANNEXE N° 12
CULTURE ET COMMUNICATION :
COMMUNICATION
Rapporteur spécial : M. PATRICE MARTIN-LALANDE
Député
____
Culture et communication - Société.
Document
mis en distribution
le 23 octobre 2003

? 2 ?
INTRODUCTION ...................................................................................................................... 7
LES PRINCIPAUX POINTS DU RAPPORT......................................................................... 9
CHAPITRE PREMIER : UNE INFLEXION POTENTIELLEMENT FORTE DE
L'AUDIOVISUEL FRANÇAIS................................................................................................ 14
I.- LE BUDGET GLOBAL DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC POUR 2004 : DES MOYENS
SUPPLEMENTAIRES POUR UNE AMBITION RENOUVELEE.................................................. 14
A.- DES RESSOURCES PUBLIQUES EN CROISSANCE SOUTENUE, MALGRE
UN CONTEXTE BUDGETAIRE TENDU........................................................................... 14
1.- Une consolidation juridique de la redevance, complétée par de
nouveaux moyens de contrôle .............................................................................. 15
2.- Dès 2005, une vraie réforme de la redevance s'impose................................... 19
3.- Le choix rationnel d'un nouveau gel du taux ....................................................... 19
4.- L'évolution de la compensation budgétaire des exonérations......................... 20
5.- Les excédents de la collecte de la redevance .................................................... 21
B.- UNE AUGMENTATION SIGNIFICATIVE DES PREVISIONS DE
RESSOURCES PROPRES DES ENTREPRISES PUBLIQUES ...................................... 22
C.- LA MISE EN OEUVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE
FINANCES POUR LE BUDGET DE LA COMMUNICATION............................................ 23
1.- La nomenclature des missions et programmes en application de la
loi organique : une réflexion qui se poursuit........................................................ 23
2.- La répartition du produit de la redevance par la loi de finances : une
prérogative du Parlement qui doit être maintenue .............................................. 26
D.- LA CONTRADICTION INHERENTE AU FINANCEMENT CONTRACTUALISE
DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC : POUR UNE PROGRAMMATION
PLURIANNUELLE ? ......................................................................................................... 28
II.- LES PERSPECTIVES DES SOCIETES AUDIOVISUELLES................................................ 30
A.- LES TELEVISIONS PUBLIQUES : DES BUDGETS RECENTRES SUR DES
EXIGENCES RENFORCEES POUR LE SERVICE PUBLIC............................................ 31
1.- La gestion du groupe France Télévisions : un redressement financier
confirmé..................................................................................................................... 31
2.- Les projets de budget des chaînes pour 2004.................................................... 36
3.- La renégociation en cours du contrat d'objectifs et de moyens en
cours : l'expression des priorités du Gouvernement........................................... 37
4.- Arte : une ambition élevée, pour une grille accessible ? ................................... 40
5.- Quel service public sur la télévision numérique terrestre ?............................... 43
B.- L'INSTITUT NATIONAL DE L'AUDIOVISUEL : LES MOYENS DE RELEVER
LE DEFI DE LA NUMERISATION DES ARCHIVES......................................................... 45
1.- Des résultats équilibrés, témoignant d'une gestion assainie ............................ 45

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2.- Des moyens nouveaux pour financer une mission prioritaire au coeur
du métier de l'INA..................................................................................................... 46
C.- LES AUTRES ORGANISMES DE L'AUDIOVISUEL : DES MOYENS EN
PROGRESSION MOINDRE, DANS L'ATTENTE D'UNE DEMARCHE
CONTRACTUELLE PLURIANNUELLE ............................................................................ 48
1.- Le réseau France-Outre-mer (RFO) : une évolution nécessaire...................... 49
2.- Radio-France : une gestion convaincante ........................................................... 54
3.- Radio-France Internationale (RFI) : un déséquilibre budgétaire à
corriger....................................................................................................................... 59
D.- QUELLES AMELIORATIONS POSSIBLES DE LA GOUVERNANCE DES
ENTREPRISES DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC ?.............................................................. 62
1.- Le contrôle a priori : une modalité de contrôle justifié par le
financement majoritairement par l'impôt ............................................................. 62
2.- Des évolutions nécessaires : plus de souplesse de gestion, mais
aussi plus de responsabilités ? .............................................................................. 63
3.- Quel rôle des conseils d'administration ? ............................................................ 64
E.- LA PROBLEMATIQUE DES CHARGES DE PERSONNELS DE
L'AUDIOVISUEL PUBLIC................................................................................................. 65
1.- Quel niveau de rémunération des personnels ?................................................. 65
2.- Le constat attendu sur les conventions collectives applicables à
l'audiovisuel public ................................................................................................... 66
3.- La question liée des intermittents dans l'audiovisuel public.............................. 66
F.- LA BAISSE REGULIERE DES COUTS DE DIFFUSION ANALOGIQUE......................... 67
G.- LE RENFORCEMENT DE LA LEGITIMITE DU SERVICE PUBLIC ................................ 68
1.- Le contenu des programmes : l'exigence incontournable d'un
supplément de spécificité........................................................................................ 68
2.- La présence de la publicité : optimiser la durée et sa répartition dans
la journée ? ............................................................................................................... 72
3.- Quel coût du service public pour un financement par l'impôt ?......................... 73
4.- Des améliorations à poursuivre en matière de représentation des
clients usagers.......................................................................................................... 75
Accès à la 2ème partie du rapport
III.- 2004, ANNÉE DE LANCEMENTS DE PROJETS MAJEURS POUR
L'AUDIOVISUEL NATIONAL
A.- LA REGULATION DU SECTEUR AUDIOVISUEL :
1.- Le Conseil Supérieur de l'audiovisuel
2.- La Direction du développement des médias : une administration aux
missions lourdes, mais aux moyens modestes
B.- LES ENJEUX PROPRES A LA TELEVISION
1.- Quels moyens pour quelle chaîne d'information internationale ?
2.- La Télévision numérique terrestre : un horizon sensiblement clarifié

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3.- L'amélioration significative du dispositif de protection des mineurs
contre la pornographie et la violence à la télévision
4.- Quel équilibre acceptable du marché publicitaire ?
5.- Quelle révision de la directive TVSF ?
6.- La production audiovisuelle : une consolidation indispensable
C.- LE PAYSAGE RADIOPHONIQUE ET LES POUVOIRS PUBLICS
1.- Quelle réallocation des fréquences radio pour quel paysage
aujourd'hui et demain?
2.- Le FSER : le financement public des radios associatives
CHAPITRE II : LES AIDES A LA PRESSE : UN REEXAMEN NECESSAIRE
AU REGARD DE L'AGGRAVATION DE LA CRISE
I.- LA CONSOLIDATION DES AIDES DIRECTES : LE CHOIX DE LA CONTINUITE
A.- UN FINANCEMENT GLOBALEMENT MAINTENU
1.- Les aides à la diffusion et à la distribution :
2.- Les aides concourrant au maintien du pluralisme de la presse :
consolidation et régularisation
3.- L'aide au multimédia : un quasi-gel de la situation du fonds
B.- PERMETTRE UNE MEILLEURE MOBILISATION DES RESSOURCES DU
FONDS DE MODERNISATION DE LA PRESSE, CINQ ANS APRES SA
CREATION
1.- Le projet de budget pour 2004
2.- Un bilan insatisfaisant de l'utilisation des ressources disponibles
3.- La nécessaire amélioration du contrôle et de l'évaluation du fonds
4.- Adapter les conditions d'attribution des aides ?
II.- LES QUESTIONS MAJEURES PORTENT SUR LES AIDES INDIRECTES À LA
PRESSE
A.- UN MONTANT GLOBAL STABILISE
B.- L'AIDE POSTALE : UNE REFLEXION APPROFONDIE EST EN COURS, QUI
NE POURRA EVITER LA RENÉGOCIATION DU PARTAGE DES COUTS, OU
DU PERIMETRE DU TARIF POSTAL
C.- DES AIDES FISCALES IMPORTANTES, MAIS A COMPLETER
1.- Le régime spécial des provisions pour investissement des
entreprises de presse
2.- Pour un élargissement de l'exonération de taxe professionnelle
3.- Le régime particulier de la TVA sur la presse
III.- L'AGENCE FRANCE-PRESSE : LA NECESSITE D'UNE BONNE GESTION
DANS UN CADRE PLURIANNUEL
A.- UN OUTIL EXCEPTIONNEL À PRESERVER, AU SERVICE DE LA
FRANCOPHONIE
B.- DES CONDITIONS DE GESTION DIFFICILES

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1.- De lourdes charges, héritées du passé
2.- Un risque à court terme
C.- UNE STRATEGIE REALISTE DE MOYEN TERME
1.- Le projet de contrat d'objectifs et de moyens
2.- Le projet de budget pour 2004
3.- Quelles évolutions raisonnables à moyen et plus long termes ?
IV.- LA PRESSE A BESOIN D'UN PLAN D'ACTION AMBITIEUX
A.- LE SECTEUR DE LA PRESSE SUBIT DES DIFFICULTÉS STRUCTURELLES
IDENTIFIEES DEPUIS LONGTEMPS
1.- Une tendance de fond à la diminution du lectorat des quotidiens
2.- Une évolution également préoccupante pour le lectorat de la presse
régionale
3.- Une évolution conjoncturelle de plus en plus inquiétante
B.- UN PLAN D'ACTION NATIONAL QUI DOIT POSER DE GRANDES
AMBITIONS
EXAMEN EN COMMISSION
Article additionnel après l'article 59 : Répartition, entre les organismes du secteur
public de la communication audiovisuelle, des ressources publiques affectées
au compte spécial n°902-15 .
Article additionnel après l'article 74 : Rapport du comité d'orientation du fonds de
modernisation de la presse
ANNEXE 1 : CHAINES RETENUES POUR LA TNT
ANNEXE 2 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

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INTRODUCTION
Après une année 2003 marquée par la relance difficile du projet de
télévision numérique terrestre, dont le legs par la précédente majorité a dû être
accepté après réserve d'inventaire, et la remise à plat du contrat d'objectifs et de
moyens de France-Télévisions qui s'en est suivie, 2004 ne sera pas une année de
transition, mais devrait conduire au lancement de projets essentiels pour
l'audiovisuel, qu'il s'agisse de la chaîne française d'information internationale, de la
TNT (Télévision numérique terrestre), des premières expérimentations en grandeur
nature de la télévision sur l'ADSL, du développement des télévisions locales....2004
marquera également le début d'une évolution de fond du marché publicitaire, avec la
première ouverture de la publicité télévisée des secteurs interdits, qui pourrait
conduire à une recomposition du marché, côté offre comme côté demande, qu'il
conviendra de gérer de manière équilibrée.
S'agissant de l'audiovisuel public, l'examen du projet de loi de finances
pour 2004 représente une enjeu essentiel : celui du financement du secteur, avec la
transformation de la redevance, en tant que taxe parafiscale condamnée par la loi
organique relative aux lois de finances du 1er août 2001. Cette transformation, peutêtre
perçue de manière erronée comme une simple évolution purement juridique,
voire un débat de technocrates, s'avère en réalité une véritable rupture.
En effet, l'Assemblée nationale, sur la base des travaux successifs de sa
commission des finances (1), en 2000 et surtout, plus récemment, en juillet 2003, a
souhaité faire de la réforme de la collecte de la redevance un symbole, à une échelle
néanmoins significative, de la réforme de l'État. Il s'agit en effet d'un dossier
parfaitement représentatif du conservatisme administratif : tous les éléments du
dossier sont connus. La solution à appliquer est identifiée. Les enjeux sont estimés,
les gains potentiels évalués, les problèmes à résoudre circonscrits. Mais il est
toujours plus aisé et moins risqué de conserver plutôt que de réformer.
À la demande de votre commission des finances, et conformément aux
conclusions de votre Rapporteur spécial dans son rapport d'information précité, le
Gouvernement a admis la nécessité de saisir l'occasion pour dépasser les obstacles
de la gestion quotidienne, et regarder au-delà de l'année immédiatement à venir, en
réduisant les dépenses inutiles, et en cherchant à faire mieux et pour moins cher.
Naturellement, la réforme souhaitée de la redevance, par une collecte conjointe avec
celle de la taxe d'habitation, ne doit pas ignorer le sort des hommes qui ont jusqu'ici
participé au recouvrement de la redevance, en prodiguant des efforts de productivité
attestés par des chiffres convaincants, mais pourtant insuffisants pour s'abstraire de
difficultés structurelles devenues irréductibles.
La transformation juridique de la redevance a ainsi permis au Parlement de
retrouver la plénitude de ses attributions dans le domaine fiscal. Elle conduit
également à souligner le paradoxe d'une démarche contractualisée d'engagements de
(1) Rapport d'information° 2543 du 12 juillet 2000, de M. Didier Migaud, au nom de la MEC, sur le recouvrement de
l'impôt, et, plus récemment, rapport d'information n° 1019 du 9 juillet 2003, de votre Rapporteur spécial au nom de la
commission des finances de l'Assemblée nationale, sur la redevance audiovisuelle.

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service public en contrepartie de ressources, pris respectivement par le
Gouvernement et par les entreprises de l'audiovisuel public, alors que le
Gouvernement n'engage pas le véritable décideur constitutionnel en matière fiscale
qu'est le Parlement. Cette difficulté devra être résolue intelligemment, dans un
avenir qui ne peut être lointain, sous la double contrainte impérative de respecter les
avantages de la démarche contractuelle pluriannuelle, et les prérogatives du
Parlement.
En ce qui concerne les acteurs de l'audiovisuel eux-mêmes, 2004 devrait
constituer une année importante également. Le déménagement de Radio-France ne
doit pas nuire au succès d'audience des stations. Les difficultés financières de RFI
ne doivent pas remettre en cause la qualité de ses programmes. Le rapprochement
entre RFO et les organismes métropolitains doit s'opérer dans le souci d'un bénéfice
mutuel, préservant néanmoins l'identité régionale du réseau. L'INA doit accélérer,
car tel est le coeur de sa mission, son programme de sauvegarde et de numérisation.
La France, qui revendique une exception culturelle, ne saurait renoncer à son passé
audiovisuel collectif. Quant au CSA, il doit organiser sa mue progressive dans la
perspective à la fois du développement de télévisions locales, et du lancement de la
TNT avec de nombreuses chaînes nouvelles.
* *
En ce qui concerne la presse, les perspectives sont certes plus
préoccupantes. En premier lieu, la santé de la presse d'information générale,
structurellement fragile, vacille un peu plus aujourd'hui, avec les difficultés
nouvelles, mais malheureusement sans doute tendancielles, de la presse quotidienne
régionale, longtemps préservée. Les aides publiques doivent, à ce stade, faire l'objet
d'une évaluation et d'un réexamen d'ensemble, pour garantir qu'elles sont utilisées
au mieux de l'avenir de la presse, et pas seulement pour retarder, par de simples
pansements budgétaires, des mutations qui ne seraient que plus difficiles ensuite.
Le fonds de modernisation, à cet égard, doit être exemplaire dans son objet,
sa gestion, son contrôle, son évaluation, car il est emblématique d'un outil qui peut
être performant, et dont la vocation se place d'emblée dans l'accompagnement, sur
le long terme, de l'évolution industrielle de la presse.
Enfin, l'Agence France-presse, dont l'Histoire a bien voulu nous doter,
vient de traverser une grave crise, qui eut pu terrasser cet outil pourtant exceptionnel
pour le rayonnement de la langue et la perception françaises de l'information,
contrepoint nécessaire d'un univers internationalement dominé par des concurrents
anglo-saxons. L'État a su prendre ses responsabilités : l'agence devra faire de même,
pour garantir sa propre pérennité, et respecter un contrat d'objectifs et de moyens
exigeant, ambitieux, mais également valorisant pour les équipes en place.
* *
*

? 9 ?
LES PRINCIPAUX POINTS DU RAPPORT
I.- Un projet de budget pour l'audiovisuel, satisfaisant malgré les
contraintes
Le projet de budget de l'audiovisuel prévoit que la ressource publique affectée aux
entreprises du secteur audiovisuel connaîtra en 2004 une progression de + 3 %, sans hausse du
barème de la redevance, maintenue au taux unitaire de 116,5 euros. Cette croissance est rendue
possible par des recouvrements en 2003 meilleurs que cela n'avait été initialement prévu et par la
mise en place de nouvelles mesures de lutte contre l'évasion fiscale, sur laquelle l'Assemblée
nationale, à la demande de sa commission des finances, a cependant souhaité partiellement revenir,
dans l'attente d'une réforme beaucoup plus globale du recouvrement pour l'année 2005. Cette
réforme consisterait à collecter la redevance de manière conjointe avec la taxe d'habitation de façon à
réduire significativement les frais de gestion (100 millions d'euros), ce qui permettrait également de
réduire sensiblement la fraude et d'accroître le produit recouvré d'un montant susceptible d'atteindre
jusqu'à 170 millions d'euros.
Ce supplément de produit pourrait être réparti entre une diminution du taux de la
redevance, une amélioration des ressources publiques affectées à l'audiovisuel, une diminution
du déficit budgétaire, ou encore une aide temporaire à l'acquisition du décodeur qui sera
nécessaire pour recevoir la TNT.
L'Assemblée, le 21 octobre, a toutefois modifié sensiblement l'article 20 du projet de loi
de finances pour 2004, en supprimant les possibilités de croisements de fichiers avec les opérateurs de
télévision payante, ainsi que le taux réduit pour les téléviseurs noir et blanc. Globalement, le produit
estimé de la redevance à partir est donc diminué de 16,4 millions d'euros HT, ramenant ainsi le
produit attendu à 2.525,6 millions d'euros HT. La croissance des ressources publiques pour
l'audiovisuel serait, en conséquence, de 2,3 %.
N.B. Dans l'attente de l'adoption d'une nouvelle répartition de la redevance tirant les
conséquences de ce changement, les développements suivants sont établis sur la base du projet initial
du Gouvernement, et ne tiennent donc pas compte de la décision sus-mentionnée.
1.- Des ressources publiques en croissance soutenue, malgré un contexte budgétaire
tendu
Les crédits publics augmenteront en 2004 de 75 millions d'euros hors taxes, soit une
croissance de + 3 %. Cette croissance résulte de plusieurs facteurs, de sens variable :
- le maintien du gel du coût budgétaire du service de la redevance, à hauteur de
73,5 millions d'euros ;
- la croissance attendue du rendement de la redevance, de 104 millions d'euros, soit une
augmentation de 4,9 %, incluant 22 millions d'euros au titre des croisements de fichiers avec les
opérateurs de télévision payante ;
- l'affectation immédiate de la répartition des excédents de collecte de 2002 et 2003, pour
32,4 millions d'euros TTC, contre 40 millions d'euros prévus en 2003 au titre de 2001 et 2002;
- la diminution de 21,1 millions d'euros TTC des crédits budgétaires de compensation des
exonérations. Cet effet, due à une surestimation des exonérations, est neutre car il est compensé par
un supplément de produit effectivement encaissé ;
- une hausse de 1 million d'euros de la subvention budgétaire au profit de RFI.
Par ailleurs, les ressources propres du secteur augmenteront de 5,6 % par rapport aux
budgets des organismes adoptés en 2003, représentant toujours un peu moins d'un quart de leurs
chiffres d'affaires, mais néanmoins un effort sensible.
2.- Des moyens adaptés aux besoins des organismes

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Le projet de budget pour 2004 prévoit la répartition suivante de la redevance et des autres
moyens publics :
- France Télévisions bénéficie d'une dotation en progression de 3 % par rapport à 2003,
soit un produit supplémentaire de 45 millions d'euros. Les moyens que le contrat d'objectifs et de
moyen initial signé par le précédent Gouvernement prévoyait d'affecter à la création de nouvelles
chaînes sur la TNT sont donc préservés, mais réorientés vers France 2, France 3 et France 5, dont les
investissements dans leurs grille de programme devraient croître de plus de 4 %. La renégociation du
contrat d'objectifs et de moyens, en cours d'élaboration, devrait permettre de renforcer la dimension
culturelle et éducative des programmes, la dimension de proximité des programmes en élargissant les
horaires de diffusion consacrés aux programmes régionaux de France 3, et l'accessibilité des
programmes du service public pour les sourds et malentendants ;
- la dotation publique d'Arte-France augmentera de 3 %. La différence de progression
avec les engagements contractuels, qui prévoyaient une augmentation de 4 % en 2004, tiennent au
décalage intervenu dans le calendrier de lancement de la TNT. La priorité pour ARTE France en 2004
sera le financement d'une nouvelle grille de programmes, plus lisible, plus accessible à tous, et
développant une programmation de journée comportant des émissions spécifiques, en particulier pour
les après-midi ;
- afin de renforcer les atouts dont doit disposer RFO pour son développement, son
intégration au sein du groupe France Télévisions, dans le respect des spécificités et de l'identité
propre de l'entreprise, est actuellement examinée dans le cadre de la concertation engagée cet été sur
la stratégie de la société. Ces travaux, quelles qu'en soient les modalités retenues, devront conduire à
la signature d'un contrat d'objectifs et de moyens. Pour 2004, RFO verra sa dotation augmenter de
2,5 %, soit 0,5 % de plus qu'en 2003 ;
- en 2004, la Maison de la Radio doit faire l'objet d'importants travaux d'aménagement et
de sécurité, entrepris à la demande de la Préfecture de police de Paris. L'État assumera, aux côtés de
l'entreprise, le financement de ce chantier exceptionnel. Ainsi, 7,1 millions d'euros (HT) sont
consacrés à la mise en sécurité du bâtiment ainsi qu'au déménagement et à la modernisation de France
Inter, une partie de cette dotation (2 millions d'euros) couvrant des dépenses engagées d'urgence en
2003. Par ailleurs, la société poursuivra son développement autour des grands axes stratégiques
arrêtés depuis trois ans, notamment le déploiement des radios locales dans le cadre du « Plan Bleu» et
la poursuite du plan de numérisation des stations du groupe. Radio France verra ses ressources
publiques pour 2004 progresser de 9,1 millions d'euros (HT) en plus de la dotation exceptionnelle
pour mise en sécurité ;
- après un exercice 2002 déficitaire, compte tenu notamment de la non-prise en compte
dans le budget de base de l'effet de la mise en oeuvre des 35 heures, la dotation publique de RFI
augmente pour lui permettre de financer son activité, dans l'attente de la signature d'un contrat
d'objectifs et de moyens actuellement à l'étude. La rationalisation du dispositif de diffusion (ondes
moyennes) et de production et la poursuite de la modernisation interne de la société constitueront
pour RFI les principaux objectifs de l'année 2004. La dotation de redevance progresse de 2 % par
rapport à 2003 et la subvention du ministère des Affaires étrangères est quant à elle en hausse de 1,5
%. Au total, RFI bénéficie ainsi de 2,1 millions d'euros supplémentaires ;
- pour l'INA : après une période de stagnation de ses ressources conformément à son
contrat d'objectifs et de moyens, l'Institut bénéficiera d'une croissance de 1,5 % de sa dotation pour
la poursuite du plan de sauvegarde et de numérisation des archives audiovisuelles, priorité de l'INA.
3.- Les enjeux de l'année 2004 pour l'audiovisuel public sont multiples :
- lancement de la réforme de la collecte de la redevance, proposée par votre Rapporteur
dans son rapport d'information de juillet 2003, et acceptée par le Gouvernement à la demande de la
commission des Finances;
- mise en oeuvre de moyens de communication adaptés sur l'utilisation de la redevance
par les organismes audiovisuels, et analyse approfondie de l'adéquation des moyens publics au
regard des objectifs et des missions de service public assignées aux organismes de l'audiovisuel
public ;

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- réflexion sur les moyens à retenir pour rendre compatibles la démarche contractuelle
des contrats d'objectifs et de moyens signés avec les entreprises par le Gouvernement seul, et la
fixation par le Parlement, à compter de 2004, de l'ensemble des paramètres qui déterminent
l'évolution des ressources ;
- évolution nécessaire de la gouvernance des organismes audiovisuels publics, dans le
sens de l'assouplissement de certaines procédures en contrepartie d'une plus grande
responsabilisation. Les conditions de mise en place de l'agence des participations de l'État (APE)
devront être analysées avec soin, pour le secteur très particulier des entreprises à ressources
essentiellement fiscales ;
- poursuite des efforts d'économie et de productivité au sein de chacun des bénéficiaires
de la redevance, notamment de France-télévisions, en se fondant notamment sur les synergies au sein
du groupe, dans tous les domaines. Votre Rapporteur y apportera sa contribution par une prochaine
réflexion d'ensemble sur la problématique des charges et de la gestion des personnels de l'audiovisuel
public, permanents ou intermittents ;
- lancement d'une chaîne française d'information internationale, d'un coût
actuellement estimé à 70 millions d'euros en première année d'émission ;
- lancement de la TNT à l'horizon de décembre 2004. Dans cette perspective, le
Gouvernement devra indiquer clairement, à court terme, l'utilisation qu'il prévoit des trois canaux
réservés au service public. La diffusion d'Histoire et de Festival, représenterait, en 2004, un enjeu
d'environ 20 millions d'euros, puis 30 millions d'euros par an ensuite. La question de l'utilisation du
3ème canal doit être réglée assez rapidement pour que le CSA puisse le réattribuer à une chaîne privée
gratuite, dont on sait l'importance pour le succès de la TNT, avant d'annoncer officiellement la date
de lancement;
- mise en place, conformément à la demande formulée en 2002 par votre Rapporteur, d'un
contrôle externe indépendant du GEIE-Arte à compter de 2004 ;
- intégration des personnels techniques de TDF au sein du CSA, de façon à garantir
l'indépendance totale vis-à-vis d'un opérateur qui ne sera plus en situation de monopole.
Plus largement, des questions importantes appellent une réponse rapide :
- pour soutenir la production audiovisuelle, secteur fortement pourvoyeur d'emplois
contribuant au maintien de l'exception culturelle française, et financé pour moitié par les chaînes
publiques, le crédit d'impôt encore à l'étude doit être mis en oeuvre rapidement. De même, une
négociation devrait être lancée par les pouvoirs publics pour renégocier intelligemment le régime
des droits portant sur les secondes diffusions des fictions françaises hors prime-time, de façon à
réduire la diffusion de séries étrangères, de rémunérer effectivement les ayants-droits, et d'améliorer
les perspectives du second marché de la production ;
- l'ouverture progressive des secteurs interdits va engendrer un supplément de demande
d'espaces, avec un risque de poursuite des tensions sur les prix déjà constatées, qui impose une
réflexion globale sur la question de la 2ème coupure des fictions sur les chaînes privées, -
maintenant souhaitée également par les producteurs -, sur la durée et la répartition de la publicité
sur les chaînes publiques, notamment au sein des programmes pour les jeunes ;
- la réallocation des fréquences radio en 2006 et 2007 doit être préparée avec soin, de
façon à rechercher un meilleur équilibre entre les réseaux nationaux, les radios indépendantes, les
radios associatives et le service public.
II.- Des aides à la presse globalement consolidées
1.- Des aides maintenues pour leur part essentielle
a) Les aides à la diffusion et à la distribution de la presse diminuent globalement de 15 %,
soit 4,4 millions d'euros, pour s'établir à 24,4 millions d'euros. Toutes les lignes sont relevées ou
maintenues, et les crédits consolidés sauf pour :

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- le remboursement de l'aide à la SNCF pour le transport de certains journaux est réduit de
40%, soit 5,5 millions d'euros dans l'attente des résultats d'un audit en cours ;
- l'aide à l'expansion de la presse à l'étranger est légèrement diminuée, dans la perspective
d'une réflexion plus globale sur son optimisation.
b) Les aides au maintien du pluralisme sont globalement relevées de près de 2 millions
d'euros, de façon à prévoir, dès le début de l'année, le financement de l'aide à France-Soir (rejoignant
ainsi La Croix, L'Humanité).
2.- L'aide au transport postal de la presse maintenue : après le relèvement de 3,7 % des
tarifs en juillet 2003, et dans l'attente des conclusions de la mission confiée à M. Henri Paul, l'aide de
l'État au transport postal de la presse a été maintenue en 2004 à hauteur de 290 millions d'euros.
3.- Le fonds d'aide à la modernisation de la presse :
- les estimations de recettes (1 % sur la publicité hors-médias) du fond sont maintenues à
29 millions d'euros, soit le niveau de 2003, malgré des réalisations en 2002 sensiblement inférieures
aux prévisions ;
- les reports de crédits sont considérables et croissants d'une année sur l'autre
(81 millions d'euros de 2002 à 2003), notamment parce que les calendriers initiaux de réalisation des
projets ne sont pas suivis de près, et n'engagent pas suffisamment dans la durée les bénéficiaires des
aides. Les reports de crédits disponibles, y compris après décisions d'attribution, sont naturellement
moindres (31 millions d'euros), mais également importants. La gestion du fonds devrait être
resserrée, et l'information sur l'utilisation et les effets des fonds améliorée ;
- le projet en cours de révision du décret doit impérativement assouplir certaines
conditions d'octroi des aides, - individuelles et collectives -, permettre à la commission de
contrôle de commencer ses travaux dans une perspective d'évaluation de l'efficacité des aides, et
avancer la date de présentation du rapport du comité d'orientation, beaucoup trop tardive ;
- le fonds continuera, en 2004, à contribuer à financer l'aide au plan de modernisation des
NMPP, à hauteur de 4,6 millions d'euros prélevés sur les recettes 2004 du fonds, et de 5,1 millions
d'euros de reports rendus disponibles. Les aides budgétaires directes contribueront pour 2,5 millions
d'euros, soit un total de 12,2 millions d'euros. Compte tenu du parallélisme des besoins, la question se
pose des conditions qui peuvent être prévues pour une éventuelle contribution du fonds au
financement d'actions collectives de distribution de la presse quotidienne régionale, à hauteur
de 8 millions d'euros.
4.- L'AFP : Après une mauvaise année 2002, et après le rejet par la commission financière
du projet de budget pour 2003, l'approbation du projet de contrat d'objectifs et de moyens par le
conseil d'administration de l'AFP, le 10 octobre 2003, devrait permettre de passer le cap de
trésorerie de novembre 2003. Pour 2004, le projet de budget entérine les engagements pris par
l'État dans ce contrat, sous la forme d'une sur-indexation, au-delà de l'inflation, de 1,5 %, contre
3 % l'an passé. Ainsi, les abonnements de l'État passeraient-ils de 100 millions d'euros, à
103,2 millions d'euros en 2004. Le financement du plan suppose par ailleurs la mise en place d'un
crédit-bail portant sur le siège de l'agence, pour un montant de 31 millions d'euros. La réussite des
engagements du contrat suppose une croissance du chiffre d'affaires soutenue, et une réelle
maîtrise de la masse salariale. La perspective du lancement d'une activité vidéo en tant que
fournisseur de la chaîne française d'information internationale devrait constituer un puissant facteur
de mobilisation pour l'entreprise, à condition de s'opérer à effectifs constants.
5.- Une évaluation d'ensemble des aides publiques à la presse pour un plan d'action
ambitieux : l'approfondissement de la crise du lectorat et de la diffusion de la presse quotidienne
d'information générale, y compris maintenant régionale, doit inciter à une analyse approfondie des
objectifs des pouvoirs publics, du coeur de leur cible à privilégier, des modes de diffusion à
soutenir, des supports nouveaux à encourager y compris fiscalement, .... Le dispositif présent
est globalement insatisfaisant, puisqu'il n'évite pas la crise actuelle, qu'il ne fait
qu'accompagner avec des moyens réduits, ou très concentrés sur l'aide à La Poste. Une évaluation
d'ensemble, préalablement à une réflexion ambitieuse, s'avère nécessaire, dépassant le simple
recadrage marginal pratiqué jusqu'à présent. A court terme, une aide fiscale s'impose pour les

? 13 ?
diffuseurs de presse, par un allègement significatif de la taxe professionnelle, car leur équilibre
économique se fragilise de plus en plus.

? 14 ?
CHAPITRE PREMIER : UNE INFLEXION POTENTIELLEMENT
FORTE DE L'AUDIOVISUEL FRANÇAIS
I.- LE BUDGET GLOBAL DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC POUR 2004 : DES
MOYENS SUPPLEMENTAIRES POUR UNE AMBITION RENOUVELEE
Le projet de loi de finances pour 2004 se caractérise par la consolidation
de la structure des ressources prévues pour le financement de l'audiovisuel
public, et par une croissance globale des moyens de 3 %. Cette croissance est
alignée sur les besoins des organismes de l'audiovisuel public, dans leur contexte
structurel (notamment avec la croissance automatique des charges de personnels) et
concurrentiel (avec l'augmentation du coût de grille des concurrents du secteur
privé). Votre Rapporteur spécial vous renverra, pour plus de précisions sur ce point,
à son rapport d'information précité du 10 juillet dernier sur la redevance
audiovisuelle, publié au nom de la commission des Finances de l'Assemblée
nationale.
De ce fait, après une phase de croissance marquée, la part des recettes
publiques, passées, entre 1998 et 2002, de 69 % à plus de 76 %, en raison en
particulier de la diminution du temps autorisé pour la publicité à compter de 2001,
devrait demeurer en 2004 approximativement au même niveau que les deux années
précédentes, soit environ 76 %. Le financement du secteur public restera donc
public à plus des trois-quarts.
STRUCTURE DE FINANCEMENT DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC
(en %)
Loi de
finances
initiale
1999
Loi de
finances
initiale
2000
Loi de
finances
initiale
2001
Loi de
finances
initiale
2002
Loi de
finances
initiale
2003
Projet
de loi de
finances
2004
Ressources publiques 69 74 76,6 76,8 76,8 76,0
Publicité parrainage 25,5 21,9 19,4 19,5 19,4 20,3
Autres ressources propres 5,5 4,1 4 3,7 3,8 3,7
Total 100 100 100 100 100 100
Source : Ministère de la culture et de la communication
A.- DES RESSOURCES PUBLIQUES EN CROISSANCE SOUTENUE, MALGRE
UN CONTEXTE BUDGETAIRE TENDU
Le projet de budget du Gouvernement prévoit que les crédits publics
augmenteront en 2004 de 75 millions d'euros hors taxes, soit une croissance de
+ 3 %. Cette croissance résulte de plusieurs facteurs, de sens variable :
- la croissance attendue du rendement de la redevance, de 104 millions
d'euros, soit une augmentation de 4,9 % ;
- l'affectation immédiate de la répartition des excédents de collecte de
2002 et 2003, pour 32,4 millions d'euros TTC, contre 40 millions d'euros prévus en

? 15 ?
2003. Cette diminution vient réduire de 7,6 millions d'euros le montant de
ressources prévue en 2004 par rapport à 2003. Pour la première fois, les
encaissements au titre de 2003 sont comptabilisés sur une base optimiste, tenant
compte non seulement des encaissements constatés, mais aussi seulement estimés
pour la fin 2003 ;
- la diminution de 21,1 millions d'euros TTC des crédits budgétaires de
compensation des exonérations.
ÉVOLUTION DES DOTATIONS PUBLIQUES
(en millions d'euros)
Loi de
finances
pour 2000
Loi de
finances
pour 2001
Loi de
finances
pour 2002
Loi de
finances
pour 2003
Projet de
loi de
finances
pour 2004
Écart
PLF
2004/PLF
2003 (en
montant
Évolution
PLF
2004/LF
2003
en %
Encaissements de redevance 2.073,64 2.047,83 2.050,9 2.104,2 2.208,4 104,2 4,95
Financement du service de la redevance - 73,54 - 73,54 - 73,5 - 73,5 - 73,5 0,0 0,00
Encaissements de redevance nets du coût
du service 2.000,10 1.974,29 1.977,4 2.030,7 2.134,9 104,2 5,13
Affectation d'excédents de collecte des
années antérieures + 21,56 0,00 + 13,7 + 40,0 +32,4 - 7,6 - 19
Total des recettes de redevance
disponibles 2.021,66 1.974,29 1.991,1 2.070,7 2.167,3 96,6 4,67
Crédits budgétaires affectés au titre du
remboursement des exonérations 137,20 413,78 478,6 449,2 428,1 - 21,1 - 4,7
Total T.T.C. disponible 2.158,86 2.388,07 2.469,7 2.519,9 2.595,4 75,5 3,00
Total H.T. disponible 2.114,47 2.338,95 2.418,9 2468,0 2.542,1 74,1 3,00
Subvention du ministère des affaires
étrangères versée directement à RFI 68,94 68,94 69,7 70,4 71,4 1,0 1,42
Total des ressources publiques 2.183,37 2.407,86 2.488,56 2.538,4 2.613,5 75,1 2,96
inistère de la Culture et de la communication
1.- Une consolidation juridique de la redevance, complétée par
de nouveaux moyens de contrôle
Par l'article 20 du projet de loi de finances pour 2004, le Gouvernement a
proposé de « consolider » le régime juridique de la redevance audiovisuelle. Vouée à
disparaître au 1er janvier 2004 en tant que taxe parafiscale, la redevance sera
transformée en imposition de toute nature, et demeurera affectée au financement des
organismes de l'audiovisuel public.
En l'occurrence, le texte proposé par le Gouvernement reprend les
principales propositions du rapport d'information de votre Rapporteur spécial publié
le 9 juillet dernier, et intitulé : « Réformer la redevance, pour assurer le financement
de l'audiovisuel public » (2).
Ainsi, le dispositif soumis au Parlement prévoit:
- l'amélioration des instruments de recouvrement, notamment avec
l'autorisation de procéder par la voie de l'ATD (avis à tiers détenteur), plus efficace
(2) Doc Assemblée nationale n° 1019 du 9 juillet 2003.

? 16 ?
et moins coûteuse pour l'État que les poursuites de droit commun par les huissiers
du Trésor ;
- une première simplification des différents régimes d'exonération en
faveur des personnes âgées modestes, dont la juxtaposition et l'accumulation par
strates successives était devenue difficilement compréhensible et inutilement
complexe ;
- la consolidation du taux spécifique pour l'outre-mer, et l'arrêt de la
pratique consistant à appliquer systématiquement, par une mesure simplement
coutumière, le taux Noir et Blanc ;
- des sanctions plus lourdes contre les fraudeurs, avec une amende fiscale
de 300 euros en cas de non-déclaration des redevables, et de 10.000 euros pour les
vendeurs, ainsi qu'avec la taxation d'office avec rappel sur deux ans en cas de nonrégularisation
dans les 30 jours suivant la notification de la mise en demeure.
Au titre de dispositifs beaucoup plus complexes à mettre en oeuvre,
juridiquement, techniquement, et du point de vue des redevables, le projet de loi
prévoit également une simplification des règles applicables dans les résidences
secondaires. Pour réduire l'évasion fiscale, voire la fraude, permise par les règles
résultant de la jurisprudence administrative, il est proposé d'imposer le poste même
s'il n'est pas détenu dans cette résidence de manière permanente. Cette
simplification, qui constitue l'une des réponses possibles au délicat problème des
résidences secondaires créée en revanche de nouvelles difficultés : en effet, les
redevables qui avaient légitimement déclaré n'utiliser dans leur résidence secondaire
que la télévision portable de leur résidence principale, seront alors imposés deux
fois, sauf à « frauder » eux aussi. Par ailleurs, cette solution n'est pas la seule
possible, comme votre Rapporteur spécial l'a indiqué dans le rapport précité : des
voies fondées sur une forme de forfaitisation, ou de tarif réduit pour les résidences
secondaires, auraient été plus aisément compréhensibles et légitimes, qu'une double
taxation pure et simple. Enfin, il ne fait pas de doute que la mise en oeuvre du
changement proposé par le Gouvernement exigera un long délai de mise en oeuvre
avant d'en retirer un produit substantiel.
Mais le projet prévoit surtout la possibilité de « recouper » les informations
du service de la redevance, avec celles détenues, pour 9 millions d'abonnés, par les
opérateurs commerciaux du câble, du satellite et, plus généralement de la télévision
par abonnement. Si cette orientation était maintenue, votre Rapporteur spécial ne
pourrait qu'insister sur le fait que cette proposition, qui a immédiatement soulevé
les critiques de certains des opérateurs concernés, et dont la conformité à la
Constitution n'a pas encore été jugée au fond par le Conseil constitutionnel (3),
devra, en tout état de cause, être mise en oeuvre sous le contrôle de la Commission
nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).
(3) Le Conseil constitutionnel ne s'est prononcé, lors de l'examen d'un dispositif voisin adopté dans le cadre de la loi de
finances pour 1992, que sur une inconstitutionnalité de forme, le dispositif considéré, applicable à l'époque à une taxe
parafiscale et non à une imposition de toute nature, apparaissant alors comme un « cavalier budgétaire » contraire à
l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Cet argument ne vaut évidemment plus après la
transformation de la redevance en imposition de toute nature.

? 17 ?
Celle-ci, dans sa réponse à la direction générale de la comptabilité publique
dans le cadre de sa saisine pour avis sur le projet de texte devenu article 20 du projet
de loi de finances, a indiqué qu'elle ne voyait pas d'inconvénient à l'utilisation du
droit de communication normalement prévu en matière fiscale, dès lors qu'il ne
s'agissait de présenter aux organismes qui y sont soumis que des demandes
ponctuelles et motivées, portant sur des personnes nommément désignées, excluant
toute transmission de l'intégralité de fichiers correspondant à un ensemble de
personnes répondant à un ou plusieurs critères.
La CNIL a en revanche soulevé une question qui, sans être véritablement de
sa compétence, pourrait se révéler délicate et faire peser sur le dispositif prévu par le
Gouvernement un risque contentieux à l'issue incertaine. En effet, la CNIL a
souligné que l'article 6 de la directive 95/46/CE prévoyait que « les données à
caractère personnel doivent être (...) collectées pour des finalités déterminées,
explicites et légitimes, et ne pas être traitées ultérieurement de manière incompatible
avec ces finalités ». Les États membres sont autorisés, par l'article 13 de la même
directive, à limiter la portée de cette règle pour sauvegarder un intérêt économique et
financier, mais à condition que l'atteinte portée aux dispositions protectrices des
données personnelles soit proportionnée aux bénéfices espérés.
En conclusion, la CNIL n'accepterait sans doute qu'un traitement consistant
à demander aux opérateurs si les redevables de la taxe d'habitation ne s'acquittant
pas de la redevance sont, par ailleurs, abonnés à un service payant de télévision. Ce
choix ne retirerait pas tout sa portée au dispositif proposé par le Gouvernement, mais
transférerait aux opérateurs la charge technique et de gestion des traitements
informatiques des recoupements des données et des développements nécessaires
pour ce faire, sans aucune incitation pour leur part.
En tout état de cause, il est clair qu'un tel recoupement de données ne peut
suffire à asseoir juridiquement une taxation d'office, compte tenu des risques
d'homonymie, ainsi que du fait que les opérateurs de télévision payante ne
demandent pas nécessairement à l'ensemble de leurs clients leur date et lieu de
naissance, indispensables pour distinguer de manière quasi-certaine les homonymes
sur une population de plusieurs millions de personnes.
Globalement, les prévisions de ressources encaissables pour 2004 incluent
un supplément d'encaissements de 104 millions d'euros, se décomposant comme
suit :
- 21 millions d'euros correspondant à une surestimation des comptes
initialement considérés comme exonérés et en réalité donnant lieu à une imposition ;
- 20 à 40 millions d'euros de croissance naturelle de l'assiette (soit une
croissance de 1 à 2 %) et d'objectifs exigeants fixés au Service de la redevance,
correspondant à un supplément de 170.000 à 350.000 nouveaux comptes, résultant
de la «décohabitation », et des contrôles par le biais des données afférentes à la taxe
d'habitation ;

? 18 ?
- et le solde, soit 40 à 60 millions d'euros, au titre de l'ensemble des efforts
de lutte contre la fraude et de mobilisation du service de la redevance sur des
objectifs de collecte ambitieux. Ce montant correspond donc au minimum de
produit supplémentaire nécessaire pour obtenir une croissance globale du
produit de 3%. Il dépend pour une part importante, selon le Gouvernement, de
l'efficacité du dispositif de recoupement de données. Celui-ci devrait, en tout état
de cause, par son caractère préventif, inciter les fraudeurs à procéder à une
régularisation de leur situation avant d'être sanctionnés. Le gain globalement attendu
représente 350.000 à 500.000 comptes nouveaux. Sur les 40 à 60 millions d'euros de
supplément de produit attendu, la part imputable au seul dispositif de croisement
des fichiers atteindrait 22 millions d'euros en 2004. Ce montant correspond à
environ 30 % du montant maximal qui peut être espéré de croisements de données
avec les 9 millions d'abonnés à un service de télévision payante (hors doublons
Canal plus et satellite ou câble), qui se caractériseraient par un taux de fraude
considéré par hypothèse comme égal à celui de l'ensemble de la population (soit de
l'ordre de 8 %). Le taux de 30 % pour la première année a été choisi par référence à
l'expérience des recoupements de données effectivement opérés avec la taxe
d'habitation.
Par ailleurs, sur le même montant global de 40 à 60 millions d'euros, le
projet de loi de finances prévoit un gain sur les résidences secondaires et les
mesures de recouvrement de 2 millions d'euros (soit 17.000 comptes, représentant
environ 2 % des 1,1 million de résidences secondaires équipées de téléviseur),
susceptible de croître par la suite.
Le coût budgétaire du service de la redevance, malgré les efforts attendus
de lui en termes d'objectifs de recouvrement et de mise en oeuvre de nouveaux
contrôles par recoupements de fichiers, demeurerait, pour sa part, stabilisé au
niveau atteint depuis plusieurs années, soit 73,54 millions d'euros.
* *
L'Assemblée nationale, le 21 octobre, à la demande de votre Commission
des finances, a toutefois modifié sensiblement l'article 20 du projet de loi de
finances pour 2004. Elle a supprimé les possibilités de croisements de fichiers
avec les opérateurs de télévision payante - soit une moins-value sur les estimations
initiales de 22 millions d'euros TTC -, ainsi que le taux réduit pour les téléviseurs
noir et blanc - soit une plus-value de recettes de l'ordre de 5,3 millions d'euros (4).
Globalement, le produit estimé de la redevance à partir est donc diminué de
16,4 millions d'euros HT, ramenant ainsi le produit attendu à 2.525,6 millions
d'euros HT.
La croissance globale des ressources publiques pour l'audiovisuel
serait, en conséquence, de 2,3 %, et non de 3 %.
(4) Sur la base de 264.664 comptes Noir et blanc en 2002, dont 46,6 % payants (données du Service de la redevance) avec
un différentiel unitaire de 42,19 euros.

? 19 ?
2.- Dès 2005, une vraie réforme de la redevance s'impose
Votre Rapporteur spécial ne peut que rappeler les conclusions de son
rapport présenté en juillet dernier au nom de la Commission des finances. En
l'occurrence, il est clair que la consolidation de la redevance en tant
qu'imposition de toute nature, conservant l'essentiel des caractéristiques les
plus critiquées et les plus critiquables, - notamment le coût de recouvrement par
un service spécialisé - avec des moyens de contrôle qui posent de véritables
problèmes juridiques comme de principe, ne peut être considérée comme une
solution définitive.
La question ne sera réellement susceptible d'être réglée qu'après une
réforme beaucoup plus profonde, qu'appelait de ses voeux votre Rapporteur spécial,
consistant à rapprocher la gestion et le recouvrement de ce nouvel impôt de ceux
de la taxe d'habitation, sans, bien sûr, faire de la redevance une taxe additionnelle
à la taxe d'habitation.
Cette réforme permettrait de réaliser une économie significative de
moyens (de l'ordre de 100 millions d'euros par an), et, éventuellement de
générer un produit supplémentaire (pouvant atteindre 170 millions d'euros),
dont l'utilisation pourrait être partagée entre réduction du déficit budgétaire,
diminution du montant de la redevance unitaire, amélioration des moyens de
l'audiovisuel public, réduction de la durée des écrans publicitaires. Elle pourrait
également contribuer à la prise en charge partielle du coût des décodeurs de
TNT.
Cette vraie réforme de la redevance constitue un objectif majeur pour
améliorer le financement du service public de l'audiovisuel, comme pour la
réforme de l'État. Le Gouvernement a entériné ce point de vue, lors de la
discussion de l'article 20 de la première partie du projet de loi de finances pour
2004, en se prononçant favorablement sur la proposition de votre Commission.
3.- Le choix rationnel d'un nouveau gel du taux
Dans l'attente d'une réforme de gestion de plus grande ampleur, le taux de
la taxe demeurerait inchangé l'an prochain, pour les postes couleurs et pour les
postes noirs et blanc et ultramarins. Cette décision, consistant à geler le montant
unitaire de la redevance pour la première fois pour la deuxième année consécutive,
(soit un taux inchangé pendant trois ans) est justifiée par l'augmentation attendue
du nombre de redevables que devrait permettre les moyens nouveaux de lutte contre
la fraude ouvert par le présent projet de loi de finances. Dans ces conditions, qui
permettent une croissance du produit de 3 % pour l'année 2003, il n'était en effet pas
nécessaire de relever le taux unitaire de la redevance.
Il faut cependant souligner que le maintien du taux en euros courants
correspondant à une diminution en valeur réelle, égale au taux d'inflation, soit de
1,5 % à 2 %, selon les années. À titre de comparaison, la redevance aura
globalement augmenté de 1,8 % entre 1997 et 2000, contre 5 % en moyenne dans

? 20 ?
l'Union européenne et 10 % au seul Royaume-Uni. L'Allemagne est pour sa part sur
le point, selon les informations transmises par le Gouvernement, de décider d'une
hausse de 13 euros sur un an, soit une augmentation de 6 %.
ÉVOLUTION DES TAUX DE LA REDEVANCE
Télévision noir et blanc Télévision couleur
Montant
(en euros)
Évolution
(en %)
Montant
(en euros)
Évolution
(en %)
1990 54,12 + 3,49 84,15 + 3,56
1991 55,49 + 2,5 86,29 + 2,5
1992 56,86 + 2,5 88,42 + 2,5
1993 59,46 + 4,5 92,38 + 4,5
1994 61,74 + 4 96,20 + 4
1995 65,55 + 6,2 102,14 + 6,2
1996 68,45 + 4,5 106,71 + 4,5
1997 68,45 - 106,71 -
1998 71,80 + 5 112,05 + 5
1999 72,41 + 1,2 113,42 + 1,2
2000 73,02 + 0,9 114,49 + 0,9
2001 73,02 - 114,49 -
2002 74,31 + 1,8 116,50 + 1,8
2003 74,31 - 116,50 -
2004 74,31 - 116,50 -
4.- L'évolution de la compensation budgétaire des
exonérations
Le projet de loi de finances, par son article 20, a prévu de rationaliser, -à la
marge -, le dispositif juridique d'exonérations, dans le sens qu'avait préconisé en
juillet votre Rapporteur spécial.
Les crédits budgétaires consacrés, en application de la loi du 1er août 2000,
à la compensation intégrale des exonérations de redevance, diminueront en 2004 de
21 millions d'euros par rapport à 2004, passant ainsi de 449 millions d'euros (avant
mesures d'annulation de crédits intervenues en cours d'année) à 428 millions
d'euros.
Il convient cependant de souligner, à cet égard, que le chapitre 46-01 du
budget des services généraux du Premier ministre, support des compensations
d'exonération, a fait l'objet, par le décret du 14 mars 2003, d'une annulation de
17,5 millions d'euros, correspondant aux deux-tiers de l'excédent de collecte de la
redevance au titre de l'exercice 2002, lequel s'élevait à 26,5 millions d'euros. De
même, ce chapitre a fait l'objet d'une mise en réserve au premier semestre 2003,
avec un gel (dénommé « solde mis en réserve ») au 21 mars 2003 de 14,319 millions
d'euros. Selon les informations transmises à votre Rapporteur spécial, le projet de loi
de finances rectificative pour 2003 devrait cependant prévoir la répartition d'un
montant identique à celui de l'annulation intervenue en mars, de sorte que la

? 21 ?
surestimation du nombre de comptes exonérés soit sans incidence sur le total du
produit de la redevance.
Quoi qu'il en soit, la diminution du montant des crédits budgétaires
destinés à compenser les exonérations de redevance liées à des motifs sociaux ne
correspond pas à un quelconque désengagement de l'État, mais simplement à la
prise en considération, comme l'an passé, de la surestimation de la réalité des
exonérations. De la même manière que l'année dernière, la diminution des
compensations d'exonération s'opère à somme nulle, puisqu'elle donne lieu à un
supplément de produit attendu de la redevance d'un montant équivalent.
EXONÉRATIONS DE LA REDEVANCE
Catégories de
bénéficiaires
Nombre
au 30 juin
2001
Droits
non émis
(en millions
d'euros)
Nombre
au 30 juin
2002
Droits
non émis
(en millions
d'euros)
Nombre
au 30 juin
2003
Droits
non émis
(en millions
d'euros)
Personnes âgées
(65 ans)
2.699.342 303,7 2.899.866 332,6 3.223.521 372,8
Personnes âgées
(70 ans)
148.550 16,9 452.728 52,6 454.173 52,8
Invalides 648.528 73,7 690.466 79,9 721.046 83,7
Établissements 24.183 2,8 24.693 2,9 25.028 2 ,9
Fonds de Solidarité
vieillesse
41.234 4,7 44.342 5,1 43.499 5,1
TOTAL 3.561.837 401,8 4.112.095 473,1 4.467.267 517,3
Source : Ministère de la Culture et de la communication
5.- Quels excédents de la collecte de la redevance ?
Les prévisions d'encaissements, ainsi que les réalisations constatées de la
redevance sont présentées dans le tableau ci-après. Les excédents pour 2003
atteignaient 13 millions d'euros à la fin septembre 2003, soit un niveau sensiblement
inférieur à celui de l'an passé à la même époque, imputable à une grève des postes
au printemps. La reprise de la croissance des encaissements laisse prévoir, par
extrapolation, un excédent en fin d'année de 20 à 23 millions d'euros.
RESULTATS DE LA COLLECTE ET EXCEDENTS
(en millions d'euros)
1999 2000 2001 2002 2003
Redevance prévue initiale 1 981,29 2 073,64 2 047,83 2 051,60 2 104,20
Redevance rectifiée (LFR) 1 992,19 2 066,12
Redevance encaissée 2 022,74 2 101,40 2 084,10 2 083,04
Taux de réalisation des prévisions
d'encaissements initiales
101,53 101,34 101,77 1,53
Excédents 30,55 27,76 17,98 31,44 Prévisionnel 23
Source : Service de la redevance
Le supplément de produit attendu en 2004 intègre, pour la première fois, les excédents prévisibles
(mais non encore encaissés) de 2003, à hauteur de 23 millions d'euros, ainsi que les excédents
définitifs constatés au titre de l'année 2002, non intégrés en prévisions 2003.

? 22 ?
B.- UNE AUGMENTATION SIGNIFICATIVE DES PREVISIONS DE RESSOURCES
PROPRES DES ENTREPRISES PUBLIQUES
Les objectifs de ressources propres assignés aux sociétés de
l'audiovisuel public (825,1 millions d'euros) sont relevés, pour 2004, de 5,6 %
par rapport à 2003. Ces objectifs ambitieux sont cependant déclinés différemment
suivant les entreprises entre l'évolution la plus importante, qui concerne Radio-
France (+13,4 %), et la plus faible, pour RFI, pour laquelle, après des réalisations
inférieures aux objectifs précédents, n'est retenue qu'une simple stabilisation en
2004.
OBJECTIFS DE CHIFFRE D'AFFAIRES NETS FACTURES SUR PUBLICITE ET PARRAINAGE
(en millions d'euros)
Objectif budgétaire Évolution
objectif 2004/
objectif 2003
(en %)
Part du budget
(en %)
France Télévisions 695,0 +5,5 29,7
RFO 11,6 - 8,5 5,1
Radio France 32 +13,4 6,1
RFI 1,07 - 0,8
Pour France Télévisions, France 2 et France 5 devraient finalement
nettement dépasser en 2003 leurs objectifs budgétaires initiaux de recettes
publicitaires, grâce notamment à leurs efforts sur leurs grilles, - notamment pour
France 5 qui connaît un réel succès d'audience -, et aux procédures nouvelles mises
en oeuvre par la régie publicitaire. Les objectifs pour 2004 apparaissent cependant
ambitieux, notamment pour France 3, compte tenu des incertitudes du contexte
économique actuel morose. Paradoxalement, pour France 5, le rythme de croissance
estimé n'est pas irréaliste : il traduit la forte croissance de l'audience de la chaîne,
donc des demandes d'espace et des tarifs qu'elle peut demander.
OBJECTIFS DE CHIFFRE D'AFFAIRES NETS FACTURES SUR PUBLICITE ET PARRAINAGE
(en millions d'euros)
2003 2004
Objectif
budgétaire
Réalisation Réalisation de
l'objectif
Objectif
budgétaire
Taux de
croissance de
l'objectif par
rapport au
réalisé
France 2 369,1 373,1 +1,1 391,0 4,8
France 3 269,9 269,9 0 280,7 4
France 5 19,5 20,5 4,8 23,3 13,6
Total groupe 658,5 663,5 0,76 695,0 4,7

? 23 ?
Source : France Télévisions
Pour leur part, les autres ressources propres, , s'élèveraient en 2004 à
128,7 millions d'euros, au titre des recettes commerciales, produits financiers
éventuels, services rendus aux administrations, ...Ce montant correspond à un léger
fléchissement, de - 0,6 % (0,8 million d'euros).
C.- LA MISE EN OEUVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE
FINANCES POUR LE BUDGET DE LA COMMUNICATION
La position du Gouvernement concernant les modalités de mise en oeuvre
de la loi organique relatives aux lois de finances du 1er août 2001, en ce qui concerne
la définition des missions, programmes et indicateurs correspondant à l'action des
pouvoirs publics dans le domaine de la communication, n'est pas encore
définitivement arrêtée.
Les agrégats proposés par le présent projet de loi de finances ont en
revanche été précisés dans le cadre des fascicules budgétaires, du moins s'agissant
des indicateurs qui accompagnent les chapitres 34-95.-Abonnements de l'État à
l'AFP, 41-10.- Aides à la presse, et 46-01.-Remboursement des exonérations de
redevance. Dans ces trois domaines, la détermination d'indicateurs est naturellement
délicate, mais les choix opérés ne paraissent pas illégitimes.
1.- La nomenclature des missions et programmes en
application de la loi organique : une réflexion qui se
poursuit...
Des entretiens menés par votre Rapporteur spécial dans le cadre du travail
préparatoire au présent rapport et des réponses écrites qui lui ont été transmises, il
ressort que, du point de vue de la définition de la nomenclature des missions et
programmes liés à la communication, la réflexion continue...
a) Les crédits actuellement prévus sur le budget des services généraux
du Premier ministre
En l'état d'avancement du dossier, il semble que les services du Premier
ministre aient retenu la définition d'un programme communication, comprenant
les crédits de fonctionnement de la direction du développement des médias, ceux du
CSA, les aides à la presse (AFP et aides directes), ainsi que les compensations
d'exonérations de redevance. Ce programme demeurerait au sein de la mission
unique des services généraux du Premier ministre, parallèlement à une seule
autre mission, imposée par les textes organiques : les journaux officiels, conservés
sous forme de budget annexe (car chaque budget annexe fait, en application expresse
de la loi organique, l'objet d'une mission, comme les comptes d'affectation
spéciale).
Par ailleurs, il n'est pas actuellement prévu de revenir sur l'idée suivant
laquelle l'aide au transport de la presse par La Poste ressortit à un programme ou à
une mission relative à La Poste, et non à la presse. On observera que cette solution

? 24 ?
est d'autant moins légitime que se profile l'ouverture du secteur postal à la
concurrence : la subvention budgétaire pourrait, à terme, devenir une aide aux
différents opérateurs postaux pour le transport de la presse. Par ailleurs, la solution
retenue est incohérente avec celle appliquée pour ce qui concerne l'aide au transport
ferroviaire, qui est inscrite dans les aides à la presse, comme cela paraît logique, et
non sur le budget des Transports, bien qu'il s'agisse d'un remboursement à la SNCF.
b) Une décision à prendre concernant le rattachement ministériel de la
direction du développement des médias et le traitement du CSA
Le choix précité pose une difficulté de principe. En effet, la loi organique
doit être l'occasion d'une relecture des structures administratives : en l'occurrence,
votre Rapporteur spécial doit poser la question de la place de la DDM (direction du
développement des médias) dans l'organisation du Gouvernement. En effet, les
décrets d'attribution ministériels ont durablement confié, depuis de nombreuses
années, la responsabilité de la communication au ministre chargé par ailleurs de la
culture, pour des raisons qui paraissent légitimes, en mettant en conséquence la
DDM à sa disposition. Il serait donc logique de rapprocher les services de celui
qui les utilise réellement.
Naturellement, cette orientation doit être considérée suivant ses différents
angles : les secteurs considérés peuvent attacher une forme de symbolisme au fait
d'être officiellement suivis par une structure placée auprès du Premier ministre. De
même, les personnels peuvent préférer les conditions, notamment financières, de leur
statut au sein des services du Premier ministre.
Pour autant, cette question, - dont l'importance ne doit pas non plus être
surestimée, car elle ne concerne qu'un peu plus de 120 personnes - doit être traitée
au regard des contraintes de la loi organique : celle-ci impose que chaque
programme relève d'un même ministère, ce qui rend difficile le maintien de la
fiction du rattachement au Premier ministre d'un service en réalité utilisé
uniquement par un autre ministre. Un tel choix exigerait, au strict plan du respect de
l'esprit sinon de la lettre de la loi organique, que le programme soit érigé en mission,
ce qui serait disproportionné.
Par ailleurs, le choix actuellement envisagé aurait pour effet que les
parlementaires désireux de modifier les répartitions de crédits entre programmes, au
sein d'une même mission, ne pourraient le faire, pour les crédits de communication,
qu'avec ceux des autres programmes des services du Premier ministre, et non avec
ceux du ministre de la Culture, ce qui paraît, à l'évidence, pourtant plus logique.
Pour sa part, le ministère de la Culture et de la communication souhaiterait
assumer toutes ses responsabilités en matière de communication en bénéficiant du
transfert en son sein de la DDM, ce qui permettrait de créer des blocs de
compétence et des programmes cohérents, tout en respectant le principe
apparemment logique selon lequel le responsable d'une politique est affectataire des
moyens de celle-ci, surtout lorsqu'il prend les décisions les concernant.
Enfin, l'hypothèse d'un rapprochement, au sein d'un même programme
sous la responsabilité de la direction du développement des médias, de celle-ci et

? 25 ?
du régulateur qu'est le CSA, autorité administrative indépendante, paraît poser un
réel problème de principe.
c) Les comptes d'affectation spéciale : une question largement ignorée
S'agissant des deux comptes d'affectation spéciale ressortissant au domaine
de la presse (n° 902-15 pour le compte d'affectation de la redevance, et n°902-32
pour les aides à la presse et à la radio associative), la réflexion paraît encore
limitée. Les services du Premier ministre ont saisi ceux du ministre délégué au
Budget et à la réforme budgétaire de la question, et n'ont jusqu'à présent pas reçu de
réponse.
Cette situation paraît pourtant d'autant plus préoccupante que les comptes
d'affectation spéciale jouent un rôle essentiel en matière de communication, du
point de vue des montants, et suivent un traitement organique particulier, en
application des articles 20 et 21 de la loi organique, puisque chacun d'entre eux
constitue impérativement une mission à part entière.
En l'absence de toute ébauche de réflexion qui lui ait été communiquée sur
ce thème, votre Rapporteur spécial ne peut que faire part de sa propre analyse :
a) S'agissant du compte d'aides à la presse, la composition actuelle en deux
sections « étanches », disposant chacun d'une ressource fiscale affectée spécifique,
doit être conciliée avec le fait que la loi organique pose la règle suivant laquelle les
ressources du compte doivent avoir « une relation directe » avec les dépenses. En
l'espèce, il est sans doute possible de soutenir que la taxe sur la publicité hors
medias, qui finance la section « fonds de modernisation de la presse », et la taxe sur
la publicité audiovisuelle, qui finance la section du « fonds de soutien à l'expression
radiophonique locale », pourraient toutes deux venir en recettes affectées d'un
compte global d'aides à la presse et aux radios associatives, car leur nature
respective est analogue. Ce point mériterait toutefois une analyse plus approfondie,
de même d'ailleurs que la relation directe entre chacune de ces deux ressources et les
dépenses financées. En revanche, il apparaît clairement que le fonds de
modernisation de la presse et le FSER ne peuvent constituer un seul et même
programme unique au sein du compte, eu égard à leurs objectifs très différents, et à
la nécessité de leur affecter des ressources et des montants clairement distincts.
b) En ce qui concerne le compte d'affectation de la redevance, - dans la
double hypothèse, que votre Rapporteur souhaite, où la redevance affectée existera
toujours, mais sous une forme améliorée, et où l'affectation au sein d'un compte
spécial du Trésor sera maintenue -, il ne fait pas de doute que deux programmes au
moins devront être distingués.
Le premier programme serait celui du financement de la collecte de
l'impôt, ce coût fût-il résiduel (5) si le service de la redevance devait être fortement
réduit voire supprimé. Ce financement en dépenses du compte devra toutefois être
(5) Même rapproché de la gestion de la taxe d'habitation, demeureront vraisemblablement quelques coûts de collecte de la
redevance réformée.

? 26 ?
examiné au regard de la règle posée par l'article 20 de la loi organique, qui « interdit
d'imputer directement à un compte des dépenses résultant du paiement de
traitements, salaires, indemnités et allocations de toute nature ». Il pourrait
notamment, quel que soit le mode de recouvrement retenu à l'horizon 2006, s'avérer
nécessaire de n'inscrire en recettes du compte que les recettes nettes des frais de
recouvrement, que ceux-ci soient réels, ou forfaitisés à hauteur d'une fraction du
produit (comme pour la taxe sur la publicité radio ou télédiffusée, qui fait l'objet
d'un coût forfaitaire de collecte précompté à hauteur de 2,5 % ).
Le second programme serait celui correspondant aux versements du
produit aux organismes, qui ne saurait naturellement répondre aux mêmes objectifs,
indicateurs, ministres, ... que le premier cité.
Par ailleurs, ceteris paribus, les règles posées par l'article 21 de la loi
organique limitent également les versements du budget général en recettes à 10 %
des crédits initiaux du compte. Dans la situation actuelle, les compensations
budgétaires des exonérations dépassent très sensiblement cette proportion,
puisqu'elles atteignent plutôt le double. Il serait donc indispensable de revenir,
pour maintenir ce mode de financement au niveau considéré, à un versement direct
aux organismes bénéficiaires, selon la procédure qui prévalait antérieurement à
2001, sans transiter par le compte d'affectation spéciale.
2.- La répartition du produit de la redevance par la loi de
finances : une prérogative du Parlement qui doit être
maintenue
Dans le cadre de la réflexion sur la mise en oeuvre de la loi organique, la
question de la répartition du produit de la redevance entre les organismes
bénéficiaires appelle un commentaire particulier.
a) Pour le projet de loi de finances pour 2004 : réparer une omission
préjudiciable au Parlement
Pour de pures raisons d'orthodoxie juridique, le Gouvernement a décidé de
supprimer du projet de loi de finances l'article spécifique qui répartit
traditionnellement, chaque année, le produit de la redevance entre ses différents
bénéficiaires. Cette décision aboutit à ce que la répartition entre France Télévisions,
Arte et les autres bénéficiaires soit noyée à l'intérieur des dépenses du compte
d'affectation spéciale du produit de la redevance. La répartition ne ferait donc plus
l'objet que du vote global portant sur l'ensemble des comptes d'affectation spéciale
(avec le FNDS, le FNDAE, et les autres comptes spéciaux).
Le Parlement sort perdant de cette nouvelle présentation, se
substituant à un dispositif qui a figuré dans tous les projets de loi de finances

? 27 ?
depuis plus de quinze ans. En effet, les inconvénients de la suppression de l'article
spécifique sont multiples :
- elle rend techniquement impossible tout amendement parlementaire
modifiant la répartition (du type 100 millions d'euros de plus pour Radio-France en
contrepartie de 100 millions d'euros de moins pour Arte, ...). En effet, la répartition
prévue par le projet de loi de finances dans le compte d'affectation spéciale de la
redevance ne prévoyant qu'un article par bénéficiaire, et non un chapitre par
bénéficiaire, aucun amendement modifiant la répartition ne pourra être
déposé puisqu'il est impossible de modifier par amendement la répartition par article
à l'intérieur d'un même chapitre ;
- on peut se demander quel serait alors le support du débat budgétaire sur le
budget de la communication. D'une part, il n'y a plus d'autorisation de perception de
la redevance comme taxe parafiscale, puisque celle-ci est transformée en imposition
de toute nature, avec un nouveau régime prévu en première partie du projet de loi de
finances. D'autre part, le vote de la répartition de la redevance se limite au vote de
l'ensemble des comptes d'affectation spéciale, qui a lieu après la discussion de
l'ensemble des comptes spéciaux du Trésor ;
- ce choix est contraire à l'esprit, sinon à la lettre, de la loi du 1er août 2000
sur la communication audiovisuelle, qui a consolidé le principe de l'adoption
formelle par le Parlement, sur rapport du rapporteur spécial, de la répartition du
produit de la redevance, prévue dès la loi sur la communication du 30 septembre
1986 ;
- il constitue un évident retour en arrière en matière de transparence de
l'information budgétaire. Autant il est facile, dans un projet de loi de finances, de
trouver l'article spécifique portant sur la répartition de la redevance, autant seul un
technicien peut savoir qu'il faut chercher cette répartition dans le fascicule
budgétaire des comptes spéciaux du Trésor. De surcroît, les montants indiqués dans
le fascicule des comptes spéciaux du Trésor ne représentent pas la réalité des
montants de redevance disponibles pour les besoins des chaînes, puisqu'ils y sont
présentés avec la TVA à 2,10 % incluse, alors que celle-ci est reversée ensuite au
budget général par les bénéficiaires de la redevance.
Enfin, même du strict point de vue juridique, l'argument ne semble pas
totalement solide. En effet, la présence en loi de finances d'un dispositif
d'approbation de la répartition du produit attendu de la redevance, prévue par
l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de la communication,
a été entérinée par le Conseil constitutionnel à l'occasion de l'examen de
constitutionnalité de cette loi (décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986), qui a
considéré que cet article n'était pas contraire à la Constitution (et, implicitement, à
l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances). Il n'a donc
pas lieu de considérer que l'article de répartition de la redevance constituerait un
cavalier budgétaire.

? 28 ?
En conclusion, il n'y a donc aucun intérêt pour le Parlement, même au
titre de la stricte orthodoxie juridique, à accepter la disparition de l'article de
répartition, que votre Rapporteur spécial proposera donc de rétablir.
b) A l'horizon 2006 : une solution pérenne doit être trouvée
Au-delà, à l'horizon de la mise en oeuvre complète de la loi organique, cette
même question se reposera. Votre Rapporteur spécial avait souligné, dans son
rapport sur la redevance audiovisuelle de juillet 2003, que l'occasion pourrait alors
être saisie de supprimer l'article spécifique de répartition de la redevance, car les
conditions seraient alors réunies pour que le Parlement et les organismes
bénéficiaires n'y perdent rien. En effet, ainsi qu'il a été précédemment dit, le compte
d'affectation spéciale, alors transformé en mission, fera l'objet d'un vote particulier,
et pourra être discuté avec la ou les mission(s) relative(s) à la communication.
Mais l'approbation par le Parlement, sur rapport de votre Rapporteur
spécial, de la répartition de la redevance entre les organismes, prévue par la loi du 30
septembre 1986, ne sera effective que si chaque organisme est érigé en programme.
A défaut, les crédits seraient entièrement fongibles et transmissibles, en cours
d'année, sans aucune autorisation parlementaire, entre les organismes, au gré du
Gouvernement. Si cette option (un programme par bénéficiaire) ne devait pas être
retenue, votre Rapporteur spécial veillera au respect de la mission qui lui est confiée
par la loi, suggèrera au Parlement de continuer à adopter un article de répartition
spécifique.
D.- LA CONTRADICTION INHERENTE AU FINANCEMENT CONTRACTUALISE
DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC : POUR UNE PROGRAMMATION
PLURIANNUELLE ?
La transformation de la redevance, taxe parafiscale dont le taux et l'assiette
étaient jusqu'alors fixés par le Gouvernement par décret, en imposition classique
dont tous les éléments sont soumis au Parlement, y compris l'évolution du barème et
de l'assiette, modifie très sensiblement les modalités et le calendrier de
détermination du produit de la nouvelle redevance, quel que soit son mode de
recouvrement.
La décision applicable l'année suivante ne sera en effet maintenant connue
avec certitude qu'à compter de l'adoption du texte définitif, laquelle peut, en cas de
recours constitutionnel, n'intervenir véritablement que le dernier ou avant-dernier
jour de décembre. Jusqu'à présent, le Parlement se contentait d'adopter, selon un
vote formel, le principe de l'évolution du produit attendu, et autorisait la poursuite
de la perception de la taxe parafiscale, incluse dans la liste des taxes parafiscales.
Une première évolution était intervenue avec l'adoption de mesures d'exonérations
par la loi, à l'initiative de l'Assemblée nationale, mais n'était pas allée jusqu'à
modifier le barème ou les modalités de recouvrement et de contrôle.

? 29 ?
Par ailleurs, l'engagement (contrat d'objectifs et de moyens) pris par le
Gouvernement avec les entreprises de l'audiovisuel public sur l'évolution des
ressources publiques, - essentiellement fiscales -, qu'il leur garantit sur une
période pluriannuelle longue en contrepartie d'objectifs qualitatifs ou quantitatifs,
n'est pas contraignant pour le Parlement. Celui-ci conserve naturellement, en
application de la Constitution, la liberté de ne pas consentir à cette évolution. La
discussion à l'Assemblée nationale de l'article 20 du projet de loi de finances pour
2004, qui réforme le régime juridique de la redevance, constitue une illustration
claire de cette difficulté. L'affectation d'une recette fiscale rend la difficulté plus
évidente encore, même si elle n'en est pas la cause : le financement par la
budgétisation des crédits affronterait les mêmes difficultés potentielles.
Cette démarche contractuelle est encouragée par les conclusions du rapport
de M. René Barbier de La Serre sur l'État actionnaire, comme par les
recommandations récentes de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur
la gestion des entreprises publiques afin d'améliorer le système de prise de décision,
présidée par M. Philippe Douste-Blazy. Pour conserver cette démarche, définie et
encadrée par la loi du 1er août 2000, et en particulier s'agissant d'entreprises dont les
présidents sont nommés par le CSA et non par le Gouvernement, il conviendra de
trouver les voies d'une solution opératoire à cette difficulté intrinsèque.
Plusieurs solutions sont envisageables, notamment un débat présentant les
grands traits de la politique audiovisuelle et les moyens à y consacrer, ou la signature
de contrats d'objectifs et de moyens prévoyant différents scénarios budgétaires,
ou renégociés systématiquement chaque année...
Il pourrait également être envisagé une indexation automatique du barème
de la redevance, sur un indice à définir. Ce choix serait cependant à la fois peu
compatible avec les prérogatives du Parlement en termes de fixation du taux des
impositions, et pourrait, de toute manière, être néanmoins remis en cause chaque
année, en l'absence d'une stratégie claire et partagée quant à l'usage des fonds
collectés. Par ailleurs, rien n'indique que l'indice, même choisi avec discernement,
augmenterait suivant un rythme cohérent dans le temps avec les besoins de
l'audiovisuel public.
Une autre, plus ambitieuse et associant plus étroitement le Parlement, y
compris sur les grandes options, telles que le périmètre du service public ou son
contenu, pourrait se fonder sur une discussion pluriannuelle des moyens de
l'audiovisuel public, incluant le produit attendu, voire la fixation d'un barème
pour la durée du contrat d'objectifs et de moyens. Cette proposition
n'empêcherait nullement le Parlement de revenir, en cas de difficulté majeure, de
changement de majorité politique ou d'orientation souhaitable de l'audiovisuel
public, sur son vote pluriannuel précédent, mais permettrait que la discussion
parlementaire s'opère d'une manière et suivant des perspectives compatibles avec le
souci d'optimiser la gestion et l'accomplissement des missions des entreprises
considérées.

? 30 ?
Une telle démarche exigerait naturellement la généralisation préalable de la
procédure des contrats d'objectifs et de moyens à l'ensemble des organismes
bénéficiaires de la redevance (ou de la ressource qui lui succèdera), ce qui est, en soi,
un objectif à atteindre en tout état de cause. Par ailleurs, elle présenterait l'avantage
considérable de replacer la discussion dans une orientation politique de moyen terme
pour le devenir de l'audiovisuel public au regard des missions qui lui sont dévolues
et des moyens qui lui sont affectés. En revanche, elle impliquerait que le Parlement
se prononce au vu de projets de contrats d'objectifs et de moyens, et non de
contrats d'ores et déjà signés, de façon à respecter les prérogatives du Parlement.
Cette procédure permettrait, en particulier, de répondre durablement à une
question lancinante et jamais réellement traitée : faut-il donner au service public les
moyens des ambition qui lui sont fixées ? Ou est-il préférable d'en restreindre le
périmètre - ce qui ne semble pas constituer l'orientation retenue avec le dossier de
chaîne française d'information internationale -, en fonction du niveau des ressources
qu'il est souhaitable, et possible, d'y consacrer ?
II.- LES PERSPECTIVES DES SOCIETES AUDIOVISUELLES
L'évolution des ressources publiques, d'une part, et des budgets totaux,
d'autre part, des différentes sociétés est globalement retracée par les deux tableaux
ci-après.
La croissance globale des moyens publics prévue par le projet de budget du
Gouvernement s'élèverait à 3 %, - taux ramené à 2,3 % par les décisions de
l'Assemblée nationale sur l'article 20 du présent projet de loi de finances -, avec une
différenciation suivant les organismes bénéficiaires :
- une progression égale à cette moyenne pour les organismes ayant mis en
oeuvre une démarche du type contrat d'objectifs et de moyens et soumis à la pression
concurrentielle de l'évolution du coût de grille du marché (France Télévisions,
Arte) ;
- une hausse moindre pour les autres (RFO, Radio-France hors subvention
exceptionnelle pour travaux de sécurité). Le cas de RFI se singularise par le
déséquilibre regrettable, -maintenant devenu malheureusement traditionnel -, entre
la croissance faible des moyens budgétaires au titre du ministère des Affaires
étrangères, et la croissance plus forte qui doit être imputée sur le produit de la
redevance pour permettre d'assurer le financement de l'entreprise ;
- une croissance de 1,5 % pour l'INA, correspondant à une consolidation
des moyens de fonctionnement, conformément au contrat d'objectifs et de moyens
pour la période 2000-2003, et prévoyant une dotation spécifique pour le financement
de l'accélération du plan de sauvegarde numérique du fonds d'archives
audiovisuelles.

? 31 ?
ÉVOLUTION DES CRÉDITS PUBLICS (REDEVANCE + DOTATIONS BUDGETAIRES)
(en millions d'euros hors taxes)
2001
Loi de
finances
2002
Loi de
finances
2003
Loi de
Finances
Évolution
LF 2003/
LF 2002
(en %)
2004
Projet de loi
de finances
Évolution
PLF 2004/
LFI 2003
(en %)
Proportion des
moyens publics
allant à chaque
organisme
en 2004
(en %)
INA 63,34 68,2 68,2 0 69,3 1,5 2
France 2
France 3 1.426,31 1.469,9 1.499,5 2,0 1.544,5 3,0 59,1
France 5
Arte-France 177,76 183,5 189 3,0 194,7 3,0 7,4
RFO 191,32 199,1 203,1 2,0 208,1 2,5 8,0
Radio France 432,80 446,9 455,9 2,0 472,1 3,6 18,1
RFI 116,32 120,9 122,7 1,5 124,8 1,7 4,8
Total 2.407,85 2.488,5 2.538,4 2,0 2.613,5 3,0 100,0
L'ensemble des budgets des organismes de l'audiovisuel public augmenterait un peu plus rapidement,
compte tenu de l'effort attendu sur les recettes commerciales, soit un taux de croissance global de
3,6 %, soit 2,1 % en termes réels, compte tenu d'un taux d'inflation de 1,5 %.
ÉVOLUTION DES BUDGETS TOTAUX
(en millions d'euros hors taxes)
2001
Loi de finances
2002
Loi de finances
2003
Loi de finances
Évolution
LF 2003/
LFI 2002
(en %)
2004
Projet de loi de
finances
Évolution
PLF 2004/
LFI 2003
(en %)
INA 99,35 99,90 100,57 0,7 103,01 2,4
France Télévisions (*)
2.063,21 2.126,51 2.260,6 6,3
2.340,6
3,5
Arte-France 179,37 185,38 192,61 3,9 198,43 3,0
RFO 213,64 220,38 223,41 1,37 228,29 2,2
Radio France 467,99 486,24 499,35 2,7 520,04 4,1
RFI 117,51 123,12 126,81 3,0 128,90 1,6
Source : Direction du développement des médias (*) : chiffre d'affaires
A.- LES TELEVISIONS PUBLIQUES : DES BUDGETS RECENTRES SUR DES
EXIGENCES RENFORCEES POUR LE SERVICE PUBLIC
1.- La gestion du groupe France Télévisions : un redressement
financier confirmé
a) une évolution de l'audience contrastée
L'année 2002 a montré la poursuite de la diminution, pour le groupe France Télévisions, de l'érosion
de l'audience, avec un passage en deçà du seuil symbolique des 40 %.
Cette diminution résulte d'un mouvement contraire entre :

? 32 ?
- l'audience en hausse marquée de France 5, qui a dépassé 5 % en 2002,
après avoir atteint 4 % en 2001 ;
- le recul sensible, en revanche, de celle de France 2, et surtout France 3,
en raison notamment des mouvements sociaux de la fin de l'année 2002.
Cette évolution s'est accentuée en septembre 2003, le supplément très net
d'audience de France 5 sur ses horaires de diffusion ne compensant pas la baisse
d'audience de France 2 et de France 3.
ÉVOLUTION DE LA PART D'AUDIENCE DE FRANCE-TÉLÉVISIONS ET DES AUTRES
CHAINES PUBLIQUES ET PRIVEES HERTZIENNES
(en %)
Station 1999 2000 2001 2002 Septembre
2003
France 2 22,3 22,1 21,1 20,8 20
France 3 16,3 16,8 17,1 16,4 15,7
France 5 (*) 3,8 3,9 4 5,1 6,5
France-Télévisions 40,5 40,7 40,1 39,6 39
TF1 35,1 33,4 32,7 32,7 31,4
Arte (*) nc nc 3 3 3,5
M6 (sur l'ensemble
de la population)
nc nc 13,5 13,2 13
Canal plus nc nc 3,6 3,5 4,1
Source : Médiamétrie/Mediamat
(*) L'audience en mesure quotidienne est deux fois moindre. Le taux présenté ici tient
compte de la diffusion hertzienne seulement sur la moitié de la journée.
b) La construction du groupe France Télévision : un stade encore
intermédiaire
La construction du groupe France Télévisions continue à progresser,
avec notamment la mise en place d'une direction de l'audit interne, rapportant
hiérarchiquement à la direction générale et fonctionnellement à la direction
financière de la holding. Cette direction est composée d'une directrice, et de trois
auditeurs, dont le nombre devrait ultérieurement être porté à six. On ne saurait trop
encourager cette démarche, de nature notamment à homogénéiser des pratiques
encore trop différentes entre les chaînes filiales.
Au-delà, la construction du périmètre du groupe n'est manifestement pas
définitive, du moins dans les orientations stratégiques retenues par le Gouvernement,
qui aspire à une simplification des structures en place, et à l'optimisation des
moyens disponibles.
En premier lieu, est à l'étude un rapprochement de France Télévisions et
de RFO. Celui-ci constitue toutefois plus une perspective pour RFO et pour
l'optimisation des moyens publics, que pour France Télévisions (cf. infra).

? 33 ?
En second lieu, le groupe pourrait partiellement s'étendre avec la mise en
place d'une filiale commune et paritaire avec TF1, pour la future chaîne
d'information internationale, dans les conditions prévues par le rapport de notre
collègue Bernard Brochand.
Enfin, la décision éventuelle d'utiliser un ou deux des canaux réservés
pour le service public sur le futur réseau de la TNT pourrait se traduire par un
élargissement du périmètre du groupe aux chaînes qui seront effectivement diffusées
par ce moyen, et qui pourraient être l'une ou l'autre, voire les deux, chaînes
thématiques Festival et Histoire. Sauf à modifier le texte de la loi du 1er août 2000 en
ce sens, il serait toutefois nécessaire que France-Télévisions rachète la partie du
capital de ces chaînes dans lesquelles elle n'est que minoritaire, conformément aux
orientations fixées pour sa politique de chaînes thématiques.
c) Des engagements du contrat d'objectifs et de moyens globalement
respectés en 2002
Il n'y a pas lieu de retracer ici l'ensemble des résultats de l'exécution de la
deuxième année pleine du contrat d'objectifs et de moyens, qui sont présentés et
analysés de manière très détaillée dans le rapport présenté par le Président de France-
Télévisions au Parlement. Cette présentation a également donné lieu à une audition
du président de France Télévisions devant la Commission des affaires culturelles,
familiales et sociales, le 30 septembre dernier, au compte-rendu de laquelle votre
rapporteur spécial vous renverra. Votre Rapporteur spécial se contentera de résumer
certains points du rapport qui, sous l'angle de la gestion de l'entreprise, lui
paraissent essentiels :
a) le premier, d'autant plus important qu'il répond à une évolution très
marquée des esprits dans le secteur de l'audiovisuel et particulièrement de la
télévision, est celui des engagements d'économies. Le contrat d'objectifs et de
moyens prévoyait initialement, sur la période 2001-2005, 249 millions d'euros
d'économies cumulées sur cinq ans, soit 50 millions d'euros en moyenne par an.
Hors économies liées à la TNT, dont une partie du contenu a perdu de son sens, ce
plan d'économies, rebaptisé « projet Synergia », et actualisé en avril 2002,
apparaît particulièrement ambitieux, avec un objectif final de 170 millions
d'euros d'économies et de synergies sur la période 2002-2005.
Il prévoit la ventilation des économies globalement attendues, sans exiger
de réformes structurelles profondes :
- achats hors programme (82 millions d'euros);
- achats de droits et autres programmes (20 millions d'euros), avec la
conclusion d'une trentaine de contrats transversaux aux chaînes, dont le contrat
pluriannuel dit « Warner » ;
- rédactions nationales (24 millions d'euros), en liaison avec le projet de
chaîne d'information internationale ;
- filière de production de France 3 (8 millions d'euros), et sports (6 millions
d'euros),

? 34 ?
- fonctions supports de gestion du siège (13 millions d'euros), et supports
des régions de France 3 (16 millions d'euros) dans le cadre de la démarche
dénommée « Anapurna », propre à France 3, lancée dès 2000.
En 2002, les réalisations étaient relativement satisfaisantes, avec un
total d'économies de 24 millions d'euros, soit un montant supérieur de 4,5 millions
d'euros aux objectifs du plan Synergia pour 2002 (19,5 millions d'euros), euxmêmes
supérieurs de 4 millions d'euros aux objectifs initiaux, pour 2002, du contrat
d'objectifs et de moyens (15,5 millions d'euros). Sur ces 24 millions d'euros :
- 15 millions d'euros ont été économisés sur les achats de fonctionnement,
notamment sur le contrat avec TDF et avec l'INA ;
- 3 millions d'euros d'économies ont été réalisées sur les achats de
programme ;
- 4,6 millions d'euros sur le plan de France 3 intitulé Anapurna, avec une
optimisation de la gestion des programmes (rediffusions, gestion des stocks, ...).
En revanche, les économies sur les rédactions nationales et les fonctions
hors coûts de grille sont demeurées sensiblement plus limitées, à hauteur,
respectivement, de 0,9 et 0,3 million d'euros. Les objectifs fixés par le contrat
d'objectifs et de moyens demeurent donc, dans ces deux domaines, relativement
lointains, et exigeront de réels efforts de rapprochement.
Par ailleurs, votre Rapporteur spécial s'interroge fortement sur le sens qu'il
convient de donner à la formule, présentée par le rapport d'exécution rédigé par
France Télévisions, suivant laquelle la réflexion menée dans le but d'accroître la
productivité de la filière de production de France 3 et d'améliorer sa rentabilité
financière « est en cours d'actualisation pour prendre en compte les engagements de
sortie de grève pris fin 2002. »
b) deuxième point important : la réalisation des engagements en termes
de contenu (diversité, spécificités, création cinématographique, investissements
dans la création d'oeuvres audiovisuelles).En 2002, France-Télévisions a consacré
69,6 millions d'euros aux investissements de créations audiovisuelles, soit un
dépassement de l'objectif minimal contractuel de 45 millions d'euros pour
2002 ;
c) le troisième point est celui de la capacité d'autofinancement du
groupe, nécessaire pour dégager les moyens d'investir dans des programmes et
une grille de qualité. Le contrat prévoit une capacité d'autofinancement globale
cumulée sur cinq ans, hors TNT mais y compris cession d'actifs, de près de
500 millions d'euros(6). Le niveau atteint en 2002, de 106 millions d'euros,
apparaît en amélioration de 31,9 millions d'euros par rapport à 2001, année où,
avec un niveau de 74,1 millions d'euros, cette capacité de financement était déjà en
hausse de 9 % par rapport à 2000, même si elle demeurait inférieure à la moyenne de
80 millions d'euros prévue par le contrat d'objectifs et de moyens.
(6) Correspondant approximativement à 400 millions d'euros sur cinq ans, hors TNT et cessions d'actifs.

? 35 ?
Ainsi, 95% des investissement nets du groupe auront-ils pu être
autofinancés, grâce à la confirmation du redressement engagé en 2000. Le niveau de
100 %, qui doit constituer un objectif essentiel, ne paraît plus hors de portée.
A contrario, les résultats de 2002 souffrent encore d'une croissance de la
masse salariale supérieure aux objectifs, notamment en raison de la sousestimation
du poids de la masse salariale dans le coût de grille des informations
régionales. Ainsi, la part de la masse salariale dans les charges opérationnelles
s'est-elle élevée ee 2002 à 28,4 %, en diminution sensible par rapport à 2001
(29,1 %), mais encore supérieure de 0,4 % à l'objectif contractuel.
De même, la part de cette même masse salariale dans le coût de grille, qui a
fortement augmenté, a également crû, selon le rapport d'exécution, de 24,1 % à
24,6 %. Même si ce taux demeure inférieur à l'objectif de 27 %, la tendance
constatée ne laisse pas d'être préoccupante.
Par ailleurs, mais sur un point plus marginal, votre Rapporteur spécial
soulignera que la croissance du chiffre d'affaires de la filiale France-Télévisions
distribution, bien que soutenue, ne permettra que difficilement d'atteindre les
objectifs fixés en 2005 (60 millions d'euros), et même en 2007, comme l'a
finalement retenu la direction financière. Le niveau atteint en 2002 ne s'élève en
effet qu'à 39,6 millions d'euros, contre 36,8 millions d'euros en 2001 et
32,5 millions d'euros en 2000. À titre de comparaison, votre Rapporteur observera
que l'écart à l'objectif, de 20 millions d'euros, est du même ordre de grandeur que le
montant attendu, en recettes, des croisements des fichiers de la redevance et des
opérateurs payants, non retenus par l'Assemblée nationale lors de l'examen de
l'article 20 de la première partie du projet de loi de finances pour 2004.
Enfin, votre Rapporteur spécial estime indispensable que l'appréciation de
l'exécution du contrat d'objectifs et de moyens ne repose pas uniquement sur la
présentation officielle par France Télévisions, mais souhaite que l'audit mandaté à
l'été 2003 à cet effet, en principe destiné à être présenté au conseil d'administration,
soit rendu public et systématisé chaque année en accompagnement du rapport luimême.
En l'occurrence, cet audit, transmis à votre Rapporteur à sa demande, n'a
relevé aucune difficulté réellement majeure, mais présente néanmoins quelques
observations concernant des hétérogénéités des modes de comptabilisation au sein
du groupe, des modalités de calcul des économies et synergies obtenues, ...qui
relativisent parfois les résultats présentés. Ces défauts devront être corrigés d'ici l'an
prochain.
d) Les résultats de 2002 et les prévisions pour 2003 : un redressement
confirmé
Les résultats de l'année 2002 apparaissent en consolidation sensible, et
témoignent de ce que la démarche d'économies de gestion et le souhait de la
direction de France Télévisions de présenter une exploitation équilibrée plutôt qu'un
« trou sans fond » irresponsable semble avoir touché ses premiers dividendes.
Ainsi, avec un résultat brut d'exploitation de 165 millions d'euros, en
hausse de plus de moitié par rapport à 2001 (107,8 millions d'euros), avec un
endettement à moyen et long terme inférieur à 10 millions d'euros hors crédit-bail

? 36 ?
sur le siège, le résultat net consolidé du groupe s'élève à 53,2 millions d'euros,
sensiblement supérieur à celui de 2001 (36,1 millions d'euros), grâce toutefois à une
opération exceptionnelle non reconductible : la cession très favorable de la
participation, devenue non stratégique, dans TPS, mentionnée dans le rapport spécial
de l'an passé.
2.- Les projets de budget des chaînes pour 2004
Globalement, France-Télévisions recevrait en 2004, sur la base des
prévisions de recettes du projet de loi de finances, 1.544,52 millions d'euros, en
progression de 3 %, soit un supplément de produit de 45 millions d'euros,
correspondant aux engagements du contrat d'objectifs et de moyens modifié pour
tenir compte du décalage du calendrier et du recentrage du projet de TNT (télévision
numérique terrestre) pour le groupe public.
La répartition précise de l'affectation de redevance pour 2004 n'a pas
encore été définitivement arrêtée par la holding, à laquelle elle est globalement
attribuée. C'est en effet au conseil d'administration de celle-ci qu'il revient, en
application du IV de l'article 15 de la loi du 30 septembre 1986, d'approuver un état
prévisionnel des recettes et des dépenses de la société et des filiales, et d'approuver
la répartition du montant de la redevance entre celles-ci. Au demeurant, La décision
de l'Assemblée nationale sur l'article 20 du projet de loi de finances pour 2004, a
elle-même modifié les ressources attendues de la redevance.
Les données relatives aux prévisions de recettes et de dépenses pour les
sociétés France 2, France 3 et France 5, indiquées ci-dessous, n'ont donc qu'une
portée très indicative dans l'attente de l'adoption définitive du projet de loi de
finances pour 2004, puis d'une adoption en conseil d'administration du budget du
groupe pour 2004.
(en millions d'euros)
France 2 France 3 France 5
2003 (1) 2004 2003 (1) 2004 2003 (1) 2004
Chiffre d'affaires 1.005,3 1.044,7 1.100,0 1.128,6 155,3 167,3
dont Publicité et parrainage en net facturé (2) 369,1 391,0 269,9 280,7 19,5 23,3
dont Autre chiffre d'affaires (3) 28,5 33,0 74,2 64,9 3,0 3,1
Autres produits d'exploitation 521,9 576,9 268,4 317,9 93,3 92,4
dont Production immobilisée 488,0 510,0 247,9 254,4 87,7 90,8
Total produits d'exploitation 1.527,2 1.621,6 1.368,4 1.446,5 248,7 259,7
Achats et variation de stocks (y compris
programmes)
288,5 324,6 306,2 334,5 87,7 90,8
Services et consommations externes 441,2 465,5 217,9 228,0 33,9 33,8
Impôts et taxes 63,8 66,1 83,7 89,7 9,8 10,3
Charges de personnel 158,6 162,9 387,9 403,6 16,2 16,6
Amortissements et provisions (y compris
programmes)
519,1 542,8 321,3 336,0 89,8 93,3
Autres charges de gestion courante 46,7 48,6 47,5 49,0 8,1 8,5
Total charges d'exploitation 1.517,9 1.610,3 1.364,5 1.440,8 245,4 253,3
Résultat d'exploitation prévisionnel 9,3 11,3 3,9 5,7 3,3 6,4
Résultat net prévisionnel 3,4 5,6 5,0 1,6 1,0 3,1
Évolution prévisionnelle du coût de grille 703,0 728,1 705,7 730,4 87,0 90,5
en % par rapport à l'année précédente 3,3 % 3,6 % 2,5 % 3,5 % 3,2 % 4 %
(1) Données du budget 2003

? 37 ?
(2) Le budget de recettes publicitaires est une donnée prévisionnelle et dépendra de l'évolution du marché en 2004.
La ligne "autre chiffre d'affaires" est constituée essentiellement de refacturations internes.
En l'état, ces données font cependant apparaître une progression du coût
de grille de 3 % à 4 %, selon les chaînes, à comparer à des rythmes beaucoup
plus ambitieux pour les chaînes privées généralistes concurrentes (TF1 :
+ 14,5 % et M6 : 8 % en 2002). Il faudrait cependant s'interroger sur la
pertinence, pour les chaînes publiques, de la comparaison des croissances des
coûts de grille, par exemple avec une chaîne comme M6, qui doit investir beaucoup
pour achever sa mutation de grosse chaîne thématique, puis de mini-chaîne
généraliste, vers un rôle de vraie généraliste, diffusant de la fiction, des sports, du
divertissement et de l'information.
3.- La renégociation en cours du contrat d'objectifs et de
moyens en cours : l'expression des priorités du
Gouvernement
Compte tenu de l'obsolescence de la partie du contrat d'objectifs et de
moyens découlant des décisions prise par le Gouvernement de ne pas retenir les
projets de création de nouvelles chaînes d'information en continu, de rediffusion et
de programmes régionalisés, le contrat en cours exigeait une mise à jour. Celle-ci,
encore en discussion, repose sur trois nouveautés importantes, qui toutes confortent
la spécificité du service public qu'exige le financement très majoritaire par l'impôt.
a) L'augmentation significative des moyens consacrés à la
programmation culturelle.
Dans le sens des préconisations présentées dans le rapport de Mme
Catherine Clément, intitulé « La nuit et l'été », il sera demandé à France Télévisions
d'accroître son effort sur les émissions culturelles. De nouveaux indicateurs
seront définis dans ce sens, le spectacle vivant et les émissions scientifiques devant
notamment être regroupées dans le même agrégat. Par ailleurs, pour les premières
parties de soirées, les grandes fictions adaptées de la littérature seront développées.
b) Le doublement de la part des programmes régionaux sur France 3
d'ici 2006
La chaîne devrait notamment développer son information de proximité,
celle-ci trouvant sa place en fin de matinée et en début d'après-midi. Ces émissions
régionales supplémentaires seront réalisées par les antennes régionales, sans
modifications de la structure. Par ailleurs, des émissions interrégionales seront
développées et il est prévu d'accroître le volume des diffusions en langues
régionales. Le montant des investissements prévus pour cette régionalisation est égal
à celui initialement envisagé pour le développement des télévisions numériques
régionales de plein exercice.
Cet effort devrait clairement répondre à la demande des téléspectateurs et
d'anticiper l'arrivée sur le marchée de nouvelles chaînes locales. Le premier succès

? 38 ?
du nouveau journal du soir de France 3, allongé de près d'une demi-heure au
bénéfice de reportages régionaux, semble en témoigner de manière claire.
c) Des efforts particulièrement justifiés en faveur du sous-titrage
L'article 43-11 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la
communication audiovisuelle impose aux chaînes de télévision publiques
l'obligation de favoriser l'accès des personnes sourdes et malentendantes aux
programmes qu'elles diffusent.
Dans ce cadre, les cahiers des charges des chaînes de service public
contiennent, à leur article 7, des obligations quantitatives de sous-titrage à
destination des personnes sourdes et malentendantes, à hauteur de mille heures par
an pour France 2, et cinq cents heures par an pour France 3. Pour France 5, la
quantité de programmes faisant l'objet d'une adaptation à destination des personnes
sourdes et malentendantes est fixée par son conseil d'administration à 1.800 heures
par an.
Les cahiers des charges prévoient également la consultation des
représentants des personnes sourdes et malentendantes pour le choix des émissions
ainsi rendues accessibles.
Les chaînes publiques ont engagé dès 2002 des efforts de rattrapage qui
méritent d'être relevés. Ainsi, le volume de programmes sous-titrés sur France 3 a
connu en 2002 une hausse de plus de 16,5 % par rapport à l'année précédente. Ce
sont 1.041 heures de programmes qui ont été sous-titrées, hors reprises et
programmes diffusés la nuit, soit près de 13 % du volume horaire total de la chaîne.
France 3 programme chaque jour de la semaine un journal d'informations spécifique
à destination des personnes sourdes et malentendantes, sous-titré et traduit en langue
des signes. France 2 est également en progression avec 1.618 heures, hors reprises et
programmes diffusés la nuit, soit 20,2 % du volume horaire total. France 2 assure le
sous-titrage de l'édition de 20 heures de son journal télévisé. Enfin, France 5 a
réalisé en 2002 près de 603 heures de sous-titrage. La chaîne programme chaque
semaine un magazine, "L'oeil et la main" à destination des personnes sourdes et
malentendantes. Il est intégralement sous-titré et traduit en langue des signes.
PROGRAMMES ACCESSIBLES AUX SOURDS ET MALENTENDANTS
SUR LES CHAINES PUBLIQUES POUR L'ANNEE 2002
(en heures)
France 2 France 3 France 5
Sous-titrage 1 763 h 37 1 390 h 11 604 heures sur le réseau hertzien
293 heures en soirée sur le câble et satellite
Langue des signes 16 h 22 55 h 30 23 h 29
Budget total (*) -en
millions d'euros 1,90 0,83 1,01
Source : CSA, (*) France-Télévisions
Pour mémoire, et à titre de comparaison démontrant que le service public de
l'audiovisuel remplit une mission spécifique, on rappellera que les obligations de

? 39 ?
sous-titrage imposées aux chaînes privées sont de mille heures par an pour TF1 et de
huit cents heures par an pour M6. En outre, les conventions conclues entre le Conseil
supérieur de l'audiovisuel et les chaînes autorisées en télévision numérique terrestre
contiennent des obligations de sous-titrage spécifiques qui ne devront atteindre, à
terme, que 10 % de leur volume horaire total.
Le Gouvernement souhaite mener en matière de sous-titrage des
programmes télévisés à destination des personnes sourdes et malentendantes une
action énergique, dans la ligne définie par le Président de la République, qui a
fait de l'insertion des personnes handicapées l'une des priorités de son mandat.
M. Jacques Charpillon, inspecteur général de l'administration des affaires
culturelles, a effectué une mission d'étude destinée à évaluer les possibilités
techniques et financières d'adaptation de l'ensemble des programmes télévisés aux
attentes des personnes sourdes et malentendantes. Son rapport a été remis au
ministre le 24 octobre 2002. Il préconisait notamment un plan de rattrapage
ambitieux pour le service public.
Au vu de ce rapport, il a été demandé à la télévision publique de se montrer
exemplaire en matière de sous-titrage. En accord avec le président-directeur général
de France Télévision, un plan de rattrapage a donc été engagé permettant de
sous-titrer 50 % des programmes d'ici à 2006 (7). Cet engagement sera inscrit dans
le cahier des missions et des charges de chacune des chaînes du groupe ainsi que
dans le contrat d'objectifs et de moyens liant France Télévision à l'État. Afin de
garantir la diversité des programmes supplémentaires qui seront sous-titrés, le
ministre a également demandé à France Télévision d'engager une concertation avec
les différentes associations de personnes sourdes et malentendantes. Plusieurs
millions d'euros par an seront consacrés à ce développement, comme l'indique le
tableau ci-dessous, transmis sous réserves de validation des données, qui fait
apparaître un coût annuel final de l'ordre de 15 millions d'euros.
COUT ESTIME DU PLAN D'ACTION DE FRANCE-TELEVISIONS
EN FAVEUR DU SOUS-TITRAGE
(en millions d'euros)
2003 2004 2005 2006
%de volumes
programmes
adaptés
15 22 36 50
Coût annuel total 3,9 5,5 9,4 15,4
Source : France Télévisions
Votre Rapporteur spécial rappellera par ailleurs que, à l'initiative du
nouveau Rapporteur pour avis de la commission des Affaires culturelles, familiales
et sociales, le Parlement avait demandé, l'an passé, par l'article 177 de la loi de
finances pour 2003, le dépôt d'un rapport sur ce sujet, avec l'accord du
Gouvernement. Ce dispositif, non normatif, n'a pas trouvé d'application en tant que
(7) Ce taux de 50 % ne prend pas en compte certains programmes de nuit qui ne constituent habituellement essentiellement
que des rediffusions, ou des multidiffusions dans un court délai. Globalement, l'engagement de 50 % correspond, aux
heures de grande écoute significative, à une offre de programmes adaptés équivalente aux deux-tiers du temps
d'antenne.

? 40 ?
telle, et n'a donc eu qu'une portée purement indicative. En revanche, votre
Rapporteur constate avec satisfaction que l'orientation ainsi retenue, qu'il convient
d'approuver, est destinée à être traduite dans son support naturel, à savoir les cahiers
des charges et le contrat d'objectifs et de moyens, ainsi qu'il l'avait suggéré lors de
la discussion du projet de budget pour 2003.
4.- Arte : une ambition élevée, pour une grille accessible ?
a) Une audience en sensible amélioration : une possible synergie avec
France 5
Arte a réussi, depuis sa création il y a maintenant plus de dix ans, à
s'installer durablement dans le paysage audiovisuel franco-allemand, et, en tout cas,
français.
Les performances en termes d'audience, en France se sont d'ailleurs
sensiblement améliorées sur la période récente, en passant, en septembre 2003, à
3,5 %, contre 3 % en 2002. On peut sans doute y voir non seulement le souci de la
direction de la chaîne de se fixer des objectifs en la matière, mais également la
marque d'une synergie avec France 5, dont l'audience a également très
sensiblement augmenté, et avec laquelle, compte tenu de la complémentarité des
grilles dans la journée, le spectateur hertzien peut entretenir une certaine confusion.
Cette évolution positive pourrait cependant conduire, à l'horizon de moyen
terme de la généralisation de la TNT, à reposer la question de l'opportunité de
maintenir deux chaînes distinctes, alors qu'elles apparaissent manifestement
très complémentaires dans leur programmation actuelle, quand la diffusion
exclusive de documentaires en prime time pèsera lourdement sur les résultats
d'audience de France 5, alors que les programmes d'Arte ne rencontreront,
inversement, qu'un succès plus limité dans la journée.
b) Le projet de budget pour 2004 : le respect des engagements de l'État
L'accroissement de la fraction du produit attendu de la redevance, qui
passera de 189 en 2003 à près de195 millions d'euros en 2004, - soit une
augmentation de 3 % -, permettra de financer l'augmentation des charges de
programmes de près de 6 millions d'euros (de 80,7 à 86,4millions d'euros).
L'augmentation tendancielle des autres dépenses (personnels notamment), ne pourra
être couverte que par un nouveau prélèvement de 1,3 million d'euros sur le fonds de
roulement, et par une prévision encore une fois volontariste des ressources propres
(3,4 millions d'euros).
Le taux de croissance des moyens légèrement plus faible que celui prévu
par le contrat signé avec l'État le 27 mars 2002 (4,0 % en 2004, sur une base 2003
elle-même plus faible que prévue), tire les conséquences de l'ajustement du
calendrier de la TNT : une partie des moyens initialement considérés comme
nécessaires ne le sera qu'en 2005. En revanche, Arte-France sera bien dotée en 2004
des moyens lui permettant de financer une nouvelle grille de programmes, plus

? 41 ?
lisible et plus accessible au plus grand nombre, développant notamment une
programmation de journée comportant des émissions spécifiques, en particulier pour
les après-midi.
ESTIMATIONS pour 2002 et 3 et prévisions pour 2004
(en millions d'euros)
2002 2003 2004
Redevance 183,53 189,03 194,7
Publicité et parrainages 0 0
Autres recettes 1,85 3,58 dont 1,3 prélevé sur
le fonds de ²roulement
3,73 dont 1,3 prélevé sur
le fonds de roulement
Total des recettes 185,38 192,61 198,43
Masse salariale 14,64 16,68 17,24
Diffusion 19,98 19,29 18,88
Impôts et taxes 2,19 11,07 11,36
Dotations aux
amortissements
1,07 1,10 1,1
Programmes 76,33 80,71 86,48
Autres charges 71,18 63,76 63,37
Total des charges 185,38 192,61 198,4
Dont contribution à GEIE
Arte
48,47 47,53
Source : Direction du développement des médias
c) Des progrès attendus quant au contrôle indépendant du GEIE-Arte
Votre Rapporteur spécial, sur le fondement du référé du Premier Président
de la Cour des comptes concernant le GEIE-Arte, adressé au Premier ministre
le 21 février 2001, et de la réponse du Secrétaire général du Gouvernement du 24
septembre 2001, a souhaité soulever l'an passé un important problème de
principe : aucun contrôle externe indépendant, autres que celui, comptable des
commissaires aux comptes, et que le contrôle de gestion confié par le contrat de
formation du GEIE à des personnes choisies par l'assemblée générale, n'est prévu
sur le GEIE par le traité bilatéral du 2 octobre 1990 instituant Arte. Cette situation
n'était pas durablement acceptable, parce qu'elle ne respecte pas les exigences du
contrôle démocratique, et ne peut qu'éveiller des craintes plus ou moins fondées,
et, en tout cas, invérifiables.
Le 2 décembre 2002, le Président d'Arte-France et du GEIE-Arte,
M. Jérôme Clément, à la suite de cette demande de votre Rapporteur, a soumis aux
trois ministres compétents (Affaires étrangères, Culture et communication,
Économie, finances et industrie), ainsi qu'au Premier président de la Cour des
comptes, un courrier confirmant son propre souhait qu'une solution puisse être
trouvée à cette question demeurée pendante depuis plusieurs années. Il a indiqué être
« personnellement disponible pour participer activement aux réflexions sur ce sujet
important, en particulier par un travail de conviction auprès de [ses] interlocuteurs
allemands ».

? 42 ?
Par des courriers adressés aux mêmes destinataires, du 5 mars 2003, votre
Rapporteur a souhaité appuyer vivement cette démarche.
Le ministre des Affaires étrangères a informé votre Rapporteur spécial,
par une lettre du 4 juin 2003, que « la proposition de confier la mission de contrôle
à un organisme indépendant, conjointement choisi (...) d'ores et déjà évoquée par
le passé, (...) présentant l'avantage de satisfaire à l'exigence d'un contrôle
externe, serait susceptible de recueillir l'assentiment de nos partenaires
allemands. » Il indiquait, en complément, qu'il envisageait très prochainement de la
soumettre à leurs autorités compétentes.
Cette proposition devrait être inscrite à l'ordre du jour de la prochaine
assemblée générale du GEIE, le 29 octobre 2003, pour être officiellement soumise à
nos partenaires allemands. Si, comme il est loisible de le penser, ceux-ci en
conviennent, un cahier des charges pourra être ensuite préparé pour donner lieu à un
appel d'offres adressé à plusieurs cabinets d'audit. Le choix entre ceux-ci pourra être
attendu à l'occasion de l'assemblée générale de mars 2003, de façon à ce que le
contrôle lui-même soit lancé dans les semaines suivantes.
Votre Rapporteur spécial s'attachera à suivre ce dossier, de façon à ce
que les bonnes intentions manifestées par toutes la parties prenantes ne
s'émoussent pas, et que le contrôle puisse s'exercer de la manière la plus
indépendante possible.
Par ailleurs, votre Rapporteur spécial a relevé que, outre ce contrôle externe
de nature plus financière, les membres du GEIE ont demandé un audit de
l'organisation du groupement. Celui-ci paraît d'autant plus justifié que, dix ans
après la création de la chaîne, son organisation, qui a dû supporter de nouvelles
missions et créer à cet effet, au fil des ans, un certain nombre de nouveaux postes,
pourrait justifier la recherche d'une optimisation. Les éventuelles préconisations en
ce sens sont attendues pour l'assemblée générale de mars 2004.
d) L'équilibre de la chaîne entre la France et l'Allemagne
Le principe régissant la chaîne franco-allemande est celui de la parité. Celle-ci ne se retrouve pas,
cependant, à tous les niveaux.
En premier lieu, l'audience en Allemagne est plus de quatre fois plus faible que celle constatée en
France. Atteignant 4,3 % de part de marché moyenne au 31 juillet 2003 sur les spectateurs de quinze
ans et plus, celle-ci ne s'élève qu'à 0,7 % en Allemagne. La raison habituellement invoquée pour
expliquer un tel écart réside dans la forte concurrence (30 chaînes) à laquelle la chaîne a été
confrontée en Allemagne dès 1992. Face à une concurrence analogue, l'audience d'Arte en France sur
la câble et le satellite est cependant de 2,4 % sur le créneau âprement discuté du prime-time (20h45-
22h30, au premier semestre 2003). De surcroît, à la suite d'un changement de transpondeur
satellitaire, Arte a encore reculé en Allemagne, les téléspectateurs ne trouvant plus la chaîne sur la
fréquence habituelle : l'audience sur le satellite est ainsi passée, entre juillet 2002 et 2003, de
0,58 % à 0,28 %...
S'agissant de la programmation, les règles d'équilibre entre les programmes apportées par Arte-
France et par Arte-Deutschland n'ont été respectée en 2002 sur aucune tranche horaire : en
particulier, sur la tranche 19h-1 h du matin, la plus importante en en audience, la programmation des
programmes d'Arte-France s'élève à 868 heures, soit 60 heures de plus que dans le plan initial établi
en concertation, et 86 heures de plus qu'Arte-Deutschland (783 heures seulement). Le déséquilibre

? 43 ?
n'est pas négligeable, puisqu'il représente 10 % du volume nominal prévu. Il porte essentiellement
sur les émissions Théma, sur les spectacles et sur les fictions.
La responsabilité de cet écart est imputable au GEIE-Arte, qui détermine la politique de
programmation de la chaîne. Il explique également le dépassement enregistré en 2002 sur le coût de
grille des programmes pour Arte-France, celui-ci étant calculé sur la base des programmes
effectivement diffusés, et non sur les plans de programmation et d'achats.
En tout état de cause, votre Rapporteur ne peut que s'associer aux interrogations du rapport écrit
des contrôleurs de gestion pour l'exercice 2002, qui, sur ce point central, ont indiqué « qu'ils
souhaiteraient des explications spécifiques sur [ces] observations » (8), et regrettent l'absence de
procédures permettant de garantir l'équilibre au fil de l'année. Il importe que de telles procédures
soient rapidement mises en place. Le président du GEIE-Arte a indiqué oralement à votre Rapporteur
spécial que tel serait le cas à compter de cette année.
En ce qui concerne la répartition des audiences suivant l'origine des programmes, il apparaît que les
programmes d'origine allemande bénéficient maintenant d'une audience comparable à celle des
programmes d'origine française, l'écart d'audience entre programmes demeurant relativement
limité, de l'ordre de 10 à 20 %. Naturellement, pour les audiences les plus fortes, il demeure un
certain déséquilibre : sur les dix émissions à plus forte audience, sept proviennent d'Arte-France, dont
les quatre premières audiences. Mais les programmes allemands atteignent aussi des niveaux
d'audience satisfaisants (atteignant, exceptionnellement, jusqu'à 9 % sur certains programmes
allemands diffusés dans le cadre des émissions Thémas du dimanche soir (9)). En tout état de cause, la
réduction de l'écart, beaucoup plus élevé au lancement de la chaîne, démontre l'apport décisif de
celle-ci à l'appropriation mutuelle des cultures, et constitue très clairement un outil essentiel
d'amélioration de la compréhension entre les peuples.
5.- Quel service public sur la télévision numérique terrestre ?
La mise en oeuvre de la TNT dans le cadre très contraint du calendrier
optimal proposé par le premier rapport de M. Michel Boyon, c'est-à-dire à l'horizon
des fêtes de la fin de l'année 2004, impliquera pour l'État de répondre préalablement
à deux question importantes pour le succès du dispositif :
a) Quelle utilisation le service public doit-il faire des trois canaux qui lui
sont réservés par la loi du 1er août 2000 ?
Après l'abandon officiel des trois projets initiaux de chaînes régionales, de
chaîne de rediffusion et de chaîne d'information continue, les propositions les plus
fréquemment avancées pour l'utilisation des canaux réservés de droit au service
public consisteraient à les mobiliser pour une ou deux chaînes thématiques,
notamment Histoire ou Festival. Un tel choix, qui n'est pas injustifié, exigerait
cependant, au préalable, des investissements significatifs : dans le capital des
chaînes concernées, qui est partagé avec d'autres actionnaires que France
Télévisions, minoritaire ; dans la programmation des grilles de ces chaînes,
aujourd'hui adaptée à une audience de chaîne thématiques sur les réseaux câblés et,
en partie, satellitaire ; dans les coûts liés à la diffusion en TNT.
Sous réserve de plus de précisions :
(8) En l'occurrence, les explications fournies en réponse par le comité de gérance, essentiellement descriptives des
programmes français fournis en supplément mais pas des raisons ayant conduit à cette situation, ne contribuent pas
véritablement à justifier les écarts constatés, même si elles rappellent qu'une telle situation s'est déjà produite en 1998.
(9) Par exemple, 9,1 % de part d'audience pour « De neige et de glace », diffusé le 8 septembre 2002.

? 44 ?
- pour la chaîne Histoire, le lancement sur la TNT en 2004 exigerait un
besoin de financement sur l'année de l'ordre de 10,4 millions d'euros,
correspondant au déficit sur le câble et le satellite (2 millions d'euros), à
l'exploitation (3,2 millions d'euros), aux investissements (2,4 millions d'euros), et
au rachat des titres des actionnaires minoritaires (2,8 millions d'euros). Ce montant
serait porté, ensuite, à environ 15 millions d'euros par an sur l'ensemble de la
période 2005-2007, correspondant au budget moyen d'une chaîne future sur la TNT.
Si Arte conserve la moitié du capital, le financement annuel pourrait être partagé ;
- pour Festival, le besoin de financement en 2004 s'élèverait à
7,95 millions d'euros, incluant le rachat des parts des actionnaires minoritaires pour
3,25 millions d'euros. Ce besoin de financement serait porté à environ 12 millions
d'euros en 2005, puis 15 millions d'euros également en 2007.
Les montants nécessaires à la diffusion de ces chaînes thématiques sur la
TNT ne doivent donc pas être surestimés, puisque, en 2004, le total représenterait à
peine 20 millions d'euros, et, en régime de croisière, 30 millions d'euros.
Par ailleurs, sur un autre point, votre Rapporteur spécial insistera sur le fait
que, si le troisième canal devait être abandonné par le service public pour être
remis au CSA, cette décision devrait être prise suffisamment tôt pour permettre au
CSA de le réallouer à un autre candidat privé à une chaîne gratuite.
Sans doute, le service de TNT pourrait-il débuter en décembre 2004 sans
ces chaînes gratuites supplémentaires du service public. Mais, comme l'expérience
l'a montré, notamment au Royaume-Uni, le succès initial de la TNT sera
vraisemblablement subordonné à la capacité des programmes gratuits à
convaincre les téléspectateurs d'acquérir un décodeur et, le cas échéant, de modifier
le réglage de leur antenne. Or cette capacité est elle-même liée à la nouveauté des
programmes supplémentaires, non disponibles sur le hertzien analogique.
b) Qui doit financer la quote-part des canaux libres mais préemptés placés
par le CSA sur le multiplex réservé aux chaînes publiques ? S'il doit revenir aux
chaînes publiques d'en faire l'avance, dont il sera évidemment difficile, le moment
venu, d'obtenir le remboursement par des chaînes locales naissantes, à l'équilibre
financier précaire..., ce surcoût devra être financé rapidement.
c) La future chaîne d'information internationale doit-elle être exclue d'une
diffusion en France, techniquement permise, pour un coût limité, sur le troisième
canal réservé au service public sur la TNT ? Certes, on peut comprendre la nécessité
d'éviter une éventuelle concurrence avec les chaînes d'information nationale
payantes existantes, qu'il s'agisse de LCI, d'I-Télévision pour Canal plus, ou de
Match TV pour le groupe Lagardère.
Néanmoins, même dans l'hypothèse où la chaîne internationale ne serait pas
financée par la redevance, elle demeurerait financée par l'impôt, et le contribuable
national pourrait légitimement s'attendre à être en mesure de la regarder sur un
réseau de diffusion élargi et moderne, d'autant que, sur la TNT, aucune autre

? 45 ?
chaîne internationale ne sera diffusée (ni CNN, ni BBC world, ni Deutsche Welle).
La question ne se pose évidemment pas dans les mêmes termes que pour TV5, dont
la grille est principalement composée de reprises de programmes issus des chaînes
de France Télévisions.
Par ailleurs, l'importance du flux annuel de touristes en France, première
destination touristique mondiale avec plus de 70 millions de touristes, justifierait
la possibilité pour eux d'avoir accès à la chaîne internationale durant leur séjour sur
le territoire français, ce qui les inciterait, à leur retour, à regarder de nouveau cette
même chaîne plutôt que ses concurrentes. La découverte de cette chaîne, à l'occasion
d'un voyage touristique, pourrait constituer un moment particulièrement propice.
Votre Rapporteur spécial observera, pour conclure, que, selon les
informations qui lui ont été transmises, si la Deustche Welle n'est pas diffusée en
Allemagne, en application d'une loi datant de l'origine de cette chaîne
internationale, cette contrainte donne régulièrement naissance à des questions de
principe sur son maintien et son financement, qui la fragilisent. Par ailleurs, la
saturation des réseaux câblés en Allemagne, comme l'audience et la notoriété
limitées de la chaîne en Allemagne, rendent aujourd'hui difficile un retour en arrière
sur ce point. Il serait sans doute judicieux d'éviter en France de tels débats
récurrents.
B.- L'INSTITUT NATIONAL DE L'AUDIOVISUEL : LES MOYENS DE RELEVER LE
DEFI DE LA NUMERISATION DES ARCHIVES
1.- Des résultats équilibrés, témoignant d'une gestion assainie
Globalement, l'INA a dégagé en 2002 un résultat comptable positif de
924.000 euros, avec une marge brute décroissante mais encore légèrement positive
(0,5 million d'euros). Cette diminution résulte de dépenses en progression plus
rapide (+2,4 millions d'euros par rapport au budget, et +6 millions d'euros par
rapport à l'exercice 2001) que les recettes. La croissance des charges est imputable,
pour une part importante, aux dépenses de personnels non permanents (+1,2 millions
d'euros par rapport au budget). Cette croissance devra faire l'objet de mesures
adaptées à l'avenir, avec un moindre recours aux emplois non permanents.
Pour leur part, les recettes contractuelles ont baissé en 2002 de 15 %, soit
5,9 millions d'euros, pour ne s'établir qu'à 34,4 millions d'euros. Cette diminution
est, pour l'essentiel, la conséquence du changement de l'équilibre des relations
contractuelles de l'INA et de France Télévisions résultant des contrats signés le
14 septembre 2001, notamment pour ce qui concerne la rémunération de la mission
d'archivage établie sur la base d'une facturation forfaitaire annuelle.
Votre Rapporteur spécial souhaiterait également que remède soit trouvé aux
difficultés de recouvrement de ses créances commerciales par l'INA : sur cinq ans,
l'INA a été conduit à constater 2 millions d'euros de non-valeurs, soit 1% du
montant des recettes (qui s'élevaient à 170 millions d'euros). Compte tenu de la

? 46 ?
nature de l'activité commerciale de l'INA, un tel taux dénote une insuffisance des
procédures de paiement et de garantie vis-à-vis de ses clients.
Enfin, il convient de souligner que, après une période dont la gestion était
particulièrement critiquable et a fait l'objet d'observations très sévères de la part de
la Cour des comptes, l'INA a su améliorer ses procédures, sa gestion et son
équilibre financier. Pour autant, l'INA a été également en mesure d'atteindre la
plupart des objectifs mentionnés dans son premier contrat d'objectifs et de moyens,
qui s'achève en 2003.
2.- Des moyens nouveaux pour financer une mission prioritaire
au coeur du métier de l'INA
Le premier contrat d'objectifs et de moyens de l'INA arrive à échéance fin
2003, et la discussion du deuxième contrat est en cours. Dans cette attente, l'INA
verra sa dotation augmenter de 1,5 % par rapport à 2003, soit un supplément de
produit d'un milliard d'euros, après plusieurs années de maintien en euros courants.
L'État donne ainsi à l'Institut les moyens de remplir ses missions en
poursuivant le recentrage de ses activités sur l'archivage et la sauvegarde du
patrimoine audiovisuel.
Afin de conforter cette stratégie à plus long terme, l'État souhaite en outre
lui donner les moyens de répondre à l'enjeu majeur que représente la sauvegarde du
patrimoine audiovisuel sur le plan culturel, éducatif et économique. L'essor des
technologies numériques constitue de ce point de vue une chance, en permettant
d'élargir les possibilités de diffusion et en offrant de nouveaux supports de
sauvegarde. Il appelle, dans ce domaine, une grande ambition, qu'exige également la
dégradation de certains supports analogiques et photographiques.
Votre Rapporteur avait, l'an passé, souhaité insister sur la priorité, au
regard de la mission patrimoniale de l'INA, à donner à celui-ci les moyens
nécessaires à l'accélération du plan de numérisation et de sauvegarde, de façon à
devancer l'usure des supports dans le temps.
L'INA a confié, en 2003, un audit de son plan de sauvegarde et de
numérisation au cabinet Bureau Véritas Consulting. Celui-ci, après une analyse
support par support, a conclu que l'échéance maximal de traitement des fonds pour
minimiser les risques de perte des contenus ne pouvait dépasser l'année 2015, et
devait être même rapprochée pour les supports vidéo.
Le volume horaire demeurant à traiter à compter de 2003 représentait
encore 739.000 heures sur un total de 833.000, 95.000 heures « seulement » ayant
déjà été sauvegardées. L'ensemble représenterait 11 millions d'euros, auxquels il
conviendra d'ajouter 36 millions d'euros pour les compléments indispensables à la
mise en oeuvre du plan (pilotage, consommables, ...) et à la conservation des
supports une fois sauvegardés (unités de stockage aux Essarts.
VOLUMES A TRAITER ET COUT PAR SUPPORT A NUMERISER
(en millions d'euros)

? 47 ?
Vidéo
0,5
pouce
Vidéo
1 et 2
pouces
Film Radio
Disques
Radio
6,25 mm
Radio
DAT
Total
Échéance de vie 2008 2007 2015 2015 2015 2013 -
Volume horaire à
sauvegarder (en
milliers d'heures)
122 70 143 20 465 12 833
Volume restant à
traiter (en milliers
d'heures)
95 40 137 20 437 10 739
Coût du plan à
compter de 2003
8,1 4,2 59,9 7,9 30,3 0,6 111
Source : Bureau Véritas consulting pour l'INA
Le coût total atteindrait donc, dans la perspective d'une numérisation
intégrale sans sélection, un total de 147 millions d'euros sur la période 2003-
2015, dont l'INA ne serait en mesure d'assumer qu'un peu plus de la moitié
(76 millions d'euros).
Il serait donc nécessaire, selon cette étude, de trouver des financements
complémentaires à hauteur de 70 millions d'euros, dont 40 dans le cadre du
deuxième contrat d'objectifs et de moyens (2003-2008). L'INA prendrait à sa
charge, pour ce même contrat, 32,5 millions d'euros.
BESOIN DE FINANCEMENT DU PLAN DE SAUVEGARDE ET DE NUMERISATION
(en millions d'euros)
Total plan 1999-2015 A réaliser 2003-2015 Dont COM 2004-2008
Financement INA 99,4 76,6 32,5
Complément :
-fonctionnement
-investissement
70,2
63,0
7,1
70,2
63,0
7,1
40,2
33,4
6,8
Total 169,6 146,8 72,7
Source : Bureau Véritas consulting pour l'INA
Pour compléter cette analyse et mieux cerner les différents enjeux de cette
problématique, le Gouvernement a confié à M. Hubert Astier une mission sur
l'organisation de la préservation et de la mise en valeur du patrimoine audiovisuel et
cinématographique, dont les conclusions sont attendues à la fin du premier semestre
de l'année 2004.
La mission confiée à M. Hubert Astier a notamment pour objet :
- de formuler des propositions en ce qui concerne la détermination des
fonds patrimoniaux à sauvegarder ;

? 48 ?
- d'analyser le cadre juridique le plus adéquat pour permettre aux
institutions publiques ou privées de valoriser les archives numérisées ;
- d'étudier l'organisation la plus efficace pour réaliser la migration des
archives audiovisuelles et cinématographiques sur des supports numériques non
périssables.
En 2004, l'INA bénéficiera d'un montant de redevance de 69,3 millions
d'euros, en croissance de 1,5 % par rapport au projet de loi de finances pour 2003,
correspondant à un supplément de produit de 1 million d'euros. Ce supplément de
produit est sans doute loin de répondre à l'objectif d'une sauvegarde exhaustive dans
un délai raisonnable, mais constitue un premier pas, dans l'attente des conclusions
de la mission confiée à M. Astier.
Enfin, il convient également de conserver à l'esprit que les moyens
consacrés à l'INA doivent également lui permettre de financer la mission
d'extension du dépôt légal qui lui a été confiée, s'agissant notamment des chaînes du
câble et du satellite. Après une première mise en oeuvre en 1995 sur le réseau
hertzien national, le dépôt légal a été étendu en 2002 à une douzaine de chaînes de
télévision et à 11 radios. Le budget 2003 prévoyait un périmètre de 21 chaînes, et les
prévisions pour 2004 incluent une soixantaine de chaînes sur les 54 susceptibles
d'être reçues sur le territoire. L'ouverture de chaînes nouvelles sur la TNT à
l'horizon de la fin 2004 modifiera sans doute cette répartition, mais, en tout état de
cause, la préservation du passé ne doit pas occulter les exigences au regard de
l'avenir.
ESTIMATIONS POUR 2002 ET PREVISIONS POUR 2003 ET 2004
(en millions d'euros) 2002 2003 2004
Redevance 68,22 68,22 69,3
- dont redevance
d'investissement
- 2,79 - 2,79
Autres recettes 31,68 32,35 33,7
Total des recettes 99,9 100,57 103,0
Masse salariale 56,32 56,5 56,5
Impôts et taxes 2,97 3,0 3,0
Dotations aux
amortissements
11,34, 11,8 11,8
Autres charges 29,27 29,34 31,8
Total des charges 99,9 100,57 103,0
Source : Direction du développement des médias
C.- LES AUTRES ORGANISMES DE L'AUDIOVISUEL : DES MOYENS EN
PROGRESSION MOINDRE, DANS L'ATTENTE D'UNE DEMARCHE
CONTRACTUELLE PLURIANNUELLE
Trois organismes audiovisuels demeurent aujourd'hui encore en dehors de
la démarche du contrat d'objectifs et de moyens : RFO, et les deux entreprises de
radio : Radio-France et RFI. Ils se voient accorder des moyens en croissance, mais

? 49 ?
légèrement moindre que pour les organismes ayant déjà contractualisé leurs
engagements avec l'État.
1.- Le réseau France-Outre-mer (RFO) : une évolution
nécessaire
a) Des résultats contrastés
Selon les informations fournies par l'annexe jaune sur l'audiovisuel, les
résultats d'audience ont montré, pour la première fois depuis l'arrivée en 1998 des
bouquets satellitaires de diffusion directe en outre-mer, une remontée des audiences
des "télépays" de RFO qui ont conforté leur statut de leader dans tous les
départements et territoires d'outre-mer. En radio, les audiences de RFO ont connu
des évolutions modérées et diverses selon les stations, sans que la position de
second, occupée par les "radios de pays" dans les DOM, ne soit remise en cause.
Du point de vue de la gestion, RFO continue à se singulariser par des
résultats comptables durablement négatifs, même si le déficit, notamment
d'exploitation, tend plutôt à se réduire, et si le résultat budgétaire a été équilibré, en
dépit d'une moins-value importante sur les recettes publicitaires (-2,1 millions
d'euros). La diminution parallèle du résultat exceptionnel conduit à maintenir un
déficit net de 3,5 millions d'euros, la trésorerie en fin d'année devenant négative de
15,8 millions d'euros, soit 2,7 millions d'euros de plus qu'à la fin 2001 en raison du
remboursement d'un prêt-relais dont avait bénéficié la société pour les nouveaux
équipements des stations de Guadeloupe et de Guyane. Dans le même temps,
toujours selon le fascicule « jaune », les effectifs moyens permanents ont continué
à croître, de 0,9 %, contrairement d'ailleurs à ce qu'indique la réponse de RFO à
votre Rapporteur spécial, indiquant que les effectifs moyens permanents
n'augmentent que de 0,07%, et les effectifs non permanents baissent de 4,23 %.
PRINCIPAUX ELEMENTS COMPTABLES DE RFO
(en millions d'euros)
2001 2002
Résultat d'exploitation - 6,3 - 4,3
Résultat financier - 0,47 - 0,4
Résultat exceptionnel 2,24 1,3
Résultat net comptable après impôt - 4,61 - 3,5
Fonds de roulement - 47,9 - 46,9
BFR - 34,7 -31,1
Trésorerie au 31/12 - 13,1 - 15,8
Effectif moyen permanent au 31/12 1.463 1.476
Dans ces conditions, et quelles qu'en soient les raisons, la situation de
RFO apparaît manifestement fragile. La conséquence la plus regrettable en a sans
doute été le fait que, depuis 2001, le volume propre de production de RFO a
régulièrement diminué, pour atteindre, cette année, un niveau que la direction du
réseau considère comme un étiage, insuffisamment compensé par la mise en oeuvre

? 50 ?
d'une politique de réseau, consistant à diffuser les programmes produits localement
sur d'autres stations que celles qui en est à l'origine.
Pour l'information du lecteur, le tableau suivant indique le coût analytique
de chaque chaîne de télévision et de chaque station de radio de RFO, en
comparaison, lorsqu'elle est connue, de la part d'audience correspondante. Il
apparaît ainsi que le coût analytique est fortement corrélé au taux d'indexation, et
que la télépays et la téléradio de Guadeloupe sont, en termes relatifs, plutôt plus
performants que les autres, financièrement et en termes d'effectifs et d'audience.
Télévision/télépays
Coût analytique
2002 de la
télépays
(en milliers
d'euros)
Part
d'audience -
Métridom
sept-oct
2003 (en %)
Coût analytique
2002 de la
Radiopays
(en milliers
d'euros)
Part
d'audience -
Métridom
sep-nov 2003
(en %)
Taux
d'indexation
(pour
information)
Effectifs
permanents
au
31/12/2002
Martinique 6.280 34,60 2.472 17,9 1,34 180
Guadeloupe 5.946 44,90 2.375 23,6 1,34 160
Guyane 4.911 1.376 1,34 151
Réunion 7.843 34,60 2.703 19,0 1,73 173
Mayotte 1.937 779 1,58 61
Nouvelle-Calédonie 5.830 1.678 1,86 148
Polynésie 6.997 1.653 1,99 149
Saint-Pierre et Miquelon 2.658 800 1,73 75
Wallis et Futuna 1.730 696 1,58 56
Source : RFO
b) Les réponses apportées aux observations de la Cour des comptes
Votre Rapporteur spécial avait rappelé, l'an passé, les principales
conclusions du dernier rapport particulier de la Cour des comptes sur les comptes et
la gestion de RFO. A ses questions concernant les réponses apportées à ces
observations portant sur les gains de productivité susceptibles d'être attendus, les
incidences des mécanismes d'indexation, et le sort de l'agence AITV, intégrée à
RFO sans synergie évidente, RFO a répondu de la manière suivante :
« - 1°) Le dernier rapport de la Cour des Comptes sur RFO n'a pas
mentionné de domaines où « des gains de productivité » étaient nécessaires ou
attendus ». Il convient, à cet égard, de rappeler que RFO est passé aux 35 heures
avec seulement 13 créations d'emplois supplémentaires (soit 0.8 % de l'emploi
permanent), ce qui correspond globalement à un gain de productivité de l'ordre de
10 %.
La société a, par ailleurs, accentué la rationalisation de sa production afin
de renforcer sa politique de « réseau » qui vise à élargir, dès que possible, la
diffusion des produits au-delà de leur station d'origine. Ceci a permis, en 2001 et
2002, d'offrir aux téléspectateurs ultramarins plus de produits d'origine RFO alors
même que la production locale de chaque station avait, pour des raisons
budgétaires, diminué en volume.
- 2°) Depuis l'origine du service public audiovisuel outre-mer, tous les
salariés de RFO travaillant outre-mer bénéficient du coefficient de majoration

? 51 ?
salariale appelé communément indexation (cf. tableau ci-dessus) et ce, à l'instar
des salariés de la fonction publique et des autres entreprises publiques, afin de
tenir compte du coût de la vie élevé dans les DOM- TOM.
Par la suite et pour des raisons historiques, ces taux ont évolué
différemment de ceux de la fonction publique, étant actuellement parfois plus faibles
à RFO aux Antilles-Guyane (1,34 contre 1,40) ou à Wallis (1,58 contre 2,05) et plus
élevés par exemple à La Réunion (1,73 contre 1,53). Le fait que ces taux soient
parfois plus élevés à RFO provient essentiellement du fait qu'ils ont, à un moment
donné, englobé l'aspect « prime de mobilité » rémunéré à part dans la fonction
publique.
On constate à la lecture des chiffres que les majorations sont très
importantes et que, par exemple, un salarié touche, toutes choses égales par
ailleurs, deux fois plus en Polynésie qu'à Malakoff, pour une rémunération de base
identique. Cet état de fait a naturellement des conséquences très lourdes en matière
de charges de personnel puisqu'il aboutit globalement à grever de 43 % la masse
salariale des permanents et CDD de l'ensemble de la société (et de 60 % en
moyenne pour l'emploi en stations). Cette donnée extrêmement pénalisante est à
prendre en considération lorsque l'on examine le niveau et la part des charges de
personnel de RFO par comparaison avec d'autres sociétés du secteur qui ne sont
pas confrontées à cette difficulté.
Une seconde conséquence négative de l'indexation résulte du frein
important mis dans la mobilité interne dans le sens des stations vers Paris ou des
stations à fort taux vers les autres stations, en l'absence de mécanisme de prime à la
mobilité déjà intégré dans les taux.
Il est clair par ailleurs que les taux actuels d'indexation font plus que
compenser l'écart du coût de la vie existant entre la métropole, écart qui de plus, si
l'on prend en compte les données de coût de logement et d'imposition, mérite d'être
minoré par rapport à la simple comparaison du « panier de la ménagère. » (...).
Aucune étude comparative sérieuse n'a été entreprise qui permettait de fournir un
critère sûr pour la fixation d'un taux objectivement adapté.
Pour sa part, la société a entrepris concrètement d'essayer de limiter le
poids de l'indexation dans l'accord de décembre 2000 sur les disparités salariales
au sein du secteur public (accord initialement signé par Radio France et RFI) qui,
pour la première fois, de l'histoire de la société (et peut être de l'outre-mer public),
a été un accord non-indexé ce qui a permis de limiter son coût à 25 millions de
francs (contre 36 millions de francs pour un accord indexé.)
3°) L'agence d'information AITV dont l'existence est prévue dans la loi sur
l'audiovisuel, comme dans le cahier des charges de RFO, demeure le fournisseur de
CFI pour les modules d'information africaine et internationale que cette dernière
diffuse. La contribution de l'AITV, comme de l'ensemble de la société, a été
proposée par RFO dans le cadre de deux des trois projets présentés à l'occasion de

? 52 ?
l'appel d'offres des pouvoirs publics pour la création d'une chaîne internationale
d'information en français. »
c) Un projet de réforme rationnelle
RFO connaît aujourd'hui une situation d'audience fragilisée par l'essor de
la concurrence, des difficultés de gestion récurrentes, un doute sur sa finalité,
qui exigent une réaction adaptée. Par ailleurs, en 2001, les grilles des Télés Pays
(RFO1) étaient composées à 83 % de programmes de France Télévision (79 % dans
les TOM). Réciproquement l'intégralité des images ultra-marines diffusées sur les
chaînes de France Télévision provient de RFO, démontrant une relation sous-jacente
forte avec le groupe de métropole.
L'action à mener doit en premier lieu redéfinir la mission du réseau, et la
stratégie nécessaire pour la réaliser. Considérant que cette mission est définie par le
souhait d'assurer le service public audiovisuel outre-mer en garantissant ainsi la
continuité territoriale, et en se fondant notamment sur une offre de proximité, le
Gouvernement propose de mettre en oeuvre une double orientation :
- produire et diffuser des informations et programmes dits de proximité,
- et diffuser outre-mer l'essentiel des programmes des autres sociétés
nationales de programme (France 2, France 3, France 5 et Arte).
Dans ces conditions se pose la question incontournable du rapprochement
avec le groupe France Télévisions. Les deux ministres concernés ont lancé une
première consultation des acteurs sur ce thème. Votre Rapporteur spécial avait
rappelé, l'an passé, que cette option pouvait constituer l'une des réponses les plus
simples au souci d'éviter la marginalisation de RFO, de permettre son association
intelligente à la politique audiovisuelle extérieure, de bénéficier de synergies
avec la structure métropolitaine, et de gérer au mieux les personnels en place, dans le
cadre d'une mobilité accrue au sein d'un groupe de plus grande taille.
Plus précisément, les avantages qui peuvent être attendus de cette
orientation sont multiples :
? Au niveau des programmes
Compte tenu que l'ensemble des chaînes de France-Télévisions et du
groupe diffuse déjà majoritairement les mêmes images, peuvent être envisagés de
manière réaliste:
- une rationalisation technique : France Télévision et RFO disposent tous
deux de serveurs permettant la recomposition des programmes et leur diffusion ;
RFO a acquis un savoir-faire en matière de transport de programmes et de
diffusion en horaires décalés qui pourraient être utiles aux développements
internationaux éventuels de France Télévision ;

? 53 ?
- une meilleure prise en compte des préoccupations de l'outre-mer
dans les choix de production et d'acquisition, ainsi que dans la diffusion des deux
entités;
- le développement éventuel d'une politique de co-production « métropole /
outremer » ;
- une meilleure articulation entre l'AITV, agence de production d'image,
artificiellement rapprochée de RFO, et les filiales de France Télévision à vocation
internationale (CFI, actuel client principal de l'AITV , ou encore la future chaîne
d'information...) ;
- des synergies en matière de programmes télévisuels et internet.
? Au niveau des ressources commerciales
Les recettes publicitaires de RFO sont en forte diminution depuis deux ans.
La régie de France Télévision (France Télévision Publicité - FTP) pourrait faire
bénéficier RFO de son professionnalisme. La vente couplée d'écrans de RFO et des
chaînes métropolitaines de France Télévision pourrait également être envisagée.
? Au niveau de la gestion
En termes de gestion des moyens humains, administratifs et financiers, les
effets susceptibles, en principe, d'être attendus du rattachement à France Télévision
sont de trois ordres :
- l'encadrement administratif et de gestion de RFO bénéficierait de l'appui
des équipes de la holding France Télévision (expertise juridique, financière, contrôle
de gestion...) ;
- des échanges de savoir-faire pourront être développés tant sur le plan
technique, que du point de vue des programmes et de la gestion, les problèmes
rencontrés par les stations régionales de France 3 pouvant se retrouver à RFO, et vice
versa ;
- une amélioration des conditions de mobilité, les personnels de RFO
pouvant trouver au sein de France Télévision des perspectives d'évolution de
carrière plus ouverte que dans leur seule entreprise.
d) Des précautions indispensables
Pour autant, il apparaît évidemment impératif de maintenir une spécificité
régionale, y compris dans les instances de direction stratégique, et dans les
ressources affectées. Il semble difficilement imaginable de retenir l'hypothèse d'une
fusion intégrale de RFO au même niveau que les trois chaînes généralistes
nationales. La composition du conseil d'administration, comme l'affectation directe
d'une fraction du produit de la redevance - ou de la ressource qui lui succèdera -
devront naturellement faire l'objet de mesures ad hoc, qui ne pourront en tout état de
cause être opérées que dans le cadre d'une modification de la loi du 30 septembre
1986 relative à la liberté de communication.

? 54 ?
Enfin, sinon surtout, un tel rapprochement ne prendra tout son sens que s'il
s'accompagne de mesures permettant de fait une plus grande mobilité des personnels
à l'intérieur de l'ensemble du groupe élargi, en espérant que seules les meilleures
pratiques se diffusent par cet intermédiaire.
De même, le schéma actuellement à l'étude est fondé sur le maintien des
réseaux radio de RFO au sein de l'entité, même après rapprochement avec France-
Télévisions. Cette orientation peut sans doute se comprendre, mais pose néanmoins
la question de l'avantage comparatif avec un rapprochement avec Radio-
France, si l'on considère que France Inter est déjà diffusé dans tous les DOM et
dans la plupart des TOM, avec des audiences parfois beaucoup plus faibles, mais
également parfois proches ou d'un ordre de grandeur proche (en Martinique, en
Guadeloupe, et à la Réunion). Dans ces conditions, il y a lieu de penser qu'une
réflexion sur un rapprochement avec Radio-France ne pourra être définitivement
écartée par principe, au moins à terme.
Une solution alternative séduisante, allant d'ailleurs dans le sens du
souhait de rationalisation exprimé par le Ministre entre un pôle audiovisuel télé
et un pôle radio, pourrait d'ailleurs consister à constituer RFO en filiale
commune de France Télévision et de Radio-France. Ce schéma permettrait de
conserver une certaine identité de RFO, de ne pas « éclater » son réseau entre
télévision et radio, tout en lui permettant de bénéficier de la synergie maximale
avec les groupes publics métropolitains de plus grande taille, chacun pour son
métier et sa technique.
2.- Radio-France : une gestion convaincante
a) Des résultats d'audience très encourageants
Globalement, l'ensemble des stations de Radio-France a rencontré un
réel succès d'audience en 2002.
France Inter, avec une audience cumulée de 11.2 % soit 5,5 millions
d'auditeurs, demeure stable malgré les grèves qui ont affecté les programmes de la
chaîne. Sur la population des 15 ans et plus, la station enregistre une progression de
0,3 point (11.5 %). France Inter arrive en tête de l'ensemble des radios de 7h30 à 9h,
de 12h à 13h30 et de 18h45 à 20h, et se classe dans le trio de tête des radios dans 30
des 97 agglomérations suivies par Médiamétrie. Dans huit d'entre elles, elle est
leader. La station obtient son meilleur score à Rennes (21.5 %). France Inter est
également leader à Paris intra-muros.
Cette amélioration a incité les dirigeants de la station à viser la première
place. Si cet objectif est compréhensible et traduit un succès mérité, votre
Rapporteur spécial tient cependant à souligner qu'il ne devra pas être recherché à
tout prix, car telle n'est pas la mission qui peut être assignée au service public
généraliste de la radio. En tout état de cause, les derniers sondages ont montré un
fléchissement, imputé notamment par la direction de la station au fait que celle-ci a
dû affronter plusieurs grèves de certaines catégories de ses personnels.

? 55 ?
France Info informe chaque jour 5,5 millions de personnes également.
Avec 11,1 % d'audience cumulée, elle enregistre un léger tassement (0.3 point) sur
un an dû à la prise en compte par Médiamétrie des 13-14 ans.
Avec 3.330.000 auditeurs, France Bleu est en progression. A 6,7 %, son
audience cumulée est en hausse de 0,3 point sur les 13 ans et plus et de 0,5 point sur
les plus de 15 ans.
France Culture enregistre son meilleur résultat, avec 1,3 % d'audience
cumulée, soit un gain de 0,4 point. La progression provient de toutes les tranches
d'âge à partir de 25 ans.
France Musiques obtient également sa meilleure audience cumulée, avec
1,9 % soit près d'un million d'auditeurs. Ce sont les plus de 35 ans, les retraités et
les cadres supérieurs qui ont fait croître l'auditoire. France Musiques, toujours
majoritairement masculine (56 %) voit cependant la part des femmes progresser.
L'audience de FIP, là elle est diffusée, reste stable depuis la saison
précédente : en Île-de-France, 2,2 % d'audience cumulée ; à Bordeaux, 3,4 % ; à
Strasbourg, 4,3 % ; à Nantes, 3,4 %.
Enfin, avec seulement 17 fréquences, Le Mouv' est écouté chaque jour par
510.000 personnes soit 1 % de la population de plus de 13 ans.
b) Des dépassements sensibles sur les charges, mais des résultats
globalement équilibrés
Les comptes de l'année 2002, dernier exercice clos, montrent des charges
d'exploitation en hausse de 5,6 % (+ 26,9 millions d'euros) par rapport au budget,
qui s'explique pour moitié par une hausse des provisions constituées en 2002 et pour
l'autre moitié par des dépassements sur certains postes (13,9 millions d'euros). Ces
dépassements sont imputables à un surcroît de dépenses de personnels
permanents (+ 2 % sur le montant budgété, essentiellement imputable à une
progression plus importante que prévu de l'effectif). Concernant les charges de
personnels occasionnels (12,6 millions d'euros), un effort a été réalisé (- 3% par
rapport à 2001). Il n'a cependant pas permis d'éviter un dépassement important sur
le budget 2002 (+ 20 %).
Pour autant, la politique de gestion des ressources humaines de Radio-
France paraît, aux yeux de votre Rapporteur spécial, la seule véritablement
dynamique, inventive, et responsabilisante pour les salariés. La présentation des
travaux de la Cour des comptes effectués à la demande de la Commission des
finances sur les conventions collectives de l'audiovisuel public devrait permettre
d'en apporter une claire démonstration.
De même, la mise en place de l'opération de déconcentration d'une partie
des décisions de gestion dans le cadre de délégations régionales paraît constituer un
effort bien adapté à la nature très éclatée de l'entreprise.

? 56 ?
Par ailleurs, grâce à l'augmentation des recettes propres, le résultat de
Radio-France est demeuré équilibré, et la structure financière de l'entreprise
continue de s'améliorer en 2002. En particulier, la trésorerie a augmenté pour la
deuxième année consécutive (+ 8,54 millions d'euros sur l'année) après une longue
période de dégradation (1997-2000). Elle s'établit au niveau convenable de
19,4 millions d'euros au 31 décembre 2002.
c) Les limites de la publicité sur la radio publique
Le chiffre d'affaires de l'exercice 2002 s'établit à 495 millions d'euros
(+ 4,7 % par rapport à 2001) et se répartit en 89,6 % pour la redevance (443 millions
d'euros) et 10,4 % pour les ressources propres (51,6 millions d'euros) en montant
net facturé.
Comme l'indique le fascicule « jaune » audiovisuel, l'élément marquant
concernant les recettes 2002 de Radio France est la forte croissance des recettes de
publicité et de parrainage. Elles atteignent en effet 34,5 millions d'euros, et
augmentent donc de 29,3 % par rapport à 2001 (soit + 7,8 millions d'euros). Elles
sont supérieures de 43 % (soit 10,4 millions d'euros) aux prévisions de début
d'année. Ce surcroît de ressources s'explique par une conjoncture favorable, ainsi
que par une hausse des tarifs sur France Inter et France Info rendue possible par de
bons résultats d'audience. Cette évolution confirme une tendance à la hausse depuis
1997. L'important écart entre le montant budgété et le réalisé (en brut mais aussi en
net) met cependant en évidence une relative prudence des prévisions budgétaires.
Ainsi, le dépassement de charges de personnels a pour l'essentiel été
compensé par un supplément de recettes commerciales, accompagnant une
hausse de l'audience, et démontrant la dynamique d'un modèle vertueux possible
pour le service public, notamment en termes de gestion du personnel, malgré le
cadre pourtant contraint de la convention collective.
Pour autant, votre Rapporteur spécial ne saurait trop insister sur le fait que
le volume et le contenu de la publicité sur le service public de la radio ne doit
pas se développer au-delà d'un certain niveau, notamment sur les créneaux
horaires les plus porteurs, sous peine de voire disparaître l'une des principales
différences entre celui-ci et les concurrents privés, qui justifie précisément le
financement par la redevance. Même si la proportion globale des recettes
commerciales n'atteint que 10 %, la concentration à certains horaires peut finir par
s'avérer excessive.
Le projet de budget pour 2004 retient pour sa part le niveau de 32 millions
d'euros de recettes de publicité et de parrainage (contre 28,22 prévues en 2003).
S'agissant de la redevance, Radio-France en recevra une fraction de 472,1 millions
d'euros, en croissance de 3,6 % par rapport à la loi de finances pour 2003.
Ce montant, en augmentation de 16 millions d'euros, permettra, pour 9,13
millions d'euros (HT), à la société de poursuivre son développement autour des
grands axes stratégiques arrêtés depuis trois ans, notamment le déploiement des

? 57 ?
radios locales dans le cadre du « Plan Bleu» et la poursuite du plan de
numérisation des stations du groupe. Au-delà, le supplément de produit
(7,12 millions d'euros) est destiné, à titre exceptionnel, à financer les conséquences
du problème lié à la sécurité de la tour centrale.

? 58 ?
d) Le problème de la tour centrale de la Maison de la radio
A la suite des résultats des études engagées depuis 1999 sur la résistance au
feu des bâtiments de la Maison de Radio France, le préfet de Police de Paris a notifié
le 10 mars 2003, et confirmé le 16 avril 2003, sa décision de n'autoriser la poursuite
de l'exploitation de Radio France qu'à la condition expresse que les parties centrales
en structure métallique de l'immeuble soient évacuées (tour, radiales et petite
couronne) au plus tard le 21 septembre, afin d'y entreprendre des travaux permettant
d'utiliser à nouveau ces espaces dans les conditions de sécurité requises.
Le conseil d'administration de l'entreprise a pris acte, le 1er avril 2003, de
cette décision préfectorale. Elle oblige Radio France à devoir évacuer 19 061 m² qui
se répartissent de la manière suivante : 7.222 m² de fonds documentaires ; 3 533 m²
de locaux de type bureaux ; 1 901 m² de studios et cellules techniques ; 6 405
autres m² sont également concernés. Ils concernent des locaux techniques du
bâtiment inamovibles et qui devront continuer d'être exploités (centrale de
climatisation, centre de modulation, central téléphonique, etc.). Ces zones feront
l'objet de procédures d'accès sécurisées. 378 collaborateurs de Radio France, 44 de
l'INA et 23 de RFI sont concernés par cette évacuation.
Après approbation de son conseil d'administration le 9 juillet, Radio France
a adopté les mesures suivantes :
- principe du maintien à proximité des antennes des services
documentaires, indispensables à la préservation de la qualité des programmes, et qui
se trouvent aujourd'hui dans la zone interdite ;
- maintien intégral de la production à Radio France ;
- maintien de la continuité de service et des cohérences de fonctionnement ;
- déménagements à prévoir dans la perspective du retour des activités et des
personnels concernés à l'issue des travaux de mise en sécurité.
Quatre types de déménagement vont donc intervenir dans les prochains
mois, et qui conduiront à l'évacuation progressive de la zone interdite des hommes
et matériaux qu'elle contient :
- transfert dans une société spécialisée des archives administratives de
Radio France devant légalement faire l'objet d'une conservation ;
- transfert et conservation de 75 % des fonds documentaires se trouvant
actuellement dans la zone interdite dans des entrepôts éloignés de la Maison de
Radio France et gestion à distance de ces fonds (conservation, restauration,
acheminements, etc.) ;
- déménagement temporaire de directions et services dans un immeuble se
situant à proximité de la Maison de Radio France, 17 avenue du général Mangin,
dont 7 830 m² ont déjà été loués à compter du 1er août 2003. Sans qu'il soit encore

? 59 ?
possible de déterminer les services devant subir le déménagement qui s'impose, le
principe est acquis que, outre des directions dites « administratives », déménageront
avenue du général Mangin : d'une part la phonothèque de l'INA ; d'autre part,
France Inter. Pour cette station, il s'agit de saisir l'opportunité de ce déménagement
pour mener à bien la numérisation et les travaux de réinstallation qui étaient sans
cesse repoussés par impossibilité de fonctionnement simultané. Le retour de la
chaîne pourra ainsi s'opérer dans des locaux rassemblés, rénovés et réinstallés ;
- déménagement dans les emprises de la Maison de Radio France non
frappées par l'interdiction d'exploitation de la Préfecture, en lieu et place des locaux
libérés par les directions ayant déménagé dans l'immeuble du général Mangin ou de
surfaces qui auront été réaménagées pour assurer de nouvelles activités : studios et
cellules techniques, accueil des fonds documentaires et des collaborateurs devant les
exploiter.
Le surcoût global des opérations liées à ces déménagements a été
évalué, pour 2003, à 8,1 millions d'euros, dont 1,17 million d'euros en
investissement. Il ne correspond toutefois qu'aux charges transitoires, qui doivent
être complétées de celles plus lourdes liées aux travaux nécessaires pour mettre les
locaux en question aux normes. Une enveloppe de 7,12 millions d'euros est
prévue pour la mise en sécurité du bâtiment de la Maison de la radio ainsi qu'au
déménagement et à la modernisation de France Inter, une partie de cette dotation (2
millions d'euros) couvrant des dépenses engagées d'urgence en 2003.
S'agissant des solutions techniques envisageables, une étude a été lancée
au début du mois de juillet. Conduite par un cabinet d'architectes, entouré d'un
économiste du bâtiment, d'un bureau de contrôle, assisté de bureaux d'études
techniques spécialisés et des services compétents de Radio France, elle ne sera pas
conclue avant la fin de l'année 2003. Radio France et son actionnaire disposeront
d'un document de travail présentant divers scénarios de réhabilitation de l'ensemble
du siège social de l'entreprise et de leur coût prévisible. Ce document présentera
également le schéma général de mise en sécurité incendie de tout le bâtiment du 116,
avenue du président Kennedy qui a été demandé par la Préfecture de Police de Paris,
ainsi que les préconisations de sa mise en oeuvre assorties de leur coût.
3.- Radio-France Internationale (RFI) : un déséquilibre
budgétaire à corriger
a) Des résultats récents déséquilibrés
RFI a dégagé un déficit comptable de 7,6 millions d'euros en 2002, après
un déficit de 1,5 million d'euros en 2001, pour un budget de 128,8 millions d'euros
l'an passé. Selon l'entreprise, le déficit comptable, essentiellement imputable (pour
7 millions d'euros) à son déficit d'exploitation, s'accompagne cependant d'une
réalisation budgétaire presque à l'équilibre. Ce déficit important, supérieur de
4,9 millions d'euros aux prévisions initiale, a deux origines principales : des
dépassements, importants au niveau des charges d'exploitation et notamment
des charges de personnel en croissance de 10 %, soit près de 6 millions d'euros,

? 60 ?
par rapport à 2001, et, pour une part moindre, l'abandon d'une créance sur sa filiale,
la Somera.
Le dépassement important de charges de personnels résulte de la hausse des
dépenses de personnels non-permanents, et de l'augmentation de la provision pour
congés payés, consécutive à la mise ne place des 35 heures, qui n'avait de surcroît
pas été anticipée dans le budget 2002.
Cette situation apparaît préocccupante, et devrait appeler une correction
adaptée de la part de l'entreprise, d'autant qu'elle a conduit à ne réaliser le plan
d'investissement qu'à hauteur de 75 % des prévisions pour 2002. Votre Rapporteur
souhaite que la mise en oeuvre du nouveau système d'information financière et de
gestion, au 1er janvier prochain, contribue au rééquilibrage financier de l'entreprise.
Il demeure que la difficulté essentielle pour RFI tient à ce que l'incidence
financière du passage aux 35 heures n'a toujours pas été intégrée dans le
budget de base de l'entreprise, mais a jusqu'à présent été traité, ponctuellement, en
loi de finances rectificative en fin d'année, ce qui pose d'évidents problèmes lorsque
le produit collecté ne donne pas lieu à un supplément de répartition.
Par ailleurs, votre Rapporteur spécial s'interroge sur l'origine, les
conditions et la justification du prêt de long terme à TDF, de 19,655 millions d'euros
à la fin 2002, consenti en 1992 pour 28 millions d'euros, remboursé annuellement à
hauteur de 1,08 million d'euros par TDF.
b) Le projet de budget pour 2004 : consolider le coeur des missions
RFI voit la ressource publique qui lui est attribuée augmenter pour lui
permettre de financer la poursuite de son activité, dans l'attente de la signature d'un
contrat d'objectifs et de moyens actuellement à l'étude et que votre Rapporteur
spécial souhaite proche.
La rationalisation du dispositif de diffusion (poursuite du développement du
réseau FM, renégociation des coûts de TDF en ondes courtes) et de production
(poursuite du programme de numérisation) et la poursuite de la modernisation
interne de la société constitueront pour RFI les principaux objectifs de l'année 2004.
Dans ce but, la dotation de redevance de RFI progresse de 2 % par rapport à
la loi de finances initiale pour 2003. La subvention du ministère des Affaires
étrangères à RFI est, quant à elle, en augmentation de 1,5 % (soit 1,05 million
d'euros), afin de renforcer la présence de ses émissions au Moyen-Orient, et s'élève
en 2004 à 71,4 millions d'euros. Globalement, les ressources publiques de RFI
s'élèveraient à 124,8 millions d'euros, contre 122,7 millions d'euros inscrits en
2003. Les autres recettes de RFI ne représentent que 4 millions d'euros, sur un total
de recettes de 128 millions d'euros.
Comme pour l'AFP, l'avenir à moyen et long terme de RFO passe
notamment par la prestation de services de reportages vidéos pour la future chaîne
d'information internationale, à condition naturellement que soit optimisé le maillage
géographique des différents partenaires. En particulier compte tenu des compétences

? 61 ?
de RFI en radio de langue arabe, il serait préjudiciable que celle-ci soit écartée du
projet, et ce quel que soit son devenir vis-à-vis de Radio-France.

? 62 ?
c) La question des locaux de RFI
A court terme, RFI, société locataire de Radio France, est également
concernée par l'évacuation de la zone interdite de la Maison de Radio-France ellemême,
à raison de 383 m² d'archives et 325 m² de bureaux et studios.
Conformément aux accords passés entre les deux entreprises, Radio France, dans le
cadre de son déménagement, s'est engagée à mettre à la disposition de RFI la surface
nécessaire à la reconstitution de son studio frappé par la mesure d'évacuation.
Par ailleurs, RFI a confirmé à Radio France son intention de quitter la
Maison de Radio France et de déménager l'ensemble de ses services vers un
nouveau siège. Cette opération, économique pour RFI à terme, et qui permettrait à
Radio-France, selon RFI, d'utiliser ses emprises libérées comme espaces
« tampons » pour ses travaux de réhabilitation, aurait cependant un coût au départ
non négligeable au regard des moyens de la chaîne : elle nécessiterait un
investissement de 15 millions d'euros, essentiellement constitué de travaux, le
déménagement lui-même n'étant estimé qu'à un demi-million d'euros.
D.- QUELLES AMELIORATIONS POSSIBLES DE LA GOUVERNANCE DES
ENTREPRISES DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC ?
1.- Le contrôle a priori : une modalité de contrôle justifié par le
financement majoritairement par l'impôt
En premier lieu, il convient de souligner que, quelle que soit la qualité de la
direction des groupes France Télévisions ou Radio-France, ces organismes ne
peuvent être totalement assimilés à des entreprises classiques du point de vue de
leur gestion.
D'une part, ils font l'objet d'une régulation particulière par l'organisme
totalement indépendant qu'est le CSA, qui nomme une partie importante des
membres de leur conseil d'administration. D'autre part, leurs personnels sont le plus
souvent régis par des conventions collectives qu'il est difficile de faire évoluer et
qui s'apparentent au statut de la fonction publique. Par ailleurs, ils ne sont que très
partiellement responsabilisées sur leurs recettes puisque l'essentiel provient de la
redevance. En conséquence, elles n'ont pas d'exigences vitales en termes de
rentabilité et de distribution de dividendes, si ce n'est la contrainte politique de
respecter leur équilibre financier et budgétaire. De surcroît, s'agissant des relations
avec les fournisseurs, celles-ci sont nécessairement perturbées par la faible
incertitude concernant la croissance des ressources prévues. Enfin, la concurrence
existante demeure fermée et limitée à un petit nombre d'acteurs oligopolistiques,
dans le sens où la capacité de nouveaux entrants à absorber une partie de la rente
publicitaire est limitée par de multiples facteurs (réglementation, régulation,
fréquences disponibles, « ticket d'entrée » pour l'investissement initial, ...).

? 63 ?
L'ensemble de ces facteurs justifie que les postes de dépenses
importantes fassent l'objet, d'une manière adaptée, d'un suivi financier
indépendant de la direction de l'entreprise.
Pour autant, ce contrôle ne doit pas excessivement alourdir la gestion
d'organismes dont il est par ailleurs exigé de substantiels efforts d'économie,
notamment par l'intermédiaire de la démarche du contrat d'objectifs et de moyens,
lorsqu'elle a été mise en oeuvre.
En l'occurrence, les entreprises de l'audiovisuel public font l'objet d'un
contrôle a priori, sous la forme principal du contrôle d'État. Celui-ci exerce
plusieurs fonctions, avec des pouvoirs différents :
- un visa suspensif sur les rémunérations brutes annuelles supérieures à
70.000 euros. Pour l'ensemble de l'audiovisuel public, la mission de contrôle d'État
vise environ 250 dossiers de rémunération chaque année pour l'ensemble de
l'audiovisuel public;
- un avis simple sur les contrats importants, dépassant 2 millions d'euros,
soit environ 100 à 120 dossiers par an ;
- un rôle général d'appréciation, pour le compte du ministère chargé des
finances, de la gestion de l'entreprise, et d'analyse pour l'aide à la décision
stratégique du point de vue de la tutelle financière.
Les modalités de fonctionnement du contrôle d'État font l'objet de critiques
récurrentes de la part des directions des entreprises qui y sont soumises, portant
notamment sur le trop grand nombre de décisions qui lui sont soumises.
A contrario, l'amélioration de la « gouvernance » des entreprises de
l'audiovisuel public plaiderait pour la mise en place d'organes de réflexion
stratégique, impliquant les différents acteurs concernés (direction du groupe,
tutelles, agence des participations de l'État, ...) qui font peut-être actuellement plutôt
défaut.
2.- Des évolutions nécessaires : plus de souplesse de gestion,
mais aussi plus de responsabilités ?
Dans le sens de l'amélioration de la qualité de la relation de l'entreprise
avec l'État actionnaire, il apparaîtrait donc opportun à votre Rapporteur spécial :
- d'une part, au minimum, d'alléger la contrainte administrative limitant la
souplesse de gestion de l'entreprise en relevant les seuils à partir duquel le
contrôle s'exerce, en prévoyant la mise en place d'un examen plus collégial des
rémunérations les plus importantes dans le cadre d'un comité des rémunérations.
Celui-ci, à construire, pourrait par exemple délibérer sur le rapport du contrôleur
d'État, mais en présence des représentants de la tutelle, qui aujourd'hui ne
connaissent de la rémunération que des présidents et directeurs généraux ;

? 64 ?
- et, d'autre part, d'accroître l'espace et le temps dévolu à la réflexion
stratégique sur les grands enjeux que doivent affronter les organismes considérés.
Ces enjeux stratégiques ne manquent pas, même si la rapidité de l'évolution de la
technologie, du paysage audiovisuel et des habitudes de consommation audiovisuelle
imposent que la stratégie de moyen terme ne puisse être considérée comme figée et
définitive pour dix ans, mais fasse l'objet de révisions régulières. Cette particularité
contribue précisément à justifier la nécessité d'une organisation de cette réflexion,
dépassant une gestion qui, sinon, ne peut que demeurer excessivement orientée par
le court terme.
Enfin, votre Rapporteur ne peut que s'associer aux observations
régulièrement formulées par le président de France Télévisions, et confirmées lors de
son audition du 27 mai 2003 par la commission d'enquête de l'Assemblée nationale
sur « les entreprises publiques et l'État actionnaire », concernant les lacunes de la
procédure de fixation de la norme globale d'évolution de la masse salariale. En
effet, la CICS (Commission interministérielle de coordination des salaires) ne se
réunit, de manière systématique, qu'à l'automne, ce qui interdit de fait d'une part
que les entreprises dotées d'un statut de société de droit commun satisfassent à leurs
obligations de négociations salariales dans les quatre premiers mois de l'année, et,
d'autre part, disposent d'une visibilité suffisante pour gérer ces négociations. En
outre, il serait sans doute de meilleure gestion, du moins pour l'entreprise ellemême,
que les normes servant de cadrage à la négociation soient simplement
approuvées par le conseil d'administration, comme l'a d'ailleurs suggéré le rapport
précité de M. René Barbier de La Serre.
Naturellement, de telles évolutions exigent d'être accompagnés par un
renforcement significatif des dispositifs d'audit interne, ce qui semble être le cas,
notamment pour France-Télévisions, qui a récemment mis en place une direction de
l'audit. Celle-ci pourra, pour 20 % de ses activités et de ses moyens (6 personnes à
terme), être utilisée à la demande des directions générales des filiales du groupe.
3.- Quel rôle des conseils d'administration ?
En ce qui concerne le rôle des conseils d'administration, la question est
souvent évoquée de leur capacité à jouer pleinement leur rôle.
En réalité, au-delà de la qualité intrinsèque des personnes qui en sont
membres, cette capacité tient surtout à la politique décidée par la direction des
entreprises quant au périmètre des décisions soumises à ces organes délibérants.
Concernant France-Télévisions, comme en principe l'ensemble des
entreprises publiques, ses statuts permettent d'ores et déjà au conseil
d'administration d'intervenir sur les décisions majeures de l'entreprise, par exemple
les prises de participation, qui lui sont obligatoirement soumises quel qu'en soit le
montant. De même, les projets de contrats, notamment d'animateurs producteurs
sont en principe soumis systématiquement au conseil d'administration, dès lors
qu'ils comprennent des clauses particulières (pluriannualité, clauses d'audience, ...),
ce qui en évite une gestion trop personnelle par la direction de l'entreprise.

? 65 ?
A titre d'exemple, s'agissant d'Arte, il est cependant sans doute significatif
de constater que, lorsque le Président du conseil de surveillance d'Arte-France a
présenté, le 22 octobre 2002, un projet de financement par Arte, - donc par la
redevance audiovisuelle -, d'un projet de mécénat en faveur du lycée franco-afghan
de Kaboul pour la réhabilitation de son auditorium, pour un montant maximum de
100.000 euros, la représentante de la tutelle technique (la direction du
développement des médias) a remercié la direction d'avoir inscrit le dossier à l'ordre
du jour, ce qui a permis à la représentante de la tutelle financière de souligner qu'une
telle opération devait demeurer exceptionnelle. En effet, l'objet de la demande était à
vrai dire assez éloigné de la mission de la société même si la finalité de l'action
n'était pas par elle-même contestable. Mais les réactions mentionnées laissent à
penser que les pratiques en la matière auraient pu être moins transparentes.
E.- LA PROBLEMATIQUE DES CHARGES DE PERSONNELS DE L'AUDIOVISUEL
PUBLIC
1.- Quel niveau de rémunération des personnels ?
Bien que le calcul représente un effort significatif, les chaînes de télévision,
à l'exception donc des radios, ont été en mesure de transmettre une représentation
statistique des rémunérations sur une base comparable (rémunération brute moyenne
par décile croissant). Il en ressort de très nettes disparités entre les sociétés et les
chaînes, qui témoignent :
- pour Arte, qui n'est pas couverte par les conventions collectives
applicables à l'audiovisuel public, de rémunérations globalement plus faibles,
- pour France 5, qui n'est pas non plus couverte par ces conventions
collectives, d'une pyramide des rémunérations beaucoup moins écrasée dans ses
rémunérations les plus faibles, avec une amplitude plus courte,
- d'une très nette hiérarchie France 5 / France 3 / France 2,
- d'un niveau des salaires les plus faibles qui demeure très convenable pour
une entreprise publique parfois considérée comme peu généreuse (2.055 euro/mois
pour les 10 % des personnes les moins bien payés de France 3).
VENTILATION DES REMUNERATIONS BRUTES ANNUELLES MOYENNE PAR DECILE EN 2002
(en euros)
Rémunération
brute moyenne
du décile
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Arte-France 23.171 26.526 29.410 31.902 34.948 38.576 42.413 48.091 55.817 59 563
France 2 25.445 31.283 35.081 38.263 41.244 44.700 47.721 52.014 58.782 89.042
France 3 24.658 29.370 32.668 35.599 38.778 41.996 45.497 50.499 58.180 82.911
France 5 21.917 24.878 26.780 28.424 30.585 32.510 36.332 45.955 59.352 83.307
RFO (*) <24.516 26.244 29.244 31.878 34 .320 36.318 38.256 40.926 45.720 79.692
Source : entreprises
(*) Sur une base forfaitisée entre le haut et le bas de chaque fourchette

? 66 ?
2.- Le constat attendu sur les conventions collectives
applicables à l'audiovisuel public
Votre Rapporteur spécial a formulé à l'automne dernier au Président de la
commission des finances une demande d'enquête de la Cour des comptes,
s'inscrivant dans le cadre de la mission, constitutionnelle et organique, d'assistance
de celle-ci au Parlement, en application de l'article 57 de la loi organique du 1er août
2001 relative aux lois de finances.
Par un courrier du 12 octobre 2002, le Premier président de la Cour des
comptes a très rapidement pu faire savoir au Président de la Commission des
finances que la Cour répondrait favorablement à cette demande d'enquête, qui a été
inscrite au programme de travail de la Cour de 2003.
Après les phases classiques d'instruction et de contradiction qui se sont
conclues par l'audition le 18 septembre dernier de plusieurs présidents des
organismes concernés (France-Télévisions, Radio-France, RFI et l'INA), mais pas de
RFO ni surtout de la tutelle, la Cour a transmis le 15 octobre à la Commission des
finances de l'assemblée nationale le résultat définitif de son enquête. Celui-ci fera
l'objet d'un rapport ultérieur, dans le cadre de la mission de contrôle permanent
incombant à votre Rapporteur spécial, et élargie à la question des charges de
personnels de l'audiovisuel public, industrie de main d'oeuvre, et de ses
conséquences sur la gestion des organismes respectifs.
3.- La question liée des intermittents dans l'audiovisuel public
Le recours aux intermittents, donc à un financement en partie supporté par
le régime d'assurance-chômage, est justifié pour certains postes, pour lesquels le
contrat d'usage répond à un besoin spécifique, comme pour les métiers de
techniciens liés à la production d'émissions ponctuelles. Il l'est naturellement moins
lorsqu'il s'agit de remplir des fonctions permanentes, comme l'information, ou la
régie finale des chaînes.
Une étude, actuellement en cours, montre que le recours aux intermittents
du spectacle sous la forme du contrat d'usage, est très variable, et pour certains,
considérable, puisqu'il va de 4 %, pour l'INA, à 35 %, pour TV5.
Pour autant, l'intensité de ce recours à des non-permanents n'est pas telle,
avec un niveau moyen d'environ 20 % (10), qu'elle laisse à penser que rien ne pourrait
être fait pour remédier à cette situation de fait. En particulier, on peut s'interroger sur
l'opportunité du recours de l'INA à des intermittents pour assurer, principalement,
de la formation professionnelle. RFI et Radio-France apparaissent, pour leur part,
(10) Les calculs ont été effectués en nombre de jours de travail par an, sur l'hypothèse de 190 jours de travail par an pour
les salariés permanents, hypothèse très inférieure au taux semble-t-il retenu par France-Télévisions, de 64 jours de
travail annuel par personne. Le taux de 20 % correspond à 534.000 jours d'intermittents en 2002, rapportés à
13.954 salariés permanents, soit environ 2,6 millions de jours de travail.

? 67 ?
relativement modérées dans leur recours à l'intermittence. La question apparaît
évidemment plus difficile pour RFO, France 3, et même, sinon surtout, France2.
ESTIMATION DE LA PROPORTION D'EMPLOI DE
SALARIES INTERMITTENTS RAPPORTÉ AUX SALARIÉS
PERMANENTS
Jours de travail d'intermittents/jours de travail de
permanents
En %
INA 4
Arte 6
France 5 8,5
RFI 9,8
Radio-France 17
RFO 24
France 3 24,7
France 2 27
TV5 35
Cette première estimation conduira votre Rapporteur spécial à prévoir des
développements plus complets dans le cadre des réflexions qu'il pourra mener et des
propositions qu'il sera en mesure de faire à la suite des conclusions de l'enquête
demandée à la Cour des comptes. Il devrait pouvoir s'appuyer utilement sur les
premiers résultats, attendus pour la fin du mois d'octobre, de la mission confiée à
M. Bernard Gourinchas, Président de l'Association des employeurs de main-d'oeuvre
du secteur audiovisuel public, par le ministre de la Culture et de la communication,
sur la question du recours aux intermittents du spectacle dans l'audiovisuel public.
Il convient, en l'espèce, de souligner que recours aux intermittents et
rigidités des conventions collectives constituent deux aspects d'un seul et même
problème : le recours aux intermittents est économiquement nécessaire pour tenir
les contraintes d'évolution de la masse salariale des personnels permanents.
Inversement, il est de notoriété publique que la « permanentisation » d'intermittents
impose de recruter de nouveaux intermittents. En effet, la planification du travail
d'un salarié permanent est nettement moins souple que celle d'un intermittent, ce qui
a pour effet de générer des risques de sous-emploi et de perte de potentiel difficile à
mesurer précisément, mais qui atteint sans doute entre 20 et 40 jours par an !
F.- LA BAISSE REGULIERE DES COUTS DE DIFFUSION ANALOGIQUE
Votre Rapporteur spécial a relevé, l'an passé, le fait que la plupart des
organismes auditionnés ont souligné le caractère élevé, sinon excessif, du moins de
leur point de vue, des coûts de TDF dont les contrats dits de « télédiffusion »
recouvrent deux natures de prestations : le service de transport et le service de
diffusion.
Le principal groupe public, France-Télévisions, rappelant que la
tarification du service de télédiffusion, hors Arte, par TDF représentait 162 millions

? 68 ?
d'euros par an(11), soit 7,4 % des charges d'exploitation du groupe (dont 87 %
des coûts en 2002 pour le service de diffusion, et 13 % pour le service de transport),
avait indiqué que, selon son analyse, cette tarification « n'est pas orientée vers les
coûts », compte tenu du partage des infrastructures et de l'amortissement de certains
des équipements utilisés, « et que les prix élevés pratiqués, notamment vis-à-vis des
diffuseurs historiques, expliquent la bonne rentabilité de l'entreprise ».
Dans le cadre de la renégociation de ses contrats avec TDF, venus à
échéance le 31 décembre 2001 et maintenus ensuite sans support contractuel,
France-Télévisions a souhaité, en application de ses propres engagements
d'économies pris dans le cadre de son COM, une réduction de 30 % de la
tarification d'ici à 2005 par rapport à 2001 (soit une économie de l'ordre de 45
millions d'euros).
Le contrat finalement signé entre France Télévisions et Télédiffusion de
France pour une durée de 7 ans (du 1er janvier 2002 au 31 décembre 2008), permet
des économies, réalisées essentiellement sur le service de diffusion, poste principal
des dépenses. Avec une hypothèse de glissement annuel des prix de 1,5%, le contrat
devrait dégager sur la période 2002-2005 un montant cumulé d'économies
d'environ 47,4 millions d'euros, soit 8,3 % du montant total du contrat durant
cette période, par rapport à ce qu'aurait coûté la prestation dans les conditions non
renégociées du contrat antérieur.
Cela devrait permettre d'atteindre les objectifs d'économies prévus dans le
contrat d'objectifs et de moyens du groupe : sur l'ensemble de la période du
contrat de sept ans, les économies cumulées pourraient s'élever à 79,4 millions
d'euros.
G.- LE RENFORCEMENT DE LA LEGITIMITE DU SERVICE PUBLIC
Au moment de confirmer la volonté politique de lever un impôt
uniquement et directement affecté au financement de l'audiovisuel public, il
apparaît indispensable de répondre préalablement à deux questions de principe :
quelle est la mission et la spécificité attendue de l'audiovisuel public ? Découle
de cette première question une seconde : celle des moyens à utiliser pour parvenir
à la mettre en oeuvre, et, plus généralement, du coût du service public de
l'audiovisuel.
1.- Le contenu des programmes : l'exigence incontournable
d'un supplément de spécificité
La première spécificité qui peut être attendue du service public est celle des
contenus. Les contrats d'objectifs et de moyens, comme les cahiers des charges,
permettent de fixer aux entreprises des objectifs clairs, et si possible quantifiés, en la
(11) Selon France-Télévisions.

? 69 ?
matière. Le service public les respecte globalement, comme le montrent les
rapports sur l'exécution des contrats d'objectifs et de moyens.

? 70 ?
Au-delà, le rapport de Mme Catherine Clément, remis à l'automne dernier
au ministre de la Culture et de la communication, a conduit à inciter à développer
sur le service public une offre culturelle plus riche. La révision en cours de
négociation du contrat d'objectifs et de moyens de France 2 prévoira des
engagements en ce sens. Votre Rapporteur spécial tiendra toutefois, pour sa part, à
souligner qu'il conviendra d'éviter en l'occurrence de n'avoir qu'une vision trop
traditionnelle de la culture, en évitant de ne la résumer qu'aux Beaux-arts classiques.
Inversement, il ne peut que se féliciter de la présence d'émissions d'accès à la
culture classique que constitue, programmées à un horaire sensible, des émissions
comme d'Art dare.
A contrario, votre Rapporteur spécial estime qu'il serait opportun que les
émissions de France 2 et France 3 qui s'éloignent le plus de la mission de service
public de ces deux chaînes fassent l'objet d'un réexamen sérieux. S'il est
admissible de supporter une légère baisse d'audience en compensation de la qualité
des programmes, le même raisonnement devrait valoir pour les émissions qui, sans
appartenir expressément à la catégorie, définie limitativement, de la télé-réalité,
s'apparentent aux pratiques les plus contestables du secteur privé. Sans tomber dans
la défense d'un ordre moral anachronique, votre Rapporteur spécial juge utile de
renvoyer à la lecture du rapport de la Médiatrice commune pour les programmes,
accessible à tous sur le site internet de France télévisions, dont sont extraits les
passages suivants. Malgré une présentation systématiquement nuancée, ils attestent
bien que la recherche de l'audience populaire ne signifie pas la satisfaction à tout
prix, mais exige un minimum de respect, sans exception, vis-à-vis des spectateurs et
de l'esprit du service public qu'attendent les redevables.
Pour ne prendre que trois émissions, parmi les plus connues .... (12)
« 1.- C'est mon choix - (France 3) - 3 382 courriers électroniques
Controversée entre toutes, l'émission suscite des réactions très contrastées(13).
Pour certains téléspectateurs, France 3 est une chaîne publique, chargée de missions
spécifiques d'éducation, de pédagogie, d'ouverture d'esprit et l'émission. « C'est mon choix» n'y a
pas sa place. Il s'agit là pour eux, d'une dérive vers la vulgarité, les sujets racoleurs, dont la seule
explication leur paraît être « la course à l'audimat. » La tendance s'est alourdie sous l'effet des
multidiffusions de l'été.
Une autre catégorie de téléspectateurs apprécie l'émission qu'ils trouvent distrayante,
drôle, permettant aux gens de s'identifier à certaines situations mais, dans les courriers, l'impression
générale est nuancée à cause de certains thèmes, à la façon de mener les débats, à l'attitude de
l'animatrice à l'égard de certains invités ou celle des spécialistes intervenant dans l'émission pour
dire leur point de vue et livrer des interprétations sur les situations des invités.
La psy intolérante : Les interventions d'une psychologue ont provoqué un afflux de
protestations. Dans les messages des téléspectateurs qui ont réagi, on trouve ces mots :
«provocation, intolérance, manque de respect,agressivité, aucune écoute, sentiment de mépris. »
(12) Ces extraits doivent être appréciés à l'aune de l'introduction du rapport lui-même, qui insiste sur le fait que « le temps
des « râleurs invétérés » - s'il a jamais existé - est révolu. (...) ».
(13) Certes, le format de l'émission a été légèrement revu, deux jours par semaine, depuis l'automne 2003, pour prendre la
forme inverse dénommée « Ce n'est pas mon choix ». Il demeure que, globalement,, les observations recueillies par la
Médiatrice ne paraissent guère suivies d'effets...même si la direction de la chaîne reste évidemment libre de sa
programmation.

? 71 ?
2.- « Vie privée, vie publique » - (France 3)
Les courriers se suivent et ne se ressemblent pas. Aux remerciements émus succèdent des
déceptions amères et des remontrances sur les manquements à l'esprit de service public réputé
souffler sur cette émission qui aborde les thèmes de société avec doigté et habileté.
Les thèmes de la rentrée ont fait réagir vivement des téléspectateurs se retrouvant pour
dénoncer l'hypocrisie de celle en qui ils ont plutôt confiance pour leur faire connaître et exposer
avec humanité des histoires douloureuses ou hors normes.
Patrick Henry : L'émission consacrée à Patrick Henry a suscité un courrier douloureux.
Dès avant la diffusion. Nous l'avons regardée et il nous apparaît que les bandes-annonces ont fait
beaucoup de tort à l'émission qui demandait mille précautions. Il n'est pas scandaleux que le service
public se penche sur le cas de cet homme et aborde la question en effet très délicate de la remise en
liberté d'un criminel et dans le cas présent d'un infanticide. La question des longues peines concerne
toute la société. Y consacrer une émission est légitime. L'homme a montré qu'il ne savait pas quoi
faire de sa liberté, sauf à en mésuser.
Cela n'a pas facilité les choses. Mais l'émission était différente dans son traitement que ne
le laissaient penser les bandes-annonces et la promotion entendue à la radio. C'est dommage, car il
était courageux, cohérent avec les missions du service public de vouloir aborder le problème. On ne
peut ignorer que le meurtre d'un enfant est le tabou absolu dans la plupart des sociétés. De ce fait,
interviewer un criminel, lui consacrer une émission dépasse l'entendement des téléspectateurs. C'est,
selon leurs dires, indécent, choquant, déplacé, sur une chaîne de service public et à une heure de
grande écoute.
3.- « Tout le monde en parle » - (France 2) 1.583 courrier électroniques
L'émission dispose de sa propre messagerie ce qui a considérablement réduit le nombre
de messages chez la médiatrice. Les principaux reproches faits à cette émission : les thèmes abordés
et le mélange des genres, la façon de mener les débats sur les sujets graves, le choix de certains
invités. On note que les protestations sont d'autant plus virulentes que le sujet est brûlant ou
douloureux, et aussi que les reproches sont parfois accompagnés de regrets : regrets que l'émission
dont on apprécie l'originalité et la créativité ne sache pas respecter certaines personnes ou certaines
situations.
L'émission qui a provoqué le plus de courriers de protestation est celle qui avait pour
invité Thierry Meyssan, auteur d'un ouvrage très controversé sur l'attentat du 11 septembre 2001 à
New-York, diffusée le 16 mars 2003 (...).
La situation au Proche Orient et le conflit israélo-palestinien sont souvent abordés dans
l'émission. Les personnes présentes, experts, auteurs, politiques, artistes, sont invitées à exprimer
leur point de vue. Ils en ont un sur ce problème brûlant qui ne laisse personne indifférent, à
commencer par les téléspectateurs, très mobilisés à chaque fois, bouleversés, douloureux, concernés,
virulents comme on peut l'être lorsqu'on entend sans pouvoir se mêler de la conversation.
(...)
Magazine mêlant volontairement, comme le fait la presse écrite, sujets graves et légers, il
n'a pas échappé aux téléspectateurs que l'émission doit respecter certaines règles, celles qui
s'imposent à tous les programmes et pas seulement aux journaux d'information. Par exemple dans
les périodes électorales...
Revient souvent le reproche du traitement de questions d'actualité par ceux qui se trouvent
là ce jour là.Il en résulte des prises de position personnelles auxquelles il est ainsi fait un écho
considérable. »
Source : Rapport annuel 2002 -Médiation France Télévisions

? 72 ?
2.- La présence de la publicité : optimiser la durée et sa
répartition dans la journée ?
La redevance a pour objet de permettre une relative indépendance vis-à-vis
de l'audience, en affranchissant les entreprises bénéficiaires de la contrainte
publicitaire. Dans cette perspective, l'intensité de la présence de la publicité
constitue évidemment un paramètre essentiel. La publicité ne devrait en aucun cas
constituer plus qu'un adjuvant, aux limites bien définies. Cet adjuvant est utilisé
également parce qu'il existe, dans l'auditoire du service public, un certain goût pour
la publicité, même si celui-ci ne doit pas être surestimé.
Or, malgré la réduction des durées horaires de publicité opérée
progressivement en 2000 et 2001, de 12 à 8 minutes par heure glissante, les
pratiques d'optimisation des recettes commerciales par France Télévisions
n'ont pas permis de réellement opérer de distinction claire avec les chaînes
privées, du moins à la hauteur du coût de la compensation par l'État.
En conséquence, deux voies pourraient être explorées.
La première consisterait à accroître la différence relative avec le secteur
privé en autorisant à celui-ci un nombre de coupures plus grand, dans la limite
des contraintes fixées par la réglementation européenne (cf. infra).
La seconde aurait pour objet de répartir différemment le volume de
publicité sur le service public, en créant par exemple des espaces préservés de toute
publicité. Cette option pourrait être mise en oeuvre d'une manière relativement
simple, et pour un coût non négligeable mais significatif, au moins en ce qui
concerne les émissions destinées aux plus jeunes.
En effet, ceux-ci ne bénéficient jusqu'à présent d'aucune chaîne dépourvue
de publicité, alors qu'il est prouvé par de multiples études que la capacité du petit
enfant à distinguer fiction et réalité est faible, et que la pression de consommation
sur les enfants peut être considérée comme très supérieure à celle pesant sur les
adultes. Les enfants sont, par ailleurs, des prescripteurs puissants pour la famille, ce
qui fait d'eux une cible particulièrement tentante pour les annonceurs.
Aujourd'hui, selon les informations transmises à votre Rapporteur, France 5
a d'ores et déjà entamé une démarche de réduction, sinon de suppression, de la
publicité dans le cadre de ses programmes enfants. Étendre cette démarche à
France 2 n'aurait qu'un coût faible (5 millions d'euros), compte tenu que celle-ci
n'est pas destinée à viser les enfants, mais les adolescents et les jeunes adultes. Le
coût le plus élevé serait pour France 3, puisqu'il s'élèverait en 2002 à 42,9 millions
d'euros, selon les données de la chaîne.
La compensation de cette perte de recettes pourrait être trouvée soit dans
un léger relèvement de la durée de la publicité autorisée, pour France Télévisions,
sur un créneau de prime-time pendant lequel les prix sont élevés, - mais qui ne
serait pas nécessairement plus perceptible que ne l'a été l'abaissement de la durée
sur ce même créneau -, soit dans le relèvement des tarifs unitaires de la publicité
déjà constaté depuis quelques temps, et susceptible de s'accroître avec l'ouverture de
certains secteurs interdits à télévision. Elle pourrait également être trouvée dans le
supplément de produit résultant de la réforme attendue de la collecte de la redevance.

? 73 ?
3.- Quel coût du service public pour un financement par
l'impôt ?
Considérant que l'appréciation des moyens mis en oeuvre pour le service
public ne devaient servir qu'à remplir la mission attendue de celui-ci, et pas les frais
des structures publiques chargées de l'accomplir, votre Rapporteur spécial avait
souhaité connaître le coût analytiquement attribuable aux missions de service
public des chaînes de France télévisions. Cette question est devenue essentielle
dans le contexte de la transformation de la redevance en imposition de toute nature,
soumise dans son ensemble, barème compris, à l'approbation annuelle du Parlement.
a) Une réponse de France-Télévisions qui appelle des analyses
complémentaires
La direction de ces entreprises n'a pas souhaité répondre explicitement à
cette question, au motif qu'elle ne s'estimait pas en mesure de faire le départ
entre les programmes de service public et les autres, et que, comme l'avait
constamment défendu le Gouvernement français devant les autorités
communautaires, et comme l'acceptait implicitement la Commission européenne,
« c'est l'ensemble de la grille de chacune des chaînes du groupe France Télévisions
qui est de service public et répond aux missions de service public qui lui ont été
confiées par la loi, les cahiers des missions et des charges et le contrat d'objectifs
et de moyens ».
Cette réponse, dont on comprend bien la justification, n'est cependant pas
entièrement satisfaisante pour votre Rapporteur spécial qui doit évaluer si
l'utilisation des fonds publics répond au mieux à l'objectif pour lequel ils sont
accordés, notamment dans la perspective de la mise en oeuvre de la loi organique
relative aux lois de finances, fondée sur le principe de l'évaluation des moyens
prévus au regard de leur finalité, quantifiée par des indicateurs.
En particulier, certains genres de programmes ne paraissent pas
nécessairement justifier l'approche globalisante ainsi proposée, notamment lorsqu'il
peut être supposé que leur présence s'explique essentiellement par leur apport en
terme de recettes de publicité, drainée par une audience recherchée par les
annonceurs (cf. supra).
Sur un autre point, votre Rapporteur spécial fera quelques remarques, qui
appelleront sans doute, ultérieurement, des développements plus complets :
- pour des programmes ayant la même durée, une cible de public analogue,
une audience proche sur le câble et le satellite, et une qualité pas nécessairement si
différente, la chaîne Arte a un budget global de près de 400 millions d'euros,
alors que Paris première se contente de 30 millions d'euros de budget de
fonctionnement. Même si nombre de facteurs concourent à expliquer cet écart, il
n'en demeure pas moins qu'il suscite l'interrogation ;

? 74 ?
- a contrario, rapporté au taux d'audience respectif, le coût d'Arte n'est pas
si supérieur à celui de France-Télévisions (14) ;
- la problématique de l'externalisation de la production de France 3, au
regard du coût du service public, mériterait d'être creusée, si l'on considère les
différences de montants de certains devis de production, interne et externe, présentés
à votre Rapporteur spécial. A cet égard, il n'est pas sans intérêt de relever que, par
exemple pour France 3, le coût de grille (688,6 millions d'euros) comprend
39,3 % de masse salariale, en forte croissance en 2003 par rapport à 2002, où ce
taux ne s'élevait qu'à 36,6 %, en raison du développement régional, et du
rapatriement en interne de la production de certaines émissions. La télévision
publique, notamment France 3, avec son organisation en rédaction nationale, grille
régionale, productions internes du programme national, est en effet une industrie de
main-d'oeuvre et de matière grise, dont l'augmentation des coûts explique, en partie,
paradoxalement, la croissance du coût de la grille, considérée par ailleurs comme un
critère de qualité, et un paramètres de comparaison avec la concurrence.
COUT DE LA GRILLE DECOMPOSE PAR NATURE DE DEPENSES
(en millions d'euros)
2001 2002
Coût de la grille 675,4 688,6
Masse salariale 247,0 270,8
Achats de programmes et de droits de diffusion 237,4 214,5
Source : France 3
b) La dérive maîtrisée des contrats des animateurs-producteurs
La question des contrats des animateurs-producteurs des chaînes du service
public fait partie des interrogations récurrentes, depuis que des investigations, tant de
la Cour des comptes, que de l'un des prédécesseurs de votre Rapporteur spécial,
M. Alain Griotteray, a rendu publiques certaines pratiques critiquables en vigueur à
l'époque.
Il est indispensable de vérifier régulièrement que celles-ci ne réapparaissent
pas, eu égard à leur incidence particulièrement désastreuse dans l'opinion publique,
qui pourrait les assimiler, bien qu'exceptionnelles, à un laxisme de gestion
inadmissible pour un service public financé très majoritairement par l'impôt.
Interrogées par votre Rapporteur spécial, les directions des chaînes de
France télévisions ont, à cet égard, indiqué que :
- l'importance financière de cette question ne doit pas être surestimée. Pour
France 2, les contrats d'animateurs-producteurs représentaient (15) en 2002-2003,
12,2 % du chiffre d'affaires et 10,5 % du volume en heures. Dans la nouvelle
grille 2003-2004, ces mêmes proportions seraient ramenées respectivement à
(14) En suivant un raisonnement basique, pour France Télévisions, une audience de 39 % pour un coût de 1,544 milliard
d'euros représente 39,5 millions d'euros par point d'audience. Pour Arte, 194millions d'euros pour une audience de
3,5 % représentent 55,6 millions d'euros par point. Le rapport n'est donc supérieur que de 41 %. Mais il faut relever
que la France ne supporte que la moitié du coût... En prenant en compte le coût global, le coût par point d'audience
serait de l'ordre de 100 millions d'euros par point d'audience. Par ailleurs, la question posée en ces termes devrait
surtout intéresser le partenaire allemand, compte tenu de la modestie de l'audience d'Arte dans ce pays.
(15) sur une base excluant les sports et l'information.

? 75 ?
11,5 % et 10,4 %. Pour France 3, les contrats d'animateurs-producteurs, peu
nombreux, ne représentent que 1,5 % environ du coût de grille ;
- les clauses d'audience ont été introduites, en particulier pour les contrats
pluriannuels, pour les émissions hebdomadaires et quotidiennes, c'est-à-dire dès lors
qu'il existe un risque important de pérennisation d'un programme coûteux sans le
résultat escompté. Ces clauses sont considérées par les chaînes comme suffisamment
exigeantes pour être applicables ;
- la pluriannualité, qui peut être utile en cas de succès de l'émission dans
la mesure où elle évite une renégociation coûteuse en cas de prolongation, a
néanmoins été sensiblement réduite, un certain nombre d'émissions étant passées
sous un régime d'annualité.
Ces déclarations des chaînes apparaissent rassurantes. Pour autant, elles
n'excluent pas la possibilité d'une corroboration par une vérification sur pièces et
sur place, si le besoin s'en faisait sentir.
4.- Des améliorations à poursuivre en matière de
représentation des clients usagers
Dans le prolongement des demandes formulées l'an passé par votre
rapporteur spécial sur l'insuffisante représentation des téléspectateurs dans
l'évaluation des programmes des chaînes publiques au regard du paiement de la
redevance, France Télévisions et Radio-France ont pris des initiatives qu'il convient
de souligner. Celles-ci sont d'autant plus importantes qu'elles s'inscrivent dans une
logique d'évaluation qui sous-tend l'ensemble de la réforme budgétaire prévue
par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001.
En premier lieu, votre Rapporteur spécial se félicite de ce que France
Télévisions ait enfin retenu l'idée d'effectuer un effort de pédagogie et
d'information sur l'utilisation qu'elle fait des ressources publiques qui lui sont
confiées, et en quoi le financement public est ainsi justifié. L'émission « C. dans
l'air » devrait notamment constituer, en novembre prochain, sur France 5, le support
d'une discussion sur ce sujet. Ce thème d'émissions, permettant au groupe de rendre
compte directement à ses financeurs, que sont ses spectateurs, devrait ensuite être
repris, l'année suivante sur une autre chaîne. France Inter devrait en principe faire de
même, dans le cadre de ses propres programmes, après le débat budgétaire portant
sur la redevance.
Par ailleurs, l'effort de recueil et de prise en compte des opinions des
auditeurs et spectateurs s'est concrétisé suivant plusieurs modalités :
- publication de la charte de l'antenne en juin 2002 ;
- renforcement significatif des services en relations avec les téléspectateurs,
notamment à la suite de la définition de la stratégie et de l'organisation d'une
nouvelle fonction « relations avec les téléspectateurs », avec un budget de 2 millions

? 76 ?
d'euros en 2002, incluant l'appui d'un centre de contacts externes, situé à Poitiers,
sur la zone d'activité du Futuroscope ;
- création, simultanément, d'un bureau des médiateurs, et mise à
disposition du rapport des médiateurs de l'information et de la médiatrice commune
des programmes sur le site internet des chaînes.
En revanche, il demeure un point d'achoppement dans le dispositif public
de représentation L'article 46 de la loi du 1er août 2000 avait prévu la création,
auprès de France Télévisions, d'un conseil consultatif des programmes, composé
de vingt membres nommés pour trois ans, choisis par tirage au sort parmi les
redevables de la redevance audiovisuelle. Ce conseil était chargé d'émettre des avis
et des recommandations portant sur les programmes. Toutefois, en l'absence du
décret nécessaire pour définir la procédure de tirage au sort, compte tenu des risques
présumés de non-représentativité d'une sélection de vingt personnes sur plusieurs
millions de redevables, ce conseil n'a pas vu le jour.
Une réforme est actuellement à l'étude, depuis plusieurs mois, consistant à
éviter le recours au tirage au sort, trop aléatoire sur un échantillon aussi faible, sur la
population de l'ensemble des redevables de la redevance, mais en le concentrant
sur un panel de personnes qui se seraient portées volontaires pour participer à
ce conseil, en raison de leur goût pour la télévision. Cette démarche se rapprocherait
de celle de la nomination des jurés du prix du livre Inter. A cet égard, il faut
remarquer que la légitimité de ce jury n'est pas remise en question, et paraît même,
pour certains observateurs, sensiblement moins arbitraire que les jurys composés de
professionnels, qui font l'objet d'interrogations récurrentes sur leur mode de
décision et leurs critères de choix.
Par ailleurs, le recours à une représentation intermédiée par les associations
intéressées poserait la difficulté d'une multiplication possible des membres, compte
tenu de la multiplicité des structures associatives potentiellement concernées :
associations de spectateurs, associations familiales, associations d'enseignants, de
producteurs audiovisuels, ...
Quoi qu'il en soit, il conviendra, dans le cadre d'un futur réexamen de la loi
du 30 septembre 1986, par exemple dans le cadre de la discussion du « paquet
télécoms », soit de modifier le dispositif en vigueur pour le rendre applicable, soit de
mettre fin à la fiction juridique actuelle, en prenant la responsabilité de l'abroger
avant d'avoir jamais pu le mettre en oeuvre.
N° 1110 annexe 12 : Rapport de M. Patrice Martin-Lalande sur le projet de loi de finances
pour 2004 - Communication

N° 256 ______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 octobre 2002
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR
LE PROJET DE loi de finances pour 2003 (n° 230),
PAR M. GILLES CARREZ,
Rapporteur Général,
Député.
??
ANNEXE N° 12 - 1ère partie
CULTURE ET COMMUNICATION :
COMMUNICATION
Rapporteur spécial : M. PATRICE MARTIN-LALANDE
Député
____
Lois de finances.
Document
mis en distribution
le 7 novembre 2002

? 3 ?
SOMMAIRE
?
Pages
INTRODUCTION.......................................................................................................9
LES PRINCIPAUX POINTS DU RAPPORT ........................................................... 11
CHAPITRE PREMIER
AUDIOVISUEL PUBLIC : UNE ANNEE DE
CONSOLIDATION BUDGETAIRE POUR MIEUX PREPARER L'AVENIR ........... 16
I.- LE BUDGET DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC POUR 2003 : LA CONSOLIDATION........16
A.- UNE CROISSANCE DES DOTATIONS PUBLIQUES ADAPTEE AU
CONTEXTE DE TRANSITION...................................................................................16
1.- La croissance du produit attendu de la redevance, malgré le gel de
son taux.................................................................................................... 17
2.- La diminution de la compensation budgétaire des exonérations ............ 18
3.- Quels excédents de la collecte de la redevance ? .................................. 21
4.- Un coût du service de la redevance qui demeure élevé ......................... 22
B.- QUEL DEVENIR POUR LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE ? ...............................24
1.- Les nombreux avantages d'une suppression de la redevance ............... 25
2.- De multiples voies envisageables pour répondre aux critiques
soulevées ................................................................................................. 27
C.- UNE AUGMENTATION RAISONNABLE DES RESSOURCES PROPRES DES
ENTREPRISES PUBLIQUES....................................................................................31
II.- DES BUDGETS DE TRANSITION POUR LES DIFFERENTES SOCIETES
AUDIOVISUELLES...............................................................................................................34
A.- LES TELEVISIONS PUBLIQUES : DES BUDGETS QUI TRADUISENT LE
NÉCESSAIRE NOUVEAU CALENDRIER DE LA TNT..............................................35
1.- La gestion du groupe France Télévisions : un redressement
confirmé ................................................................................................... 35
a) Érosion et vieillissement d'une audience de 40 % ......................................... 35
b) Les contrôles de la Cour des comptes en cours.............................................. 36
c) Un contrôle parlementaire renforcé............................................................... 36
d) La mise en place progressive de la holding ................................................... 37
e) La rémunération des animateurs-producteurs : une polémique en
principe réglée .............................................................................................. 37

? 4 ?
f) Les engagements du contrat d'objectifs et de moyens globalement
respectés en 2001.......................................................................................... 38
g) Les résultats de 2001 et les prévisions pour 2002 apparaissent
favorables...................................................................................................... 40
h) Une cession financièrement rentable de la participation dans TPS............... 42
2.- Des projets de budget des chaînes pour 2003 conformes à leur
contrat hors TNT ...................................................................................... 42
a) France 2 ......................................................................................................... 42
b) France 3 ......................................................................................................... 43
c) France 5 ......................................................................................................... 44
3.- Arte-France : le maintien du cap ............................................................. 45
B.- L'INSTITUT NATIONAL DE L'AUDIOVISUEL : UNE AMELIORATION TRES
SENSIBLE DE LA GESTION.....................................................................................48
C.- LES AUTRES ORGANISMES DE L'AUDIOVISUEL : LES MOYENS DE LA
CONTINUITÉ EN ATTENDANT LE CONTRAT D'OBJECTIFS .................................52
1.- Le réseau France-Outre-mer (RFO) ....................................................... 52
2.- Radio-France........................................................................................... 57
3.- Radio-France Internationale (RFI)........................................................... 60
III.- 2003, ANNÉE RICHE D'ENJEUX POUR L'AUDIOVISUEL..........................................65
A.- LA REGULATION DU SECTEUR AUDIOVISUEL ....................................................65
1.- Le budget et les moyens matériels du CSA ............................................ 65
2.- Les insuffisances du dispositif de sanctions financières......................... 66
3.- Le problème du contrôle des règles de concentration : le cas critique
de Vivendi Universal................................................................................. 67
4.- Développer l'expertise économique sur l'audiovisuel.............................. 67
B.- LES AUTRES ENJEUX TRANSVERSAUX A L'ENSEMBLE DE
L'AUDIOVISUEL PUBLIC..........................................................................................67
1.- L'inflation des droits sportifs : une spirale dangereuse ........................... 67
2.- Pornographie et violence à la télévision : trouver les réponses
conjuguant responsabilité et éducation.................................................... 69
3.- La refondation de la politique audiovisuelle extérieure............................ 71
a) Une situation caractérisée par un certain foisonnement................................ 72
b) Une nouvelle ambition, pour une CNN à la française ? ................................ 73
4.- L'adaptation de la convention collective applicable à l'audiovisuel
public ........................................................................................................ 74
5.- Les prix de diffusion de TDF : quelle incidence du changement
d'actionnariat ?......................................................................................... 76

? 5 ?
6.- Le renforcement de la légitimité du service public : le contenu des
programmes............................................................................................. 77
a) Comment déterminer le contenu de programmes spécifiques au service
public ? ......................................................................................................... 77
b) Le déficit de représentation des clients-usagers............................................. 78
C.- LES ENJEUX PROPRES A LA TELEVISION...........................................................80
1.- L'équilibre du paysage télévisuel français : évolution lente ou
révolution prochaine ?.............................................................................. 81
a) L'érosion des chaînes historiques .................................................................. 81
b) La question du devenir de France 2............................................................... 82
c) La remise en cause du modèle économique de Canal Plus ? ......................... 84
d) Télévisions locales et décrets production : deux questions importantes
pour l'avenir du paysage .............................................................................. 85
2.- La Télévision numérique terrestre : un calendrier initial intenable .......... 86
3.- Quelles modalités pour le développement du secteur public
numérique ? ............................................................................................. 90
D.- L'OUVERTURE DE LA PUBLICITE A LA TELEVISION : AGIR PRUDEMMENT
DANS UN MARCHE DEPRIME.................................................................................94
CHAPITRE II
PRESSE : LE SOUTIEN DE L'ÉTAT PLUS NECESSAIRE
QUE JAMAIS
I.- UN SECTEUR QUI SUBIT DES DIFFICULTÉS STRUCTURELLES ET
CONJONCTURELLES IMPORTANTES
A.- UNE TENDANCE DE FOND A LA DIMINUTION DU LECTORAT
B.- UNE ÉVOLUTION ÉCONOMIQUE PRÉOCCUPANTE EN 2001 ET 2002
II.- LA CONSOLIDATION DES AIDES DIRECTES
A.- UN FINANCEMENT GLOBALEMENT MAINTENU GRACE A UN
REDEPLOIEMENT DE RESSOURCES
1.- Une présentation des crédits perfectible
2.- Les aides à la diffusion et à la distribution : la préservation des
moyens grâce à l'utilisation des reports du fonds de modernisation
a) Les compensations des réductions tarifaires accordées par la SNCF
b) L'aide à la transmission par fac-similé
c) Le Fonds d'aide à l'expansion de la presse à l'étranger
d) L'aide au portage
e) L'aide à la distribution des quotidiens nationaux d'information générale
et politique
f) L'aide à la diffusion de la presse hebdomadaire régionale d'information
politique et générale
3.- Une amélioration ciblée des aides concourrant au maintien du
pluralisme de la presse

? 6 ?
a) Les quotidiens nationaux à faibles ressources publicitaires
b) Les quotidiens régionaux à faibles ressources de petites annonces
4.- L'aide au multimédia : des crédits qui restent limités, et une gestion
à régulariser
B.- UNE MEILLEURE MOBILISATION DES RESSOURCES DU FONDS DE
MODERNISATION DE LA PRESSE QUOTIDIENNE
1.- Des perspectives de recettes plutôt favorables
2.- Le bilan satisfaisant de l'utilisation des fonds
3.- Quelles perspectives pour l'évolution du fonds ?
III.- LES INTERROGATIONS QUI PESENT SUR LES AIDES INDIRECTES À LA
PRESSE
A.- UN MONTANT GLOBAL EN PROGRESSION
B.- L'AIDE POSTALE : UNE RENÉGOCIATION INÉLUCTABLE DU PARTAGE
DES COUTS, QUI DOIT RESPECTER LES CONTRAINTES DE CHACUN DES
ACTEURS
C.- DES AIDES FISCALES DEVENUES TRADITIONNELLES
1.- Le régime spécial des provisions pour investissement des
entreprises de presse
2.- L'exonération de taxe professionnelle
3.- Le régime particulier de la TVA sur la presse
IV.- L'AFP : UNE PRIORITE RECONNUE ET SOUTENUE EN 2003
1.- DES CONDITIONS DE GESTION DIFFICILES
2.- UN EFFORT BUDGÉTAIRE AU RENDEZ-VOUS EN 2003
3.- DES ÉVOLUTIONS NÉCESSAIRES A MOYEN ET PLUS LONG TERMES
V.- LES AGENCES DE PHOTOS : UNE MUTATION TRES BRUTALE
CHAPITRE III
INTERNET : UN RETARD A COMBLER
I.- UN CONTEXTE APPAREMMENT DIFFICILE, MAIS DES PERSPECTIVES QUI
TENDENT A S'ÉCLAIRCIR
A.- UNE INTERACTION CROISSANTE ET INCONTOURNABLE AVEC LES
QUESTION DE COMMUNICATION
B.- UN CONTEXTE GLOBAL ORIENTÉ VERS LA FIN DE LA CONVERGENCE ?
C.- DES PERSPECTIVES FAVORABLES AU DÉVELOPPEMENT DU
COMMERCE LECTRONIQUE
II.- DES ATTENTES FORTES QUANT À L'ACTION DU GOUVERNEMENT
A.- LE BILAN DE L'ACCES A L'INTERNET N'EST PAS SATISFAISANT
B.- QUELLES PERSPECTIVES LÉGISLATIVES ET RÉGLEMENTAIRES ?
C.- UNE FISCALITÉ CONTRE-PRODUCTIVE ET PARADOXALE DES PRODUITS
ÉLECTRONIQUES ET DE L'INTERNET

? 7 ?
D.- LES DROITS D'AUTEURS : UN PROBLEME DIFFICILE QUI EXIGE
POURTANT UNE RÉPONSE RAPIDE
EXAMEN EN COMMISSION
Article 48 : Autorisation de perception des taxes parafiscales rattachées.
Article 52 : Répartition, entre les organismes du secteur public de la
communication audiovisuelle, des ressources publiques affectées au compte
spécial n° 902-15.
ANNEXE 1 : LE PERIMETRE DE FRANCE-TÉLÉVISIONS
ANNEXE 2 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

? 9 ?
INTRODUCTION
Le premier rapport sur la communication de la nouvelle législature se
devait, en ce domaine qui concerne chaque téléspectateur plus de 3 heures et demi en
moyenne par jour,
et malheureusement un peu moins pour les lecteurs de presse
écrite
, de dresser un état des lieux. État des lieux aussi exhaustif que le cadre
limité de l'exercice le permettait, et aussi dépourvu de préjugés que possible pour un
élu national.
Dans cette perspective, le diagnostic qu'ambitionnait d'établir le présent
rapport a été élaboré sur la base d'une série d'auditions. Ces auditions ont
volontairement associé des responsables publics et privés, directement ou
indirectement concernés, et ont cherché, autant que possible, à entendre tous les
points de vue, pourtant souvent opposés. Que ceux qui n'ont pu être directement
entendus cette année veuillent bien faire preuve d'indulgence. De même, s'agissant
des entreprises de l'audiovisuel public, auditions et rapport ont été considérablement
éclairés et guidés par les nombreux travaux récents de la Cour des comptes,
auxquels il faut rendre ici un hommage appuyé.
De manière générale, il ressort de cette première enquête que l'audiovisuel
public souffre de plusieurs maux, dont le secteur n'est pas le seul responsable. Ainsi,
les conditions de gestion, notamment des personnels, semblent se traduire par des
inerties puissantes, tant en termes financiers, qu'en termes d'organisation et de
capacité de modernisation technique, notamment au regard de la révolution
technique de la numérisation. Une analyse indépendante a été demandée à la Cour
des comptes, en application de l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001
relative aux lois de finances, sur la question, souvent évoquée et rarement traitée, des
contraintes imposées par la convention collective applicable à l'audiovisuel
public. La Cour s'est engagée à y répondre, avant la fin de l'année 2003.
Au-delà du bilan, 2003 sera l'année de tous les enjeux pour l'audiovisuel
public, comme pour la presse.
Enjeux budgétaires, aujourd'hui « en creux », car le projet de budget pour
2003 ne constitue qu'un budget de transition, avec le maintien inchangé du taux de
la redevance, l'affectation de ressources de redevance en croissance intermédiaire, la
consolidation des aides à la presse, ou encore la poursuite du soutien au plan de
modernisation de la distribution des quotidiens.
Pourtant l'année 2003 devra aussi se conclure par de nombreuses décisions
de fond. En premier lieu, le remplacement de la redevance, en tant que taxe
parafiscale, et instrument de financement principal de tout l'audiovisuel public. Le
Parlement devra être associé, sinon moteur de cette réforme incontournable. Ce
faisant, devra également être revu le nécessaire ancrage participatif des spectateurs,
auxquels une démocratie moderne ne peut plus se contenter de demander de
s'acquitter de leur contribution sans pouvoir s'exprimer sur la prestation offerte en

? 10 ?
contrepartie, autrement qu'en décidant soit d'en supporter en silence les limites, soit
d'y renoncer complètement sans jamais pouvoir l'infléchir.
Le service public, qui vit largement de ressources publiques, se doit de
mieux rendre des comptes et de mieux entendre l'ensemble de ses clientsusagers.
L'année 2003 sera aussi une année d'enjeux de société, avec la mise en
oeuvre effective de la TNT (Télévision numérique terrestre), et les choix à opérer
sur les modalités de présence du service public dans la diffusion numérique
terrestre. La gestion de ce dossier semble, depuis que la loi en a fixé le principe,
s'être caractérisée, mais a contrario, par l'adage attribué à Napoléon Bonaparte,
suivant lequel « ceux qui savent où ils vont ne vont jamais très loin ». Le dépôt
récent du rapport de Michel Boyon, le choix des chaînes retenues par le CSA, puis
les annonces gouvernementales qui les ont immédiatement suivis, ont sensiblement
éclairci le paysage audiovisuel futur, jusqu'alors passablement embrumé. Il
demeure beaucoup de chemin à parcourir pour que l'alchimie nécessaire prenne.
Mais la direction est du moins clairement affichée.
S'agissant de la presse, l'année 2003 devrait également se révéler une année
cruciale, en particulier avec la renégociation indispensable des accords dits
« Galmot » sur l'aide postale.
Elle pourrait aussi s'avérer l'année de tous les dangers. En effet, après une
année 2001 très en retrait, et une année 2002 qui risque de ne pas se conclure
beaucoup plus heureusement, le maintien d'un marché publicitaire déprimé, pour
la presse comme pour la télévision, parallèlement au développement des gratuits,
pourrait peser lourdement sur les titres, comme sur les radios indépendantes et
les chaînes de télévision. C'est pourquoi l'ouverture des secteurs interdits à la
publicité télévisée ne devra être envisagée qu'avec la plus grande prudence.
De même, l'AFP doit aujourd'hui affronter non seulement les conséquences
de la gestion passée, mais aussi les soubresauts du marché de la presse.
Enfin, 2003 devra faire l'objet, de la part du Gouvernement, d'un véritable
sursaut dans le soutien au développement de l'internet, qui pourrait bien
constituer une large part de l'avenir de la télévision, comme de la presse, mais qui
pâtit en France de retards particulièrement préoccupants. Retards dans l'accès,
l'utilisation, la fiscalité, l'économie et la richesse des contenus, autant que dans la
définition du cadre juridique indispensable pour fonder un essor durable.

? 11 ?
LES PRINCIPAUX POINTS DU RAPPORT
I.- L'AUDIOVISUEL PUBLIC EN 2003 : UNE CONSOLIDATION
PREPARANT LES GRANDS CHOIX
I-1.- Une consolidation tenant compte du nécessaire report de la télévision
numérique terrestre :

le projet de loi de finances pour 2003 prévoit une consolidation globale
des moyens mis à la disposition de l'audiovisuel public, compte tenu du décalage
nécessaire dans la mise en oeuvre du projet de TNT (télévision numérique terrestre)
et, par conséquent, des moyens publics qu'il était prévu d'y consacrer par les
contrats d'objectifs et de moyens (COM) ;

la décision du Gouvernement de ne pas relever le montant unitaire de
la redevance qui pèse particulièrement sur les ménages modestes, rompt avec une
augmentation régulière de 9 % en cinq ans. Les crédits publics augmenteront
néanmoins en 2003 de 49,8 millions d'euros hors taxes, soit 2 %, grâce au
dynamisme de l'assiette et du recouvrement de la redevance. Malgré son
ralentissement, la croissance des ressources publiques demeure donc supérieure à
l'inflation. L'audiovisuel public bénéficiera en conséquence de moyens publics non
seulement consolidés dans leurs acquis importants des années précédentes, mais
même encore en légère croissance en monnaie constante ;

le taux de croissance des moyens publics prévu pour France Télévisions,
Radio France, et RFO est identique à la moyenne globale, soit + 2 %. Ce taux
s'élève à 3 % pour Arte, qui doit honorer les engagements pris en contrepartie des
efforts prévus par le partenaire allemand, et n'est inférieur que pour l'INA, et RFI
(1,5 %). Pour cette dernière, le taux de croissance résulte, comme chaque année
depuis plusieurs exercices, d'une moyenne entre une évolution des crédits
budgétaires plus faible (1 %), et une croissance des recettes de redevance légèrement
plus rapide (2,1 %). Les ressources publiques de l'INA sont strictement stabilisées,
conformément à son COM ;

en raison de l'atonie prévisible du marché publicitaire en 2003,
prolongeant les tendances de l'année 2002, les objectifs de ressources propres des
organismes sont fixés à 764,3 millions d'euros, soit moins d'un quart (23 %) du
budget du secteur, en faible croissance (+ 1,5 %) par rapport à l'année en cours ;

globalement, le budget du secteur (incluant ressources publiques et
commerciales) augmentera de 1,9 % en 2003 pour s'établir à 3,3 milliards
d'euros. La stabilisation du volume horaire consacré à la publicité, combinée avec la
progression du produit de la redevance, et les ambitions de préservation de
l'audience confortent les bases de l'indépendance du service public et lui
permettront de préserver sa liberté éditoriale et de remplir sa mission en matière de
qualité des programmes et d'innovation.

? 12 ?
I-2.- Pour l'audiovisuel public, l'exercice 2003 sera l'année de tous les
enjeux :

le Gouvernement va devoir mobiliser tous les moyens de donner sa
chance à la TNT, conformément aux conclusions du rapport de Michel Boyon, et,
en particulier, financer rapidement l'avance des fonds nécessaires pour les premiers
réaménagements des fréquences ;

dès le lancement réel de la TNT, il faudra définir selon quel calendrier et
avec quels moyens seront desservis les 15 à 30 % de la population française qui
ne pourront bénéficier du numérique par voie hertzienne ;

compte tenu de la sélection de chaînes privées, mais surtout gratuites,
opérée par le CSA pour la TNT, une nouvelle réflexion va devoir être rapidement
menée sur le périmètre du secteur public numérique. Cette analyse devra
s'inscrire sous l'angle de vue non plus d'une offre déterminée a priori, mais sous
celui de la recherche de la complémentarité avec l'offre privée, ainsi qu'avec
l'éclairage des conclusions de la mission confiée à Catherine Clément sur le contenu
culturel et éducatif du service public. En particulier, devrait être soigneusement
réexaminée l'hypothèse d'une chaîne destinée aux enfants et aux jeunes, à l'endroit
desquels le service public présente des défaillances manifestes ;

l'actualisation, en 2003, par avenant des COM actuels (France-
Télévision et Arte), la conclusion des nouveaux encore en attente (Radio-France,
RFI, et RFO) et la préparation du second COM (INA) devront traduire cette
stratégie. La démarche contractuelle, avec l'obligation de rendre compte, notamment
devant le Parlement, doit en effet être systématiquement privilégiée ;.

l'élargissement éventuel du périmètre du secteur public doit
s'accompagner de la modernisation des tâches liée à la numérisation. Dans cette
perspective, un examen approfondi de l'incidence de la convention collective
applicable à l'audiovisuel apparaît souhaitable. Elle a été demandée à la Cour des
comptes pour la fin de l'année prochaine ;

les décisions sur le périmètre du service public devront également
s'articuler avec l'objectif de créer une chaîne ambitieuse d'information
internationale, mais aussi avec la nécessité de réduire le foisonnement des
structures de la politique audiovisuelle extérieure ;

une étude comparative complète devra être menée au début 2003 sur les
différentes possibilités de substitution à la redevance actuelle, condamnée à
disparaître par la loi organique du 1er août 2001. Les solutions possibles sont
multiples : remplacement par une imposition, recouvrée par les services fiscaux
classiques ; nouvelle ressource affectée ; financement budgétaire indexé et garanti...
Mais les décisions en la matière devront être suffisamment rapides, au printemps
prochain, pour permettre leur mise en oeuvre opérationnelle dès le 1er janvier 2004,
sans solution de continuité ;

? 13 ?

les réflexions sur le contenu des programmes, comme sur les modalités de
financement, doivent également répondre à la nécessité d'enrichir l'ancrage
participatif des téléspectateurs, dont les demandes et les critiques éventuelles ne
peuvent aujourd'hui s'exprimer autrement que par l'audimat ;

dans le même sens, les réflexions en cours sur l'excès de présence de la
pornographie et de la violence à la télévision ne doivent pas se contenter de
conduire à des modes de sanctions ou d'interdictions, mais doivent également
avoir l'ambition plus large de donner aux jeunes l'éducation aux médias qui,
seule, leur permettra de ne pas demeure passifs et d'exercer leur sens critique le plus
tôt possible sur les images qu'ils consomment ;

le CSA, pour réguler et contrôler le respect des règles, notamment de
contenu, doit voir ses pouvoirs de sanctions financières accrûs et rendus plus
opérationnels.
II.- LES AIDES A LA PRESSE : LA MOBILISATION DES
REPORTS SUR LE FONDS DE MODERNISATION POUR CONSOLIDER
LES MOYENS DE L'ETAT EN FAVEUR DE LA PRESSE
Les aides budgétaires à la presse ont plusieurs objectifs : soutien de la
diffusion et de la distribution de la presse en France et à l'étranger ; contribution
au pluralisme de la presse et au maintien de la diversité des titres ; enfin, aides au
développement du multimédia. Le fonds de modernisation de la presse soutient,
pour sa part, les investissements et, s'agissant des quotidiens nationaux, leur
distribution.
Par ailleurs, l'aide postale, reconduite en 2003 au niveau de 2002
(290 millions d'euros) devra faire l'objet d'une renégociation d'ensemble, les
accords « Galmot » étant venus à échéance à la fin de l'année 2001.
II-1.- Les crédits budgétaires inscrits sur le budget des services généraux
du Premier ministre
Ces crédits (34,67 millions d'euros) sont optiquement en légère baisse par
rapport à la loi de finances 2002. Mais la mobilisation des reports, qui existe
cependant tous les ans, devrait permettre de relever ce montant à plus de 42 millions
d'euros, sans même tenir compte de la mobilisation du fonds de modernisation de la
presse :

l'aide à la SNCF pour son activité de transport de la presse, est
déterminée par une convention conclue avec l'État, tardivement dans l'année. Dans
l'attente de l'audit comptable prévu au début 2003 pour apprécier l'adéquation de
l'aide au coût supporté par la SNCF, les crédits pour 2003 sont reconduits (13,72
millions d'euros) ;

le fonds d'aide à l'expansion de la presse française à l'étranger a pour
objet de faciliter la diffusion des publications françaises contribuant au rayonnement
de la langue, de la pensée et de la culture françaises. L'aide permet, en particulier, de

? 14 ?
réduire les coûts de transport afin de proposer un prix de vente local adapté au
pouvoir d'achat. La dotation budgétaire est maintenue à 3,7 millions d'euros ;

le développement du portage constitue une priorité, qui doit
impérativement être soutenue. L'aide au portage des quotidiens, qui concerne plus
de 60 titres, pourra être légèrement accrue en 2003 avec des crédits portés à 8,25
millions d'euros (en progression de 1,85 %) ;

les fonds d'aide aux quotidiens nationaux et régionaux à faibles
ressources publicitaires visent à la défense du pluralisme de la presse. Les crédits
destinés au fonds d'aide aux quotidiens nationaux seront reconduits en 2003 (4,628
millions d'euros). Il faudra cependant veiller à maintenir le montant des aides par
titre national, en cas d'apparition de nouveaux bénéficiaires. Un effort particulier est
prévu en faveur du fonds d'aide à la presse départementale, dont les crédits
progressent de 3,68 %, pour s'établir à 1,44 millions d'euros ;

le fonds presse et multimédia permet l'octroi d'avances, partiellement
remboursables, à toutes les catégories de presse, pour les aider à développer des
projets offrant au public des accès modernes à leur contenu (sites internet,
numérisation d'archives...). Comme en 2002, ce fonds ne sera pas abondé, mais
pourra redistribuer les remboursements des avances consenties dans le passé (soit
environ 1,5 million d'euros), qui devrait, du moins dans l'immédiat, suffire à
satisfaire les demandes. Le cadre juridique de gestion du fonds devra toutefois
impérativement être clarifié.
II-2.- Une meilleure mobilisation du fonds de modernisation de la presse
Les ressources attendues sur ce compte d'affectation spéciale, financé par la
taxe de 1 % prélevée sur le chiffre d'affaires des publicités hors médias, seront du
même ordre qu'en 2002 (29 millions d'euros).
Sur cette enveloppe, 24,4 millions d'euros permettront de reconduire le
montant global destiné au soutien des projets de modernisation. En outre, le projet
de loi de finances pour 2003 fixe une nouvelle clé de répartition des aides, plus
favorable aux entreprises : 90 % seront destinées aux subventions et 10 % aux
avances (au lieu de 80/20 en 2002 et de 70/30 en 2001). Ainsi, pourra-t-on éviter de
laisser inutilisés les crédits d'avances qui font l'objet d'un déficit, récurrent et
cumulatif, de consommation. Il sera au demeurant utile, comme l'a également
demandé le Rapporteur, de pouvoir mobiliser ces reports pour aider au
financement des investissements liés au portage, en complément des crédits du
fonds d'aide au portage prévus au budget.
Par ailleurs, le Gouvernement a voulu maintenir une contribution égale à
celle de 2002 (soit 12,2 millions d'euros), pour la nouvelle aide à la distribution de
la presse quotidienne nationale, qui accompagne la modernisation du système de
distribution par les NMPP. Ce montant est financé :

par les 4,6 millions d'euros restant sur les recettes affectées au fonds en
2003, à l'instar de l'année précédente,

? 15 ?

par 900.000 euros financés sur les crédits budgétaires classiques inscrits
au budget pour 2003,

enfin par 6,7 millions d'euros prélevés sur les reports de crédits, prévus
sous forme d'avances, du fonds de modernisation, non consommés au cours des
derniers exercices.
II-3.- L'Agence France-presse : une priorité reconnue et soutenue
Face à un héritage lourd, la hausse de 4,5 % des abonnements de l'État,
qui répond à la demande du Rapporteur, exprime clairement la volonté de donner
à l'agence les moyens de sa pérennité et de son développement (notamment à
l'international : fils anglais et arabes, fils spécialisés, photo, ...). Cette volonté doit
s'inscrire sur trois ans dans un contrat d'objectifs.
III.- INTERNET : UN RETARD A COMBLER
Internet et communication, audiovisuelle comme écrite, se trouvent
aujourd'hui au confluent de problématiques communes, par le développement rapide
de l'utilisation du premier pour l'accès aux seconds.
Mais, si le rythme de progression de l'accès à l'internet en France est
supérieur dans certains secteurs à celui de la moyenne européenne, la France
continue néanmoins à accuser un retard très significatif (de 20 %) par rapport à
la moyenne européenne en terme d'accès à l'internet à domicile. Compte tenu à
la fois de ce retard dans l'utilisation de l'internet, mais aussi de celui pris sur
l'élaboration d'un cadre juridique solide et fiable par la précédente majorité, la
France doit aujourd'hui affronter une tâche lourde, mais indispensable dans un délai
rapide. De même, les régimes de fiscalité et de droits d'auteurs devraient être
adaptés aux contraintes économiques de ce nouveau média. Le projet de loi sur
l'économie numérique devrait permettre d'y répondre.

? 16 ?
CHAPITRE PREMIER
AUDIOVISUEL PUBLIC : UNE
ANNEE DE CONSOLIDATION BUDGETAIRE POUR MIEUX
PREPARER L'AVENIR
Le projet de budget pour 2003 traduit la seconde année de mise en oeuvre de
la loi n° 2000-719 du 1er août 2000 relative à la liberté de communication, qui a
sensiblement modifié les modalités de la gestion financière de l'audiovisuel public.
I.- LE BUDGET DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC POUR 2003 :
LA CONSOLIDATION
Le projet de loi de finances pour 2003 se caractérise par la consolidation
de la structure des ressources prévues pour le financement de l'audiovisuel
public. Ainsi, après une phase de croissance marquée, la part des recettes publiques,
passées, entre 1998 et 2002, de 69 % à plus de 75 %, en raison en particulier de la
diminution du temps autorisé pour la publicité à compter de 2001, devrait demeurer
en 2003 au même niveau qu'en 2002, soit 76,8 %. Le financement du secteur public
restera donc public à plus des trois-quarts.
STRUCTURE DE FINANCEMENT DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC
(en %)
Loi de
finances
initiale
1998
Loi de
finances
initiale
1999
Loi de
finances
initiale
2000
Loi de
finances
initiale
2001
Loi de
finances
initiale
2002
Projet
de loi de
finances
2003
Ressources publiques 69 69 74 76,6 76,8 76,8
Publicité parrainage 26 25,5 21,9 19,4 19,5 19,4
Autres ressources propres 5 5,5 4,1 4 3,7 3,8
Total 100 100 100 100 100 100
Source : Ministère de la culture et de la communication
A.- UNE CROISSANCE DES DOTATIONS PUBLIQUES ADAPTEE AU CONTEXTE
DE TRANSITION
Les crédits publics augmenteront en 2003 de 49,8 millions d'euros hors
taxes, soit une croissance de + 2 %. Cette croissance résulte de plusieurs facteurs,
de sens variable :

la croissance attendue du rendement de la redevance, pour 53,3 millions
d'euros TTC, soit + 3 % ;

l'affectation immédiate de la répartition des excédents de collecte de 2001
et 2002, pour 40 millions d'euros TTC, contre 13,7 millions d'euros en 2002. Celleci
ne correspondait toutefois qu'à la répartition de l'excédent de collecte constatée
au titre de l'exercice précédent (2000) ;

? 17 ?

la diminution de 29 millions d'euros TTC des crédits budgétaires de
compensation des exonérations, soit une baisse de
6 %.
ÉVOLUTION DES DOTATIONS PUBLIQUES
(en millions d'euros)
Loi de
finances pour
2000
Loi de
finances pour
2001
Loi de
finances pour
2002
Projet de loi
de finances
2003
Evolution
PLF 2003/LF
2002
Encaissements de redevance 2.073,64 2.047,83 2..050,9 2.104,2 + 53,3
Financement du service de la redevance - 73,54 - 73,54 - 73,5 - 73,5 -
Encaissements de redevance nets du coût du service 2.000,10 1.974,29 1.977,4 2.030,7 + 53,3
Affectation d'excédents de collecte des années antérieures + 21,56 0,00 + 13,7 + 40,0 + 26,3
Total des recettes de redevance disponibles 2.021,66 1.974,29 1.991,1 2.070,7 + 79,6
Crédits budgétaires affectés au titre du remboursement
des exonérations
137,20 413,78 478,6 449,2 - 29,4
Total T.T.C. disponible 2.158,86 2.388,07 2.469,7 2.519,9 + 50,2
Total H.T. disponible 2.114,47 2.338,95 2.418,9 2468,0 + 49,1
Subvention du ministère des affaires étrangères versée
directement à RFI
68,94 68,94 69,7 70,4 + 0,7
Total des ressources publiques 2.183,37 2.407,86 2.488,56 2.538,4 + 49,8
Source : Ministère de la Culture et de la communication
1.- La croissance du produit attendu de la redevance, malgré le
gel de son taux
L'augmentation attendue du rendement de la redevance en 2002
(+ 53,3 millions d'euros) ne relève que de la prolongation en 2003 de la tendance à
l'amélioration des résultats de la collecte, constatée en 2001 et anticipée en 2002
sur la base des résultats constatés à la fin août. En effet, à cette date, le montant des
encaissements s'avérait supérieur de 14,3 millions d'euros aux prévisions du service
(soit un peu plus de 1 % de mieux).
Ainsi, la prévision de recettes pour 2003 n'intègre qu'un effet d'assiette dû :

aux bons résultats de la lutte contre l'évasion et des croisements de
fichiers entre les données du service de la redevance et de la taxe d'habitation, et à la
croissance continue du nombre de comptes suivis, en augmentation de 1,9 % en
2000, de 2,1 % en 2001, et de 1,35 % en prévision en 2002 ;

à la surestimation, sur les exercices passés, des effectifs de comptes
exonérés, dont la correction à la baisse en 2003 se traduit mécaniquement,
par une
sorte d'effet de « vases communicants »
, par un relèvement du produit non exonéré.

? 18 ?
En revanche, pour éviter de procéder à des suppléments de
prélèvements pesant plus particulièrement sur les ménages les plus modestes, le
Gouvernement n'a souhaité ni actualiser le barème en monnaie constante, ni a
fortiori le relever.
La décision de maintenir inchangé le taux de redevance en 2003 (soit
116,31 euros pour une télévision couleur, et 74,31 euros pour une télévision noir et
blanc), fait suite à un relèvement des taux de 1,8 % décidé en 2002 par le précédent
Gouvernement, et à une hausse cumulée, sur les cinq années de la période 1997-
2002, de 9 %, concentrée sur les années 1998, 1999 et 2002. Sur les trois années
2001 à 2003, en revanche, le montant de la redevance n'aura augmenté que de
1,8 %, pour une inflation sur la même période de 4,5 %, soit une diminution en
monnaie courante de 2,7 % sur trois ans.
ÉVOLUTION DES TAUX DE LA REDEVANCE
Télévision noir et blanc Télévision couleur
Montant
(en euros)
Évolution
(en %)
Montant
(en euros)
Évolution
(en %)
1990 54,12 + 3,49 84,15 + 3,56
1991 55,49 + 2,5 86,29 + 2,5
1992 56,86 + 2,5 88,42 + 2,5
1993 59,46 + 4,5 92,38 + 4,5
1994 61,74 + 4 96,20 + 4
1995 65,55 + 6,2 102,14 + 6,2
1996 68,45 + 4,5 106,71 + 4,5
1997 68,45 - 106,71 -
1998 71,80 + 5 112,05 + 5
1999 72,41 + 1,2 113,42 + 1,2
2000 73,02 + 0,9 114,49 + 0,9
2001 73,02 - 114,49 -
2002 74,31 + 1,8 116,31 + 1,8
2003 74,31 - 116,31 -
2.- La diminution de la compensation budgétaire des
exonérations
Les modifications successives du régime des exonérations de redevance ont
conduit à définir, en 2002, quatre groupes de bénéficiaires de l'exonération de la
taxe, avec la condition générale que les prétendants aux exonérations au titre des
différents régimes ne doivent pas être passibles de l'impôt de solidarité sur la
fortune.
Les exonérations sont soumises à des conditions d'âge et de revenus
multiples, dont l'articulation est loin d'être parfaitement lisible. Par ailleurs, la
logique du recours à des vagues d'exonérations successives, à laquelle s'est prêtée
la précédente majorité, présente certes l'avantage d'étaler dans le temps des mesures
facilement identifiables par les ménages modestes concernés. Ces exonérations sont

? 19 ?
également justifiées par l'importance de la télévision pour de nombreuses personnes
âgées dont la mobilité se réduit. Néanmoins, le caractère cumulatif des
exonérations peut conduire à remettre en cause la légitimité et la pérennité du
prélèvement lui-même.
1°) Les exonérés antérieurs au premier janvier 1998
Ce sont des personnes qui, nées avant le 1er janvier 1933, ont bénéficié
l'année précédente d'un montant de revenu n'excédant pas la limite prévue pour
bénéficier d'un dégrèvement de taxe foncière et de taxe d'habitation (article 1417-1
du code général des impôts). L'exonération de ces personnes est maintenue, sous
réserve qu'elles continuent à remplir les conditions précitées. Bénéficient également
de l'exonération les invalides, au taux minimum de 80 %, quel que soit leur âge,
s'ils ont perçu l'année précédente un revenu dont le montant n'excède pas la limite
précitée, ainsi que les établissements recevant les bénéficiaires de l'aide sociale et
les établissements hospitaliers ou de soins non assujettis à la TVA.
2°) Les exonérés à compter du premier janvier 1998
En application de l'article 2 du décret n° 93-1314 du 20 décembre 1993, ce
sont des personnes qui, âgées de 65 ans au 1er janvier de l'année d'exigibilité de la
redevance, n'ont obtenu le bénéfice de l'exonération que sur justification de la
perception du FSV (Fonds de Solidarité Vieillesse).
3°) Les nouveaux exonérés à compter du premier janvier 2001
En application de l'article 32 de la loi de finances pour 2001, ce sont les
personnes qui, âgées d'au moins 70 ans au 1er janvier de l'année d'exigibilité de la
redevance, ne sont pas imposées à l'impôt sur le revenu au titre de l'avant dernière
année précédant l'année d'exigibilité.
4°) Les nouveaux exonérés à compter du premier janvier 2002
En application de l'article 31 de la loi de finances pour 2002, l'exonération
précédente prévue pour les personnes non-imposables à l'impôt sur le revenu a été
élargie des plus de 70 ans aux plus de 65 ans.
Enfin, étape sans doute ultime avant la disparition de la redevance actuelle
d'ici 2004, le débat de la première partie du projet de loi de finances pour 2003, le
18 octobre dernier, a conduit le Gouvernement à accepter de prévoir une exonération
supplémentaire, par la voie réglementaire. Cette exonération correspond à la
demande formulée par votre commission des Finances, sur la suggestion de notre
collègue Michel Bouvard, consistant à exonérer de redevance les établissements
d'enseignement privés sous contrat d'association, -comme c'est déjà le cas pour les
établissements d'enseignement public, placés hors du champ de la redevance-, pour
les postes de télévision au-delà du premier.
L'estimation des pertes de recettes engendrées par les exonérations de
redevance audiovisuelle repose, de manière très simple, sur une évaluation du

? 20 ?
nombre de comptes exonérés, puis sur une évaluation de la minoration de recettes
moyennes correspondante. Ainsi, la somme du produit, après exonération, et de la
compensation est en principe égale à la totalité de ce qui serait normalement perçu
en l'absence d'exonérations.
EXONÉRATIONS DE LA REDEVANCE
Catégories de
bénéficiaires
Nombre
au 30 juin
2000
Droits
non émis
(en millions
d'euros)
Nombre
au 30 juin
2001
Droits
non émis
(en millions
d'euros)
Nombre
au 30 juin
2002
Droits
non émis
(en millions
d'euros)
Personnes âgées
(65 ans)
2.852.872 320,5 2.699.342 303,7 2.899.866 332,6
Personnes âgées
(70 ans)
0 0 148.550 16,9 452.728 52,6
Invalides 613.547 69,6 648.528 73,7 690.466 79,9
Établissements 23.698 2,7 24.183 2,8 24.693 2,9
Fonds de Solidarité
vieillesse
30.002 3,4 41.234 4,7 44.342 5,1
TOTAL 3.520.119 396,2 3.561.837 401,8 4.112.095 473,1
Source : Ministère de la Culture et de la communication
On observera que, conformément aux projections, le nombre de personnes
âgées de plus de 70 ans exonérés de la redevance au titre du nouveau régime est allé
en augmentant fortement, même si le chiffrage de 834.000 comptes prévus dans le
cadre de la loi de finances pour 2002 est demeuré loin d'être atteint.
La hausse du nombre d'exonérés de plus de 65 ans en 2002 correspond à
l'élargissement de la dernière exonération, prévue par la loi de finances initiale pour
2002.
A partir de l'estimation du nombre de comptes exonérés, il faut, pour
évaluer la perte de recettes effective résultant des exonérations, appliquer à cet
effectif prévisionnel de comptes exonérés un barème moyen (moyenne pondérée des
taux couleur et noir et blanc), un taux moyen de remises gracieuses, d'admission en
non valeur et de dégrèvements pour corrections d'assiette, le taux d'encaissement
constaté au 31 décembre de l'année considérée, ainsi que le taux de TVA de 2,1 %.
Pour 2002, la minoration de recettes a été estimée à 425,2 millions d'euros,
compte tenu de l'élargissement des exonérations des personnes âgées, contre
391 millions d'euros en 2001. Les crédits budgétaires ouverts s'élevaient à
478,6 millions d'euros , en raison d'une surévaluation involontaire du nombre de
comptes exonérés utilisé dans le calcul de la compensation budgétaire.
Pour 2003, les prévisions d'exonération ont été rapprochées de la
réalité, ce qui a conduit à réduire le montant des crédits budgétaires prévus en
compensation des exonérations. En tout état de cause, le total de la redevance
collectée et des exonérations remboursées par l'État est en principe constant, et la
diminution des crédits budgétaires ne réduit pas la somme globalement disponible
pour le secteur audiovisuel public. En réalité, même si la surévaluation initiale limite

? 21 ?
le nombre de bénéficiaires de l'exonération à un niveau un peu moins élevé
qu'imaginé à l'origine, elle conduit, d'une certaine manière, à mieux garantir la
sécurité du financement de l'audiovisuel, car les recettes de la redevance ne
sont pas susceptibles de régulation budgétaire,
sous forme de gels ou
d'annulations
, contrairement aux crédits budgétaires.
Quoi qu'il en soit, les crédits budgétaires pour les exonérations s'élèveront
en 2003 à 449 millions d'euros, et devraient compenser la perte de recettes effective,
conformément aux engagements pris par le Gouvernement et à l'article 53 de la loi
du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, modifiée par la loi du
1er août 2000, qui a posé le principe d'un remboursement intégral des
exonérations (pour des motifs sociaux) de redevances au secteur audiovisuel.
3.- Quels excédents de la collecte de la redevance ?
Compte tenu de la prudence des estimations initiales et des résultats
constatés en matière d'ouverture de comptes, la collecte de redevance est
habituellement supérieure aux prévisions, comme le montre le tableau ci-après :
ENCAISSEMENTS DE REDEVANCE
(en millions d'euros)
1997 1998 1999 2000 2001 2002
Redevance prévue 1.774,26 1.892,69 1.981,29 2.073,64 2.047,83 2.050,9
Redevance rectifiée
(LFR)
1.992,19 2.066,12 ns
Redevance encaissée 1.793,15 1.935,71 2.022,74 2.101,40 2.084,13 ns
Taux de réalisation des
prévisions
d'encaissement
101,06 102,27 102,09 101,34 101,7 ns
Excédents 18,89 43,02 41,45 27,76 36,30 ns
Source : Direction du développement des médias
Le projet de loi de finances pour 2003 propose d'ores et déjà d'affecter
l'essentiel des excédents prévisibles au titre de 2001 et de 2002, soit un total de 40
millions d'euros qui se répartit respectivement en :

18 millions d'euros restant mobilisables sur le produit de la collecte 2001,
après une première répartition de 18,3 millions d'euros du supplément de collecte
par la loi de finances rectificative pour 2001,

22 millions d'euros susceptibles, selon les prévisions les plus récentes du
service de la redevance, d'être recouvrés au-delà des prévisions, pour sur la
campagne 2002.

? 22 ?
Votre Rapporteur spécial soulignera que le choix du Gouvernement,
consistant, de manière inhabituelle, à mobiliser dès le début 2003 les excédents
prévisionnels pour 2002 pour compenser le gel du montant unitaire de la redevance,
aura trois conséquences qui méritent d'être indiquées :

en premier lieu, il n'y a aura pas de répartition de l'excédent de collecte
au titre de 2002 en loi de finances rectificative à la fin de l'année en cours ;

l'excédent de collecte ainsi réparti, par anticipation par rapport aux
méthodes plus habituellement mises en oeuvre, sera ventilé suivant la même clef
que l'ensemble du produit annuel de la redevance, et non pas suivant des
critères liés aux besoins constatés en fin d'année. En particulier, France
Télévisions devrait être le principal bénéficiaire de l'excédent, alors que, sur les
exercices récents, le groupe n'en avait été affectataire que pour une proportion
sensiblement moindre(1). Inversement, une éventuelle mesure de régulation en
gestion 2002 portant, par exemple, sur les crédits budgétaires du ministère des
Affaires étrangères destinés à RFI, ne pourra pas être compensée par un supplément
de redevance réparti par le collectif budgétaire ;

l'excédent ne présente qu'un caractère prévisionnel. Si les réalisations ne
sont pas à la hauteur des estimations retenues, les versements de 2003 seront, en
tout état de cause, limites aux recettes effectivement disponibles.
4.- Un coût du service de la redevance qui demeure élevé
Le budget de fonctionnement du service de la redevance apparaît
extrêmement stable dans le temps, avec 73 millions d'euros pour 2001,
73,5 millions d'euros pour 2002, et le même montant, soit 73,5 millions d'euros,
pour 2003.
Le service comptait 1.427 personnes au 1er janvier 2002 réparties comme
suit :
 49 emplois au service central (agence comptable, définition des objectifs,
coordination, évolutions réglementaires, centralisation des recettes et versements
aux bénéficiaires) ;
 998 emplois dans les cinq centres régionaux (Lille, Lyon, Rennes, Strasbourg,
Toulouse) et deux services outre-mer (Antilles et Réunion). Ils sont
essentiellement chargés de la gestion des comptes redevance (plus de 20 millions
au total) c'est-à-dire de la réception des déclarations d'achat et de détention, de
l'ouverture et mise à jour des comptes, des changements d'adresse, des
exonérations, du recouvrement amiable et du précontentieux, ainsi que des
relations avec les usagers. Ils traitent aussi la comptabilité des droits constatés, les
encaissements, les annulations et admissions en non-valeur ;
(1) Dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2001, France Télévisions a bénéficié de 40 % des 90 millions de
francs d'excédents, à comparer à une part de l'ensemble du produit de la redevance de 61 %.

? 23 ?
 381 emplois dans les services de contrôle, organisés en 78 circonscriptions au
niveau départemental, coordonnées par 16 divisions régionales ou interrégionales
de contrôle.

? 24 ?
Mais la constance du budget de fonctionnement depuis 2001 doit être
relativisée. En effet, il convient de lui ajouter, selon le rapport de l'inspection
générale des Finances de novembre 1999, des charges patronales pour 14 millions
d'euros ainsi que le coût du recouvrement contentieux à raison de 14 millions
d'euros également pour les agents du Trésor public, 37,6 millions d'euros pour les
huissiers du Trésor et les huissiers de justice et plus de 8 millions d'euros pour le
réseau des postes comptables, soit un total de l'ordre de 75 millions d'euros
supplémentaires pour obtenir le coût consolidé de l'assiette et du recouvrement
de la redevance, doublant donc le coût affiché dans les documents budgétaires.
Inversement, il est vrai que le service de la redevance, tenant compte des
critiques récurrentes, a sensiblement amélioré ses performances sur les années
récentes : le coût en proportion du produit est ainsi passé de 4,85 % en 1991 à
3,53 % en 2001. De même, le coût de gestion d'un compte est très faible (3,27
euro/compte), et a baissé en monnaie constante de plus de 10 % par rapport à 1991 .
Pour y parvenir, 163 emplois ont été supprimés en 10 ans, le nombre de comptes
gérés, s'est accru de 14,4 % en 10 ans pour l'ensemble des comptes et de 21,7 % sur
la même période pour les comptes payants. En conséquence, le nombre de comptes
gérés par un agent a augmenté en 10 ans de 25 %.
L'absence d'affichage d'un coût du service correspondant au coût
consolidé réel qu'ont pu calculer les services d'inspection du ministère ne
contribue pas au minimum de transparence que la Représentation nationale et
les téléspectateurs peuvent attendre. L'importance de la différence entre coût
affiché et coût consolidé ne peut que conforter les critiques sur le coût de collecte de
la redevance. Par ailleurs, même si le service de la redevance peut être crédité de
réels efforts de productivité, de contrôle et d'organisation, il n'en demeure pas moins
que ces efforts ont sans doute touché leurs limites, et qu'une décision plus tranchée
s'impose aujourd'hui.
B.- QUEL DEVENIR POUR LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE ?
La réflexion sur le devenir de la redevance est, en tout état de cause, obligatoire à l'horizon ultime du
31 décembre 2003, car la réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de
finances par la loi organique du 1er août 2001 a supprimé le régime juridique de l'ensemble de la
parafiscalité à cette date. Cette disposition a pour objet de revenir sur un régime de prélèvements
quasi-fiscaux contraires à la Constitution, et de contraindre toutes les impositions de toute nature à
être soumises au Parlement pour la définition de leur assiette, de leur taux et de leurs modalités
de recouvrement.
Or, malgré son nom, et en application d'une jurisprudence à la fois ancienne et constante du Conseil
constitutionnel, la redevance ressortit à la catégorie juridique des taxes parafiscales, même si les deux
dernières lois de finances initiales ont brouillé ce régime en principe purement réglementaire (2) en
prévoyant, dans la loi, des exonérations modifiant la définition de ses redevables. En tout état de
cause, la redevance demeure actuellement prévue à la ligne 35 de l'état E annexé au projet de loi de
finances reprenant l'ensemble des taxes parafiscales, et l'autorisation de sa perception en 2003 est
subordonnée à l'adoption de l'article 48 du même projet.
(2) Le régime de la redevance et son taux sont définis par les décrets n°92-304 du 30 mars 1992 et n°2002-27 du 8 janvier
2002.

? 25 ?
Le ministre délégué au Budget a lui-même reconnu, lors de l'examen de la première partie du projet
de loi de finances pour 2003, le 18 octobre, en réponse à l'amendement déposé par votre Rapporteur
spécial pour proposer la suppression de la redevance dès 2003, que le Gouvernement travaillerait
l'an prochain à trouver une solution, le temps étant compté d'ici à la suppression du régime actuel.
1.- Les nombreux avantages d'une suppression de la
redevance
La suppression de la parafiscalité à l'horizon de la fin de l'année 2003
n'exclut pas la possibilité de se contenter de transformer la redevance en
imposition de toute nature, en reprenant simplement les dispositions
réglementaires actuellement en vigueur dans un texte de loi soumis à l'examen du
Parlement, par exemple dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004. Telle
est d'ailleurs la solution retenue par l'article 25 du projet de loi de finances pour
2003 en ce qui concerne la taxe parafiscale sur la publicité radiodiffusée et
télévisée, conservée quasiment sans changements.
Mais, même si elle paraît représenter la pente de moindre risque par la
minimisation des changements, une telle orientation présenterait des
inconvénients sérieux.
En premier lieu, elle augmenterait immédiatement le montant
« optique » des prélèvements obligatoires de plus de 2,5 milliards d'euros,
puisque, aujourd'hui, la redevance ne fait pas actuellement partie de leur liste.
Au-delà, elle n'apporte aucune solution aux critiques récurrentes
portant sur la redevance :

tous les rapports successifs(3) sur la question ont conclu que cette forme
d'impôt est coûteuse à gérer. D'une part, sa nature parafiscale interdit l'utilisation
des pouvoirs de communication prévus en faveur des services fiscaux vis-à-vis
d'autres sources de renseignements, ou l'organisation de contrôles sur place
permettant de vérifier l'existence ou non d'un poste de télévision dans le logement
considéré. D'autre part, son montant faible (116 ? par personne) rend difficile le
recours aux procédures de recouvrement forcées, qui s'avèrent rapidement
disproportionnées ;
- la collecte spécifique par un service spécialisé conduit à un coût
proportionnel excessif par rapport aux normes de recouvrement des impôts
modernes. Les 1.450 personnes employées par le service de la redevance pourraient
être réaffectées à d'autres tâches au sein de la comptabilité publique. Cette
réaffectation permettrait de réaliser des économies de gestion qui, si l'on se limite à
l'estimation du coût indiquée par le PLF, s'élèveraient au moins à 73,5 millions
(3) Notamment :

Rapport d'information de la mission d'évaluation et de contrôle de la commission des Finances de l'Assemblée
nationale, sur le recouvrement de l'impôt (doc n°2543 du 12 juillet 2000).

Rapport d'enquête de l'Inspection générale des finances sur le coût, l'efficacité et les perspectives d'évolution du
service de la redevance audiovisuelle, sous la supervision d'André Barilari, n°99 M 029-01 de novembre 1999.

? 26 ?
d'euros, voire au double si l'on se réfère aux calculs précités de l'Inspection générale
des Finances ;
- l'assiette de la redevance est injuste et archaïque. Les défauts en sont
multiples, et bien connus du public. Ses règles d'exonération sont trop complexes et
mal articulées. S'agissant de son assiette, celle-ci est contestable sous de nombreux
motifs. On peut ainsi regarder la télévision sur un micro-ordinateur via l'internet (4),
ou avec un moniteur vidéo et un magnétoscope qui sert de tuner, sans pour autant
être redevable. Inversement, la redevance est due en raison de la détention d'un
récepteur, même si celui-ci n'est pas utilisé pour regarder les chaînes publiques, ni
même pour regarder la télévision du tout, comme dans le cas où le ménage se
contente de l'utiliser comme moniteur vidéo pour la lecture de cassettes VHS ou de
DVD. De même, la redevance n'est due qu'une seule fois par résidence, même si
l'on y dispose de plusieurs téléviseurs. En revanche, bien qu'il soit difficile de se
trouver simultanément dans sa résidence principale et secondaire, il faut, en principe,
payer une redevance pour chacune s'il y a un téléviseur dans l'une et dans l'autre.
Par ailleurs, chacun sait que la « fraude » sur les résidences secondaires est, d'une
certaine manière, encouragée par la jurisprudence administrative, puisque celle-ci (5)
admet qu'il suffit à l'intéressé d'affirmer que son récepteur de télévision ne se trouve
dans la résidence secondaire que de manière intermittente pour échapper à la
redevance. Enfin, le maintien d'un taux particulier, fortement réduit, pour les
téléviseurs « noirs et blancs », devenus proportionnellement marginaux en nombre
(176.500 comptes « noir et blanc » en France métropolitaine), constitue, selon
certains, un encouragement à la fraude. En effet (6), pour ceux-ci, la possession d'un
téléviseur « couleur » n'est plus un signe distinctif de richesse alors que le taux
« noir et blanc » peut être utilisé afin de minorer la redevance due ;

de cette complexité découle un taux de fraude très élevé pour une
fiscalité moderne. Le taux de fraude était estimé par le service chargé de la collecte à
7,6 % en 1999, mais le rapport précité de l'IGF a plutôt retenu un taux global de
l'ordre de 15 à 16,5 %, dont près de 11 % pour les résidences principales, et 66 %
pour les résidences secondaires ;
- la dynamique de la redevance dépend en grande partie des hausses
du montant unitaire, lesquelles doivent être fixées année après année, avec, à
chaque fois, une dramatisation disproportionnée vis-à-vis des ménages, de l'opinion
publique et des médias eux-mêmes. Une hausse de 1 % ne correspond qu'à
1,15 euro. Inversement, le montant de la redevance est élevé par rapport au prix
d'entrée de gamme des téléviseurs couleurs modernes (moins de 150 euros
aujourd'hui en grande surface).
(4) Selon Médiamétrie, l'audience des programmes radios et TV sur l'internet n'a cessé de croître durant l'année 2002.
(5) Arrêt Le Scao, Conseil d'État, 9 janvier 1985.
(6) Cf. rapport spécial de M. Jean-Marie Le Guen, au nom de la commission des Finances de l'Assemblée nationale, sur les
crédits de la communication du PLF 2002.

? 27 ?
2.- De multiples voies envisageables pour répondre aux
critiques soulevées
Il existe une large gamme de réponses possibles aux critiques soulevées à
l'encontre de la redevance audiovisuelle. Ces réponses présentent toutes des
inconvénients et des avantages, qui doivent être soigneusement analysés et
comparés.
 La solution la plus simple consisterait à se contenter, à régime
juridique quasiment inchangé, et simplement transformé en imposition, d'en
simplifier la collecte. Il convient de souligner que, dans ce cas, la redevance
intégrerait brutalement le champ des prélèvements obligatoires, ce qui contrarierait,
à l'évidence, le souci impératif d'en diminuer la part dans le PIB. Néanmoins, dans
cette hypothèse, la piste la plus fréquemment explorée en la matière consisterait à
lier le recouvrement de la redevance à celui de la taxe d'habitation, avec deux
options :

soit considérer, par souci de simplification administrative, que tous les
redevables à la taxe d'habitation doivent également s'acquitter d'une redevance pour
chaque logement. La redevance deviendrait une sorte d'impôt additionnel à la taxe
d'habitation. Mais, naturellement, cette option supposerait que l'impôt nouveau soit
acquitté par les 5 % de foyers qui, soit par principe, soit par inutilité, soit par
nécessité, ne sont pas actuellement équipés. Se poserait également sans doute le
problème des personnes exonérées de taxe d'habitation. A contrario, ce choix
conduirait à sensiblement améliorer le rendement de l'impôt en faisant disparaître
toute possibilité de fraude, et à fortement réduire tout coût de collecte spécifique.
Globalement, cette extension de l'assiette effectivement taxée permettrait de réduire
le montant unitaire de l'impôt, ou d'accroître les moyens de l'audiovisuel, ou de
réduire ou supprimer le financement par les ressources propres, et notamment la
publicité ;

soit maintenir le lien avec la détention d'un téléviseur, pour conserver
ce qu'il est convenu d'appeler le « lien citoyen» entre la charge du financement et
les prestations du service public audiovisuel, que la formule populaire résume de
manière lapidaire par : « en avoir pour son argent ». Il convient ainsi de rappeler que,
parmi nos grands partenaires européens, ceux qui disposent d'un service public fort
le financent par une redevance audiovisuelle élevée (193,5 euros en Allemagne).
Dans l'hypothèse du maintien du lien avec la détention d'un récepteur, les défauts de
l'assiette actuelle ne pourraient cependant être corrigés qu'à la marge. De même, le
coût de la collecte serait réduit, mais pas celui du contrôle et de la gestion des
contentieux, y compris dans l'hypothèse où la collecte de l'impôt devrait être
directement confiée aux organismes de l'audiovisuel public, comme cela est par
exemple le cas au Royaume-Uni.
Enfin, la liaison avec le recouvrement de la taxe d'habitation devrait être
souple. Recouvrer, sur le même avis d'imposition, la nouvelle redevance et la taxe
d'habitation ne pourrait que brouiller l'appréciation des contribuables locaux sur
l'évolution de l'impôt, en particulier dans le contexte du projet
d'approfondissement de la décentralisation. En revanche, cette objection serait

? 28 ?
aisément levée par le recouvrement sous une forme disjointe, avec un avis envoyé
certes par les centres des impôts, mais par exemple au printemps.
 Une solution plus originale consisterait à rechercher des modes de
financement du secteur public audiovisuel beaucoup plus novateurs. Dans cette
perspective, de nombreuses voies ont d'ores et déjà été explorées. Parmi celles-ci,
peuvent être citées :
a) le remplacement par des cotisations dites « volontaires obligatoires ».
Cette solution, applicable pour un certain nombre de taxes parafiscales, paraît
difficilement pouvoir être retenue dans le cas de la redevance, pour laquelle,
précisément, le degré d'adhésion spontanée au paiement est relativement limité ;
b) le financement par une dotation budgétaire, supprimant tout lien avec
la détention d'un équipement de réception. Cette voie suppose toutefois que la
Commission européenne ne la considère pas comme contrevenant aux contraintes
communautaires, interdisant les aides d'État à des entreprises du secteur
concurrentiel. Par ailleurs, il serait nécessaire de prévoir des modalités
d'indexation ou d'évolution d'un tel financement budgétaire cohérentes avec les
engagements pris par l'État en ce qui concerne la croissance des ressources de
l'audiovisuel public, par le biais des contrats d'objectifs et de moyens qu'ont
notamment déjà signés France Télévisions et Arte. De même, il serait nécessaire de
garantir aux sociétés de programme l'absence de mesures de régulations
brutales en cours de gestion, difficilement compatibles avec la gestion d'une
entreprise. Ce financement par dotation budgétaire, par exemple sous la surveillance
du CSA(7) dont le rôle serait à cette occasion sensiblement élargi, pourrait être opéré
soit par redéploiement sans augmentation des prélèvements obligatoires, soit, si
nécessaire, par une recette fiscale, identifiée à cet effet, tout en demeurant affectée
au budget général.
L'exigence d'une régularité et d'une fiabilité de la croissance du
financement pourrait apparaître comme disproportionnée, ou en tout cas injustifiée,
notamment par rapport aux autres branches du secteur public, ou aux autres
entreprises audiovisuelles privées. Celles-ci ne sont, en effet, pas non plus à l'abri de
pertes de recettes publicitaires à la fois fortes et imprévues, comme c'est
actuellement le cas de TF1 et de M6, et qui peuvent parfois les amener à finir par
disparaître, comme ce fut naguère le cas de « La 5 ».
Mais il convient de tenir compte de deux spécificités des entreprises de
l'audiovisuel public.
(7) Le cas de l'Allemagne est à cet égard intéressant. La redevance y est perçue par une centrale créée par les
établissements de radiotélévision publics, la G.E.Z. Depuis le 1er janvier 2001 et jusqu'au 31 décembre 2004, la
redevance est fixée à 16,15 euros par mois et par foyer (193,8 euros)r. En moyenne 7,5 % des foyers sont exonérés, en
particulier les personnes handicapées et les bénéficiaires de l'aide sociale. Les établissements formulent eux-mêmes
leurs demandes de financement qui sont ensuite examinées par une commission d'experts indépendants, à la fois des
organismes de radio-télévision et des organes politiques de l'Etat : la K.E.F. (Kommission zur Ermittlung des
Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (commission pour l'évaluation des besoins budgétaires des établissements de
radiodiffusion).

? 29 ?
D'une part, leurs recettes propres sont contingentées, tant par la loi en
termes de durée, que par le caractère procyclique(8) des recettes publicitaires. Ainsi,
les chaînes publiques peuvent difficilement rechercher une compensation à la
réduction des recettes publiques, dans un relèvement de leurs recettes propres. Elles
ne le peuvent pas plus dans une diversification vers des produits dérivés, comme le
font leurs concurrents privés (9), avec des résultats en très forte croissance.
D'autre part, et inversement, en l'absence de capitaux propres suffisamment
importants et compte tenu du caractère inapproprié à leur mode de gestion du
financement d'un éventuel déficit de fonctionnement par l'emprunt, la compensation
d'éventuelles pertes de ressources pour cause de régulation budgétaire ne pourrait
être trouvée que dans le dégagement de marges sur les coûts variables. C'est-à-dire,
principalement, eu égard aux rigidités de gestion des personnels, sur les frais
généraux, puis, rapidement, sur la grille et les investissements de production.
c) l'affectation d'une recette spécifique, fiscale ou non-fiscale.
L'imagination en la matière peut être grande. Les idées le plus fréquemment
avancées consisteraient soit à créer un prélèvement à taux faible sur une assiette
large et dynamique,
à l'instar du chiffre d'affaires ou du volume des
télécommunications
, soit à utiliser le produit de prélèvements sur les jeux déjà
existants(10), ou créés à cet effet, dans la limite de la capacité des organismes
gestionnaires et des parieurs à les supporter.
Par ailleurs, dans l'hypothèse du recours à une nouvelle recette affectée, se
posera la question du cadre comptable de ladite affectation. En effet, l'article 21
de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances a également posé le
principe que, à compter de la loi de finances pour 2006, «les comptes d'affectation
spéciale retracent (...) des opérations budgétaires financées au moyen de recettes
particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses
concernées ». Si une imposition perçue sur la détention d'un téléviseur paraît bien
répondre à cette exigence, tel semble difficilement être le cas d'un prélèvement sur
le produit des jeux, ou sur les télécommunications. Certes, il demeure possible de
prévoir une affectation directe du prélèvement considéré aux organismes
audiovisuels publics, conformément à la jurisprudence classique du Conseil
constitutionnel (11) , et, pour l'avenir, à l'article 2 de la loi organique du 1er août
2001, dans la mesure où il ne fait pas de doute que ces organismes exercent bien des
missions de service public. Mais le choix d'une telle affectation directe risquerait de
(8) La dégradation des perceptives de croissance économique, en particulier fondées sur la consommation des ménages,
pèse immédiatement sur les budgets de communication et les dépenses de publicité, comme le montre l'exercice 2002.
(9) Ainsi, l'émission « Popstar » de M6 est le premier programme où les recettes non publicitaires sont plus élevées que les
recettes publicitaires, selon le président du directoire de M6. La vente de vidéos, le téléachat, les participations
financières dans TPS et les chaînes thématiques peuvent représenter jusqu' à 40 % du chiffre d'affaires global de cette
chaîne privée.
(10) Pour l'année 2003, le montant des trois prélèvements sur les jeux au profit du budget général correspond
approximativement au produit de la redevance et des compensations d'exonérations supportées par le budget de l'État.
Il s'élève en effet à 2,553 milliards d' euros, à hauteur de :
-1,27 milliard d'euros sur le produit des jeux exploités par la Française des jeux ,
-955 millions d'euros sur le prélèvement sur le produit des jeux dans les casinos,
-328 millions d'euros sur le pari mutuel.
(11) Par exemple, récemment, décision du 28 décembre 1998, qui précise qu' «aucun principe fondamental reconnu par les
lois de la République n'interdit que le produit d'une imposition soit attribué à un établissement public ou à une personne
privée chargée d'une mission de service public ».

? 30 ?
supprimer le débat annuel devant le Parlement sur le montant de la ressource
publique affectée à l'audiovisuel public, et à sa répartition entre les différents
bénéficiaires. Il serait alors nécessaire de prévoir que le montant du prélèvement,
directement affecté sans passer par un cadre budgétaire, ainsi que sa
répartition, sont arrêtés chaque année par un article de la loi de finances.
Enfin, la réflexion à mener devra se prononcer sur la nécessité de maintenir
ou non, quelle que soit la solution retenue, une contribution budgétaire directe, en
complément d'une ressource affectée. La compensation des exonérations de
redevance avait conduit depuis deux ans, à réintroduire un co-financement important
par le budget de l'État du compte d'affectation spéciale de la redevance. Ce faisant,
le Gouvernement s'était, d'une certaine manière, redonné un levier financier lui
permettant, le cas échéant, d'intervenir dans les décisions et la gestion financières
des entreprises de l'audiovisuel public, même si ces compensations étaient, en
principe, en application de la loi du 1er août 2000, entièrement déterminées par le
montant des exonérations et par elles seules.
En pratique, au-delà du caractère quelque peu passéiste d'un financement
direct de l'audiovisuel public par l'État, ce « levier » constitue surtout une menace
pour la pérennité et la pluriannualité du financement des engagements de
l'État, car il demeure soumis à l'annualité budgétaire, et, en gestion, aux régulations
éventuellement rendues nécessaires par l'évolution du déficit. Ainsi, le montant des
compensations budgétaires a subi, par exemple en 2001, des annulations de crédits
en cours d'année, à hauteur de 18,29 millions d'euros (12).
Le contrôle de l'État, dans le nouvel univers audiovisuel, ne devrait plus
résulter que de la démarche contractuelle, avec des mécanismes de sanctions en
cas de non-respect des engagement des chaînes. Et renoncer à des décisions
dictées essentiellement par les circonstances économiques et budgétaires
générales.
Aujourd'hui, l'organisation du financement et le contrôle financier de
l'État sur les entreprises de l'audiovisuel public reposent sur :

le choix par le Gouvernement du montant de la redevance, et les
décisions, soumises au Parlement, relatives à la ventilation du produit de la
redevance et des compensations budgétaires des exonérations ;

les contraintes législatives générales, ainsi que celles prévues par les
cahiers des charges des sociétés de programme, sur les contenus, et sur le recours à
la publicité, en particulier télévisée (par exemple, maintien ou non de secteurs dits
« interdits », durée des écrans autorisés, ...) ;

la traduction fine des règles en vigueur dans les engagements du COM
(contrat d'objectifs et de moyens), qui, pour France Télévisions, ont prévu, en
contrepartie de ses objectifs, une croissance annuelle de la ressource minimale de
3,1 %, et un supplément variable entre 0,4 et 0,6 % en fonction du respect des
engagements contractuels d'activité et de gestion ;
(12) Cette annulation ayant été compensée par un supplément de collecte de la redevance, elle n'a toutefois pas eu de
conséquence visible.

? 31 ?

dans la gestion courante, le contrôle financier a priori,
en particulier sur
les décisions individuelles de rémunérations
, et le pouvoir classique de tutelle,
notamment au sein du conseil d'administration.
Cette articulation paraît relativement satisfaisante, dès lors qu'elle est
globalement respectée. En tout état de cause, les évolutions à venir devront tenir
compte du rôle stratégique de la démarche contractuelle.
En conclusion, il apparaît que l'année 2003 doit impérativement être mise à
profit pour réfléchir à la réforme indispensable de l'actuelle redevance, dans le
champ de contraintes juridiques multiples qui l'enserrent, aujourd'hui et à court ou
moyen termes. Gouvernement et Parlement doivent s'associer(13) dans cette
démarche. Cette association pourrait prendre la forme d'une mission d'information,
dans le prolongement des travaux de la MEC, ou d'une déclaration du
Gouvernement, suivie d'un débat sans vote à l'Assemblée nationale. Mission ou
débat devraient toutefois impérativement avoir lieu au premier semestre, de façon à
ce que l'orientation pour le Gouvernement soit clarifiée suffisamment tôt par rapport
à la fin de l'année, de façon à éviter toute solution de continuité.
*
* *
En conclusion sur les recettes publiques du budget 2003, on peut constater
que cet exercice marque la consolidation, par le maintien d'une progression
significative de l'ensemble des ressources prévues pour l'audiovisuel public, sans
remise en cause réelle des compensations budgétaires d'exonérations de la
redevance. Leur baisse ne correspond en effet qu'à la correction d'une surestimation
passée. Comme chaque année, ces crédits sont inscrits en ressources du compte
d'affectation spéciale de la redevance et leur répartition, moyennant un abattement
de 2,1 % au titre de la TVA, est proposée à l'article 47 du présent projet, au même
titre que le produit de la redevance, auquel ils sont assimilés.
À ces crédits s'ajoute la contribution du ministère des Affaires
étrangères au budget de RFI qui maintient son rythme de croissance régulier mais
inférieur à l'inflation, avec un taux de 1 % par rapport à 2002, identique à celui de
2002 par rapport à 2001. Cette contribution s'élèvera en 2003 à 70,4 millions
d'euros.
C.- UNE AUGMENTATION RAISONNABLE DES RESSOURCES PROPRES DES
ENTREPRISES PUBLIQUES
Les objectifs de ressources propres assignés aux sociétés de l'audiovisuel
public sont reconduits en monnaie constante, et s'établissent pour 2003
à 764,3 millions d'euros, en croissance de 1,5 % par rapport à 2002.
(13) De manière plus efficace que par la simple demande d'un rapport du Gouvernement au Parlement, surtout s'il devait
s'apparenter à celui prévu par l'article 88 de la loi de finances pour 2000, qui n'a jamais été déposé.

? 32 ?
En premier lieu, les objectifs de recettes de publicité et de parrainage
passeront ainsi de 633 millions d'euros à 639 millions d'euros, soit + 0,95 %.
Les deux années 2000 et 2001 se sont caractérisées par un décrochage des
objectifs publicitaires consécutif à la réduction de la durée maximale des écrans
publicitaires par heure glissante (de 12 à 10 minutes au 1er janvier 2000 puis de 10 à
8 minutes à partir du 1er janvier 2001). Le budget pour l'année 2002 a prévu,
inversement, une remontée sensible des recettes publicitaires, mais évidemment
inférieure à la diminution structurelle de ces objectifs pour les deux années
antérieures.
Le projet de budget pour 2003 repose, pour sa part, sur une croissance
modérée (de 0,9 %), inférieure au taux d'inflation prévisionnel.
Pour satisfaire ses contraintes budgétaires pour 2003, compte tenu de ses
prévisions de recettes publiques, France Télévisions, principal collecteur public de
recettes publicitaires, devra engranger 597 millions d'euros de publicité et de
parrainage, soit à peine plus qu'en 2002 (594 millions d'euros).
RECETTES DE PUBLICITÉ ET DE PARRAINAGE DES SOCIÉTÉS NATIONALES DE PROGRAMMES
Recettes nettes de publicité (1)
(en millions d'euros) 1999 2000 2001 2002 PLF 2003
France
Télévisions
Prévision 700,5 615,5 572,4 594,4 597,3
Réalisation 679,7 649,2 565,6
France 2 Prévision 405,2 349,9 336,9 359,5 363,3
Réalisation 401,0 375,7 322,9
France 3 Prévision 292,0 260,8 227 ,0 263,9 262,4
Réalisation 272,0 264,9 229,5
France 5 Prévision 3,3 4,8 8,4 17,5 18,2
Réalisation 6,6 8,5 13,2
RFO Prévision 11,4 11,4 14,5 13,7 12,7
Réalisation 16,0 16,6 16,2
Radio France Prévision 19,4 19,7 20,6 24,1 28,2
Réalisation 24,2 24,2 24,7
RFI Prévision 0,8 0,8 0,8 1,1 1,1
Réalisation 0,6 1,1 0,6
Total prévisions 732,1 647,4 608,3 633,3 639,3
% d'évolution N/N-1 nc - 11,6 % - 6,0 % 4,1 % 0,9 %
Total
réalisations
720,6 691,0 607,0
% d'évolution N/N-1 nc - 4,1 % - 12,1 %
% réalisé / prévisions 98,4 % 106,7 % 99,8 %
(1) nettes de frais de régie.
Source : Ministère de la Culture et de la Communication, France Télévisions
A titre d'information,votre Rapporteur spécial indiquera que le passage de
12 à 8 minutes de publicité imposé par la loi du 1er août 2000 correspond, par

? 33 ?
rapport à une situation dans laquelle les créneaux autorisés seraient utilisés à plein, à
une perte maximale(14) :

pour France 2, de 90 millions d'euros en année pleine,

pour France 3, de 56 millions d'euros en année pleine,
soit un total pour France télévisions de 146 millions d'euros, qui représente
un quart du total des recettes publicitaires nettes de France 2 et France 3.
Il s'agit donc d'un effort financier important, qui ne devrait être
consenti que dans la mesure où le spectateur en ressent l'effet de manière claire
et manifeste. Tel n'est cependant pas complètement le cas, en raison du maintien
en « prime-time » de « tunnels » de publicité de 3 à 4 minutes(15), entrecoupés de
séquences de parrainage, dont la succession conduit à une durée globale qui, parce
qu'elle est demeurée excessive, ne paraît pas avoir réellement diminué.
Entre 2000 et 2001, sur l'ensemble de la journée, la diffusion moyenne de
publicité par jour a diminué en volume de 12 % pour l'ensemble de France
Télévisions, et de 22 % sur la première partie de soirée (19-22 h). Dans le même
temps, M6 a quasiment maintenu sa durée publicitaire (de 30 à 29 minutes en
moyenne entre 19 et 22 h), cependant que TF1 passait de 32 à 30 minutes (soit une
baisse, légère, de 6 %). Il est donc dommage que les spectateurs, en raison des
modalités finalement retenues par France-Télévisions pour optimiser ses recettes au
regard des règles qui s'imposent à elles, ne le perçoivent pas aussi clairement que les
chiffres le démontrent.
Quant aux ressources propres autres que publicitaires (services rendus
aux administrations, produits financiers, recettes commerciales diverses), elles
devront en revanche bénéficier d'une forte croissance pour réaliser les objectifs
globaux de ressources propres. Évaluées à 125 millions d'euros contre 120 millions
d'euros en 2002, elles ne feront toutefois que retrouver le niveau des prévisions
initiales pour 2001.
(14) Calculs effectués sur la base du tarif moyen en 2002 des écrans de 19 heures à 21heures 57 sur France 2 / France 3 sur
une semaine type. Il faudrait toutefois tenir compte de ce que, outre la durée totale des écrans par heure glissante,
France Télévisions se voit également contrainte par les règles limitant les coupures des émissions ou des films par la
publicité, qui l'empêchent d'atteindre, en moyenne, la durée maximale autorisée des écrans.
(15) La durée maximale autorisée pour une séquence est de 4 minutes.

? 34 ?
II.- DES BUDGETS DE TRANSITION POUR LES DIFFERENTES
SOCIETES AUDIOVISUELLES
L'évolution des ressources publiques, d'une part, et des budgets totaux,
d'autre part, des différentes sociétés est globalement retracée par les deux tableaux
ci-après.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS PUBLICS (REDEVANCE + DOTATIONS BUDGETAIRES)
(en millions d'euros hors taxes)
2000
Loi de
finances
2001
Loi de
finances
2002
Loi de
finances
Évolution
LF 2002/
LF 2001
(en %)
2003
Projet de loi
de finances
Évolution
PLF 2003/
LFI 2002
(en %)
Proportion des
moyens publics
allant à chaque
organisme
en 2003
(en %)
INA 63,34 63,34 68,2 + 7,7 68,2 + 0,0 2,7
France 2
France 3 1.259,69 1.426,31 1.469,9 + 3,1 1.499,5 + 2,0 59,1
France 5
Arte-France 162,85 177,76 183,5 + 3,3 189,0 + 3,0 7,5
RFO 179,71 191,32 199,1 + 4 203,1 + 2,0 8,0
Radio France 405,44 432,80 446,9 + 3,3 455,9 + 2,0 17,9
RFI 112,42 116,32 120,9 + 3,9 122,7 + 1,5 4,8
Total 2.183,45 2.407,85 2.488,5 + 3,3 2.538,4 + 2,0 100
ÉVOLUTION DES BUDGETS TOTAUX
(en millions d'euros hors taxes)
2000
Loi de finances
2001
Loi de finances
2002
Loi de finances
Évolution
LF 2002/
LFI 2001
(en %)
2003
Projet de loi de
finances
Évolution
PLF 2003/
LFI 2002
(en %)
INA 100,34 99,35 99,90 + 0,6 100,6 + 0,7
France 2 872,12
France 3 938,54 2.063,21 2.126,51 + 3,1 2.161,2 + 1,6
France 5 126,36
Arte-France 164,37 179,37 185,38 + 3,4 192,6 + 3,9
RFO 197,59 213,64 220,38 + 3,2 223,4 + 1,4
Radio France 438,64 467,99 486,24 + 3,9 499,3 + 2,7
RFI 113,61 117,51 123,12 + 4,8 126,8 + 3,0
Source : Direction du Développement des Médias
A l'exception de l'INA, dont les ressources publiques sont strictement
stabilisées conformément à son COM (contrat d'objectifs et de moyens), les
différentes sociétés nationales de programmes verront les crédits publics qui leur
sont attribués croître globalement de 2 %.
Le taux de croissance des moyens publics est égal à la valeur moyenne (soit
2 %) pour France Télévisions, Radio France, et RFO. Il s'élève à 3 % pour Arte, et
n'est inférieur au taux moyen que pour RFI (1,5 %). Pour cette dernière, le taux de
croissance résulte, comme chaque année depuis plusieurs exercices, d'une moyenne
entre une croissance des crédits budgétaires plus faible (1 %), et d'une croissance
des recettes de redevance légèrement plus rapide (2,1 %).

? 35 ?
Malgré son ralentissement, la croissance des ressources publiques
demeure, en tout état de cause, supérieure à l'inflation. L'audiovisuel public
bénéficiera donc de moyens publics non seulement consolidés dans ses acquis
importants des années précédentes, mais encore en légère croissance en
monnaie constante. Par ailleurs, l'appel aux ressources propres sera limité, dans un
contexte publicitaire peu porteur.
Globalement, le budget du secteur (incluant ressources publiques et
commerciales) augmentera de 1,9 % en 2003 pour s'établir à 3,3 milliards d'euros.
La stabilisation du volume horaire consacré à la publicité, combinée avec la
progression du produit de la redevance, et les ambitions de préservation de
l'audience confortent les bases de l'indépendance du service public et lui
permettront de préserver sa liberté éditoriale et de remplir sa mission en matière de
qualité des programmes et d'innovation.
A.- LES TELEVISIONS PUBLIQUES : DES BUDGETS QUI TRADUISENT LE
NÉCESSAIRE NOUVEAU CALENDRIER DE LA TNT
1.- La gestion du groupe France Télévisions : un redressement
confirmé
Le groupe France-Télévisions, dont le périmètre (cf. annexe 1) excède celui
des seules chaînes France 2, France 3 et France 5, employait, au 31 décembre 2001,
6.597 collaborateurs permanents, dont 1.600 pour France 2, 4 .435 pour France 3, et
212 pour France 5. Le chiffre d'affaires consolidé du groupe s'élevait, pour 2001, à
2.180 millions d'euros, dont 66 % au titre de la redevance.
a) Érosion et vieillissement d'une audience de 40 %
L'audience du groupe public s'érode légèrement, mais continue à
représenter environ 40 % de l'ensemble, malgré l'émergence progressive du câble
et du satellite que subissent également les chaînes hertziennes privées. Cette
situation recouvre des aspects positifs, mais également d'autres, plus préoccupants.
Pour les premiers : l'audience de France 3 se consolide, notamment sur
l'audience féminine, et est ainsi la seule généraliste à avoir progressé sur deux
années consécutives, dans le contexte de développement de l'audience du câble et du
satellite. De même, sur la tranche 19-20 heures, France 3 occupe la première place
avec 33,9 % de part d'audience pour les éditions régionales, et 29,7 % pour l'édition
nationale. Pour France 5, la poussée de l'audience s'est concentrée sur le public
jeune, les femmes et les couches populaires.
Pour les seconds, le plus préoccupant est sans doute un certain
vieillissement de l'audience : l'augmentation de l'audience de France 3 est en partie
due au public âgé de plus de 60 ans, et France 3 continue à obtenir ses meilleurs
audiences sur les plus de 50 ans. Sans, évidemment, stigmatiser cette évolution, il est
vrai qu'elle ne constitue pas la garantie d'un renouvellement spontané de l'audience,
et pourrait constituer, à terme, un risque de rétrécissement de la base du public

? 36 ?
fidèle. Par ailleurs, l'audience de France 2 continue à se tasser lentement, mais
régulièrement.
ÉVOLUTION DE LA PART D'AUDIENCE DE FRANCE-TÉLÉVISIONS
(en %)
Station 1999 2000 2001 2002
(jusqu'au 15
septembre)
France 2 22,3 22,1 21,1 20,8
France 3 16,3 16,8 17,1 16,8
France 5 (*) 3,8 3,9 4,0 4,4
France-Télévisions 40,5 40,7 40,1 39,8
TF1 35,1 33,4 32,7 32,6
Source : Médiamétrie/Mediamat, transmis par France-Télévisions, et annexe
jaune sur le secteur public de la communication audiovisuelle
(*) L'audience en mesure quotidienne est deux fois moindre. Le taux
présenté ici tient compte de la diffusion hertzienne seulement sur la
moitié de la journée.
b) Les contrôles de la Cour des comptes en cours
La Cour des comptes n'a pas transmis à la commission des Finances de
résultats de contrôles sur les chaînes France 2, France 3, La Cinquième (devenue
France 5), et la holding France Télévisions, depuis plusieurs années. En revanche,
selon les informations communiquées à votre Rapporteur, la Cour a entamé en 2001
le contrôle du siège et des établissements régionaux de France 3, qui devrait
s'achever à l'automne 2003. Ce contrôle devrait, l'an prochain, être élargi à la
holding France-Télévisions, à France 5 et aux filiales de publicité, et enfin à France
2, à un horizon d'achèvement du contrôle global dans deux ans, ce qui pourrait
donner lieu à un rapport d'ensemble sur le groupe. Votre Rapporteur spécial estime
cependant souhaitable que cet objectif de synthèse n'exclut pas l'élaboration de
rapports particuliers, transmis au Parlement au fur et à mesure de
l'accomplissement des travaux, de façon à en permettre une utilisation rapide et en
phase avec le temps de l'entreprise et avec le calendrier de mise en oeuvre de ses
projets majeurs.
c) Un contrôle parlementaire renforcé
Le groupe France-Télévisions s'inscrit dans un mode de gestion publique
relativement nouveau, avec des caractéristiques qui lui sont jusqu'à présent
propres, mais qui gagneraient sans doute à être étendues à d'autres entreprises
publiques, et qui méritent, en tout cas, après une année pleine de mise en oeuvre du
COM, d'être brièvement rappelées.
En premier lieu, société concurrentielle détenue par l'État, le groupe entre
dans le champ de la régulation confiée au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA).
La nomination de son président échappe totalement au pouvoir politique, et est de la
seule décision du CSA. Pourtant, simultanément, continue à s'exercer la tutelle
interministérielle classique sur l'entreprise, suivant cependant un mode inhabituel :
les moyens, qui proviennent pour les deux-tiers d'un prélèvement direct sur les
ménages, et les objectifs de l'entreprise sont en effet négociés avec ses tutelles

? 37 ?
(Culture et communication, Finances), dans le cadre contractuel et pluriannuel du
contrat d'objectifs et de moyens. En revanche, la définition et le contrôle des
contraintes réglementaires pesant sur l'entreprise sont partagées entre le CSA et le
Gouvernement.
En second lieu, le rôle du Parlement est sensiblement accru : ainsi, le II
de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 tel que modifiée par la loi du 1er août
2000 dispose que le Président de France-Télévisions rend compte, annuellement,
lors d'auditions devant les commissions chargées des affaires culturelles des deux
assemblées, de l'exécution du contrat d'objectifs et de moyens qu'il a lui-même
négocié et signé. Le rapport sur l'exécution annuelle du contrat est rendu public à
cette occasion.
Au-delà, votre Rapporteur spécial doit reconnaître l'extrême disponibilité
dont il a pu bénéficier de la part des dirigeants de l'entreprise et des chaînes, en tant
que représentant de votre commission des Finances.
d) La mise en place progressive de la holding
Conformément à la loi du 1er août 2000, les services de la holding ont été
structurés en distinguant :

les fonctions de « holding », avec des directions fonctionnelles légères
(49 personnes actuellement) pour la stratégie des programmes et, les finances, les
ressources humaines, la communication et les relations instututionnelles, dont les
dépenses sont couvertes par les redevances de gestion des filiales, fixées à 0,62 % de
leur chiffre d'affaires,

et les fonctions communes refacturées au prix de revient aux trois sociétés
de programme : service juridique, études, développement international, achats de
programmes, et sports. Sont en cours d'intégration à la holding le service d'audit
interne, l'immobilier, et la coordination des achats (autres que de programmes).
e) La rémunération des animateurs-producteurs : une polémique en
principe réglée
Sur le sujet de la rémunération des animateurs-producteurs, qui a défrayé la
chronique parlementaire il y a quelques années, votre Rapporteur peut apporter les
informations suivantes, communiquées par l'entreprise, et qu'il se réserve la
possibilité, si nécessaire, d'aller contrôler ultérieurement sur pièces et sur place :

le recours aux appels d'offres a été systématisé pour toutes les
émissions ;

les émissions concernées demeurent peu nombreuses(16) en proportion de
l'ensemble de la diffusion des trois chaînes, dont elles représentent respectivement,
(16) Notamment :
Pour France 2 : « Tout le monde en parle » de Thierry Ardisson, « Ça se discute » et « Jour après jour » de Jean-Luc
Delarue, « Le plus grand cabaret » de Patrick Sébastien.

? 38 ?
en pourcentage du coût de grille, 4,8 % pour France 2, 2,2 % pour France 3, et 2,9 %
pour France 5 ;

les exigences de France-Télévisions dans les négociations ont été
sensiblement renforcées, notamment avec une amélioration du contrôle éditorial,
avec l'insertion dans les contrats de clauses de sortie, en fonction notamment des
résultats d'audience, avec un examen des devis des émissions comparativement à
leur coût, en évitant les garanties inconditionnelles de chiffre d'affaires, et en
recherchant des durées limitées à un an renouvelable, lorsque c'est possible ;

les contrats et leurs clauses significativement spécifiques sont présentés et
débattus devant le Conseil d'administration.
f) Les engagements du contrat d'objectifs et de moyens globalement
respectés en 2001
Il est évidemment inutile de retracer ici l'ensemble des résultats de
l'exécution de la première année pleine du contrat d'objectifs et de moyens, qui sont
présentés et analysés de manière très détaillée dans le rapport présenté par le
Président de France-Télévisions au Parlement. Votre Rapporteur spécial se
contentera d'en résumer certains points qui, sous l'angle de la gestion de l'entreprise,
lui paraissent essentiels.
Le premier est celui des engagements d'économies. Le contrat d'objectifs
et de moyens prévoit, sur la période 2001-2005, 249 millions d'euros
d'économies cumulées sur cinq ans, soit 50 millions d'euros en moyenne par an,
soit encore 4 à 5 % des charges d'exploitation en 2005. Il s'agit là d'un véritable
changement d'état d'esprit dans la durée, car, en pratique, le calendrier des
économies prévues par le COM exigera une démarche permanente, avec une
progression sensible des économies supplémentaires à chaque exercice. Celles-ci
devront ainsi passer de 16 millions d'euros attendus en 2001, à 23,4 millions d'euros
en 2005. Ce plan d'économies, baptisé « projet Synergia », apparaît donc
particulièrement ambitieux, mais décrit une orientation claire pour l'entreprise, en
contrepartie de moyens que les pouvoirs publics ne peuvent que légitimement
préférer voir consacrés aux programmes.
Ce projet prévoit la ventilation des économies sur la plupart des postes,
sans exiger de réformes structurelles profondes :

achats hors programme (82 millions d'euros),

achats de droits et autres programmes (20 millions d'euros),

rédactions (24 millions d'euros),

filière de production de France 3 (8 millions d'euros), et sports (6 millions
d'euros),
Pour France 3 : « On ne peut pas plaire à tout le monde », « Témoins extraordinaires », « Un an de plus » de Marc-
Olivier Fogiel, et « Vie privée, vie publique », de Mireille Dumas ;
Pour France 5 : « Ripostes », de Serge Moatti.

? 39 ?

fonctions supports de gestion du siège (13 millions d'euros), et supports
des régions de France 3 (16 millions d'euros),

synergies sur le numérique terrestre hertzien (80 millions d'euros), liées
au projet de TNT, découlant d'échanges de programmes et de mutualisation de
services techniques, logistiques et de gestion entre les chaînes « premium » actuelles,
et les nouvelles chaînes.
A cet égard, il convient de souligner que la réduction de l'ampleur des
projets de nouvelle chaînes numériques rendrait beaucoup plus difficiles socialement
certaines de ces économies (sur les rédactions, les achats hors programmes, la filière
de production de France 3 et la réorganisation des régions de France 3). En effet, ces
économies doivent se traduire par des gains de productivité, convertis dans le projet
de télévision numérique herzienne en redéploiements d'emplois en interne, dont la
faisabilité intégrale restera cependant à démontrer. En l'absence des chaînes de TNT
publiques, c'est toutefois bien à des réductions nettes d'effectifs que ces économies
conduiront.
En 2001, les réalisations sont relativement satisfaisantes. En effet, les
économies brutes ont dépassé l'objectif fixé, avec un total de 28,9 millions d'euros.
Toutefois, en solde net, elles ont été réduites par un fort dépassement des
charges de personnels de France 3, pour ne s'établir globalement qu'à 15,2 millions
d'euros. Votre Rapporteur spécial observera, à cet égard, que France 3 ne s'est pas
singularisé, sur les années passées, par une extrême rigueur en matière de
gestion des personnels, comme en témoigne l'accord sur les 35 heures de février
2000. Celui-ci n'avait pu parvenir à un décompte du temps de travail exprimé en
jours, et avait conduit à un dispositif coûteux(17). Certes, les négociations sur ce point
ont repris en 2001,
mais se poursuivent encore à l'automne 2002
. Depuis deux
ans, la direction de la chaîne a aussi refusé de payer les journées de grève, encore
relativement récurrentes. De même, selon les données communiquées par
l'entreprise, la productivité globale aurait légèrement augmenté entre 1999 et
2001(18). Quoi qu'il en soit, et en dépit de ces réels efforts, la maîtrise insuffisante de
la masse salariale a conduit le groupe à dépasser sensiblement son objectif de part de
la masse salariale dans les dépenses opérationnelles (29,1 %, au lieu de 28 %).
VENTILATION DES ECONOMIES ET DES DEPENSES SUPPLEMENTAIRES EN 2001
(en millions d'euros)
France 2 France 3 France 5
Économies 19,2 7,8 1,9
Dépenses supplémentaires - 13,7
Solde 19,2 - 5,9 1,9
Source : France-Télévisions
Deuxième point important, celui de la réalisation des engagements en
termes de contenu (diversité, spécificités, création cinématographique,
(17) Critiqué notamment par le précédent rapport spécial de la commission des Finances sur les crédits de la communication
(doc n° 3320-annexe 10) prévus par le projet de budget pour 2002, p.17-18
(18) Mesurée par le rapport entre le nombre d'heures de programmes diffusées annuellement sur la chaîne et l'effectif
équivalent temps plein au 31 décembre de l'année, la productivité globale serait passée de 2,97 en 1999 à 3,13en 2001,
avec à la fois la hausse du numérateur et la baisse du dénominateur..

? 40 ?
investissements dans la création d'oeuvres audiovisuelles). Votre Rapporteur spécial
renverra pour ce thème au compte-rendu de l'audition du président de France-
Télévisions et des directeurs généraux des trois chaînes devant la commission des
affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, le 18 septembre
dernier. Il souhaite cependant relever que, en 2001, France-Télévisions a consacré
270 millions d'euros aux investissements de créations audiovisuelles, soit une
progression de 24 % par rapport à la situation de 1997, et un dépassement de
l'objectif minimal contractuel de 4,2 millions d'euros pour 2001.
Le troisième point est celui de la capacité d'autofinancement du groupe,
nécessaire pour dégager les moyens d'investir dans des programmes et une
grille de qualité. Le contrat prévoit une capacité d'autofinancement globale
cumulée sur cinq ans, hors TNT mais y compris cession d'actifs, de près de
500 millions d'euros(19). Le niveau atteint en 2001 est conforme à l'orientation du
contrat d'objectifs et de moyens, à hauteur de 74,1 millions d'euros, en hausse de
9 % par rapport à 2000. Ainsi, la majeure partie des 87, 8 millions d'euros
d'investissement du groupe auront-ils pu être autofinancés, grâce à la
confirmation du redressement engagé en 2000. Celui-ci n'aura donc pas constitué,
comme le laissait craindre le précédent rapport de la Commission des finances, une
simple « éclaircie passagère ».
Le dernier point important est celui du coût de la grille, qui a connu en
2001 une croissance soutenue, globalement, de 7 %. Celle-ci résulte pour partie
de facteurs positifs, favorables aux programmes : passage aux 24 heures de la grille
de France 5, et refonte de celle-ci à 80 % ; programme d'informations au titre de la
couverture des événements survenus à New-York le 11 septembre 2001, ainsi qu'à
Toulouse. Mais la croissance de cet indicateur doit être analysée avec prudence, car,
inversement, une partie de la hausse du coût de grille de France 3 (+ 7,1 %) résulte
simplement du « dérapage constaté sur les charges de personnels»(20) de cette
chaîne. Elle a pu aussi être, un temps, entraînée vers le haut par l'augmentation des
droits de retransmission sportifs.
g) Les résultats de 2001 et les prévisions pour 2002 apparaissent
favorables
Les comptes pour 2001 confirment l'équilibre atteint en 2000(21), avec un
chiffre d'affaires consolidé en progression de 3,7 %, malgré le marché publicitaire
déprimé. France-Télévisions estime que le groupe a quasiment atteint son objectif de
recettes publicitaires, faisant ainsi mieux que le marché, grâce à de bonnes
performances d'audience.
Le résultat brut d'exploitation a connu une hausse soutenue (+ 11 %) par
rapport à 2000. Le résultat net s'est, pour sa part, élevé à 36,1 millions d'euros,
proche de celui de 2000, soit une amélioration à la fois sensible et durable par
rapport au très regrettable déficit de 1999 (-32,5 millions d'euros). Les comptes
de 2001 font toutefois ressortir une croissance forte des charges de personnels(22), en
(19) Correspondant approximativement à 400 millions d'euros sur cinq ans, hors TNT et cessions d'actifs.
(20) Pour reprendre les termes du rapport de France-Télévisions sur l'exécution du COM en 2001, p. 64.
(21) Comme l'indiquait également le CSA le 9 octobre dernier, à l'occasion de l'examen annuel des bilans des sociétés
nationales de programme de France-Télévisions.
(22) + 6,4 % en 2001, après + 10,0 % en 2000.

? 41 ?
raison, selon les informations transmises à votre Rapporteur spécial, d'une mauvaise
prise en compte des provisions pour congés payés résultant du passage aux
35 heures.
Au 30 juin 2002, le résultat net consolidé, bien orienté, s'élevait à
89,7 millions d'euros.

? 42 ?
h) Une cession financièrement rentable de la participation dans TPS
Le résultat du premier semestre 2002 inclut toutefois le produit de la
cession de la participation de 25 % détenue par la filiale commune de France-
Télévisions et de France Télécom dans TPS, actif considéré comme nonstratégique
pour le groupe public, et, de surcroît, générateur de pertes.
Cette cession à TF1, conclue en décembre 2001, s'est réalisée
définitivement le 6 mai 2002. Elle s'est avérée profitable. En effet, le montant
global de 195 millions d'euros, a permis le versement de 66,3 millions d'euros à
France Télévisions, soit un doublement des 30 millions d'euros d'investissements
réalisés par celle-ci depuis la création du bouquet.
Selon France Télévisions, ce montant correspond à une valorisation
supérieure de 22 % à celle acceptée, en juillet 2002, par TF1 et M6 pour le rachat
des titres de Suez.
2.- Des projets de budget des chaînes pour 2003 conformes à
leur contrat hors TNT
La croissance des ressources publiques est, logiquement, inférieure aux
engagements contractuels, qui prévoyaient une augmentation de 3,1 % au
minimum (soit 45 millions d'euros), puisque celle-ci était quasi-intégralement
justifiée par le coût des projets de TNT, décalée d'au moins un an. La charge
d'exploitation des trois chaînes publiques numériques devait représenter en 2003
environ 100 millions d'euros.
Pour France 2, comme pour France 3 et France 5, le nouveau calendrier de
lancement du projet de TNT permettra donc de libérer des ressources
financières, réorientées vers les grilles de programme, qui devrait pouvoir
augmenter en 2003 de près de 3 %, en moyenne.
La répartition précise de l'affectation de redevance de 1.499,5 millions
d' euros n'a pas encore été définitivement arrêtée par la holding, à laquelle elle est
globalement attribuée. C'est en effet au conseil d'administration de celle-ci qu'il
revient, en application du IV de l'article 15 de la loi du 30 septembre 1986,
d'approuver un état prévisionnel des recettes et des dépenses de la société et des
filiales, et d'approuver la répartition du montant de la redevance entre celles-ci.
a) France 2
France 2 a vu son résultat net comptable de 2001 se redresser par rapport à
2000 (18,3 millions d'euros, contre 9,3 millions d'euros), notamment grâce à
l'amélioration très sensible du résultat exceptionnel (et à la plus-value réalisée sur la
cession de TPS). Le résultat d'exploitation s'est en revanche dégradé, en raison de la
diminution de 22 millions d'euros des recettes publicitaires, mais demeure positif.

? 43 ?
PRÉVISIONS DE BUDGET DE FRANCE 2 POUR 2002 ET 2003
(en millions d'euros)
2002 2003 Écart en %
Chiffre d'affaires 988,6 1.002,3 1,4
Dont publicité et parrainage "net facturé" 359,5 363,3 1,1
Dont autres chiffres d'affaires (refacturations) 33,1 31,3 -5,4
Autres produits d'exploitation 500,0 524,7 4,9
Dont production immobilisée 461 489,5 6,2
TOTAL PRODUITS D'EXPLOITATION 1.488,7 1.526,9 2,6
Achats et variation de stocks (y c programmes) 531,9 573,4 7,8
Services et consommations externes 173,6 160,8 -7,4
Impôts et taxes 63,6 61,4 -3,5
Charges de personnel 155,0 158,1 2,0
Amortissements et provisions (y c programmes) 509 523,8 2,9
Autres charges de gestion courante 47,1 45,1 -4,2
TOTAL CHARGES D'EXPLOITATION 1.480,1 1.522,6 2,9
Résultat net prévisionnel 5,3 1,6 -69,8
Coût de la grille 679,8 701,1
En % par rapport à l'année précédente 4,3 3,1
Source : France-Télévisions
En 2003, le coût de la grille de France 2 devrait pouvoir progresser de
3,1 %, pour s'établir à 701 millions d'euros, à comparer à un montant de
634 millions d'euros effectivement réalisés en 2001 (et 680 millions d'euros prévus
en 2002)(23). L'équilibre de France 2 serait atteint avec un objectif de recettes
publicitaires en croissance raisonnable de 1,1 %, et une affectation prévisionnelle
d'une fraction de redevance de l'ordre de 607 millions d'euros (contre 596 millions
d'euros prévus au budget 2002). France 2 devra en 2003 accroître son effort en
faveur des créations d'oeuvres audiovisuelles de 18 % à 18,5 %.
b) France 3
La situation de France 3 en 2001 est sensiblement plus contrastée que celle
de France 2. Ainsi, si le résultat d'exploitation est équilibré, les déficits sur le
résultat financier (en raison des pertes sur le GIE France Télévisions interactive, et
du provisionnement des apports à la chaîne Régions) et le résultat exceptionnel
conduisent à un déficit net comptable de 4,9 millions d'euros.
Le projet de budget prévisionnel pour 2003 devrait permettre de financer
une croissance du coût de la grille légèrement supérieur à la moyenne du
groupe, à hauteur de 3,3 %, mais en ligne avec celui prévu en 2001.
(23) Sensiblement supérieure au montant des investissements de M6 (206 millions d'euros), comparable à celle de TF1
(770 millions d'euros en 2001)23, mais évidemment inférieure à celle de Canal Plus (960 millions d'euros). Cf. La
Tribune, 3 septembre 2002 : « Les chaînes affichent le coût de leur grille ».

? 44 ?
L'évolution du chiffre d'affaires, provisoirement fixée à 0,7 %, serait
financée par l'affectation d'environ 745 millions d'euros de redevance, contre
741,5 millions d'euros prévus au budget 2002, les prévisions de recettes de
publicité et de parrainage apparaissant simplement stabilisées. Les comptes ne
connaîtraient qu'un équilibre fragile, et devront supporter, de nouveau, une forte
croissance des charges de personnels, de près de 6 %.
PRÉVISIONS DE BUDGET DE FRANCE 3 POUR 2002 ET 2003
(en millions d'euros)
2002 2003 Écart en %
Chiffre d'affaires 1.087,0 1.094,2 0,7
Dont publicité et parrainage "net facturé" (1) 263,9 262,4 -0,6
Dont autres chiffres d'affaires (refacturations) 81,6 85,3 4,5
Autres produits d'exploitation 307,3 316,2 2,9
Dont production immobilisée 278,2 287,0 3,2
TOTAL PRODUITS D'EXPLOITATION 1.394,3 1.410,4 1,2
Achats et variation de stocks (y c programmes) 328,5 353,8 7,7
Services et consommations externes 216,0 212,0 -1,9
Impôts et taxes 84,3 86,7 2,8
Charges de personnel 367,4 387,9 5,6
Amortissements et provisions (y c programmes) 341,3 319,8 -6,3
Autres charges de gestion courante 47,3 47,3 0,0
TOTAL CHARGES D'EXPLOITATION 1.384,7 1.407,5 1,6
Résultat net prévisionnel 6,1 0,5 -91,8
Evolution prévisionnelle du coût de grille 685,9 708,7
En % par rapport à l'année précédente 3,4 3,3
Source : France-Télévisions
France 3, avec ces moyens contraints, devra néanmoins financer la
croissance de 18,5 % à 19 % du pourcentage de son chiffre d'affaires qui devra être
dédié aux investissements dans la création d'oeuvres audiovisuelles, et souhaite
poursuivre son développement en régions, avec l'ouverture, si possible, de quelques
locales supplémentaires par rapport aux 47 existantes.
c) France 5
Le résultat net de France 5 pour 2001 est bénéficiaire, de 4 millions d'euros,
grâce à un excédent d'exploitation très significatif (6,3 millions d'euros) au regard
du chiffre d'affaires (144 millions d'euros). Cette réalisation favorable résulte de la
performance positive de la chaîne, en termes d'audience, ainsi que des efforts
de la régie publicitaire.
Pour 2003, l'affectation prévisionnelle d'environ 135 millions d'euros de
produit de la redevance, contre 132 millions d'euros prévus au budget 2002 en
exploitation et en équipement, devrait permettre de maintenir l'équilibre des
comptes, avec l'estimation de recettes de publicité poursuivant, peut-être de
manière optimiste, la tendance favorable constatée en 2000 et 2001, grâce au
développement de l'audience de la chaîne. Contrairement aux deux autres chaînes du
groupe, il n'est pas exigé de France 5 qu'elle accroisse la part de son chiffre
d'affaires consacré aux investissements au-delà du niveau de 2002, soit 16 %.

? 45 ?
PRÉVISIONS DE BUDGET DE FRANCE 5 POUR 2002 ET 2003
(en millions d'euros)
France 5
2002 2003 Écart en %
Chiffre d'affaires 144,2 155,5 7,8
Dont publicité et parrainage "net facturé" 17,5 18,2 4,0
Dont autres chiffres d'affaires (refacturations) 2,7 1,4 -48,1
Autres produits d'exploitation 92,2 90,3 -2,1
Dont production immobilisée 83,8 87,0 3,8
TOTAL PRODUITS D'EXPLOITATION 236,4 245,8 4,0
Achats et variation de stocks (y c programmes) 84,3, 87,0 3,2
Services et consommations externes 33,2 33,8 1,8
Impôts et taxes 1,7 9,7 470,6
Charges de personnel 15,2 15,7 3,3
Amortissements et provisions (y c programmes) 86,4 89,6 3,7
Autres charges de gestion courante 16,5 9,8 -40,6
TOTAL CHARGES D'EXPLOITATION 237,4 245,6 3,5
Résultat net prévisionnel 0,2 0,7 ns
Evolution prévisionnelle du coût de grille (1) 83,8 87,0
En % par rapport à l'année précédente 18,0 3,8
(1)La progression du coût de grille de France 5 en 2002 résulte de la diffusion 24 h/24 sur l'offre câblesatellite
Source : France-Télévisions
3.- Arte-France : le maintien du cap
La chaîne Arte présente la spécificité d'être articulée autour de 3 entités
juridiques : le GEIE (groupement européen d'intérêt économique) Arte, chargé de
la diffusion technique, de la programmation, de la gestion de l'antenne et des
traductions ; et les deux sociétés nationales Arte-France et Arte-Allemagne, en
charge de la production et des achats de programmes, ainsi que de la communication
nationale et de la gestion des réseaux de diffusion des deux pays. Les effectifs
permanents moyens d'Arte-France s'élevaient, à la fin 2001, à 203, pour un budget
annuel de 185 millions d'euros en 2002, financés à 99 % par la redevance(24).
Une audience qui demeure limitée, surtout en Allemagne
L'année 2001 s'est caractérisée par une légère baisse de l'audience
hertzienne en France, celle-ci passant de 3,3 % à 3,1 %. Il convient, par ailleurs, de
souligner que l'audience d'Arte en Allemagne, quoiqu'en augmentation régulière,
n'en demeure pas moins sensiblement inférieure à celle de la France. Passée en deux
(24) Le complément de financement résulte de prélèvements sur le fonds de roulement, pour 2003, et, pour le solde, de
quelques recettes commerciales, liées notamment au développement de la chaîne culturelle canadienne ARTV, dans
laquelle Arte-France a pris une participation de 15 %.

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ans de 0,69 % à 0,78 %(25), elle n'en est pas moins demeurée quatre fois plus faible.
Cette comparaison conduit à deux conclusions :
- pour des raisons propres aux partenaires d'outre-Rhin, le taux d'audience
de la chaîne au regard de son coût ne semble pas constituer, en Allemagne, un
critère déterminant. Cette constatation rend sans doute difficile, en France, une
exigence qui serait interprétée comme particulièrement sévère en la matière ;

en tout état de cause, Arte, après plus de dix ans de fonctionnement, fait
partie du paysage audiovisuel public français, et ne paraît plus créer d'abcès de
fixation susceptible de remettre son existence même en cause.
Par ailleurs, la diffusion française sur le câble et le satellite des programmes
destinés à la diffusion en journée, dans la perspective du déploiement de la TNT, a
obtenu 1,2 % de part d'audience en 2001, soit un niveau près de trois fois inférieur à
l'audience de soirée.
Quel état des lieux financier ?
Les résultats du contrôle de la Cour des comptes sur Arte-France n'ont pas
été communiqués à votre commission des Finances, faute que la procédure
contradictoire soit complètement achevée. Votre Rapporteur spécial attend
cependant avec intérêt la communication du rapport particulier sur l'entreprise
française.
Par ailleurs, dans le cadre des auditions menées pour la préparation du
présent rapport, le Premier président de la Cour a bien voulu transmettre(26) le référé
adressé au Premier ministre le 21 février 2001, concernant le GEIE-Arte. Ce référé
soulevait un important problème de principe : aucun contrôle externe
indépendant, autres que celui, comptable des commissaires aux comptes, et que le
contrôle de gestion confié par le contrat de formation du GEIE à des personnes
choisies par l'assemblée générale, n'est prévu sur le GEIE par le traité bilatéral du 2
octobre 1990 instituant Arte. Le groupement a pourtant reçu entre 1991 et 2000
un montant total de contributions de 213,5 millions d'euros de la société
française Arte.
Le Secrétaire général du Gouvernement a répondu, le 24 septembre 2001,
qu'il soumettrait aux autorités allemandes la proposition de confier une mission de
contrôle sur le GEIE à un organisme d'audit indépendant, conjointement choisi. Il a
un temps été ainsi envisagé de demander à la Cour des comptes européenne de se
charger de cette mission(27). Cette proposition semble être restée lettre morte. Une
telle situation n'est pas acceptable, en ce qu'elle ne respecte pas les exigences du
(25) Avec des étiages très modestes, notamment sur les programmes de soirée en fin de semaine (0,3 %), pourtant au coeur
de la cible.
(26) En application de l'article L.135-5 du code des juridictions financières, dont la nouvelle rédaction par la loi de finances
pour 2002 a maintenu le pouvoir de transmission au Parlement des référés aux ministres.
(27) Car le contrôle pour la France par la Cour des comptes française aurait supposé, par parallélisme des formes, que la
Cour des comptes de chacun des Länder y participe, de son côté, puisque la compétence de communication n'existe pas
en Allemagne au niveau fédéral. Un tel contrôle se serait nécessairement avéré complexe à organiser.

? 47 ?
contrôle démocratique, et pourrait donner naissance à des supputations,
regrettables si infondées, sur le fonctionnement du groupement.
Le rapport des contrôleurs de gestion sur le GEIE Arte pour l'exercice 2001
ne relève, pour sa part, pas de problème particulier, à l'exception d'un certain
déséquilibre de la fourniture de programme entre la France (44 %) et l'Allemagne
(38 %), aux dépens de la première, en dehors de la grille de soirée (soit entre 14h et
19h, et surtout entre 1h et 3h). Ce déséquilibre résulte essentiellement de droits de
multidiffusions plus nombreuses, négociés par la partie française.
Le projet de budget pour 2003
Le projet de budget pour 2003, en croissance de 7,2 millions d'euros (soit
+ 4 %), est équilibré par la croissance de la redevance (+ 3 %), supérieure à celle
des autres sociétés de programme(28), ainsi que par un prélèvement sur le fonds de
roulement d'Arte France, pour 1,3 million d'euros.
La croissance attendue des charges est imputable à une augmentation
marquée des dépenses de personnel (+ 14,1 %), correspondant à des embauches
prévues dans le cadre du contrat d'objectifs et de moyens, ainsi qu'à l'augmentation
maintenue du coût des programmes (+ 4,4 millions d'euros, soit 6 %).
La forte baisse de la ligne des autres charges de gestion (
7,4 millions
d'euros, soit une diminution de 10,4 %), ne traduit que le reclassement de la
contribution au COSIP (29) dans le poste impôts et taxes, lequel augmente en
contrepartie de manière très sensible Les dépenses comprennent le montant de la
contribution au GEIE Arte, à hauteur de 48,47 millions d'euros.
Le report de la diffusion 24h sur 24 sur le numérique de terre, en
France(30), devrait permettre un financement équilibré de la chaîne, répondant
aux obligations du contrat d'objectifs et de moyens, de façon à demeurer en ligne
avec les efforts consentis par le partenaire allemand.
Il doit permettre :

le financement d'une grille de programmes de soirée alliant,
tâche
difficile
, l'ambition éditoriale et la proximité avec les téléspectateurs, dans la
continuité de la grille mise à l'antenne en septembre 2001 ;

le soutien continu à la création et à la production audiovisuelle et
cinématographique ;

le développement progressif d'une grille de journée comportant des
programmes spécifiques, en particulier pour les après-midi et les matinées du weekend,
particulièrement importantes pour des émissions à vocation culturelle.
(28) Inférieure, mais proche, de celle prévue par le COM, de 4,9 % pour la première année, dictée par le projet numérique
et les engagements financiers des partenaires allemands.
(29) COSIP : Compte de soutien à l'industrie des programmes, géré par le Centre national du Cinéma.
(30) Arte émet toute la journée en France sur le câble et le satellite, avec beaucoup de rediffusions. En Allemagne, elle
devrait émettre toute la journée à compter de 2003.

? 48 ?
ESTIMATIONS POUR 2002 ET PREVISIONS POUR 2003
(en millions d'euros)
2002 2003
Redevance 183,53 189,03
Publicité et parrainages 0 0
Autres recettes 1,85 3,58 dont 1,3 prélevé sur le fonds
de ²roulement
Total des recettes 185,38 192,61
Masse salariale 14,64 16,68
Diffusion 19,98 19,29
Impôts et taxes 2,19 11,07
Dotations aux amortissements 1,07 1,10
Programmes 76,33 80,71
Autres charges 71,18 63,76
Total des charges 185,38 192,61
Source : Direction du développement des médias
B.- L'INSTITUT NATIONAL DE L'AUDIOVISUEL : UNE AMELIORATION TRES
SENSIBLE DE LA GESTION
L'Institut national de l'audiovisuel (INA), dont le statut d'EPIC a été
maintenu par la loi du 1er août 2000, emploie 954 salariés (934 en équivalents tempsplein).
Son chiffre d'affaires s'élève à 100,8 millions d'euros en 2001, dont un peu
plus des deux-tiers au titre de la redevance, et un peu moins d'un tiers de recettes
commerciales. Son résultat a été bénéficiaire de 1,7 million d'euros en 2001.
Quel état des lieux financier ?
Les critiques relatives à l'INA ont été estimées par la Cour des comptes suffisamment
importantes pour faire l'objet d'une insertion à son rapport public de janvier 2001. Il est vrai
que ces observations dressaient un tableau assez noir quant aux conditions de fonctionnement
générales de cet EPIC, ainsi que quant à sa mission, du moins sur la période contrôlée (1991-1998).
En premier lieu, la mission principale de l'INA (conservation et archivage des documents
audiovisuels), complétée et modifiée par la mise en oeuvre du dépôt légal en 1995, n'apparaissait pas
cohérente, dans la mesure où elle ne visait pas l'ensemble du secteur audiovisuel, ni même
l'ensemble du secteur audiovisuel public (avec l'exclusion de RFI, RFO, Arte, La Cinquième ou
même les chaînes thématiques dont l'INA était actionnaire, comme Histoire).
Aucune des activités de l'INA, principale mais également secondaires (formation, production,
recherche), n'était financièrement équilibrée, même dans le cas où elle s'exerçait dans un cadre
purement concurrentiel. Au surplus, le chiffre d'affaires des cessions de droits des sociétés
audiovisuelles publiques a connu une baisse croissante,
après, il est vrai, la période faste du
démarrage des télévisions privées puis thématiques
,qui a dû être compensée par un relèvement assez

? 49 ?
considérable de la part de redevance attribuée à l'INA. L'offre des concurrents de l'INA était souvent
préférée à la sienne, en raison de meilleures conditions de délais et de coûts. Par ailleurs, les
nouvelles conditions de propriété des droits des oeuvres audiovisuelles publiques ont mécaniquement
réduit le chiffre d'affaires de l'INA au titre des cessions secondaires aux sociétés publiques.
La gestion de l'INA présentait des dysfonctionnements majeurs, malgré une surreprésentation des
effectifs affectés à des tâches administratives (un agent sur six). A elles seules, la présidence
employait 17 personnes et la communication 26.
Ainsi, la politique du personnel a été trop laxiste, alors même que les charges de personnels
représentaient le principal poste (les 2/3) des charges. Les effectifs globaux n'ont guère cessé de
croître, après le plan social de 1992 dont les effets ont été rapidement résorbés. De manière plus
spécifique, et quoiqu'en voie de réduction, les effectifs hors convention collective, donc mieux
rémunérés, demeuraient élevés. Les primes étaient nombreuses, et en forte croissance.
De même, la gestion des marchés et des achats ne se caractérisait pas une rigueur suffisante. Les
procédures de facturation étaient souvent défaillantes, générant des taux de recouvrement durablement
faibles, (avec par exemple 90 millions de francs de créances non recouvrées à la fin 1999), tant auprès
des clients privés (avec des factures émises plusieurs mois, voire années, après la livraison, ...), que
des sociétés publiques, qui contestaient d'ailleurs, au fond, la légitimité même des droits et de leur
montant.
Globalement, les pertes d'exploitation cumulées sur la période 1991-1998 ont atteint 267
millions de francs, quand les concours publics augmentaient, simultanément, de 244 millions de
francs, soit un triplement.
Le Contrat d'objectifs et de moyens, signé le 27 avril 2000 avant même la promulgation de la loi du
1er août 2000, et portant sur la période 2000-2003, a prévu les voies du redressement avec :

la clarification des missions ;

la fixation d'objectifs stratégiques concrets, orientés vers le client et l'usager, notamment avec la
réduction des délais de livraison et des tarifs (de 20 %) ;

la définition d'un calendrier de réalisation et d'une batterie d'indicateurs de résultat, avec la
désignation d'un organisme d'audit chargé de leur suivi ;

la réduction programmée du coût de fonctionnement, avec un objectif de stabilisation des dépenses
de personnels et une réduction significative des effectifs.

? 50 ?
De même, a été décidée la mise en oeuvre d'un plan de sauvegarde et de numérisation du
patrimoine audiovisuel, incontournable pour l'établissement à un moment où l'ensemble du secteur
audiovisuel se tourne vers cette technologie, mais lourd et générateur de nouvelles dépenses
d'investissement. Son financement devait être assuré par les économies à dégager sur les frais
généraux (-25 %) et les effectifs (- 10 %).
Les résultats et le respect des engagements pris dans le cadre du COM
Depuis 2000, la mise en place du COM a conduit à une amélioration sensible des résultats, et
témoigne de la pertinence de la démarche contractuelle :

82 % des indicateurs atteignent ou dépassent les objectifs fixés par le contrat, avec, parallèlement,
certains gains de productivité ;

les ressources propres ont légèrement progressé (40 millions d'euros en 2001, contre 37,6 en
1998) ;

les charges de personnels permanents ont diminué (à 47 millions d'euros, contre 50 en 1998), avec
la régression des effectifs, réduits de 1.064 en 1999 à 934 en 2001. Cette diminution n'a pas été
compensée par la hausse, en fin de période, des charges des non-permanents ;

le résultat est redevenu positif (1,7 million d'euros en 2001) ;

le programme de numérisation de masse a été engagé de manière rapide et efficace, faisant de
l'INA un véritable spécialiste mondial en la matière.
Cette amélioration, en ligne avec les engagements pluriannuels de l'INA, demeure cependant encore
insuffisante sur certains points, heureusement devenus beaucoup plus mineurs. En particulier, il
demeure qu'aucune des activités commerciales n'est encore équilibrée.
MARGE BRUTE PAR ACTIVITE CONSTATEE EN 2001
(en millions d'euros)
Cessions
de droits
et
archives
Inathèque
(dépôt
légal)
Formation Recherche Production Total du
chiffre
d'affaires
Montant réalisé
en 2001
- 11,5 - 8,9 - 1,4 - 3,2 - 1,9 40,3
Source : INA
Des moyens constants, pour des objectifs plus ambitieux ?
En 2003, l'INA bénéficiera d'un montant de redevance stabilisé en
euros courants, à hauteur de 68,22 millions d'euros, conformément à son
contrat d'objectifs et de moyens. L'Institut poursuivra sa stratégie de recentrage
sur sa mission fondamentale d'archivage. Par ailleurs, l'INA devrait faire les efforts
nécessaires pour la mise en ligne efficace et rapide des fonds numérisés.
ESTIMATIONS POUR 2002 ET PREVISIONS POUR 2003
2002 2003
Redevance 68,22 68,22
-Dont redevance
d'investissement
- 2,79 - 2,79
Autres recettes 31,68 32,35
Total des recettes 99,9 100,57

? 51 ?
Masse salariale 56,32 53,68
Impôts et taxes 2,97 2,80
Dotations aux
amortissements
11,34, 11,78
Autres charges 29,27 29,34
Total des charges 99,9 100,57
Source : Direction du développement des médias
L'actuel COM ne couvre qu'une période s'achevant à la fin 2003. L'année à
venir devra donc être consacrée, du point de vue des relations avec la tutelle, à la
renégociation du deuxième contrat d'objectifs et de moyens. En l'occurrence,
celui-ci devra traiter de deux questions importantes :

sur l'orientation de l'établissement, une réflexion devrait être engagée sur
les avantages et les inconvénients de maintenir des activités commerciales qui
demeurent déficitaires. Dans ce cas, en effet, leur développement tend non à
rééquilibrer les comptes, mais à peser un peu plus sur le déficit, même si, par
exemple s'agissant de la production de créations et de recherche, celles-ci
participent à la mobilisation des équipes, et si leur qualité leur veut vaut
d'incontestables succès de reconnaissance ;

sur les missions essentielles, trois efforts devront prochainement être
consentis. Le premier a trait à l'extension progressive du dépôt légal aux chaînes
du câble et du satellite, entamée en janvier 2002 (pour 12 chaînes thématiques). Le
deuxième concerne la mise en oeuvre, le financement et les modalités techniques du
dépôt légal de l'internet, par « aspiration » informatique des contenus, dont le
Gouvernement devrait rapidement décider s'il le confie à la Bibliothèque nationale,
ou à l'INA. Le dernier réside dans le fait que, malgré son accélération, le rythme
actuel du plan de sécurisation numérique des archives audiovisuelles
analogiques ne permettra pas de garantir la pérennité de toutes les archives
disponibles, dont une partie ne passera pas 3 à 4 années de vie, alors que l'horizon
final du plan est actuellement plutôt de l'ordre de cinq ans (télé) à vingt ans (radio).
A défaut d'un supplément de moyens, l'INA serait conduit à pratiquer une forme
de sélection de ce qui doit être conservé, et de ce pour quoi la perte est acceptable.
Votre Rapporteur spécial estimerait préférable, pour la préservation de la
mémoire collective audiovisuelle de la France, de ne pas procéder à cette
sélection a priori, et donc de dégager le supplément de moyens indispensables.
Ces deux problématiques peuvent être liées, la suppression des missions
secondaires pouvant partiellement contribuer au financement de l'élargissement de
la mission principale. Mais le financement de l'accélération du plan de sauvegarde,
de façon à l'achever en sept à huit ans, exigerait, selon les informations
communiquées par l'entreprise, un supplément de moyens de 3,5 à 5 millions
d'euros.

? 52 ?
C.- LES AUTRES ORGANISMES DE L'AUDIOVISUEL : LES MOYENS DE LA
CONTINUITÉ EN ATTENDANT LE CONTRAT D'OBJECTIFS
Trois organismes audiovisuels demeurent aujourd'hui en dehors de la
démarche du contrat d'objectifs et de moyens : RFO, et les deux entreprises de
radio : Radio-France et RFI.
1.- Le réseau France-Outre-mer (RFO)
Le réseau France-Outre-mer regroupe :

pour la télévision, 9 « télé-pays » du 1er canal, à raison d'une par
département et territoire (avec des programmes provenant de TF1, du service public
de métropole et des rédactions et services locaux), la chaîne Tempo du 2ème canal
(mélange d'extraits choisis du service public, notamment de France 5), et RFO Sat
diffusée en métropole ;

et pour la radio : 9 stations régionales et une station d'information
nationale commune.
Ses effectifs permanents moyens s'élèvent à 1.992 emplois, répartis entre le
siège de Malakoff et les 10 stations régionales. Son budget est de 220 millions
d'euros en 2002, dont 58 % correspondent à des charges de personnels. Ses
ressources proviennent à 90 % de la redevance audiovisuelle.
L'entreprise dispose d'un outil technologique très puissant, et largement
avancé dans la numérisation de la chaîne de production et de diffusion.
Une audience encore confortable, mais en voie d'érosion ?
L'audience de RFO varie suivant qu'il s'agit de radio ou de télévision, et
suivant le département et l'existence et l'intensité de la concurrence qui y règne.
Dans les trois départements où l'audience est mesurée chaque année(31), le
développement de la concurrence des chaînes du câble et du satellite(32) a
cependant conduit à une érosion très sensible d'une audience télé jusqu'alors
fortement prépondérante, mais également assez largement captive. Une telle
évolution ne peut qu'être préoccupante, même si une certaine accentuation de la
concurrence peut présenter quelques avantages, dans des bassins d'audience dans
lesquels l'indépendance d'une station est inversement proportionnelle à son écoute.
En tout état de cause, les antennes de RFO demeurent largement en tête par rapport à
la concurrence hertzienne locale privée, y compris dans le territoire polynésien.
Les résultats du début de l'année 2002 montrent, pour leur part, une
amélioration de l'audience des télés-pays, loin cependant d'être revenue à son
niveau antérieur. En revanche, la chaîne Tempo a plutôt continué à perdre des
spectateurs.
(31) Hors la Guyane, dont l'audience n'est mesurée que tous les deux ans.
(32) Le taux d'audience des chaînes du câble et du satellite est passé de 21 % à 30 % en Martinique, de 21,9 % à 26,3 % en
Guadeloupe, et de 8,8 % à 15,5 % à la Réunion.

? 53 ?
ÉVOLUTION DE LA PART D'AUDIENCE
(en %)
Station 2000 2001
Martinique Télé-pays 37,9 30,3
Tempo 7,0 6,7
Radio 24,2 18,3
Guadeloupe Télé-pays 48 42,3
Tempo 8,6 6,5
Radio 18,9 21,2
Réunion Télé-pays 39,1 36,7
Tempo 6,8 6,2
Radio 23,5 20,9
Guyane Télé-pays
52,7
Tempo
7,6
Radio
50,7
Source : Rapport d'activité 2001
Pour la radio, la part d'audience connaît également une diminution sensible
en Martinique et à la Réunion. En revanche, elle augmente en Guadeloupe.
Des conditions de gestion qui apparaissent singulièrement difficiles :

Le dernier contrôle de la Cour des comptes
Le rapport particulier de la Cour des comptes sur les comptes et la gestion
de RFO, pour les exercices 1991 à 1999, achevé en octobre 2001 et transmis à la
commission des Finances en janvier 2002, a signalé un certain nombre
d'interrogations de portée substantielle. Celles-ci visent tant la gestion que la
stratégie et l'organisation de l'entreprise.
Sur la gestion, la Cour a, en premier lieu, souligné l'absence d'un outil de pilotage et de gestion,
susceptible de constituer une règle du jeu claire, définie, et reconnue par l'État actionnaire. Cette
lacune aurait dû être comblée en application de la loi du 1er août 2000 par l'élaboration d'un
contrat d'objectifs, toujours pas signé à ce jour.
En ce qui concerne l'organisation, la Cour a critiqué les renouvellements trop fréquents des équipes
de direction, ainsi qu'une certaine instabilité des organigrammes, a priori néfaste au fonctionnement
régulier de l'entreprise, et générateurs de coûts. Cette remarque doit être analysée au regard des autres
critiques portant sur l'insuffisance du contrôle des stations par le siège, notamment
lorsqu'apparaissent des dérives budgétaires. Un rapport d'audit de l'Inspection générale des Finances
a également mis en lumière des dysfonctionnements dans les relations entre le siège et les stations.
La Cour a par ailleurs relevé le caractère structurel du déficit, passé de 30 millions de francs en
1998 à 46 en 1999, puis 41 en 2000, et, quoiqu'en régression, encore de 20 millions de francs en
2001. Ce déficit a perduré malgré une remise à niveau de 35 millions de francs, et un rythme
d'accroissement des transferts publics au profit de la société deux fois plus rapide que pour les autres
sociétés de l'audiovisuel public. Si le déficit permanent constaté demeure proportionnellement
contenu, sa récurrence témoigne, selon la Cour, du « refus, implicitement partagé par l'ensemble des
acteurs institutionnels , de mettre en oeuvre les mesures d'ajustement qui s'imposent ».

? 54 ?
En particulier, parmi les causes de dérapage des charges, la Cour a souligné la forte croissance des
charges de personnels, dont les effectifs, entre 1991 et 1998, ont augmenté de 27 %, et, dans les
stations, de 34 %. Cette forte croissance résulte de l'intégration de personnels non-permanents, mais
ne s'est pas pour autant traduite par une diminution de leur nombre. En 2000, après prise en compte
des accords de RTT, RFO aurait bénéficié d'un supplément de 130 emplois par intégrations de nontitulaires,
sur un effectif total de 1942. Le surcoût de la RTT s'est élevé, à lui seul, à 40 millions de
francs. Au surplus, la Cour des comptes, confortée en cela par le Président de RFO, a estimé qu'il
devait être possible de dégager des améliorations de productivité, notamment de la part des
journalistes, pour compenser une progression salariale trop soutenue. De même, et cela n'est pas
spécifique à RFO, mais s'étend à la gestion de l'ensemble des services publics outre-mer, le
mécanisme dit d'«indexation », consistant à relever les rémunérations indiciaires d'un facteur allant
de 33 % à 99 % selon le département ou le territoire d'outre-mer considéré, pour tous les personnels,
contribue à alourdir les charges de personnels de l'entreprise.
Sur le plan commercial, la Cour a souligné la diminution de 25 % des recettes publicitaires entre
1994 et 1998, résultant à la fois de la perte d'audience préoccupante du canal 2, et , surtout pour la
radio où la baisse a atteint 75 %, de l'interdiction de publicité de marques sur la chaîne, effectuée,
selon l'ex-SJTIC, « sous la pression d'une association de radios privées de la Réunion et à la
demande du secrétaire d'État à l'outre-mer, hors processus de concertation ». ces contraintes
réduisent encore les moyens à la disposition de la direction pour améliorer les résultats de l'entreprise.
Sur deux sujets plus ponctuels, la Cour a souligné :

la nécessité de régler la question de l'avenir de l'AITV (Agence internationale d'images de
télévision), dont le coût est élevé pour RFO au regard des recettes qu'elle ne génère qu'auprès de
Canal France international, et dont la mission demeure éloignée de celle de RFO ;

le fait que la relocalisation du siège a coûté plus cher qu'initialement prévu. La vente du siège du
XVIème arrondissement à Paris, pour 135 millions de francs, n'a pas complètement équilibré la
construction du nouveau à Malakoff (158 millions de francs), ainsi que les dépenses non
reconductibles liées à cette opération(honoraires, loyers de double siège, déménagement, ...) pour 26
millions de francs. Le surcoût, correspondant à des besoins fonctionnels sans doute mal estimés, a été
financé par l'emprunt, générant des frais financiers durables. Le déménagement a également constitué
l'opportunité d'une remise à niveau importante du matériel, à hauteur de 45 millions de francs,
renouvellement non annoncé au départ.

Les résultats 2001 : la poursuite du déficit, heureusement en
diminution
Les résultats en 2001 ont poursuivi, malgré un début de redressement,
une situation malsaine pour une entreprise d'audiovisuel public financé à 90 %
par la redevance, et dont l'équilibre comptable et budgétaire doit constituer
l'objectif fondamental de gestion. Dans ces entreprises, le maintien de déficits
doit en effet être financé, in fine, par un supplément de recettes publiques.
Ce déficit, de
4,5 million d'euros, succédant à un déficit précédent de

6,3 millions d'euros, résultait de mauvaises prévisions des provisions pour congés
payés dans le cadre du passage aux 35 heures, pour la première année pleine de mise
en oeuvre de la réduction du temps de travail et, surtout, d'une diminution sensible
des recettes publicitaires, elle-même en partie liée à des mouvements sociaux.
S'agissant des budgets opérationnels, ils ont connu des situations variables : les
dépassements des budgets sur les stations régionales ont pu être compensés par une
diminution des charges générales par rapport aux prévisions, mais celles-ci étaient

? 55 ?
en réalité surestimées. A la fin 2001, la trésorerie de l'entreprise demeurait fortement
négative (
13,2 millions d'euros), malgré le versement de ressources attribuées en
loi de finances rectificative.
Le projet de budget pour 2003
La capacité d'adaptation budgétaire de RFO est structurellement
limitée : la marge d'action sur ses recettes commerciales n'est que marginale, et, de
toute manière, la tendance du marché est négative. Quant à ses programmes, soit ils
ne coûtent rien (même venant de TF1), soit leur coût est essentiellement composé
de frais de personnels.
Pour 2003, les prévisions de recettes de publicité sont encore orientées à la
baisse, après deux années de fortes moins-values. De plus, selon les informations
transmises à votre Rapporteur spécial, RFO devrait perdre le bénéfice d'une
subvention pour la diffusion satellitaire sur la Polynésie, de l'ordre de 1,5 million
d'euros. Le choix du Gouvernement d'accorder à RFO la même progression de
produit de la redevance qu'à ses consoeurs, soit 2 %, constitue une mesure plus
favorable que par le passé, et devrait permettre de passer un cap difficile. Il
devra toutefois s'accompagner d'une exigence de rigueur, dans la mesure compatible
avec les contraintes propres à cette chaîne.
Cette exigence pourrait amener à poser la question cruciale du choix de
maintenir ou non la mission du service public d'information audiovisuelle outremer
entièrement régionalisé, avec les moyens nécessaires pour la réaliser. Cette
question peut conduire à celle des structures, en particulier à la viabilité du maintien
de RFO dans un cadre indépendant de la holding nationale France-Télévisions.
Au-delà de la rationalité apparente d'un tel rapprochement, envisagé puis rejeté par
la précédente majorité, la réalité des économies susceptibles d'être réalisées par ce
rapprochement devrait toutefois être soigneusement pesée à l'aune du risque
potentiel de démotivation des équipes de RFO.
Malgré tous les efforts de la direction de l'entreprise, l'ajustement
systématique de la croissance des dépenses de personnels due aux automatismes
liés à la convention collective et au statut particulier des personnels outre-mer (33),
ainsi que l'augmentation des frais financiers dus à la trésorerie négative, aux recettes
de redevance disponibles, pourtant en forte croissance sur la période récente (+ 8 %
entre 2000 et 2002), ne peut durablement être opéré aux dépens du volume de
production spécifiquement régionale, seul paramètre encore relativement variable
de la gestion de l'entreprise. En tout état de cause, des efforts de productivité et de
rationalisation sont possibles et doivent être encouragés, dans le sens d'ailleurs initié
par l'entreprise. Ainsi, la mise en commun de programmes locaux, diffusés
simultanément dans les trois stations des Antilles, constitue une voie intéressante. Ce
type de mise en commun de programmes régionaux est, sans doute,
malheureusement trop limité.
(33) La direction de RFO a cependant obtenu que la dernière mesure d'amélioration salariale soit calculée « hors
indexation », rompant ainsi avec les habitudes antérieures.

? 56 ?
A plus courte terme, la situation financière tendue de l'entreprise pourrait
amener à devoir régler deux questions elles aussi fondamentales pour le
développement de la société :

le maintien d'une diffusion satellitaire nationale, qui s'est ouverte sur des
échanges d'émissions avec des États du Pacifique-sud et d'Afrique, avec une
diffusion également élargie sur l'océan indien, la Caraïbe et la Nouvelle-Calédonie.
Cette évolution tend à faire, sans le dire, de RFO-Sat un embryon d'une télévision
internationale régionale par satellite ;

la mise en oeuvre, pour l'instant en attente, du projet de radio outre-mer
en Ile-de-France, en partenariat avec Radio-France.
ESTIMATIONS POUR 2002 ET PREVISONS POUR 2003
(en millions d'euros)
2002 2003
Redevance 199 203,5
Publicité et parrainages 13,7 12,7
Autres recettes 7,6 7,7
Total des recettes 220,4 223,4
Masse salariale 128,5 131,4
Diffusion 32,2 34,3
Impôts et taxes 9,6 8,2
Dotations aux amortissements 9,5 8,5
Programmes 10,9 10,9
Autres charges 29,7 30,1
Total des charges 220,3 223,4
résultat - -
Source : Direction du développement des médias
La signature d'un contrat d'objectifs et de moyens : le préalable de la
définition de la stratégie et de la mission du réseau
RFO n'a pas signé de contrat. La rédaction du premier projet n'a pas été
concrétisée, compte tenu, d'une part, du calendrier électoral, et, d'autre part, de
désaccords assez profonds portant sur un point essentiel, qui conditionne le devenir
de l'entreprise : le choix ou non de charger RFO de la diffusion des chaînes de
métropole, avec une substitution, inévitable à terme, plus ou moins rapproché des
chaînes métropolitaines aux canaux propres à RFO.
Ce choix, qui hypothèquerait vraisemblablement rapidement l'avenir de la
partie télévisuelle du réseau, répondrait au souci de donner aux téléspectateurs des
DOM le même produit qu'en métropole, pour le même prix : la redevance. Il ne fait
guère de doute qu'une telle orientation, dont on peut comprendre la motivation,
repose néanmoins sur l'idée a priori suivant laquelle la spécificité des DOM n'exige
pas, du moins de la part de la métropole, une particularité et un régionalisme trop
profonds des télévisions publiques. Une telle décision ne peut résulter que d'une
réflexion politique de fond, dépassant sans doute le cadre de la seule entreprise RFO.

? 57 ?
2.- Radio-France
Le groupe de radios publiques Radio-France gère :

de multiples programmes nationaux (France Inter, France Info, France
Culture, France Musique, France bleu, Le Mouv'), et locaux (réseau FIP, radios
locales, ...),

deux orchestres (l'Orchestre National et ses 119 musiciens, jouant
principalement au Théatre des Champs-Elysées, et l'Orchestre Philharmonique et ses
140 musiciens, jouant habituellement Salle Pleyel , et, pendant ses travaux, dans
divers théatres et salles parisiennes), ainsi que la maîtrise de Radio-France.
L'entreprise employait 3.815 personnes au 31 décembre 2001, avec un
budget annuel de près de 500 millions d'euros, financé pour plus de 90 % par la
redevance, compte tenu des contraintes limitant la publicité autre que collective.
La croissance de l'audience cumulée du groupe
La répartition de l'audience radio est fortement évolutive, mais les résultats
de 2001 sont plutôt satisfaisants. Ainsi, l'audience globale cumulée du groupe est
remontée de 27,9 % à 28,2 %, la part d'audience se relevant de 22,1 % à 22,9 %(34).
Toutes les stations nationales se maintiennent (France Bleu, France Culture) ou
progressent (France Inter, France Info, France Culture), à l'exception de France-
Musique. Cette évolution favorable doit être comparée à la baisse sensible de
l'écoute des deux grandes radios privées généralistes (Europe 1 perd
500.000 auditeurs, et RTL 300.000). France Inter est la deuxième radio nationale par
son audience, après RTL, et avant Europe 1 qu'elle devance maintenant
sensiblement.
Quant à Fip, son audience atteint 3,6 % là où elle est diffusée (Ile-de-
France, Bordeaux, Nantes, Strasbourg). Le Mouv', avec 11 fréquences, atteint
également 3,5 % d'audience cumulée, et 7,5 % sur sa cible des moins de 35 ans.
Radio-France, qui regroupe les principales radios publiques
métropolitaines, s'inscrit dans un paysage radiophonique qui, comme pour la
télévision, mais à un degré moindre, se caractérise par la pénurie des fréquences
disponibles, avec les tensions qui s'ensuivent :

d'une part entre les radios privées et les radios publiques, les premières
reprochant aux secondes d'utiliser trop de fréquences qu'elles considèrent comme
insuffisamment porteuses de valeur ajoutée, visant notamment Le Mouv' et France
Bleue ;

d'autre part entre les radios privées généralistes et musicales, à faible coût
de grille. En particulier, il est vrai que la situation dans laquelle RTL, généraliste
leader, ne peut émettre partout en France, ne peut manquer d'étonner.
(34) 1 % d'audience nationale cumulée représente 500.000 auditeurs environ

? 58 ?
ÉVOLUTION DES INDICATEURS D'AUDIENCE (LUNDI-VENDREDI, PLUS DE 15 ANS)
(en %)
Audience cumulée Part d'audience
sept 2000-
juin 2001
sept 2001-
juin 2002
sept 2000-
juin 2001
sept 2001-
juin 2002
Total radios 83,5 83,2 100 100
RTL 13,8 13,1 13,6 13,4
Europe 1 11,1 10 9,2 8,2
France Inter 11,3 11,2 9,6 10,2
France bleu 6,4 6,4 5,5 5,4
France Info 11,2 11,4 4,6 5
France Musique 1,6 1,4 1,2 1
France Culture 0,9 0,9 0,5 0,6
Total Radio France 27,9 28,2 22,1 22,9
Source : Radio France
Quel état des lieux financier ?
En 2001, les résultats nets ont été équilibrés, les résultats financiers et
exceptionnels compensant un déficit d'exploitation récurrent depuis 2000, mais en
diminution (
4,6 millions d'euros en 2000,
3 millions d'euros en 2001), grâce à la
politique de relèvement des tarifs publicitaires, menée continûment depuis 1997, en
particulier sur France Inter et France Info. Cette hausse des recettes n'a cependant
pas entièrement équilibré le relèvement continu des dépenses de personnels, qui
subissent une augmentation marquée chaque année. Celle-ci conduit parfois même à
des dépassements budgétaires : + 8,4 millions d'euros en 2001 par rapport aux
objectifs, en raison notamment d'accords sociaux non prévus initialement, des
conséquences de procédures d'intégration obligatoire de pigistes et de nonpermanents,
et de sureffectifs non prévus au budget.
La commission des Finances ne dispose pas, pour Radio-France, d'un
diagnostic récent de la Cour des comptes, celle-ci n'ayant pas, semble-t-il,
contrôlé le groupe depuis plusieurs années, ce que votre Rapporteur spécial ne peut
que regretter. Cette situation pourrait toutefois prochainement évoluer.
Par ailleurs, Radio-France n'a pas non plus signé de contrat d'objectifs et
de moyens, faute, selon son actuel président, d'avoir pu aboutir à un accord
raisonnable sur la stratégie, et surtout sur l'évolution des ressources, alors que le
Parlement ne lui paraît pas suffisamment associé à cette démarche pluriannuelle.
Votre Rapporteur spécial considère que la question devrait néanmoins être réglée,
pour Radio-France comme pour RFO et RFI, en 2003.
Trois points particuliers ont retenu l'attention de votre Rapporteur spécial :

la direction de Radio-France estime avoir réglé au mieux des intérêts du
groupe la question controversée du contrat du précédent chef d'orchestre de
l'Orchestre national. Multititulaire de quatre orchestres répartis dans le monde

? 59 ?
entier, celui-ci ne pouvait honorer ses engagements raisonnablement et avec le même
dynamisme pour tous les orchestres. Selon les informations transmises à votre
Rapporteur spécial, la question aurait été réglée par un étalement dans le temps, avec
une formule de « chef invité non payé », et par son remplacement, en 2001, à la tête
de l'orchestre par un chef prestigieux et disponible, partagé seulement avec Londres,
qui n'est, comme chacun sait, qu'à trois heures de Paris ;

les programmes du Mouv' semblent, après des débuts qui ont fait l'objet
de critiques diverses, avoir acquis après quelques années une vitesse de croisière
raisonnable, tendant à prouver que les initiateurs du projet avaient eu raison de
souhaiter rajeunir l'audience du groupe. Avec trois nouvelles fréquences (2 à
Paris, 1 à Clermont-Ferrand) permettant d'émettre sur un total de 14 agglomérations,
le bassin d'audience potentielle atteint aujourd'hui 16 millions, contre 5 en 2000.
L'audience apparaît convenable sur la cible visée (auditeurs de 15 à 34 ans intéressés
par la musique et l'information), la station a été numérisée la première dans le
groupe, et constitue le premier réseau national entièrement décentralisé, ce qui
constitue une expérience intéressante ;

la numérisation du groupe progresse, même si l'on pourrait espérer un
rythme plus rapide. Ainsi, après les rédactions de France Info et de trois radios
locales en 2000, trois stations supplémentaires ont été numérisées en 2001.
Les prévisions pour 2002 et les projets de budget pour 2003
Le projet de budget pour 2003 est établi sur la base d'une croissance des
ressources de 9 millions d'euros, soit un taux de 2 %, égal à celle de RFI et
RFO, c'est-à-dire des autres organismes non couverts par un contrat
d'objectifs. Ces moyens devraient permettre de faire face à la croissance structurelle
de la masse salariale (+ 10,6 millions d'euros, soit + 4 %). Ils ne lui permettront de
poursuivre le déploiement des radios locales (comprenant aujourd'hui 43 stations) et
la décentralisation de la gestion au niveau de huit grandes régions dans le cadre du
« plan Bleu » entamé en 1999, ainsi que la poursuite de la numérisation de quelques
stations du groupe, que sous réserve que le groupe parvienne à dégager des
marges sur ses ressources propres (soit, en prévision, 4,1 millions d'euros
supplémentaires sur la publicité, soit une hausse non négligeable de 17 %). Ce taux
de croissance n'est cependant pas irréaliste, puisqu'il correspond au supplément des
réalisations de 2001 par rapport aux objectifs initiaux.
ESTIMATIONS POUR 2002 ET PREVISIONS POUR 2003
En millions d'euros 2002 2003
Redevance 446,9 455,9
Publicité et parrainages 24,1 28,2
Autres recettes 15,2 15,2
Total des recettes 486,2 499,3
Masse salariale 268,9 279,5
Diffusion 75,6 76,8
Impôts et taxes 45,7 42,4

? 60 ?
Dotations aux amortissements 17,7 18,2
Programmes 32,4 37,3
Autres charges 45,9 45,1
Total des charges 486,2 499,3
Source : Direction du développement des médias
3.- Radio-France Internationale (RFI)
RFI, avec 793 effectifs permanents et 184 non-permanents à la fin
décembre 2001, dont une proportion considérable de journalistes (413), voit son
budget annuel de 123 millions d'euros en 2002 financé pour 42 % par la redevance,
57 % par une subvention du ministère des Affaires étrangères, et pour un solde
résiduel, par des recettes propres, notamment de publicité. Celles-ci sont, de manière
générale, réduites pour éviter de peser sur le financement des radios locales, en
particulier en Afrique.
Une audience enfin mieux connue
Il a, à plusieurs reprises, été reproché à RFI de ne pas disposer d'études
d'audience permettant d'évaluer ses résultats. Les études menées en 2001 montrent
une évolution plutôt favorable :

en Afrique francophone, RFI se positionne au premier rang des
radios internationales, et s'affirme au niveau des radios nationales, voire devant
celles-ci (24 % dans la capitale sénégalaise, 38 % à Abidjan, 43 % à Conakry, 36 %
de l'audience francophone à Yaoundé , 27 % de l'audience francophone de
Kinshasa). Les résultats sont moins positifs au Bénin (22 % d'audience à Cotonou
contre 40 % en 1993), compte tenu de l'éclatement du paysage radiophonique, et en
Algérie (2ème radio française derrière Beur FM mais devant France Inter, 2ème radio
internationale après la station franco-marocaine Medi1).

RMC-Moyen Orient, filiale de RFI, se situe loin devant les autres radios
internationales au Liban, en Égypte et en Syrie ;

en Europe, les filiales Delta RFI à Bucarest (7ème place sur la FM avec
2,7 % d'audience cumulée) et RFI Sofia (1,1 % contre 0,2 % en 1997) connaissent
une légère progression, alors que Radio Paris Lisbonne demeure au 20ème rang des
cinquante radios présentes dans la capitale portugaise, avec une audience de 1 % ;

enfin, en Ile-de-France, qui n'est pourtant pas la cible de la radio,
l'audience est significative, et s'est même avérée particulièrement élevée à la fin
2001 (1,9 % au dernier trimestre, équivalent à FIP, BFM, France Musiques, et
devant France Culture et Radio Orient), notamment auprès de la population
d'origine étrangère (avec une audience de 4,9 %, et 8,5 % sur la communauté
africaine).
Une situation financière tendue, mais une gestion volontariste

? 61 ?
Le rapport particulier de la Cour des comptes sur les comptes et la gestion
de RFI, pour les exercices 1990 à 1999, achevé au 31 mai 2001 et transmis à la
commission des Finances en janvier 2002, a émis des critiques nombreuses et pour
certaines dépassant le cadre de la gestion de l'entreprise pour concerner la définition
et la clarification de la politique audiovisuelle extérieure (cf. infra).
a) S'agissant des comptes, la Cour a critiqué, pour la seconde fois, ce
qu'elle considèrait comme une irrégularité dans l'utilisation d'une partie du produit
de la redevance. En l'espèce, les excédents de la redevance d'investissement,
affectée et versée à RFI pour financer la construction de nouveaux émetteurs, ont été
utilisés en réalité, en 1998, à hauteur de 65 millions de francs, en compensation du
fort abattement du ministère des affaires étrangères sur sa propre subvention, à la
suite de l'abandon d'une partie du plan de développement des émetteurs en ondes
courtes. En fait, cette méthode a eu pour effet de faire indirectement bénéficier le
budget général de l'État d'une partie de la redevance, alors que la redevance doit
financer uniquement les sociétés nationales de programme, en application de l'article
53 de la loi du 30 septembre 1986. Il s'agit là de l'un des travers résultant du cumul
de deux financements, sans identification particulière de leur utilisation respective :
l'un soumis aux contraintes budgétaires, l'autre ne dépendant que de la dynamique
de la redevance.
b) En ce qui concerne la gestion, et à l'instar de la plupart des autres
sociétés de l'audiovisuel public, l'essentiel des critiques concerne les charges de
personnels :

le choix par l'actuel président du format dit « tout-info » de préférence à
un format de radio plus orienté vers le divertissement a généré des charges de
personnels supplémentaires, mais est cohérent avec la ligne de la société ;

les effectifs totaux ont augmenté de 20 % (156 ETP ou équivalents
temps-plein, sur 946 ETP à la fin 1999) entre 1993 et 2000 . Sur un point plus
spécifique, la reprise de la SOMERA par RFI a bien conduit, dans un premier temps,
à des synergies (suppression des rédactions en français de la SOMERA et
arabophone de RFI), mais la baisse des effectifs consécutive au plan social de 1997 a
rapidement été compensée par de nouveaux recrutements ;

les intégrations en CDI de journalistes et surtout de personnels
administratifs et techniques sous CDD ont été nombreux, sans que, pour autant,
paradoxalement, la proportion des CDD se soit réduite, laissant augurer de futures
intégrations supplémentaires ;

le nombre de cadres, dirigeants ou non, rémunérés dans des conditions
meilleures que celles prévues par la convention collective est élevé, cette possibilité
dérogation étant, selon la Cour, utilisée de manière libérale par rapport aux cas
prévus par ladite convention (25 emplois de direction en 1996, 36 en 1999).
Interrogée sur ce point, la direction de l'entreprise estime, pour sa part, que cette
proportion de cadres hors convention collective n'est pas excessive ;

? 62 ?

la masse salariale, en conséquence de ces différentes choix, a connu une
dérive sensible, avec une augmentation annuelle en francs courants de plus de
8,5 % .
Les concours publics dont a bénéficié RFI ont connu une progression
importante, de 7,5 % par an en moyenne de 1993 à 1998. S'y sont ajoutées les
économies permises en 1999 et 2000 par la diminution de la diffusion en ondes
courtes au profit des relais FM, qui ont dégagé 80 millions de francs de moyens
disponibles. Mais l'ensemble de ces moyens a été principalement consacré au
financement de la progression des charges de personnels, et à la reconstitution de la
trésorerie. Le développement n'en a profité que pour moins de 10 %. Enfin, la
numérisation de la production aurait dû constituer une occasion d'obtenir une
économie de moyens, à l'horizon 2001-2002.
c) La mission de RFI devrait être clarifiée.
La Cour a souligné d'importantes lacunes dans la définition de la
mission de RFI :

RFI ne semblait pas constituer une priorité pour la politique audiovisuelle
extérieure voulue par le précédent Gouvernement, qui a manifestement souhaité
privilégier la télévision, en particulier avec TV5. Cette réorientation explique la
diminution, puis la stabilisation, de la subvention budgétaire de RFI financée par le
budget des Affaires étrangères, parallèlement à la forte augmentation de la part de la
redevance dévolue à RFI. La subvention budgétaire est ainsi passée de 89 % des
concours publics à RFI en 1993, à 52 % en 1996, avant de remonter à environ 60 %.
La redevance représente aujourd'hui 40 % des moyens de RFI. Mais faute d'accord
stratégique, les relations entre RFI et le ministère des Affaires étrangères se sont
progressivement dégradées. Le mandat du Président a cependant été renouvelé en
1999 par le CSA, avec l'accord du Gouvernement. A ce jour, et faute d'un accord
notamment sur le plan budgétaire, le plan stratégique préparé par le Président
de RFI n'a pas été validé par la tutelle, et le contrat d'objectifs et de moyens
prévu par la loi du 1er août 2000 demeure virtuel, car unilatéral. Plus
généralement, la co-tutelle technique (Affaires étrangères- Culture et
communication) ne paraît pas permettre une réflexion clairement articulée sur
les missions et les moyens de RFI ;

l'articulation entre Radio France et RFI s'avère elle aussi délicate. En
effet, les évolutions technologiques des modes de diffusion rendent la frontière
nationale entre les deux opérateurs beaucoup moins incontestable que par le passé.
Même techniquement, les deux sociétés de programme ont tendu à s'éloigner, plus
qu'à se rapprocher ;

plus ponctuellement, les études d'audience de RFI étaient insuffisantes
en nombre et en fréquence pour évaluer la réalisation efficace de sa mission.
L'année 2001 a permis de répondre à cette critique.

? 63 ?
La Cour concluait que globalement, RFI avait fait de réels efforts pour ne
pas demeurer immobile, malgré l'ambiguïté autour de sa mission stratégique. Il
demeure que le précédent Gouvernement aurait dû clarifier cette situation. Par
ailleurs, la gestion de l'entreprise s'est caractérisée, depuis quinze ans, par une
dérive constante de la masse salariale, due tant à la croissance des effectifs qu'à
l'évolution des rémunérations.
Votre Rapporteur spécial ajoutera que, si RFI est demeurée la moins
bénéficiaire de crédits en forte augmentation de toutes les sociétés de l'audiovisuel
public, elle a néanmoins connu un niveau très significatif de croissance de ses
moyens sur la période 1998-2002 (+ 6,2 % de croissance de l'ensemble de ses
moyens, à comparer cependant à 45 % pour France Télévisions, 21 % pour
Arte, 15 % pour RFO, et autant pour Radio France). En revanche, s'agissant du
financement par la seule redevance, RFI a bénéficié d'un rythme de croissance en
ligne avec celui de ses consoeurs, à hauteur de 14 %. Enfin, un effort
supplémentaire a été réalisé en 2002, année au titre de laquelle les moyens de RFI
(+ 4 %) ont crû le plus vite.
En 2001, le résultat d'exploitation s'est sensiblement dégradé, en passant
d'un excédent de 6,8 millions d'euros, à un déficit de 2,25 millions d'euros.
Les prévisions pour 2002 et les projets de budget pour 2003
Comme pour Radio-France, les perspectives à moyen terme de RFI sont
liées à la numérisation des 19 rédactions, et aux difficultés découlant de la
nécessité de faire évoluer la convention collective pour tenir compte des
modifications des métiers résultant de ces changements technologiques. Le coût
global de l'équipement numérique de toutes les rédactions s'élèverait à environ 8 à
10 millions d'euros. L'équipement initial de la cabine numérique a pour sa part déjà
coûté 3 millions d'euros. En contrepartie, les gains de productivité pourraient
atteindre 20 %, permis par les changements de métiers portant sur les métiers de
base.
S'agissant du contenu des programmes, l'enjeu à moyen terme est celui
d'un enrichissement de la régionalisation de la diffusion, par la recherche de
complémentarités des programmes en amont, voire par une remise à plat de la
programmation par grandes zones, au lieu de rédactions trop parcellisées et étanches.
La numérisation devrait faciliter cette orientation.
A court terme, RFI doit cependant faire impérativement face, pour son
financement, à la prise en compte du coût pérenne annuel dû au passage aux
35 heures. Ce coût n'a jusqu'à présent pas été intégré dans la base budgétaire mais
financé par supplément de redevances affecté en loi de finances rectificative. En
2003, RFI devra faire face à environ 5 millions d'euros de dépenses inéluctables
(intégration du coût des 35 heures dan le budget initial, glissement de la masse
salariale, coût de maintenance du réseau, croissance du coût des abonnements à
l'AFP).

? 64 ?
Les mesures réellement nouvelles, souhaitées par la direction de
l'entreprise, ne représentent que 2 millions d'euros, pour la création de deux
nouvelles rédactions dirigées vers l'Afrique noire (en haoussa et en swahili), la mise
en place de nouveaux relais FM, le financement de nouvelles études d'audience, et le
recrutement de nouveaux personnels informaticiens. En revanche, la rationalisation
du dispositif de diffusion, privilégiant, lorsque la situation du pays le permet, les
relais locaux FM aux ondes courtes diffusées de France par TDF, devrait permettre
de réduire légèrement les dépenses de diffusion.
Globalement, les dépenses devraient augmenter en 2003 de 3,7 millions
d'euros (soit + 3 %), dont 1,1 million d'euros de masse salariale (près de 2 %), et
1,5 million d'euros pour les programmes, soit 12 %. Pour ce faire, RFI ne
bénéficiera toutefois que d'un supplément de 2 % de redevance (1,1 million
d'euros), et de 1 % de la subvention budgétaire des Affaires étrangères
(700.000 euros). RFI devra donc trouver dans ses autres recettes les 2 millions
d'euros nécessaires à son équilibre budgétaire.
ESTIMATIONS POUR 2002 ET PREVISIONS POUR 2003
(en millions d'euros)
2002 2003
Redevance 51,2 52,3
Subvention MAE 69,7 70,4
Publicité et parrainages 1,1 1,1
Autres recettes 1,2 3,1
Total des recettes 123,1 126,8
Masse salariale 58,8 59,9
Diffusion 34,0 33,0
Impôts et taxes 3,7 4,3
Dotations aux amortissements 3,7 4,5
Programmes 12,5 14,0
Autres charges 10,5 11,2
Total des charges 123,1 126,8
Source : Direction du développement des médias
L'urgente nécessité du contrat d'objectifs et de moyens
Votre Rapporteur spécial ne peut que regretter l'absence de contrat
d'objectifs et de moyens pour RFI, en particulier dans la mesure où :

les objectifs de l'entreprise, sa place et ses perspectives dans le dispositif
national sont demeurés ambigus. Il est difficile d'évaluer la réalisation des
missions de RFI, tant que celles-ci ne sont pas clarifiées, au-delà de la définition de
pur principe posée par la loi du 1er août 2000;

les moyens de RFI pâtissent, année après année, de la double origine des
crédits. Les crédits budgétaires du ministère des affaires étrangères ne
progressent, dans le meilleur des cas, que plus lentement que les prix, et, a

? 65 ?
fortiori, que l'ensemble des ressources affectées à la société. Dans le même temps, la
part de la redevance croît plus rapidement, ce qui conduira inexorablement au risque
que le ministère exerçant la tutelle principale finisse, à terme, par devenir minoritaire
dans le financement.
III.- 2003, ANNÉE RICHE D'ENJEUX POUR L'AUDIOVISUEL
L'année 2003 va exiger de traiter de nombreux enjeux. Outre les conditions
de fonctionnement de la régulation du secteur, se poseront de nombreuses questions
transversales au secteur, ou spécifiques à la télévision, notamment au regard du
projet de télévision numérique hertzienne. Enfin, le problème de l'ouverture de la
publicité pour les secteurs dits « interdits » a, pour sa part, des incidences communes
à la presse et à l'audiovisuel.
A.- LA REGULATION DU SECTEUR AUDIOVISUEL
Une régulation audiovisuelle efficace, face à des opérateurs puissants, exige
des moyens adéquats, tant humains et matériels que juridiques.
1.- Le budget et les moyens matériels du CSA
Les crédits destinés au CSA passeraient, entre 2002 et 2003, de 34 à
35,2 millions d'euros, soit une croissance de 4,3 %. Cette augmentation, qui peut
paraître importante dans un contexte budgétaire général tendu, résulte, d'une part, de
l'ajustement aux besoins liés aux conventions CSA-TDF et aux dépenses de
personnels, et, d'autre part, à la poursuite de la mise en place de la TNT.
S'agissant des dépenses de personnels, votre Rapporteur spécial observera
que les 470.000 euros de crédits supplémentaires correspondent, pour plus de la
moitié, au coût du maintien pendant un an de la rémunération de deux conseillers
cessant leur fonction en 2003 (soit 270.000 euros)(35).
ÉVOLUTION DES CRÉDITS ENTRE 2000 ET 2003
(en millions d'euros)
2000
exécution
2001
exécution
2002
loi de finances
initiale
2003
projet
de loi de finances
Personnel 10 11 11 11
Hors personnel 19 20 23 24
Total 29 31 34 35,2
Source : CSA
(35) La durée du mandat des conseillers est fixée par l'article 4 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée. L'article 5 de la
même loi prévoit que, en contrepartie de l'interdiction d'exercer pendant un an une activité dans secteur de
l'audiovisuel après la fin de leur mandat, ils peuvent continuer à percevoir leur rémunération pendant un an au
maximum, tant qu'ils n'ont pas pris leur retraite, ou une activité rémunéré autorisée.

? 66 ?
S'agissant de l'indépendance du CSA, votre Rapporteur spécial ne pourra
manquer de relever, comme Michel Boyon, que le CSA doit être doté des moyens
techniques et humains à la hauteur de ses missions, et, en particulier, lui
permettant une totale indépendance vis-à-vis des acteurs, et notamment de TDF.
L'ouverture à la concurrence du secteur de la diffusion exigerait une plus grande
transparence des débats techniques, au sein d'une instance de discussion
transparente, ainsi qu'une clarification des relations entre les services techniques du
CSA et l'entreprise TDF, dont une partie des salariés du CSA émane. En effet, les
choix opérés, par exemple en matière d'architecture des émetteurs de TNT, ont une
incidence forte sur la sélection des émetteurs secondaires.
En l'occurrence, il n'est pas certain que le fait que le CSA bénéficie de 46
personnes mises à disposition par TDF pour les tâches de planification des
fréquences et de contrôle du spectre, dans les locaux du Conseil ou dans les comités
techniques radiophoniques, garantisse pleinement cette indépendance, même si le
CSA rembourse leur rémunération à TDF. Le contraire n'est pas non plus démontré,
mais une organisation plus indépendante des moyens humains de TDF, surtout dans
un contexte d'assouplissement du monopole et d'ouverture potentielle du capital de
cette entreprise à des actionnaires privés et concurrentiels, éviterait des
interrogations peut-être infondées, mais toujours gênantes. Cette évolution devrait
cependant être étudiée avec soin, compte tenu des difficultés en termes de
recrutements, ainsi que de gestion et de perspectives de carrière auxquelles pourrait
donner lieu la mise en place de personnels entièrement propres au CSA.
2.- Les insuffisances du dispositif de sanctions financières
La loi du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication et ses décrets
d'application fixent les obligations auxquelles sont soumis les éditeurs de services de radiodiffusion
sonore et de télévision, ainsi que les distributeurs de ces services. C'est au Conseil supérieur de
l'audiovisuel qu'il revient de veiller au respect de ces obligations au besoin en exerçant le pouvoir de
sanction dont il a été doté à cette fin. Dans cette perspective, le CSA doit disposer de la latitude la
plus large pour choisir la sanction la plus appropriée à chaque situation.
Or, pour un grand nombre de manquements, la sanction pécuniaire administrative est la plus adaptée,
en termes d'efficacité et de délai. Mais, actuellement, le CSA ne peut l'utiliser si le manquement est
susceptible d'être constitutif d'une infraction pénale. Tel est bien sûr le cas des incitations à la haine
raciale. Mais tel est aussi celui, entre autres, du non-respect des quotas de diffusion d'oeuvres
cinématographiques européennes et d'expression originale française, pour lesquels l'article 79 de la
loi du 30 septembre 1986 modifiée prévoit des sanctions pénales, alors que la nature du manquement
justifierait sans doute même plus une simple sanction administrative, rapide et effective, qu'une
qualification pénale dont la sanction est soumise à la décision d'ouvrir des poursuites et est prononcée
généralement longtemps après la commission des faits.
A l'instar de ce qui est prévu par l'article L.621-16 du Code monétaire et
financier pour la Commission des opérations de bourse, il serait utile de permettre
au CSA de prononcer des sanctions pécuniaires pour des manquements
constitutifs d'infractions pénales, tout en écartant les risques de cumuls
éventuels de peines, dans le respect des principes dégagés par le Conseil
constitutionnel dans sa décision n°89-260 du 28 juillet 1989.
Votre Rapporteur spécial a déposé une proposition de loi en ce sens.

? 67 ?
3.- Le problème du contrôle des règles de concentration : le
cas critique de Vivendi Universal
Le cas de Vivendi Universal, au regard de l'interprétation par le Conseil
d'État des règles applicable en matière de concentration dans le secteur aduiovisuel,
a montré l'inadaptation de ces règles au cas dans lequel une partie importante des
capitaux des opérateurs de chaînes est, directement ou indirectement, dans le public.
En effet, l'avis du Conseil d'État du 27 juin 2002, rendu à la demande du CSA, pour
préciser le champ d'application de l'article 40 de la loi du 30 septembre 1986, qui
limite à 20 % la part d'actionnariat extra-communautaire directe ou indirecte du
capital des sociétés titulaires d'autorisation, a conclu que la notion de contrôle est
celle de la détention de la majorité du capital, et que, aux termes de la loi, il n'y a
pas lieu de distinguer entre actionnariat fixe et actionnariat flottant. Dans ces
conditions, il est clair que l'application stricte dudit article 40 devient quasiment
impossible, dans la mesure où la nationalité de l'actionnariat flottant d'une société
cotée ne peut être connu à tout instant. Aussi le CSA a-t-il dû constater son
incapacité à veiller efficacement au respect de cet article, en ce qui concerne la part
flottante du capital. Il conviendrait manifestement qu'une disposition législative
clarifie ce point.
4.- Développer l'expertise économique sur l'audiovisuel
Il ressort des différentes auditions menées par votre Rapporteur spécial que
l'expertise économique publique en matière d'audiovisuel pourrait être utilement
enrichie. La Direction du développement des médias ne dispose pour sa part que de
peu de moyens, et doit, avec ceux-ci, assurer la tutelle d'un secteur public d'une
taille considérable. Le CSA ne produit pas lui-même de comptes de l'audiovisuel : la
publication intitulée « Résultats des entreprises de l'audiovisuel » est élaborée en
partenariat avec le Centre national du cinéma (CNC), et recouvre une période longue
de cinq ans, alors que les indicateurs statistiques de l'audiovisuel (cinéma,
télévision, vidéo), sont publiés par les deux mêmes avec la collaboration du CSA et
de l'INA.
Le développement du secteur, prévisible en terme de nombre d'acteurs avec
la TNT, plaiderait pour une organisation plus systématique de la réflexion
économique sur l'audiovisuel -sans oublier l'internet-, dans un cadre qui pourrait
s'apparenter à celui du Conseil d'analyse économique, placé auprès du Premier
ministre. En effet, ce développement exigera des pouvoirs publics, État ou CSA, une
capacité de réactivité et d'étude encore plus rapide et solide qu'aujourd'hui
B.- LES AUTRES ENJEUX TRANSVERSAUX A L'ENSEMBLE DE
L'AUDIOVISUEL PUBLIC
1.- L'inflation des droits sportifs : une spirale dangereuse
La très forte augmentation des droits sportifs, en particulier du football,
sport télévisuel par excellence, s'inscrit dans une problématique à prismes multiples :

? 68 ?

le maintien ou non de la visibilité télé et radio et de l'information portant
sur les événements sportifs dont le prix deviendrait excessif au regard des budgets
des chaînes, et le risque de déstabilisation profonde du paysage audiovisuel
susceptible d'en découler. En particulier, le maintien d'une concurrence trop forte
entre chaînes peut s'avérer fatal pour l'une ou pour plusieurs d'entre elles, si les prix
deviennent supérieurs aux capacités de financement, à l'instar de l'exemple
allemand. Mais l'abandon de la concurrence, notamment par les chaînes pour
lesquelles le sport constitue l'un des moteurs de l'audience, peut également amener à
revoir en profondeur leur modèle économique ;

l'accroissement démesuré des prix des droits de retransmission des matchs
de football, à enveloppes financières données, risque de s'opérer aux dépens des
autres disciplines sportives. A cet égard, il n'y a pas lieu de regretter,
surtout en
2002...
, l'absence du service public du dernier championnat du monde de football.
En revanche, l'exposition de disciplines moins télévisuelles, mais trop rarement
montrées, constitue une réelle mission de service public que France Télévisions doit
être encouragée à maintenir, voire à développer. Ainsi, les économies (d'environ
8 %) réalisées dans le cadre de la renégociation des droits sur les événements
rugbystiques, contribuent à l'exposition des 96 autres sports bénéficiant d'une
diffusion sur le service public ;

enfin, sur le plan plus purement lié à l'économie du sport, l'abondance
excessive de moyens financiers ne contribue-t-elle pas en premier lieu à inciter les
intervenants divers -joueurs, clubs, agents, ...-, à revendiquer une inflation
permanente des sommes en jeu, aux dépens, parfois, du spectacle ? La
responsabilité de cette évolution pourrait demeurer d'ordre parfaitement privé, et
interdire toute légitimité pour un parlementaire à s'exprimer sur le sujet, fût-il chargé
de rapporter les crédits de la communication, si, de manière beaucoup plus large, les
finances publiques, et surtout locales, n'étaient fréquemment associées à la dérive
constatée.
Votre Rapporteur spécial ne peut, pour ce qui concerne l'audiovisuel
public, que se réjouir du ralentissement vraisemblable, sinon du plafonnement, des
droits sportifs de retransmission télévisée, notamment pour le championnat de
France de football, dont le montant, entre la saison 1999-2000 et 2003-2004, a crû de
134 millions d'euros à 379,5 millions d'euros. De même, le service public devra
veiller à maintenir des montants raisonnables des droits payés pour les deux postes
principaux, que sont le rugby (30,2 % des contrats signés), et le cyclisme (22,7 %),
notamment pour le Tour de France, de façon à ménager la possibilité de financer
l'achat de droits de retransmission de sports certes moins médiatiques, mais d'une
aussi grande valeur sportive.
Il est clair que l'audiovisuel public doit s'efforcer de soutenir et de montrer
les sports et les événements sportifs insuffisamment médiatiques pour les chaînes
privées soucieuses, par nécessité, de leur audience et de leur recettes de publicité. Il
ne doit pas pour autant se substituer intégralement aux fédérations de tous ces sports,
notamment en prenant en charge systématiquement les frais de production.

? 69 ?
2.- Pornographie et violence à la télévision : trouver les
réponses conjuguant responsabilité et éducation
La question du contrôle de la pornographie et de la violence à la télévision
ne constitue pas un sujet budgétaire direct, mais a néanmoins des incidences fortes
sur l'équilibre économique de certaines chaînes privées, et, par conséquent, sur
l'équilibre du paysage audiovisuel en général. Par ailleurs, votre Rapporteur spécial
ne peut en ignorer l'acuité actuelle.
Le problème a été mis en évidence par le CSA et par le CIEM (Collectif
inter-associatif enfance médias)(36), en particulier à l'égard des enfants. Sans revenir
longuement sur les données habituellement présentées, qui emportent aisément la
conviction(37), il ne fait de doute pour personne que la situation actuelle n'est pas
satisfaisante en ce que, même responsables, les parents ne peuvent pas toujours être
certains que leurs enfants ne visionneront pas, en leur absence, certains des
innombrables films à caractère pornographique, ou particulièrement violents diffusés
sur plusieurs chaînes hertziennes ou du câble et du satellite.
Il est clair que les solutions au problème existent, mais doivent être
graduées, et tenir compte d'un équilibre nécessaire entre liberté des adultes et
protection des enfants. S'agissant de la violence, cette protection ne doit pas pour
autant se transformer en travestissement de la réalité, dont les informations et la vie
courante montreraient bien vite tant l'inanité que l'hypocrisie. Pour autant, les
enfants eux-mêmes, notamment avec le déclencheur qu'a été la diffusion « en
boucle » des images de l'attentat du 11 septembre 2001 contre le World trade center,
sont sensibles à la nécessité d'être protégés contre les excès d'images violentes(38), et
demandent des explications sur la violence de l'information qui soient adaptées à
leur âge.
En premier lieu, une signalétique efficace, lisible et harmonisée constitue
un premier instrument de contrôle. Le CSA vient de faire, en juillet 2002, l'effort de
simplifier la signalétique précédente(39). Mais la signalétique ne règle pas toutes les
difficultés, lorsqu'elle ne les aggrave pas en incitant précisément les enfants à
regarder les programmes qui en principe devraient leur être interdits. De même, les
pouvoirs publics devraient-ils rechercher les justifications d'une tolérance de
classification des oeuvres cinématographiques en France très supérieure à celle de
nos voisins européens, alors que cette classification est ensuite traduite dans la
signalétique télévisuelle. L'exception culturelle française peut-elle suffire à
expliquer que, sur 102 films de la période 1997-2000, la commission de
(36) Regroupant notamment l'UNAF (Union nationale des associations familiales) et la Ligue de l'enseignement.
(37) Notamment les 103 diffusions mensuelles de films pornographiques sur Canal Plus et les chaînes de cinéma, auxquelles
s'ajoutent 840 diffusions mensuelles sur les services de paiement à la séance, ou encore la proportion de 11 % des
enfants de moins de douze ans des foyers abonnés à Canal Plus ayant été mis en contact avec un film pornographique
pendant au moins une minute, selon une enquête Médiamétrie citée par le CIEM.
(38) Comme le montre, par exemple, la proposition de loi présentée, dans le cadre du Parlement des Enfants, par la classe de
cycle 3 de l'école primaire de Gy en Sologne (Loir-et-Cher) au printemps 2002, visant à protéger les enfants des images
violentes diffusées durant les actualités.
Art. 1 : « Le CSA limitera la rediffusion d'images violentes à un nombre donné par jour .»
Art 2 : « Le CSA demande aux chaînes de télévision de mettre un macaron durant la diffusion d'un reportage comportant des
passages violents et interdit toute diffusion de ce reportage durant les horaires attribués aux programmes jeunesse »
Art 3 : « Chaque chaîne de télévision devra propose, une fois par semaine, un journal télévisé pour enfants et, dans le cas
d'événements bouleversant l'actualité, un bulletin d'information spéciale enfant (..) ».
39 Avec trois pictogrammes signifiant que les programmes sont déconseillés au moins de 8, 12 et 16 ans, un dernier signalant
l'interdiction aux moins de 18 ans.

? 70 ?
classification ait accordé 62 visas tous publics, quand, pour les mêmes films, le
Royaume-Uni n'en accordait que 29, les Pays-Bas 22 et l'Allemagne 16 ?
Au-delà, le CSA peut saisir l'occasion des renégociations des cahiers des
charges ou des autorisations pour revenir sur des situations considérées comme
acquises. C'est ainsi que la renégociation du cahier des charges de Canal Plus
Antilles a permis de supprimer totalement l'autorisation de diffuser des films
pornographiques.
De manière plus systématique, et surtout plus rapide compte tenu du
calendrier des renégociations, le codage efficace, notamment par le double
cryptage, constitue sans doute la solution technique la plus raisonnable, car plus
respectueuse de la liberté individuelle des adultes.
L'interdiction absolue, reprenant au niveau législatif national, à l'article
15 de la loi du 30 septembre 1986, la formulation précise de l'article 22 de la
directive européenne dite « Télévisions sans frontières », ne devrait être utilisée que
comme ultime recours, d'autant que les autorités communautaires ont publiquement
fait savoir que la transposition actuelle de la directive en droit français était sur ce
plan suffisante. Les films pornographiques ne sont ainsi strictement interdits sur les
chaînes, publiques ou privées, que principalement en Allemagne.
Par ailleurs, sur un plan beaucoup plus large, votre Rapporteur spécial
partage les conclusions du rapport du CIEM sur l'environnement médiatique des
jeunes de 0 à 18 ans. Il considère qu'il est du devoir des pouvoirs publics, qu'il
s'agisse de l'Education nationale ou de la Culture et de la communication, de
développer les capacités d'évaluation systématiques de l'incidence des médias
sur l'éducation et la formation des enfants. Ils doivent de même développer leurs
efforts en matière d'éducation à l'image, télévisée ou visionnée sur l'internet, et
aux médias en général, en intégrant notamment les jeux vidéos. En effet, il est
primordial que les jeunes soient aidés et guidés dans leur approche et leur
consommation des médias, ( télévision, radio, internet, jeux vidéo, presse écrite,...)
qui, sinon, risquent rapidement de s'avérer trop passives et insuffisamment critiques.

? 71 ?
Cet effort est d'autant plus important que :

la consommation des médias, du moins pour la télévision, s'accroît
régulièrement, notamment pour les plus jeunes(40), et a déjà atteint un niveau moyen
que certains pourraient trouver excessif. En 1997, la durée quotidienne moyenne
d'écoute de la télévision était, pour l'ensemble des plus de 15 ans, regardant la
télévisions, soit environ 75 % des adultes tous les jours et 94 % au moins de temps
en temps, de 3 heures et 9 minutes. En avril 2002, cette durée s'élevait à 3h et
33 minutes ;

le CIEM estime que les chaînes publiques considèrent la jeunesse
comme un enjeu marginal, en partie abandonné aux chaînes privées, dont la
nécessaire quête d'audience et la prégnance de la publicité ne peuvent toujours éviter
la recherche de la facilité.
Les conclusions de la mission sur l'impact de la violence à la télévision,
confiée à la commission très large(41) présidée par Mme Blandine Kriegel, devraient
permettre d'ici la fin de l'année de disposer d'un point de vue indépendant sur cette
question, et de dresser les grandes perspectives à venir.
3.- La refondation de la politique audiovisuelle extérieure
Les multiples acteurs publics de la politique extérieure audiovisuelle

TV5 Monde, chaîne de la francophonie, financée pour plus des trois-quarts par la France qui
détient, via France-Télévisions et Arte, plus de la moitié du capital, mais qui est contrôlée par un
conseil d'administration intergouvernemental (avec le Canada, la Belgique, et la Suisse). Longtemps
sous-financée par rapport à ses ambitions, depuis sa création en 1984, TV5 a bénéficié depuis quatre
ans d'un effort budgétaire important, et paraît constituer un élément incontournable du dispositif de la
francophonie. La France souhaite progressivement tourner TV5 vers l'ensemble du monde
francophile, et ne plus se concentrer sur les seules communautés francophones, en accentuant sa
pénétration en Europe, et aux Etats-Unis. TV5 bénéficie aujourd'hui d'une distribution à l'étranger
large, et souvent méconnue, dépassant celle de la BBC et de la Deutsche Welle, et même depuis 2002,
hors hôtels, de CNN(42) ;

CFI (Canal France International)-TV, qui, après un démarrage récent, en juillet 1999, a bénéficié
d'un rapprochement avec TV5, avec la nomination d'un président unique depuis octobre 2001(43).
CFI-TV est destinée au public des jeunes adultes d'Afrique, alors que TV5 Afrique est plutôt
généraliste. La présence d'une chaîne française publique spécifique en Afrique subsaharienne appelle
aujourd'hui quelques interrogations, quelle que soit sa qualité, dans la mesure où l'on compte 27
chaînes françaises disponibles sur l'Afrique subsaharienne. Au-delà de la mise en commun des
équipes et des moyens logistiques et de support administratif, il est ainsi possible d'imaginer quelques
économies de gestion sur ce poste, sous réserve de préserver la banque de production CFI, et la
composition de son capital entièrement français. Après la liquidation de la Sofirad, CFI devrait être
détenue par France-Télévisions pour 75 %, et par Arte, pour 25 %;
(40) Sauf pour les 15-19 ans, qui regardent moins la télévision, en durée moyenne, que les adultes.
(41) Mais qui ne comprend pourtant aucun représentant des spectateurs ni des familles en tant que tels.
(42) Selon les données transmises par TV5, la distribution, hors hôtels, de TV5 est passée, entre 1998 et 2002, de 87 à
122 millions de personnes. En 2002, CNN atteint 12,3 millions, la BBC 94 millions et DW 104 millions de personnes.
(43) Mais qui, curieusement, a dû se passer de directeur général jusqu'à aujourd'hui pour gérer TV 5.

? 72 ?

Euronews, chaîne d'information internationale paneuropéenne, diffusée sur le câble et le satellite,
avec une participation publique de France Télévisions. Euronews, installée en France avec plus de
250 salariés, est aujourd'hui en grave difficulté après l'annonce du retrait de son opérateur
britannique privé ITN, d'ici à la fin de l'année 2002(44). Euronews a perdu 4,1 millions d'euros en
2001, après une première phase de redressement des comptes en 2000;

les chaînes nationales France 2, France 3 et France 5, présentes, via les satellites Hot Bird, Astra et
Stellat 5, en Europe et en Afrique du Nord. Mais France-Télévisions est également omniprésente,
dans les programmes de TV5 (30 % des programmes des huit grilles, 66 % en tenant compte des
rediffusions), de CFI (30 % de l'alimentation de la chaîne et de la banque de programmes), ou encore
de RFO (avec l'alimentation de ses deux canaux);

Arte, présente en Allemagne et sur l'ensemble de l'Europe et du bassin méditerranéen, ainsi qu'en
Afrique du Nord via Stellat 5 ;

RFO-Sat, présente en Afrique du Nord et au Proche-orient, et qui pratique une politique d'échange
de programmes avec des partenaires, notamment de l'océan indien ;

RFI, pour la radio, qui intervient aussi en métropole, alors que Radio-France souhaite être plus et
mieux émise à l'étranger.
a) Une situation caractérisée par un certain foisonnement
La politique extérieure audiovisuelle fait l'objet d'un double financement, fondé d'une part sur le
budget des Affaires étrangères, et, d'autre part, sur le produit de la redevance. Le premier finance la
télévision (TV5 et CFI), et la radio (RFI), la redevance ne finançant que RFI, et, indirectement et
potentiellement aujourd'hui, CFI et TV5 via la holding France Télévisions, appelée à devenir leur
actionnaire très majoritaire.
Cette politique a fait l'objet, durant les vingt dernières années, de bilans réguliers, et le plus souvent
peu favorables, du moins s'agissant de son organisation. La Cour des comptes a, pour sa part,
transmis au Premier ministre, le 2 juillet 2002, un référé, portant sur la politique audiovisuelle
extérieure de la France, faisant ainsi suite à un précédent référé dix ans plus tôt.
Il y a dix ans, la Cour avait relevé le manque de cohérence et l'absence de vision stratégique de
cette politique, qui se traduisait notamment par la multiplication des initiatives et par de nombreux
chevauchements de compétences. Le CAEF (Conseil de l'action audiovisuelle extérieure),
nouvellement créé, devait constituer l'outil de la coordination interministérielle qui faisait défaut. La
Cour souhaitait l'extension de sa compétence au domaine radiophonique (RFI). Elle appelait
également la mise en place d'un système d'évaluation.
Dix ans après, le contexte technico-économique a beaucoup évolué : en particulier, les satellites
ont grandement facilité l'accès aux images et aux sons, y compris dans les pays en développement. De
ce fait, la pénurie audiovisuelle s'est transformée en abondance, avec une concurrence marquée entre
chaînes, -de radio et de télévision-, et avec un renforcement des exigences des usagers. Le marché est
dominé par de grands groupes internationaux anglo-saxons. Le développement de l'internet et de la
numérisation laissent également présager des changements importants.
Après de multiples rapports(45), le ministre des affaires étrangères a présenté le 30 avril 1998 une
communication au Conseil des ministres, supposé clarifier la situation, prévoyant près de 20 millions
d'euros de moyens nouveaux, et préconisant quatre axes :

soutien à l'exportation de programmes ;

soutien à la diffusion satellitaire des chaînes françaises dans le monde ;
(44) Euronews est détenue pour 49 % par le britannique ITN, et pour 51 % par la Secemie (GIE européen lui-même détenu
par FTV pour 26.13 %, la RAI pour 25.32 %, RTVE pour 22 %, SSR pour 10.76 %)
(45) notamment du président de TV5 en octobre 1997 ; rapport Bloch-Lainé d'audit de l'ensemble de l'audiovisuel public en
juin 1997 ; audit des inspections générales des affaires étrangères et des finances en juin 1998.

? 73 ?

rationalisation du dispositif d'ensemble, avec ouverture du capital de TV5 à toutes les chaînes
nationales, clarification des rôles de TV5 et CFI, et adaptation de RFI ;

coopération avec les partenaires de la France, par l'affirmation des solidarités européennes tout en
maintenant l'exception culturelle.
La mise en oeuvre de ces orientations a conduit à un début de réorganisation du dispositif, avec le
regroupement de RFI, Soméra et Radio Paris-Lisbonne, la dissolution de la Sofirad, et le
rapprochement, encore inachevé, de TV 5 et de CFI.
Dans ce contexte, la Cour a constaté que les efforts financiers pour développer la présence
audiovisuelle à l'étranger se sont considérablement accrus, dépassant ainsi 210 millions d'euros en
2001. Les seules dotations du ministère des affaires étrangères ont augmenté de 144 % en monnaie
courante, et ont plus que doublé (+ 106 %) en monnaie constante entre 1990 et 2000. Dans le même
temps, les résultats en termes d'audience étaient demeurés apparemment faibles et, de toute
manière, mal évalués. Le dispositif apparaissait également, dans le constat sévère de la Cour,
demeurer complexe et peu cohérent, du moins pour la télévision, avec des coûts d'exploitation des
sociétés de diffusion non maîtrisés, et des ressources propres négligeables.
En conséquence, les choix de rationalisation nécessaires les plus stratégiques, trop longtemps
différés, demeurent à faire, car la France conduit encore une politique fluctuante, qui poursuit
de multiples objectifs, et utilise plusieurs types d'instruments parfois concurrents et dont les
coûts se superposent. Ainsi, TV5 et France 2 à l'international ont la même cible de spectateurs
francophones (100 millions) et français expatriés (2 millions), au demeurant très dispersée. De même,
TV5 a suivi la voie d'une recherche de présence tous azimuths sur le câble, dans les bouquets
satellitaires payants ou gratuits, par diffusion directe, sans procéder à un choix en fonction des coûts
de diffusion et des priorités diplomatiques, sans suffisamment régionaliser ses programmes, et sans
disposer d'objectifs de pénétration et d'audience. Plus fondamentalement, la Cour relève que la
France est le seul pays à avoir privilégié, jusqu'à présent, avec TV5, un outil multilatéral, géré
par un conseil d'administration composé de représentants du service public et de télévisions
étrangères partenaires, alors que son financement dépend à 80 % de la France (46).
Plus généralement, la Cour estime que les opérateurs nationaux devraient être plus impliqués,
notamment France-Télévisions, dont il est aujourd'hui prévu qu'il entre majoritairement (75 %) au
capital de CFI, et quidispose d'une minorité de blocage dans Satellimages-TV5. Arte-France est
également restée trop en marge de la politique extérieure audiovisuelle. Elle devrait toutefois
également entrer dans le capital de CFI (pour 25 %). Une meilleure implication pourra sans doute
permettre de « réduire une inflation des coûts qui ont, en tout état de cause, atteint leurs limites ».
La Cour demande également la conclusion d'un contrat d'objectifs et de moyens portant
spécifiquement sur l'audiovisuel extérieur, sur le modèle de ceux prévus par la loi du 1er août 2000,
intégrant l'ensemble des entreprises concernées, et permettant d'assurer la cohérence de l'ensemble
du dispositif en fonction des priorités diplomatiques et des perspectives d'audience recherchées,
notamment par la contrainte de l'évaluation des résultats.
Votre Rapporteur spécial estime, pour sa part, que la politique audiovisuelle extérieure appelle une
clarification ambitieuse, et doit s'efforcer de ne pas accroître encore le nombre des structures
existantes, dont l'articulation n'est pas toujours aisée à comprendre. Une réflexion sur le périmètre du
service public s'avérerait particulièrement opportune en ce domaine. La simple énumération de la liste
des opérateurs suffit à convaincre de la nécessité d'une véritable rationalisation des moyens, alors
même que le total des budgets consacrés aux opérateurs de l'audiovisuel extérieur par la France
demeure très en deçà des financements publics de nos homologues européens : les 198 millions
d'euros consacrés, en 2001, par la France à cette politique, ne représentent que 69 % de la dotation
publique à Deutsche Welle radio/TV. Dans le domaine de la radio, le financement public de RFI pour
2002 n'atteint que 37 % de celui de son équivalent britannique (BBC World service radio).
b) Une nouvelle ambition, pour une CNN à la française ?
(46) Mais il est vrai, inversement, que le caractère multilatéral facilite l'inscription de France 5 dans certains bouquets
câblés ou satellitaires, par exemple aux États-Unis.

? 74 ?
La réorganisation souhaitable doit s'inscrire dans la volonté, manifestée par le Président de la
République le 12 février 2002 devant le haut Conseil de la Francophonie, de créer une nouvelle
chaîne d'information internationale capable de rivaliser avec CNN ou la BBC, après une réflexion
sur l'éparpillement des moyens publics consacrés à la politique extérieure audiovisuelle.
A cet égard, on ne peut qu'être d'accord à la fois avec le diagnostic et avec l'ambition. Il reste à en
préciser les moyens, les choix n'étant encore manifestement pas arrêtés entre les différentes options et
combinaisons possibles :

l'utilisation rapide d'un canal laissé libre par TV5-Orient sur Arab Sat pour une chaîne en langue
arabe, diffusée sur le bassin méditerranée, ne nécessitant qu'un investissement initial limité ;

l'appui sur l'outil existant, mais en grand danger, qu'est Euronews. La reprise des parts publiques
et privées à céder, complétée par des moyens de développement nouveaux d'un volume maîtrisé, de
l'ordre de 15 millions d'euros, pourrait constituer une forme de réponse à l'objectif ;

l'utilisation intelligente de RFI, en dotant ses journalistes de moyens de prises de vue modernes et
souples d'utilisation. Le réseau de correspondants et de filiales de RFI est en effet très développé à
l'étranger, avec des rédactions dans de nombreuses langues. En revanche, les expériences de
partenariats et de synergies menées, par exemple avec TV5, pourraient tendre à montrer certaines
limites du rapprochement de la radio et de la télévision, qui ne correspondent pas au même mode
d'écriture, même si une certaine convergence des outils techniques peut tendre à les rapprocher. De
plus, les contraintes des statuts des personnels imposent de les rémunérer à la « pige » lorsqu'ils
travaillent pour une autre société d'audiovisuelle que leur employeur habituel ;

un soutien supplémentaire aux récents efforts de TV5 Monde, qui, dans le cadre de son plan
stratégique adopté en 2001, vise à faire de l'information la colonne dorsale des huit grilles de la
chaîne, tout en lui donnant une personnalité plus marquée. Ces moyens doivent, a minima, permettre
d'accroître le sous-titrage, pour l'instant réservé aux fictions, mais qui doit être étendu aux
documentaires, et à l'information. Votre Rapporteur spécial soulignera, pour s'en féliciter, que,
depuis le mois d'octobre 2002, a été largement réduite la place consentie aux éditions simplement
juxtaposées des journaux de chacune des chaînes francophones actionnaires, pour privilégier politique
éditoriale beaucoup plus cohérente. Mais TV5 n'a pas aujourd'hui pour ambition de devenir pour
autant une pure chaîne d'information ;

la mise en place d'une chaîne internationale beaucoup plus ambitieuse par France Télévisions,
avec un coût sensiblement plus élevé. Ce projet, qui pourrait s'inscrire aussi dans le projet de TNT
(cf. infra), serait susceptible de pallier la démotivation potentielle des équipes du groupe dans le cas
où ne se ferait pas la chaîne numérique d'information continue. Un tel projet valoriserait la capacité
internationale des rédactions actuelles, en particulier, de France 2, même si sa synergie avec les
moyens du groupe est moindre, quantitativement, que dans l'hypothèse d'une chaîne d'information
française continue s'appuyant aussi sur les rédactions régionales de France 3. Le coût a minima
d'une chaîne internationale, en langue française, diffusant sur l'Europe, l'Afrique francophone
et le Moyen-Orient, s'élèverait, en première approximation, environ à 40 millions d'euros.
Le choix à opérer est difficile, mais nécessaire, d'autant qu'il doit être effectué dans un contexte
encore fluctuant et aléatoire, en particulier compte tenu des incertitudes pesant sur le sort d'Euronews.
4.- L'adaptation de la convention collective applicable à
l'audiovisuel public
La plupart des dirigeants des entreprises concernées considèrent la lettre et l'application effective de
la convention collective applicable à l'audiovisuel public, au cours des dernières années, comme
autant de freins aux tentatives menées pour améliorer la gestion des ressources humaines, favoriser la
promotion interne et la progression des qualifications, développer la mobilité et, plus généralement,
améliorer l'adaptation des ressources humaines aux défis et aux contraintes de la modernisation de
l'audiovisuel, liés notamment à la numérisation des techniques. En particulier, il est sans doute
difficilement acceptable que l'évolution des métiers du journalisme, qui tendent partout ailleurs à un
rapprochement puissant entre écrit, photos et images numériques, permettant par exemple un

? 75 ?
rapprochement entre univers de la radio et de la télévision, soit plus ou moins figée par des obstacles
hérités des définitions des métiers du passé.
Inversement, la convention collective gère de la même manière des métiers qui n'ont que peu à voir,

notamment entre l'INA et les sociétés de programme
. Un texte « chapeau », suffisamment souple,
mais avec des déclinaisons par entreprises, pourrait utilement se substituer à l'actuel cadre unique,
trop rigide.
Du point de vue des charges publiques, les mécanismes dits communément en «échelle de perroquet »
entre les différentes entreprises, autrement appelés « plans de rattrapage salariaux », constituent des
facteurs mécaniques puissants d'accroissement de la masse salariale. Ainsi, lorsque France-
Télévisions bénéficie d'accords salariaux favorables,
alors même que le niveau des rémunérations y
est déjà très satisfaisant(47)
, Radio France, puis RFI, puis finalement RFO sont conduites à négocier
un nouvel accord permettant de ne pas creuser l'écart, à l'instar de ce qui s'est déroulé en l'an 2000,
avec le passage aux 35 heures.
Enfin, les mécanismes fondés sur l'automaticité génèrent une hausse tendancielle importante de la
masse salariale, tout en conduisant à une surreprésentation des grades les plus élevés des carrières,
notamment parmi les journalistes.
Cette problématique transversale a été relevée par les différents rapports et critiques de la Cour des
comptes, qu'ils concernent, pour les plus récents, l'INA, RFI ou encore RFO.
Or, des avancées en la matière sont possibles. Ainsi, pour sa part, TDF est sortie avec succès et sans
drames de la convention collective de l'audiovisuel, pour évoluer vers celle des télécommunications,
rétroactivement depuis le 1er novembre 2000. De son côté, la holding France-Télévisions négocie
pour elle-même un accord d'entreprise, avec l'objectif de mettre fin aux automatismes. Enfin, France
5 n'a pas été intégrée dans la convention collective, ce qui d'ailleurs a conduit à l'interruption de la
négociation engagée en 1999 sur l'évolution de cette convention.
Une réflexion systématique sur cette question centrale paraît donc s'imposer aujourd'hui, à la
fois pour corroborer, ou peut-être infirmer, cette première appréciation par des investigations plus
exhaustives, pour décrire plus complètement cette problématique, pour en définir les enjeux et aussi,
sinon surtout, pour esquisser des perspectives envisageables de modernisation.
C'est la raison pour laquelle votre Rapporteur spécial a formulé au
Président de la commission des finances une demande d'enquête de la Cour des
comptes, s'inscrivant dans le cadre de la mission, constitutionnelle et organique,
d'assistance de celle-ci au Parlement, en application de l'article 57 de la loi
organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
Par un courrier du 12 octobre dernier, le Premier président de la Cour des
comptes a très rapidement pu faire savoir au Président de la Commission des
finances que la Cour répondait favorablement à cette demande d'enquête, qui sera
inscrite au programme de travail de la Cour de 2003, et dont le résultat devrait
pouvoir être communiqué, après la procédure contradictoire, dans le courant du
dernier trimestre de l'an prochain. Votre Rapporteur spécial souhaite que ce délai
puisse être ramené au début octobre, de façon à ce que le résultat de l'enquête
nourrisse utilement la discussion budgétaire, à l'Assemblée nationale, du projet de
budget de la communication pour 2004. Cet apport s'avérerait particulièrement
nécessaire si le prochain projet de budget devait traduire financièrement certaines
(47) A titre d'information, le COM de France Télévisions mentionne ainsi que, dans le groupe, près de 400 salariés (en
réalité un peu moins) bénéficient d'une rémunération de plus de 70.000 euros bruts.

? 76 ?
décisions de financement relatives à la TNT, dont la mise en oeuvre au moindre coût
est fortement tributaire de l'évolution de la convention collective.
5.- Les prix de diffusion de TDF : quelle incidence du
changement d'actionnariat ?
La plupart des organismes auditionnés ont souligné le caractère élevé, sinon
excessif, du moins de leur point de vue, des coûts de diffusion de TDF(48).
Ainsi, le principal groupe public, France-Télévisions, rappelant que la
tarification du service de télédiffusion, hors Arte, par TDF représentait 162 millions
d'euros par an(49), a indiqué que, selon, son analyse, cette tarification « n'est pas
orientée vers les coûts », compte tenu du partage des infrastructures et de
l'amortissement de certains des équipements utilisés, « et que les prix élevés
pratiqués, notamment vis-à-vis des diffuseurs historiques, expliquent la bonne
rentabilité de l'entreprise ». Dans le cadre de la renégociation de ses contrats avec
TDF, venus à échéance le 31 décembre 2001 et maintenus depuis deux ans sans
support contractuel, France-Télévisions a demandé que, même si la loi lui fait
obligation de recourir à TDF, soit néanmoins mieux prise en compte sa situation de
premier client de celle-ci (dont le groupe concourre à 26 % du chiffre d'affaires).
France-Télévisions a souhaité, en application de ses propres engagements
d'économies pris dans le cadre de son COM, une réduction de 30 % de la
tarification d'ici à 2005 par rapport à 2001 (soit une économie de l'ordre de 45
millions d'euros).
De son côté, TDF fait valoir que, d'une part, les équipements utilisés sont
l'objet de dépenses de mise à niveau technique dépassant sensiblement la simple
maintenance, qui remettent donc en cause régulièrement l'amortissement supposé.
D'autre part, France-Télévisions a bénéficié de baisses régulières de tarifs, d'environ
2,5 % par an. Enfin, dans un marché qui demeure monopolistique de fait, sinon de
droit pour les chaînes publiques, l'entreprise qui l'exploite se doit de respecter le
principe d'égalité de traitement de ses clients, indépendamment de leur taille, et
considère qu'elle doit prendre comme base de référence les renégociations récentes
des contrats avec TF1 (en juin 1999), M6 (février 2000) et Canal Plus (février 2000),
tout en gardant à l'esprit que le réseau de France 2 comprend plus de réémetteurs
que celui de TF1, celui de France 3 étant, de loin, le plus développé de tous. Il est
cependant vraisemblable que, en l'absence, en pratique, d'une concurrence
effectivement substituable à court terme et à grande échelle à TDF, les opérateurs
privés précités se sont sans doute vus opposer le même principe d'égalité au regard
de leurs concurrents publics.
En tout état de cause, les changements récents d'actionnariat de TDF
peuvent modifier les données du problèmes : une partie du capital a en effet été
cédée en juillet 2002 par France Télécom, directement ou indirectement, à des
(48) On observera ainsi, à titre d'exemple, que Radio-France a souligné que la limitation, en 2001, de 2 % à 1,6 % du
glissement du coût de diffusion de TDF lui a permis de financer diverses actions nouvelles, et qu'elle a engagé un audit
technique des prestations de TDF au regard de son prix.
(49) Selon France-Télévisions.

? 77 ?
investisseurs privés (le britannique Charterhouse) ou publics (la Caisse des dépôts et
consignations, ainsi que sa filiale concurrentielle CDC-Ixis)(50). De même, les
perspectives d'ouverture du marché de la télédiffusion avec le projet de TNT, et
l'apparition d'au moins deux concurrents crédibles, dans le cadre d'un marché régulé
par le Conseil national de la concurrence, devraient conduire TDF, France-
Télévisions et les pouvoirs publics à rechercher une solution raisonnable et viable à
moyen et long terme, dans le cadre d'une relation commerciale redevenue plus
classique.
6.- Le renforcement de la légitimité du service public : le
contenu des programmes
a) Comment déterminer le contenu de programmes spécifiques au
service public ?
Certains ont pu manifester récemment des doutes sur la légitimité du
Gouvernement et, en particulier, du ministre chargé de la communication à se
prononcer sur le contenu des programmes du secteur public. Le fait que ce soit à une
personnalité indépendante, Mme Catherine Clément, que le ministre ait confié la
mission de réfléchir sur ce que devrait être le contenu culturel et éducatif des
émissions du service public, devrait contribuer à désarmer ces critiques, par ailleurs
excessives.
Dans ces conditions, votre Rapporteur spécial ne peut s'estimer qu'encore
moins légitime à exprimer une opinion sur le contenu de la grille des chaînes
publiques. Néanmoins, il est appelé, au nom de la commission des Finances, à se
prononcer sur les crédits proposés pour l'audiovisuel public. À cette occasion, il
importe de souligner que la légitimité du service public découle de l'objectif de se
refuser à la facilité que constitue le recours à la publicité. Il faut donc se féliciter du
« supplément d'exigence » auquel le Président de France-Télévisions(51) souhaite
parvenir.
Pour ce faire, la voie n'est pas si étroite entre l'enfermement élististe, et les
excès de la télé-réalité. Pour autant, la richesse et la variété comparées des
programmes diffusés sur le service public,
par exemple les documentaires,
surtout diffusés à des heures de grande écoute, les choix de fictions ambitieuses(52),
la diversité sportive, la promotion des spectacles et des livres, les émissions de
débats, de politique et de culture
, ne justifient pas nécessairement, par une sorte
de souci d'équilibre, la programmation de certaines émissions certes à audience
élevée, mais qui tendent néanmoins à se rapprocher de ces formes de télévisions par
ailleurs publiquement moquées, et en principe refusées par le service public.
L'absence de toute mention dans la communication de France 3 de l'émission
(50) Dont on ne peut que difficilement imaginer qu'ils n'aient tenu compte ni de la valeur du chiffre d'affaires de TDF avec
ses partenaires publics, ni des projets de développement de TDF dans la mise en place de la TNT. Dans le cadre de cette
cession, France Télécom conserverait 36 % du capital ; la Caisse des dépôts et consignations en acquiert 16 %, et
l'association CDC-IXIS/Charterhouse 45 %..
(51) Lors de la présentation de la grille de rentrée de France Télévisions le 3 septembre 2002.
(52) Il suffit de penser au récent « Napoléon » diffusé, en quatre épisodes, sur France 2.

? 78 ?
« C'est mon choix »(53), pourtant maintenue dans la grille de rentrée 2002, témoigne
peut-être de cette forme de schizophrénie et de facilité qui devrait être mieux évitée.
b) Le déficit de représentation des clients-usagers
La récente réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative
aux lois de finances, comme le choix de recourir à des contrats d'objectifs et de
moyens, traduisent la préoccupation croissante de développer une culture de
gestion publique axée sur les résultats et leur évaluation, et plus seulement sur
le choix et le niveau des moyens.
Il est cependant frappant de constater que, dans le secteur public de la
communication, et abstraction faite de la mesure très quantitative que constitue la
part d'audience, les objectifs sont fixés, dans le meilleur des cas, sous la forme
d'orientations générales assez vagues, ou bien très quantitatives. Le plus souvent, ils
ignorent la prise en considération adéquate et qualitative de l'opinion des
auditeurs et téléspectateurs sur la qualité des programmes par rapport à leurs
attentes, notamment au regard du niveau de la redevance.
Or la réflexion sur le devenir de la redevance ne peut pas être menée
indépendamment de la prise en compte de l'opinion des auditeurs et téléspectateurs,
et sur les comptes et l'information qui doivent leur être rendus, au-delà du contrôle
spécifique par le Parlement prévu par la loi du 1er août 2000. Si le service public
audiovisuel doit avoir pour vocation de préserver de la facilité à laquelle contraint la
recherche de recettes publicitaires assurant le financement et la rentabilité
commerciale des chaînes privées, il doit néanmoins tenir compte de l'opinion de
ceux qui sont contraints de supporter la charge du financement des recettes de
substitution à la publicité. Dans cette perspective, il conviendra de trouver les
voies et moyens de développer le « lien citoyen » qui doit unir la télévision et la
radio publiques avec leurs clients, c'est-à-dire le public.
Actuellement, l'opinion des téléspectateurs et auditeurs paraît, en termes
qualitatifs, insuffisamment prise en considération, faute d'ailleurs d'être
parfaitement et régulièrement connue. Certes, le Contrat d'objectifs et de moyens de
France-Télévisions prévoit de « placer le spectateur au centre du dispositif élaboré
pour honorer les engagements de service public »(54). A cet effet, des efforts ont
effectivement été réalisés : installation du bureau des médiateurs le 6 juin 2002 ;
insertion des rapports des médiateurs sur les sites internet ; lancement d'un projet
d'amélioration des relations avec les téléspectateurs, homogène entre les trois
chaînes ; élaboration d'une « charte de l'antenne », présentant les engagements du
groupe vis-à-vis des spectateurs, avec une version définitive depuis mai 2002. De
même, le baromètre qualitatif permet-il, mais seulement tous les douze mois, de
quantifier les taux de satisfaction des spectateurs, pour chaque chaîne, sous un
(53) Qui, même si la ministre chargée de la famille du précédent Gouvernement a pu la soutenir publiquement, donne à voir
des personnes dont l'équilibre du comportement ne constitue sans doute pas la caractéristique principale, alors qu'elles
pourraient être, en raison même de leur apparition sur le service public, considérées par les spectateurs comme, d'une
certaine manière, exemplaires.
(54) Mission II du COM 2001-2005.

? 79 ?
certain nombre d'aspects, avec des objectifs prenant comme point bas ceux mesurés
en 2001. Le COM prévoit également que, pour se rapprocher de la structure
moyenne du public de la télévision, est mesuré un indice d'affinité par chaîne. Enfin,
les objectifs prennent en compte l'audience cumulée sur la journée, ainsi que la part
d'audience.
Globalement, en 2001, les résultats de ces différents indicateurs sont
d'ailleurs plutôt satisfaisants, à l'exception de la faiblesse structurelle sur
l'auditoire des 4 à 34 ans et sur les actifs, contrepartie de l'audience sensiblement
plus forte que la moyenne sur les plus de 60 ans, pour les trois chaînes.
On observera que la multiplication de ces différents indicateurs peut
traduire des objectifs parfois difficilement conciliables. C'est notamment pourquoi,
fort heureusement, le COM n'inclut pas d'objectifs quantifiés directs en part
d'audience (même si la référence aux objectifs de recettes publicitaires lui est plus
ou moins directement liée). Cette contradiction ne reflète cependant que la difficulté
à déterminer ce que doit être la mission du service public audiovisuel.
Au-delà, ces indicateurs demeurent incapables d'orienter positivement
la direction des chaînes, car il s'agit de mesures a posteriori, d'un niveau
extrêmement global, et, souvent trop strictement comptables. Ainsi que l'a
indiqué lui-même le président de France-Télévisions(55), « pour juger une grille et
fixer des objectifs, il serait préférable de s'intéresser au contenu des émissions et à
l'approche des sujets plutôt que de faire une stricte comptabilité par genre ». Mais
seuls les spectateurs peuvent porter une appréciation fondée sur le contenu.
Quant aux relations avec les auditeurs en réponse à leur courrier, quelle
qu'en soit la forme, elles subissent un biais systématique (dû au fait que toute la
population française ne fait pas l'effort, ou n'a pas le temps, d'écrire, et que,
lorsqu'elle le fait, c'est sans doute plutôt pour se plaindre de graves excès, de
manière ponctuelle).
Il est vrai que les associations de téléspectateurs ont progressivement
disparu, une seule(56) demeurant active, après avoir connu une longue phase de
sommeil. Sa représentativité est généralement estimée trop faible pour que les
opinions qu'elle professe soient prises en compte. Mais cette représentativité ne peut
précisément être développée, faute de moyens juridiques, et faute de moyens
matériels. De même, la pluralité des opinons n'existe pas, en l'absence de structures
alternatives à celle encore en activité.
L'article 46 de la loi du 1er août 2000 avait prévu la création, auprès de
France Télévisions, d'un conseil consultatif des programmes, composé de vingt
membres nommés pour trois ans, choisis par tirage au sort parmi les redevables de la
redevance audiovisuelle. Ce conseil était chargé d'émettre des avis et des
recommandations portant sur les programmes. Toutefois, en l'absence du décret
nécessaire pour définir la procédure de tirage au sort, compte tenu des risques
(55) Audition du 18 septembre 2002 devant la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée
nationale.
(56) Association Les pieds dans l' PAF.

? 80 ?
présumés de non-représentativité d'une sélection de vingt personnes sur plusieurs
millions de redevables, ce conseil n'a pas vu le jour.
La représentation des auditeurs au sein du Conseil d'administration de
France Télévisions est, pour sa part, réduite à la désignation par le CSA d'une
personne qualifiée « issue du monde associatif ». En l'occurrence, il s'agit du
président d'une association de médecine d'urgence qui, quelle que soient ses qualités
intrinsèques, n'a aucun rapport avec la télévision et l'audiovisuel. L'obligation d'une
représentation du monde associatif au sein du Conseil d'administration n'existe pas,
pour leur part, pour Radio France, RFO ou RFI.
Ainsi, l'évaluation des programmes est limitée, en pratique, à l'avis de
l'administration chargée de la tutelle de l'audiovisuel et du pouvoir politique qui en
a la responsabilité, ainsi qu'au CSA, qui n'est toutefois, dans la logique de
l'organisation du secteur de la communication, qu'une autorité de régulation,
chargée de s'assurer du respect des règles fixées par la loi ou par ses propres
décisions.
Il conviendrait donc, soit de faire en sorte que le décret prévu pour
constituer le conseil consultatif soit enfin élaboré, soit, si le risque statistique d'une
non-représentativité devait continuer à être jugé redéhibitoire, d'en modifier la
composition pour s'appuyer sur les représentations intermédiées que sont les
associations. Un tel choix supposerait cependant d'organiser la représentativité de
celles-ci, par exemple en s'appuyant non seulement sur celles existantes dans le
domaine spécifique de l'audiovisuel, mais également sur les structures multiples et
pluralistes en charge de la défense des intérêts des consommateurs.
D'autres voies pourraient également utilement être explorées, comme une
information plus systématique, éventuellement sous la forme d'émissions
intégrées dans la grille, sur le coût et le fonctionnement du service public et de
ses émissions. Celles-ci seraient de nature à permettre de mieux faire prendre
conscience du coût de la télévision à la fois aux acteurs et aux spectateurs payeurs,
dans la limite, naturellement, du caractère confidentiel inhérent à des activités
concurrentielles.
En tout état de cause, il faut améliorer l'ancrage participatif du secteur
public de l'audiovisuel, surtout dans l'hypothèse où il demeurerait financé par une
taxe, dont le paiement exige un minimum de civisme fiscal.
C.- LES ENJEUX PROPRES A LA TELEVISION
L'année 2003 sera marquée, pour la télévision publique, par le nouveau
calendrier de la TNT, qui pourrait profondément modifier, à terme, l'équilibre actuel
du paysage audiovisuel français.

? 81 ?
1.- L'équilibre du paysage télévisuel français : évolution lente
ou révolution prochaine ?
a) L'érosion des chaînes historiques
Actuellement, l'équilibre du paysage télévisuel en France repose sur un
secteur public représentant environ 40 % de l'audience, et sur des chaînes privées
assurant le complément, avec une très faible partie mixte sur les chaînes thématiques
à partenariat public-privé.
Mais, après une phase de relative stabilité du nombre des acteurs,
l'équilibre du paysage audiovisuel subit, avec le développement de l'offre du câble
et du satellite, et de la demande de diversité des téléspectateurs, une évolution lente
mais de fond, se traduisant par une diminution progressive de l'audience des chaînes
historiques (France Télévisions, mais également TF1, et M6). Ainsi, la part de
marché des chaînes de complément atteignait, sur le premier semestre 2002, 32,2 %
sur les spectateurs de plus de 4 ans ayant accès à cette offre élargie, (contre 28,9 %
en janvier 1998), et 50 % pour les foyers avec des enfants. Or, sur l'offre élargie du
câble et du satellite, le service public apparaît perdre des parts d'audience
beaucoup plus importantes, en valeur comme en proportion, que ses
concurrents généralistes privés, augurant de difficultés prévisibles à terme de
quelques années.
PART D'AUDIENCE COMPAREE DES CHAINES HERTZIENNE, TOTALE ET SUR LE
CABLE/SATELLITE AU PREMIER SEMESTRE 2002
(en %)
TF1 F2 F3 F5 soit France-
Télévisions
Arte Canal + M6 Chaînes de
complément
Total 32,4 20,9 16,7 2,1 39,7 1,5 3,6 13,6 9,2
câble-satellite 26,5 14,9 11,1 0,9 26,9 0,8 3,7 9,8 32,2
Source : Mediamétrie/MediaCabSat
Le développement de la demande sur le câble et le satellite, avec deux
acteurs(57) concurrents, mais libres de la modulation de leur politique de tarification,

notamment entre les chaînes thématiques du groupe de leurs actionnaires et les
autres
, n'apparaît pas totalement équilibré aujourd'hui, aux dires de multiples
observateurs, bien que la présence de deux opérateurs satellitaires constitue en soi
déjà une spécificité en Europe. Le groupe France-Télévisions estime lui-même que
la diffusion en exclusivité sur un seul opérateur de satellite, piloté par un groupe
concurrent direct en hertzien, pourrait constituer une menace à terme Cette situation
milite d'ailleurs pour le soutien au projet de TNT, dans lequel le diffuseur, sans être
régulé directement, doit tenir compte du choix initial des chaînes retenues par le
CSA.
Aujourd'hui, l'audience des chaînes thématiques du groupe TF1(58)
(21,4 %), voire du groupe AB(59) (16 %), et Canal Plus (60)(20 %) est
(57) CanalSatellite et TPS, dont le rapprochement est cependant régulièrement évoqué par l'un ou l'autre des acteurs du
paysage audiovisuel.
(58) Avec, notamment, Eurosport, LCI, TF6 et Odyssée.

? 82 ?
incomparablement supérieure à celle du service public (3,4 %), particulièrement
absente sur le segment des 4-14 ans (0,7 %). La présence du secteur public parmi
les chaînes thématiques est en effet limitée à huit chaînes en partenariat (Mezzo,
fusionnée avec Muzzik en 2001 ; Histoire ; Régions ; Festival ; Planète Thalassa, et
une participation très minoritaire dans Gourmet TV, ainsi qu'Euronews et TV5
Monde), avec des audiences plus ou moins réduites(61).
On peut toutefois raisonnablement penser, aujourd'hui, que cette prudence
n'était pas erronée pour le service public, compte tenu des difficultés de l'ensemble
des chaînes thématiques, qui fonctionnent, encore aujourd'hui, comme une
« économie de pertes ». Ainsi, l'investissement global de 38,6 millions d'euros dans
les chaînes thématiques de France Télévisions représente-t-il, de 1996 à 2001, un
déficit net cumulé de 47 millions d'euros, peu (sauf Histoire en 2001, et Festival
depuis 2000) ayant atteint l'équilibre annuel, et aucune n'ayant atteint le plancher
du retour sur l'investissement initial.
Par ailleurs, le marché de la publicité apparaît singulièrement concentré,
avec un nombre d'acteurs extrêmement réduit, parmi lesquels TF1 (avec 54,6 % en
2001) se taille la « part du lion », devant M6 (22,9 %), puis France Télévisions
(19,9 %). Le projet de TNT pourrait avoir pour effet d'ouvrir le secteur de la
télévision et de la publicité à de nouveaux entrants sur des chaînes généralistes, et,
en conséquence, de significativement faire évoluer le paysage audiovisuel(62).
Enfin, votre Rapporteur spécial ne peut évoquer le paysage télévisuel
français sans mention la chaîne parlementaire, avec ses deux déclinaisons à
l'Assemblée nationale et au Sénat. Mais ni LCP-AN, ni Public Sénat n'entrent dans
le champ de la répartition de la redevance audiovisuelle, puisque leurs budgets et
leurs ressources sont inscrites sur les dotations budgétaires de chacune des deux
assemblées. Il y a cependant lieu de rappeler que, dans le cadre du projet de
télévisions numérique terrestre, un seul canal est prévu, de droit, pour les deux
programmes parlementaires. Ceux-ci devront donc organiser leur grille de manière
commune pour ce mode de diffusion.
b) La question du devenir de France 2
Un hebdomadaire spécialisé dans l'information sur l'actualité télévisuelle et
culturelle titrait récemment, en première de couverture(63), « France 2 privatisée », et
développait ce sujet dans un long article prenant la forme d'un exercice de politiquefiction
à moyen terme.
Si celui-ci était évidemment fictif, la question du devenir de cette chaîne
publique ne peut pour autant être totalement écartée, même si, dans l'immédiat, elle
(59) Avec, notamment, RTL9,l'une des premières audiences du câble, mais établie au Luxembourg, et AB1, en particulier
(60) Avec Planète, Canal Jimmy, I-télévision, 13ème rue.
(61) Dans l'ordre décroissant des parts d'audience : TV5 : 0,5 % ; Euronews : 0,2 % ; Festival : 0,2 % ; Histoire : 0,1 % ;
Régions : 0,1 % ; Mezzo : <0,1 % ; Planète Thalassa est trop récente pour que son audience soit mesurable. La part
d'audience d'Histoire tend à croître régulièrement, et atteindrait aujourd'hui 0,3 %.
(62) Le CSA a retenu, parmi les chaînes gratuites, celles des groupes Hachette, Pathé, et AB. En revanche, il a exclus la
chaîne RTL9, réalisant pourtant la première audience des non-historiques sur le câble et le satellite.
(63) Télérama, n° 2750 du 28 septembre 2002

? 83 ?
n'est pas à l'ordre du jour. Pour autant, d'elle dépend la pérennité de tout l'équilibre
du paysage audiovisuel français. Mais l'orientation à définir en la matière est
tributaire de la réponse à de multiples questions de fond, qui n'ont rien d'évident et
qui ne peuvent se satisfaire de simples préjugés :
- comment concilier un financement public reposant sur la quasi-totalité de
la population, avec les contraintes dites de qualité du service public, en termes de
programmes, et de satisfaction de la demande des spectateurs, en termes
d'audience ? En d'autres termes, peut-on financer un service public par des recettes
publiques si celui-ci est limité à une part de l'audience devenue largement
minoritaire ? Un secteur public fort peut-il durablement se contenter d'une audience
très réduite ?
- inversement, faut-il inévitablement finir par choisir entre le modèle du
secteur public sans publicité, à la britannique ou à l'allemande, financé par une
redevance beaucoup plus élevée qu'en France(64), et le secteur privé, uniquement
financé sur ses recettes publicitaires ou commerciales dérivées ?
D'un autre point de vue, la gestion du secteur public ne s'est longtemps pas
caractérisée par le souci d'économies des ressources qui aurait dû être le sien. En
particulier, les charges de personnels liées aux contraintes de la convention
collective de l'audiovisuel public apparaissent constituer un facteur structurel de
dérive des charges trop important. Mais la croissance des rémunérations résulte aussi
des conditions imposées par l'acuité de la concurrence, lorsqu'elle s'exerce sur
des segments comparables à ceux du secteur public.
En l'état actuel, l'hypothèse d'une privatisation totale de France 2
paraît largement irréaliste à court terme, pour plusieurs raisons :
- la chaîne est encore financée aux deux-tiers par la redevance. Imposer,
du jour au lendemain, un financement intégral par la publicité aurait pour effet
immédiat de déstabiliser profondément le marché de la publicité télévisée. Un
transfert de recettes de publicité pourrait sans doute s'opérer de France 3 vers
France 2, dans le cas où la première ne serait plus financée que par des ressources
publiques. Il est vrai, par ailleurs (cf. supra) que le marché de la publicité est
actuellement réparti d'une manière extrêmement concentrée entre les deux
principales chaînes généralistes privées ;

toute la gestion de la chaîne et de France Télévisions a conduit, pendant
les dernières années, à réduire la fracture entre France 2 et France 3. Le siège est
devenu commun, et partagé. De nombreux services ont été mis en commun au sein
de la holding, même si des efforts restent encore à faire, notamment dans le sens
d'un rapprochement des rédactions ;
(64) Environ 190 euros en Allemagne.

? 84 ?

en France, comme dans la plupart des pays européens(65), l'équilibre
public-privé dans le secteur audiovisuel ne marginalise pas le secteur public.
Par ailleurs, le secteur public comprend souvent au moins deux chaînes, dont une
généraliste et une régionalisée(66). Or, en l'état actuel des audiences respectives des
chaînes publiques, France 3, France 5 et Arte ne représentent au total qu'environ
20 %. Certes, dans l'hypothèse d'une privatisation de France 2, France 3 serait
vraisemblablement conduite à changer de nature, car elle souffrirait brutalement
d'un fort déficit dans plusieurs domaines, notamment dans celui du sport.
En revanche, à périmètre du secteur public inchangé, peuvent être
imaginés des modèles alternatifs, associant, d'une part, gestion plus privée, et,
d'autre part, maintien de la majorité publique du capital et des objectifs de service
public, sous réserve, naturellement, de ne pas tomber dans les travers que peut
symboliser aujourd'hui une entreprise publique comme France Télécoms.
c) La remise en cause du modèle économique de Canal Plus ?
Canal Plus est la chaîne française la plus originale, à plusieurs titres : son
rôle de première chaîne privée française , avec un modèle économique unique ; son
ton spécifique ; son rôle particulier, sinon essentiel, dans la production et la diffusion
du cinéma français ; enfin, son exclusivité originelle en matière de sports, et
notamment de football.
Mais le devenir de ce modèle, qui trouve son origine dans les années 1980,
apparaît sensiblement plus délicat aujourd'hui qu'il y a encore seulement quelques
années. En effet, ses exclusivités sportives et de diffusion de films récents sont
battues en brèche par la concurrence des chaînes thématiques, qui ne subissent pas
pour autant les mêmes lourdes contraintes de financement du cinéma. Le coût des
droits sportifs fragilise le modèle économique de la chaîne. La diffusion de films
pornographiques, autre particularité de la chaîne, est également remise en question.
De surcroît, la chaîne semble plutôt tendre à « perdre » des abonnés.
Par ailleurs, l'actionnaire du groupe Canal Plus a connu, et connaît encore,
des difficultés qui n'ont pu échapper à personne en France. Sans revenir sur ce
sujet(67), il demeure que l'État ne peut se désintéresser de la question, ne serait-ce
qu'au regard des conséquences sur le paysage audiovisuel d'une éventuelle
cession de la chaîne, compte tenu des règles de concentration des sociétés de
l'audiovisuel français. Au demeurant, suivant les acquéreurs, le maintien de deux
bouquets satellitaires concurrents pourrait être remis en question, ce qui supposerait
d'imposer un minimum de cadre de régulation au bouquet unique susceptible, dans
ces conditions, de succéder à TPS et CanalSatellite.
(65) Par exemple, en Allemagne, selon les informations transmises par l'Ambassade de France à Berlin, le secteur public
généraliste (13,7 % de part de marché d'audience pour l'ARD, 13,0 % pour la ZDF) et thématique (programme culturel
3 Sat, Arte le programme pour enfants, Kinderkanal et le programme documentaire Phoenix) totalisent 50 % de
l'audience. Le principal concurrent privé est RTL. Mais il est vrai que la situation allemande diffère de celle de la
France par l'importance du nombre de foyers raccordés au câble (55 %) et au satellite (35 %).
(66) Pour reprendre l'exemple allemand : la chaîne nationale ZDF, et les huit chaînes généralistes régionales de
l'ARD,(auxquelles s'ajoute das Erste, chaîne généraliste nationale de l'ARD).
(67) Votre Rapporteur renverra, pour plus de détails, à son rapport sur la proposition de résolution tendant à créer une
commission d'enquête sur Vivendi Universal (n° 181 du 6 août 2002 ).

? 85 ?
La cession de Canal Plus semblait toutefois avoir été, pour l'instant,
écartée par le nouveau Président de Vivendi Universal. Mais le dossier n'est peutêtre
pas définitivement clos, même si les récentes décisions du CSA sur les chaînes
susceptibles d'émettre en numérique hertzien ont pu donner aux éventuels candidats
au rachat de Canal Plus une possibilité d'entrer, à moyen terme, dans le paysage
audiovisuel par une voie moins difficile. Quoi qu'il en soit, cette question appelle
évidemment un examen particulièrement attentif de la part des pouvoirs publics,
sans compter, naturellement celui, confié par la loi au CSA, portant sur les règles de
détention du capital.
d) Télévisions locales et décrets production : deux questions
importantes pour l'avenir du paysage
Sans les développer ici trop longuement, votre Rapporteur spécial
s'attachera à souligner deux points importants à ses yeux, relatifs à l'évolution du
paysage audiovisuel français :
a) certains regrettent que les contraintes législatives et réglementaires en
vigueur (dispositif dit « monomédia » prévu par le 2ème alinéa de l'article 41 de la
loi du 30 septembre 1986 ) interdisent aujourd'hui l'adossement de chaînes locales
à des opérateurs de télévision nationaux. Pourtant, les télévisions locales
paraissent précisément difficilement viables de manière totalement isolée. Le récent
accord entre la régie de France 3 (France Télévisions publicité) et celle de la chaîne
de télévision locale Clermont Première (régie Centre France publicité) en montre
clairement l'intérêt, avec la création d'une offre publicitaire locale commune. Ce
point appellerait de la part des pouvoirs publics une nouvelle réflexion, plus
approfondie, notamment dans le cadre de l'appel d'offres à venir du CSA pour la
télévision numérique locale ou régionale ;
b) les décrets d'application de la loi du 1er août 2000, de juillet et décembre
2001, relatifs à la contribution des diffuseurs hertziens en clair au développement de
la production d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles, dits «décrets
production », résultent d'un arbitrage qui pourrait être prudemment réexaminé. En
effet, les incidences des contraintes auxquelles ils donnent lieu paraissent
interprétées de manière singulièrement contradictoire par les différents acteurs.
L'équilibre recherché, d'une part, entre les producteurs indépendants et les sociétés
de production des groupes de communication, et, d'autre part, entre les producteurs
en général et leurs clients que sont les diffuseurs pré-acheteurs de droits, ne paraît
pas aujourd'hui totalement atteint. De même, l'obligation faite aux diffuseurs de
d'investir dans la création paraît assez unique en Europe : seules l'Italie et l'Espagne
y ont eu recours, pour des genres spécifiques (programmes pour enfants en Italie,
fictions et films en Espagne).En tout état de cause, le poids du client dominant, les
débats sur la propriété des droits après la première diffusion et à l'étranger, voire
l'interdiction de produire directement par les chaînes, constituent autant de
questions faisant encore débat entre les acteurs.

? 86 ?
2.- La Télévision numérique terrestre : un calendrier initial
intenable
Compte tenu du décalage dans la mise en oeuvre de la TNT (Télévision
numérique terrestre), qu'a dû décider le Gouvernement rapidement après son entrée
en fonction, notamment eu égard au retard pris par le CSA lui-même pour lancer son
premier appel d'offres, le dossier de la TNT n'aura pas en 2003 de véritable
incidence budgétaire, sinon en « creux », c'est-à-dire sous la forme de dépenses -
et d'économies de gestion- qu'il n'est pas nécessaire de prévoir, principalement
dans le budget de France-Télévisions et d'Arte.
De même, le compte d'affectation spéciale des recettes de privatisation sera
également allégé de la dotation en capital de 150 millions d'euros qu'il était
initialement prévu de répartir sur deux exercices en début de lancement du projet,
pour financer à la fois les 100 millions d'euros d'investissements nécessaires sur les
trois premières années, et les 160 millions d'euros de déficit d'exploitation non
autofinançable par les chaînes publiques pendant les 5 premières années.
Depuis plus de cinq ans, le projet de la TNT a certes été placé sous les
auspices d'un grand nombre d'études, de toutes natures et des meilleurs augures. Il
n'empêche que, jusqu'au printemps dernier, il a singulièrement manqué de
perspectives claires et du pilotage, - pas nécessairement par l'État lui-même, qui
doit conserver une certaine neutralité technologique-, dont un projet de cette
ampleur, susceptible de modifier la vie quotidienne domestique de la quasi-totalité
des ménages, aurait légitimement dû bénéficier.
Après une décision législative dont le moins que l'on puisse dire est qu'elle
a été placée sous le signe d'une certaine précipitation et d'un manque complet
d'informations de la Représentation nationale, l'ensemble du projet a ensuite été
caractérisé par la sous-estimation des difficultés résultant de plusieurs des
contraintes techniques préalables aux premières émissions.
Celles-ci ont été clairement relevées par le CSA d'abord, puis éclairées par
le rapport remis le 18 octobre dernier au Premier ministre par M. Michel Boyon.
Celui-ci a tracé les nombreuses étapes techniques, administratives et économiques(68)
préalables à la réception en grandeur nature par les ménages de ce nouveau mode de
diffusion. Même au plus serré, le lancement concret pour les spectateurs ne pourrait
que difficilement avoir lieu avant l'extrême fin de l'année 2004, pour 40 % de la
population, avec une deuxième phase d'extension à 50 % de la population au plus tôt
à la fin de l'automne de l'année suivante, et la couverture des 110 zones
sélectionnées par le CSA au plus tôt en 2008. Le calendrier qui prévoyait une
émission à la fin 2002, paraît donc aujourd'hui singulièrement irréaliste, par la sousestimation
de difficultés de fond multiples, et d'ailleurs pas encore touts résolues :
 Les principales difficultés immédiates ont trait aux délicates questions
du réaménagement des fréquences nécessaire à la libération des canaux
indispensables à la diffusion numérique, de son financement et de son
(68) au moins 128 étapes différentes sont dénombrées par le rapport de Michel Boyon.

? 87 ?
calendrier. En effet, les 1.500 réaménagements prévus(69) affecteront de 850.000 à
1,7 million de foyers, ce qui impose une organisation de grande ampleur, et le
financement à la fois du coût de l'intervention sur les émetteurs (26 à 31 millions
d'euros), et chez les particuliers (18 à 53 millions d'euros). Ce coût ne recouvre pas
celui de l'intervention qui, dans 30 % des maisons individuelles et 50 % des
immeubles collectifs, sera également nécessaire pour intervenir sur les antennes
pour permettre d'accéder, dans un deuxième temps, aux nouveaux programmes.
S'agissant du financement de ces 44 à 84 millions d'euros, le
Gouvernement a fait savoir, dès le 22 octobre, qu'il doterait le FRS (Fonds de
réaménagement du spectre) géré par l'ANF (Agence nationale des fréquences) d'un
supplément de 15 millions d'euros. Ce montant est nécessaire en 2003 pour
préfinancer la première tranche de ces dépenses, compte tenu des 17 millions
d'euros à la disposition, actuellement, du FRS. Ce financement devrait logiquement
trouver sa place dans le projet de loi de finances rectificative pour 2002 à venir
prochainement. La seconde tranche, et le coût final lui-même, demeurera à la charge
des éditeurs de chaînes, selon le principe de mutualisation arrêté par l'appel d'offres
du CSA. Celui-ci exigera toutefois une disposition législative pour en confirmer le
fondement juridique. Dans ce schéma, fondé sur une hypothèse médiane d'un coût
global de 64 millions d'euros, le coût à ventiler par chaîne s'élèverait in fine à 2,1
millions d'euros, sur la période 2004-2008, avec une montée en charge progressive.
Par ailleurs, demeure la difficulté pour TDF de procéder, concrètement, au
réaménagement des fréquences des opérateurs privés. Ceux-ci n'en ont pas accepté
le principe, parce qu'ils estiment, légitimement, que l'opération constitue un
brouillage de leur relation avec leurs spectateurs, qui doivent en effet, s'ils sont
concernés par le réaménagement, modifier le réglage du tuner de leur téléviseur. De
son côté, faute de texte législatif adéquat, TDF ne s'estime pas en mesure,
juridiquement, de les y contraindre.
En tout état de cause, le calendrier du réaménagement, qui devait être
achevé en février 2003, ne pourra manifestement pas être tenu. Les délais des
travaux des 500 premiers réaménagements sur les 29 premiers sites sont estimés par
TDF à environ douze mois. Pour les 1.000 suivants, 18 mois à deux ans seraient
nécessaires, mais les travaux pourraient être menés au fur et à mesure de la
publication par le CSA de la liste des fréquences. Par ailleurs, la construction des
réseaux de diffusion est ensuite estimée, toujours par TDF, entre un an et dix-huit
mois pour les 110 premiers sites, une fois les fréquences connues.
 La seconde difficulté est liée à la nécessité de faire émerger un
distributeur commercial, compte tenu des incertitudes fortes pesant sur la
rentabilité du projet. En effet, le distributeur devra assumer seul le coût du lancement
commercial, alors que son modèle économique ne sera pas parfaitement éclairci,
faute de visibilité, et que le choix des chaînes a été arrêté non pas par ce diffuseur,
mais par le CSA. Ce dernier n'a pourtant pas vocation à organiser économiquement
(69) Au minimum. Les estimations initiales du CSA ne s'élevaient qu'à 800 ou 900.

? 88 ?
ce secteur, même si les préoccupations commerciales ne lui auront évidemment pas
totalement échappé.
Actuellement, la plupart des acteurs favorables au lancement du projet TNT
estiment cependant, de manière quelque peu volontariste, que la perspective de
l'offre créera la demande chez les téléspectateurs, et que cette anticipation de la
demande générera les candidatures des distributeurs éventuels. Si ce raisonnement
est aujourd'hui le seul qui puisse être tenu, faute de mieux, il n'en demeure pas
moins que les candidats ne sont pas nombreux, alors que, s'il ne devait exister qu'un
seul distributeur, il devrait, conformément aux conclusions du rapport établi par
M. Jérôme Gallot en février 2002, respecter un certain nombre de contraintes fortes,
indispensables pour réguler son monopole. Les opérateurs actuels du câble et du
satellite n'ont pas nécessairement un intérêt immédiat à investir un champ
commercial directement concurrent de leur offre actuelle, et supposant lui-même
des investissements importants(70). De son côté, France Télécom n'est pas
nécessairement en situation de supporter un investissement supplémentaire risqué.
D'autres solutions sont cependant envisageables, ainsi que l'a souligné le rapport de
Michel Boyon, fondées plus sur la capacité à gérer un vaste réseau de clients, donc
de points de vente, que sur une compétence particulière en matière audiovisuelle.
En tout état de cause, la question de la diffusion apparaît intimement liée
à celle de la viabilité économique des chaînes gratuites et payantes, découlant
elle-même des recettes de publicité susceptibles d'être générées par l'audience
potentielle, dans un marché publicitaire qui, en 2001 et 2002, n'apparaît pas
particulièrement porteur . Ces recettes devraient financer un coût de grille variable
suivant les chaînes retenues, mais qui devrait être en moyenne de l'ordre de
15 million d'euros par an selon le CSA. .Toutefois, le choix du CSA de ne retenir
pour la TNT qu'un nombre limité de chaînes entièrement nouvelles, et en particulier
aucune payante, devrait permettre de limiter la pression sur le marché publicitaire et
les risques économiques à court terme.
 La troisième question est celle du financement des éditeurs de
chaînes. En effet, les plans d'affaires des chaînes gratuites mais aussi des chaînes
payantes, sont assis sur des prévisions de recettes publicitaires dont le cumul excède
sans doute sensiblement les capacité de croissance spontanée du marché publicitaire
actuel, à législation inchangée. Un élargissement du marché publicitaire supposerait
l'ouverture de certains secteurs interdits, avec des conséquences potentiellement
délicates sur d'autres médias, notamment la presse quotidienne régionale et les
radios privées. Le rapport de M. Michel Boyon n'a pas répondu à cette question, en
renvoyant à la consultation demandée par le Gouvernement sur ce sujet (cf. infra).
 Enfin, votre Rapporteur spécial se doit de souligner que l'une des
questions qui lui semble parmi les plus importantes soulevées par le projet n'a
toujours pas trouvé une réponse claire, bien qu'elle concerne directement les
spectateurs. Il s'agit du taux de couverture, de la répartition géographique de la
(70) Inversement, aucun des opérateurs existants ne sera sans doute particulièrement désireux de laisser le champ libre à ses
concurrents directs.

? 89 ?
couverture, et des modalités d'obtention d'une télévision numérique effectivement
accessible à tous, en particulier dans la perspective, aujourd'hui écartée mais sans
doute prévisible dans l'hypothèse d'un succès rapide de la TNT, de la disparition
totale à terme de la diffusion analogique. Cette question est essentielle, ainsi que le
montrent depuis quelques années la récurrence et la prégnance des débats concernant
les zones blanches de la couverture de la radiotéléphonie mobile.
En effet, la couverture correspondant aux 29 premières zones retenues dans
un premier temps par le CSA, puis aux 110 zones couvertes dans une seconde
phase(71), n'est pas connue de manière précise. Pour le premier déploiement, le taux
de couverture serait de l'ordre de 40 à 50 %, et pour le second, les estimations vont
de 70 à 85 % de la population, ce qui laisse de côté une fraction, considérable,
allant de 15 à 30 % des ménages. Pour ceux-ci, le surcoût de couverture hertzienne
marginale supplémentaire exigerait des moyens rapidement dissuasifs.
De surcroît, cette fraction serait celle qui, pour tous les développements
technologiques, pâtit de sa localisation soit en milieu rural peu dense, soit en zone de
montagne. La TNT présenterait d'ailleurs une particularité nouvelle en la matière,
dans la mesure où la couverture prévue, en raison de difficultés techniques liées aux
négociations de réaménagements de fréquences avec les États voisins, serait
concentrée, pour la première période, sur la moitié Ouest du pays, traçant ainsi une
quasi-frontière technologique passant au milieu de la France.
Au-delà, demeure la question du mode d'accès, pour les 15 à 30 % de la
population restante, à la télévision numérique gratuite. La réponse la plus
fréquemment fournie à votre Rapporteur spécial sur ce sujet central est soit celle
d'une couverture par le satellite, avec une aide publique permettant de garantir l'égal
accès gratuit sur tout le territoire, soit celle de l'internet à haut débit avec l'ADSL,
mais sans doute à un terme plus lointain. Mais, si cette modalité de couverture devait
représenter 30 % des foyers, votre Rapporteur spécial continue à s'interroger sur
les raisons qui ont conduire en 2000 à privilégier la numérisation de la diffusion
hertzienne, plutôt que la généralisation, avec une aide publique, d'une diffusion
numérique repensée par satellite. Celle-ci aurait notamment pu prendre la forme
d'un bouquet limité gratuit, du type « service antenne » actuellement déployé pour le
câble dans les immeubles collectifs.
Cette question pourrait aujourd'hui paraître d'arrière-garde, compte tenu
des décisions récemment prises par le CSA et par le Gouvernement. Il n'empêche
que les réponses généralement avancées sur ce sujet ne sont pas entièrement
convaincantes. Ainsi, celles qui ont trait à l'impossibilité de réguler, voire de
contrôler, la diffusion satellitaire n'est pas cohérente avec le fait que celle-ci resterait
le mode de diffusion pour une proportion des ménages pouvant représenter jusqu'à
30 % de la population. Par ailleurs, la diffusion satellitaire existe déjà. De même, le
coût de la parabole pour le consommateur ne constitue pas non plus une réponse
convaincante, dans la mesure où il n'est pas d'un ordre de grandeur
significativement supérieur au prix présumé du futur décodeur de TNT, soit de
l'ordre de 150 euros. Enfin, le coût d'investissement dans les émetteurs, et de
(71) En principe, les 30 sites de la seconde vague devraient faire l'objet d'une publication par le CSA le 31 décembre 2002,
et les 21 derniers le 31 mars 2003.

? 90 ?
diffusion ultérieure pour les éditeurs de chaînes, risque d'être sensiblement plus
élevé que celui d'une diffusion satellitaire.
Votre Rapporteur spécial relèvera également l'idée parfois avancée que le
financement final de la couverture pourrait être réalisé par la mise en vente des
fréquences qui seraient libérées par l'arrêt total de la diffusion analogique.
La question de la couverture devra faire l'objet d'une analyse approfondie
par le Gouvernement dans le rapport prévu par l'article 46 de la loi du 1er août 2000,
sur la couverture des zones d'ombre et le délai d'arrêt de la diffusion hertzienne
analogique, qui devrait être transmis au Parlement à l'été 2003. Il est cependant loin
d'être certain que, d'ici là, toutes les perspectives se soient complètement éclaircies.
Quoi qu'il en soit, c'est au Gouvernement actuel qu'il revient de
répondre clairement aux questions non résolues par le Gouvernement
précédent : selon quel calendrier et à quel coût pour l'État ou pour d'autres
financeurs, sera assuré l'accès à la télévision numérique des 15 % à 30 % de français
privés de couverture hertzienne ?
Le processus étant cependant maintenant relancé, avec les décisions, d'une
part, du CSA du 23 octobre dernier fixant la liste des chaînes payantes et gratuites
retenues (cf. infra), et, d'autre part, du Gouvernement du 22 octobre 2002 de
« donner sa chance » au numérique hertzien, il importe surtout de faire en sorte
qu'il réussisse, et que le bouquet de chaînes privées choisi par le CSA, complété par
les chaînes gratuites du service public, évitent l'échec qu'a, jusqu'à présent, connu
ce mode de diffusion à l'étranger.
3.- Quelles modalités pour le développement du secteur public
numérique ?
La question de l'élargissement du secteur audiovisuel public a été
présentée, dès l'origine du projet de TNT, comme intimement liée à celle de la
viabilité du projet lui-même. Qui voulait la réussite de la TNT, devait accepter
l'élargissement du périmètre de France-Télévisions aux trois chaînes nouvelles
prévues par son contrat d'objectifs et de moyens (chaîne d'information continue,
Chaîne de rediffusion pour les jeunes adultes, et les huit chaînes régionales), ainsi
que l'extension en journée pleine de la diffusion d'Arte et de France 5.
Ce lien n'est en réalité sans doute pas aussi absolu. En particulier, les choix
retenus par le précédent Gouvernement n'ont pas une importance aussi déterminante
que certains l'ont laissé croire.
Certes, la TNT apparaît comme le moyen le plus efficace, à court terme, de
faire évoluer le secteur public dans un sens dynamique, en associant les objectifs, et
les moyens qui leur sont associés, à des perspectives de renouvellement et de
création. La TNT apparaît ainsi comme l'axe véritable de mobilisation de
l'entreprise, susceptible de justifier de manière positive les efforts d'économies
de gestion, de redéploiements de personnels, et de rationalisation de

? 91 ?
l'organisation qui s'imposent de toute manière en raison de la numérisation
progressive des techniques, et du souci de maîtriser les dépenses publiques.
Ainsi, le solde du financement des 111 millions d'euros de dépenses
d'investissement et du déficit d'exploitation liés à la TNT sur ses cinq premières
années, après le versement de la dotation en capital de 152 millions d'euros, devait
être obtenu par autofinancement. Celui-ci devait en principe être gagé par des
marges de redéploiements, en moyens et en personnels, à trouver sur les chaînes
historiques. Les 440 effectifs supplémentaires prévus ne devaient pas conduire à
augmenter les effectifs du groupe, supposés demeurer stabilisés au niveau atteint à la
fin 2001 (soit 8.602 salariés en équivalent-temps plein)(72). Lier les économies de
gestion à des projets « porteurs » ne pouvait qu'effectivement rendre ces efforts plus
aisés, et donc s'avérer efficace. Ce raisonnement, tenu par la précédente majorité, ne
peut plus, en tout état de cause, être entièrement validé, ne serait-ce qu'en raison du
décalage intervenu entre les termes et le calendrier inscrits dans le COM, et celui de
la TNT, compte tenu de son irréalisme manifeste. Il sera d'ailleurs rapidement
nécessaire de transcrire cet écart des calendriers par un avenant en tirant toutes les
conséquences.
A contrario, il n'est pas interdit de penser que le moteur de l'engagement de
l'entreprise France-Télévisions et de son personnel pourrait résider dans une
adaptation ambitieuse des chaînes existantes aux exigences d'une mission de
service public réévaluée, comme l'a souhaité le ministre de la Culture et de la
Communication en confiant une mission en ce sens à Catherine Clément. Toutefois,
il est vrai que le coût de la numérisation représente à lui seul une part importante du
surcoût prévu pour le financement des nouvelles chaînes publiques numériques,
alors que ce coût est en grande partie inéluctable y compris pour les chaînes
historiques. Par ailleurs, l'extension de la diffusion de France 5 à l'ensemble de la
journée constitue une nécessité évidente, tant est paradoxale la situation actuelle qui
contraint, en hertzien gratuit, la chaîne à cesser sa diffusion lorsque ses spectateurs
potentiels reviennent à leur domicile. De même, pour Arte, l'extension en journée
pleine sur l'hertzien en clair représente un aboutissement normal, surtout dans la
mesure où la chaîne, comme d'ailleurs France 5, diffuse déjà sur l'ensemble de la
journée sur le câble et le satellite. Enfin, la présence du secteur public sur la TNT ne
passera pas par les chaînes thématiques dans lesquelles France-Télévisions est
aujourd'hui actionnaire, en principe minoritaire : aucune des ces chaînes, y compris
TV5 et Euronews, n'est destinée, en l' état actuel des choses, à être présente sur la
TNT.
La juste réponse, pour autant qu'elle procède aujourd'hui d'une réflexion
rationnelle et pas essentiellement d'une question de conviction, se situe
vraisemblablement entre ces deux positions apparemment opposées.
Quoi qu'il en soit, il paraît aujourd'hui de meilleure politique de demander
au secteur public d'adapter son offre nouvelle de façon à compléter le plus
utilement possible le bouquet de chaînes privées gratuites et payantes arrêté
(72) A la seule exception des deux premiers exercices, pour lesquels avait été autorisé un sureffectif de 250 emplois.

? 92 ?
par le CSA (cf. tableau infra) plutôt que d'en fixer le contenu a priori,
indépendamment de l'offre privée déjà retenue.
Ainsi, France-Télévisions et sa tutelle devraient-ils mettre à profit le délai
courant encore d'ici à la mise en oeuvre effective de la TNT, pour repenser
l'utilisation optimale des trois canaux que le Gouvernement a souhaité conserver
pour l'heure pour le service public, et élaborer une réponse adaptée à
l'accompagnement de l'initiative privée, de manière suffisamment rapide pour
clarifier l'horizon économique des chaînes privées et des éventuels diffuseurs.
ENSEMBLE DES CHAINES PRIVEES, RETENUES PAR LE CSA, ET PUBLIQUES
8 Chaînes gratuites privées 15 Chaînes privées payantes
TF1 (droit de priorité) Canal +
M6 ( droit de priorité) AB1 (AB Groupe) -généraliste
Direct8 (-AB Groupe) -généraliste/ débats directs -
nouvelle
Canal J (Lagardère) - jeunesse
i-MCM (Lagardère) - musique- transformée de
payante en gratuite
CinéCinémas (Canal +, Lagardère, Liberty média) -
cinéma -transformée
M6 music (premium de M6, choisie librement par
M6) - musique
Cuisine TV (journée)/Comédie (Soirée)
(Pathé)
NRJ TV (NRJ) -généraliste et musique - nouvelle Eurosport (TF1) -sport
NT1 (AB groupe) - information et films -nouvelle i-télévision (Canal +) - information
TMC (Pathé) -généraliste -reformattée LCI (premium de TF1, choisie librement par TF1) -
information
8 Chaînes gratuites publiques Match TV (Lagardère) -information
France 2 Paris première (Suez)- culture
France 3 Planète (Canal +, Lagardère, Liberty Média) -
documentaire
France 5 (toute la journée) Sport + (Canal +)- sport
Arte (toute la journée) TF6 (TF1 et M6) - généraliste
La chaîne parlementaire (une seule chaîne pour les
deux assemblées)
TPS Star (TPS) - cinéma
3 canaux supplémentaires pour le service public,
confirmés par le Gouvernement
En l'occurrence, les budgets prévisionnels des projets actuels de chaînes
nouvelles, tels que présentés dans le COM, représenteraient un coût total annuel
d'exploitation de 161,8 millions d'euros :

dont près de 120 millions d'euros de coût de grille, avec 32 millions
d'euros pour la chaîne info, 13 millions d'euros pour « France etc » et 73 millions
d'euros pour les 8 chaînes numériques régionales ;

environ 19 millions d'euros de frais généraux ;

? 93 ?

et de l'ordre de 24 millions d'euros de coûts de diffusion et de frais
techniques associés.
De son côté, la publicité était appelée à représenter 20 % des recettes totales
des chaînes numériques, en rythme de croisière, à compter de 2005.
RÉPARTITION DES COUTS D'EXPLOITATION ANNUELS ET D'INVESTISSEMENT DES TROIS
PROJETS DE CHAINES NOUVELLES NUMÉRIQUES
(en millions d'euros)
Chaîne
info
France etc Chaînes
régionales
interactivité Frais
communs
Total
Coût de grille 32,3 13,4 73,3 119,0
Frais généraux 3,5 0,6 7,2 7,6 18,9
Coûts de diffusion et frais
techniques
23,9
Total exploitation 161,8
Investissements 16,9 11 78,7 4,1 110,7
Source : France Télévisions
Pour sa part, votre Rapporteur spécial serait particulièrement favorable à ce
que le service public propose une chaîne plus particulièrement destinée aux
enfants et aux adolescents, qui serait dégagée de toute pression publicitaire,
ainsi que le recommande le CSA, et qui permettrait de compenser, sur ce segment, à
la fois l'absence d'offre gratuite et le déficit d'audience du secteur public. Par
ailleurs, le CSA n'a sélectionné qu'une seule chaîne payante (Canal J).
Cette voie, inaugurée pour la radio par le Mouv' de Radio France, peut
sembler aujourd'hui préférable à celle d'une chaîne d'information qui serait sans
doute plus coûteuse que prévue(73), et qui pourrait perturber significativement le
marché encore fragile des chaînes d'information continue privées. Elle pourrait
également interférer avec d'autres projets importants, comme celui d'une chaîne
publique d'informations internationale, ou le projet de TV5 consistant à renforcer
l'information pour en faire la véritable colonne vertébrale de la chaîne.
On peut naturellement comprendre l'argument selon lequel un certain
pluralisme est nécessaire en matière d'informations, mais pluralisme n'exige pas
nécessairement financement et gestion publics. La presse écrite n'est pas publique,
et, au contraire même, de nombreuses démocraties considèrent que la détention par
l'État du capital d'une chaîne ou d'un organe d'information ne constitue pas un gage
d'indépendance. Certes, la France peut estimer représenter, en cette matière comme
en d'autres, une exception. Mais le CSA a privilégié, pour sa part, le choix de
trois chaînes d'information privées payantes, dont l'économie serait sans doute
rapidement dégradée par l'émergence d'une concurrence publique gratuite
dotée de moyens importants.
Toutefois, le sort d'Euronews, comme les décisions qui seront
prochainement arrêtées en ce qui concerne le lancement d'une chaîne
d'information internationale, qui pourrait avoir également vocation à être diffusée
(73) Du moins selon le rapport de Michel Boyon.

? 94 ?
numérique hertzien, sont de nature à sensiblement modifier l'ensemble des
paramètres déterminant la réponse à la question d'une chaîne d'information publique
gratuite.
La voie d'une chaîne orientée vers la jeunesse pourrait sembler également
paraître préférable à celle de la chaîne de rediffusion, de haut de gamme,
(dénommée pour l'instant « France etc. ») orientée vers les jeunes adultes, dont le
contenu paraît, selon le rapport de Michel Boyon, encore relativement imprécis,
parce qu'il représente un mélange de genres initialement prévus dans des chaînes
distinctes. Compte tenu de son coût relativement modéré, ce projet pourrait
cependant être examiné avec un bienveillant intérêt.
La position relativement nuancée, voire critique, du rapport de Michel
Boyon en ce qui concerne les 8 chaînes régionales, dites de TNR (télévision
numérique régionale), mériterait en revanche un examen prudent. En effet, cette
position n'est pas défavorable au principe même de la TNR, qui s'inscrit à la fois
dans le projet politique d'approfondissement de la décentralisation, dans le souci de
répondre à une demande d'audiovisuel de proximité, et dans la comparaison avec ce
qui peut exister et réussir convenablement dans les pays voisins,
notamment en
Allemagne avec l'ARD
. Elle soulève néanmoins, à juste titre, certaines questions
non négligeables qui devront être analysées en profondeur. Du point de vue du
contenu, comment articuler rationnellement les programmes des huit futures
chaînes régionales et de France 3, d'une part, et des futures chaînes locales, d'autre
part ? Du point de vue économique, l'intégration du projet au sein même de
France 3, et notamment de la convention collective applicable à l'audiovisuel
public, est-elle la meilleure solution pour le budget de l'État(74)? Sans remettre en
cause l'orientation générale du projet, une réflexion supplémentaire apparaît
aujourd'hui nécessaire pour lever ces interrogations.
D.- L'OUVERTURE DE LA PUBLICITE A LA TELEVISION : AGIR PRUDEMMENT
DANS UN MARCHE DEPRIME
La question du financement et du modèle économique viable pour les
nouvelles chaînes privées, notamment locales, sur la TNT est en partie liée à
celle du développement du marché publicitaire télévisé,
spontané ou aidé dans
sa progression
, et plus particulièrement au développement de la publicité de
proximité. Même si la récession actuelle du marché publicitaire n'a pas vocation à
perdurer, et devrait ensuite laisser place au retour d'une croissance significative en
tendance, la croissance spontanée pourrait ne pas suffire à financer ces nouvelles
chaînes.
Après plusieurs années de croissance particulièrement soutenue, avec une
moyenne de 3,1 % par an sur dix ans, et des pointes allant jusqu'à 13,5 % en 2000
(74) Le coût serait sans doute intermédiaire entre les estimations du groupe, calculées sur la base du coût marginal
(80 millions d'euros), et le coût calculé par extrapolation du coût moyen de France 3, pour huit régions, par les plus
prudents (ou les plus sceptiques).

? 95 ?
pour la télévision, le marché publicitaire a souffert, en 2001, d'une désaffection
brutale. Celle-ci a affecté quasiment tous les médias, à l'exception des gratuits
généralistes. La radio, et la presse quotidienne généraliste en ont pâti tout
particulièrement. Pour la télévision, la baisse a été moindre en proportion
(
5,9 %), mais cette dernière correspondait à une perte de chiffre d'affaires
considérable en montant : plus de 200 millions d'euros. Les perspectives pour
2002, et pour 2003, ne devraient guère être plus brillantes.
ÉVOLUTION DES DÉPENSES PUBLICITAIRES DES ANNONCEURS
(en millions d'euros)
1997 1998 1999 2000 2001
Total médias 8.709 9.117 9.949 10.940 10.370
Télévision 2.921 3.080 3.344 3.795 3.571
Radio 686 711 796 884 809
Presse 3.74
4
3.898 4.278 4.575 4.403
-dont PQN - 258 - 283 - 373 - 434 - 343
-dont PQR - 649 - 657 - 753 - 755 - 734
-dont gratuits - 686 - 686 - 716 - 713 - 733
Source : France Pub
Dans le même temps, la France fait l'objet d'une procédure précontentieuse
de la part de la Commission européenne(75) pour mettre sa réglementation en
conformité avec l'article 46 du Traité de Rome. Celui-ci interdit en effet les
restrictions à la libre prestation des services à l'intérieur de la Communauté, et serait
contredit par l'interdiction prévue en France par l'article 8 du décret du 27 mars
1992, de la publicité télévisée portant sur les secteurs dits « interdits » : alcools,
livres, cinéma, presse et distribution.
Or toute dérogation au principe du Traité doit répondre à trois critères
cumulatifs : être justifiée par des raisons impérieuses d'intérêt général ; être
approprié, c'est-à-dire adaptée à la poursuite de l'objectif poursuivi ; enfin, être
proportionné. Le pluralisme de la presse, qui justifie l'interdiction en France
pour réserver cette ressource publicitaire à des supports à moins fort potentiel de
collecte,
notamment la presse écrite régionale et la radio
, est accepté par la Cour
de justice des communautés européennes au titre du premier critère. C'est donc
sur la pertinence des deux autres que porte le débat.
Compte tenu de l'ampleur des enjeux pour le financement de la presse
régionale et des radios indépendantes, le Gouvernement a décidé, le 25 septembre
dernier, de confier au Directeur du développement des médias la conduite d'une
large consultation de l'ensemble des acteurs concernés par les quatre secteurs
interdits (en dehors de l'alcool, pour lequel l'interdiction est générale). Cette
consultation ne devrait pas, selon votre Rapporteur spécial, conduire à une ouverture
(75) Par une mise en demeure datant de mai 2002.

? 96 ?
trop brutale, susceptible de profondément déstabiliser le financement de médias
fragiles, puis de conduire à une demande de financement public supplémentaire,
dont il serait évidemment préférable de faire l'économie.

? 97 ?
En effet, si l'on se limite au seul cas de la presse régionale et de la radio, la
publicité pour la distribution représente aujourd'hui respectivement 22 % et 28 % de
leurs recettes. Selon les représentants de la presse quotidienne régionale, la
distribution représenterait 190 millions d'euros de recettes, à comparer aux
32 millions d'euros de résultat net avant impôt de l'ensemble du média.
Toutefois, il convient de remarquer que le transfert de budgets de publicité de la
grande distribution pourrait, en réalité, ne pas s'opérer principalement aux dépens
des supports de la presse écrite, et notamment de l'outil de syndication dénommé
PQR 66, commun aux 61 organes de presse régionaux, pour les campagnes
publicitaires nationales. Elle pourrait aussi bien, en effet, se conclure par une
heureuse diminution du volume de la publicité non adressée qui encombre les
boites à lettres. Certaines études des professionnels font ainsi l'hypothèse non
seulement d'un transfert de la publicité de type prospectus vers la télévision, mais
aussi, ce qui est plus audacieux, d'une hausse du chiffre d'affaires de la publicité de
la grande distribution dans la presse régionale et les radios.
En ce qui concerne le cinéma, le risque doit également être bien mesuré,
car l'ouverture de la publicité pourrait bénéficier surtout aux films à « gros
budgets », principalement étrangers, aux dépens de la production française. Dans le
même temps, il est vrai qu'il demeure quelque peu curieux que les chaînes françaises
spécialisées dans le cinéma ne puissent pas, aujourd'hui, diffuser de publicités pour
le cinéma.
Enfin, le secteur de l'édition paraît profondément hostile à l'ouverture de la
publicité sur son secteur, car il s'estime déjà confronté à un mouvement de
concentration très puissant des éditeurs et des distributeurs, accentué encore
récemment par les perspectives de rachat de Vivendi Universal Publishing par
Hachette et le groupe Lagardère médias, opérateur pressenti par ailleurs pour
plusieurs chaînes de la TNT.
N° 256- .12- Rapport de M. Patrice Martin-Lalande sur le projet de loi de finances pour
2003 - (Communication)